Schema di D.P.R. concernente le modalità di adozione del piano dei conti integrato delle amministrazioni pubbliche

26 giugno 2013
Elementi per l'istruttoria normativa

Indice

Presupposti normativi

 

Lo schema di decreto in esame è predisposto in attuazione dell'articolo 4, comma 3, lettera a), e comma 8 del decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 91- recante l'attuazione della delega sull'armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche diverse dagli enti territoriali, contenuta nell'articolo 2, comma 1 della di legge di contabilità nazionale n. 196/2009.

 

L'articolo 4 impone alle amministrazioni pubbliche in regime di contabilità finanziaria l'adozione di un comune piano dei conti integrato, costituito da conti che rilevano le entrate e le spese in termini di contabilità finanziaria e da conti economico-patrimoniali, redatto secondo criteri comuni di contabilizzazione.

L'adozione del piano dei conti è funzionale alla realizzazione dell'obiettivo di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio della amministrazioni pubbliche fissato dall'articolo 2, comma 1, della legge di contabilità n. 196/2009 e dal relativo D.Lgs. n. 91/2011, ed è finalizzato a perseguire la qualità e la trasparenza dei dati di finanza pubblica, nonché il miglioramento della raccordabilità dei conti delle amministrazioni pubbliche con il sistema europeo dei conti.

A tal fine, il citato articolo 4 prevede che la definizione delle voci del Piano dei conti debba essere coerente con il sistema delle regole contabili enunciate dal provvedimento medesimo, nonché con le regole definite in ambito internazionale e deve avvenire con modalità finalizzate a garantire il rispetto del Regolamento (CE) n. 479/2009 del Consiglio, del 25 maggio 2009, relativo all'applicazione del protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi, allegato al trattato che istituisce la Comunità europea.

 

Il comma 3, lettera a) demanda appunto a un regolamento da adottarsi con decreto del Presidente della Repubblica, ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge n. 400/1988, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, la specifica determinazione delle voci in cui il piano integrato dei conti deve essere articolato ed il contenuto di ciascuna voce. Ai sensi del comma 8, gli schemi dei regolamenti devono essere trasmessi alle Camere affinché su di essi sia espresso il parere delle Commissioni parlamentari competenti entro 60 giorni dalla trasmissione. Decorso tale termine per l'espressione dei pareri, i regolamenti possono essere comunque adottati.

I termini per l'adozione dei suddetti regolamenti, inizialmente fissati in 180 giorni dalla data di entrata in vigore del D.Lgs. n. 91, sono stati differiti dapprima al 31 dicembre 2012 dall'articolo 19, comma 1, lettera a) del D.L. n. 216/2011 e poi al 30 giugno 2013 dall'articolo 1, comma 388, della legge di stabilità 2013 (legge n. 288/2012).

 

• una revisione delle disposizioni contenute nel Regolamento di contabilità degli enti pubblici, di cui al D.P.R. 27 febbraio 2003, n. 97 per tutte le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, della legge n. 196/2009 di contabilità nazionale, al fine di adeguarle alla nuova disciplina (articolo 4, comma 3, lettera b);
• i principi contabili riguardanti i comuni criteri di contabilizzazione, cui è allegato un nomenclatore contenente le definizioni degli istituti contabili e le procedure finanziarie per ciascun comparto suddiviso per tipologia di enti, al quale si conformano i relativi regolamenti di contabilità (articolo 4, comma 3, lettera c).

 

In base al D.Lgs. n. 91, i soggetti tenuti all'adozione del Piano sono soltanto le amministrazioni pubbliche, diverse da quelle territoriali, in regime di contabilità finanziaria, come individuate dall'articolo 1, comma 2 della legge di contabilità pubblica (legge n. 196/2009).

Rientrano nel novero delle pubbliche amministrazioni, secondo la definizione contenuta nella legge di contabilità, gli enti ed organismi pubblici inseriti nel conto economico consolidato della P.A. - come indicati annualmente dall'apposito Comunicato ISTAT – le Autorità indipendenti, nonché le amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, D.Lgs. n. 165/2001 sul pubblico impiego.

Nel complesso, si tratta, a titolo esemplificativo, di enti pubblici di regolazione dell'attività economica, produttori di servizi economici che non assumono forma societaria, assistenziali ricreativi ed assistenziali, enti e istituzioni di ricerca, enti nazionali di previdenza e assistenza e talune amministrazioni locali non territoriali.

Sebbene il D.Lgs. n. 91 concerne l'armonizzazione dei sistemi contabili di tutte le P.A., come sopra indicate, lo schema di regolamento in esame esclude dall'ambito di applicazione delle disposizioni in esso contenute le amministrazioni centrali dello Stato, per le quali comunque opera la delega al Governo per la riforma della struttura del bilancio dello Stato, tutt'ora pendente (da attuarsi entro il 1° gennaio 2014), i cui principi e criteri direttivi sono contenuti nell'articolo 40 della legge di contabilità pubblica. Anche per tali amministrazioni, è infatti previsto, dalla legge di contabilità l'affiancamento, a fini conoscitivi, al sistema di contabilità finanziaria di un sistema di contabilità economico-patrimoniale funzionale alla verifica dei risultati conseguiti dalle stesse amministrazioni (art. 40, lett. n)).

 

Il Piano è costituito da conti che rilevano, contestualmente, entrate e spese, sia in termini di contabilità finanziaria, sia in termini di contabilità economico patrimoniale, ed è redatto in base a criteri comuni di contabilizzazione.

 

 

Ai fini del coordinamento tra il vigente Sistema Informativo delle Operazioni degli Enti Pubblici (SIOPE) - che rileva in via telematica gli incassi e i pagamenti effettuati dai tesorieri e dai cassieri delle Amministrazioni pubbliche - e il nuovo Piano dei conti, si prevede che le codifiche SIOPE siano definite in base alla struttura del Piano dei conti medesimo, con decreti del Ministro dell'economia e delle finanze.

Il Piano dei conti integrato deve essere strutturato gerarchicamente secondo vari livelli di dettaglio. Ai fini del consolidamento e monitoraggio della fase di previsione, gestione e rendicontazione dei conti delle PP.AA., il Piano deve indicare gli elementi di base secondo cui articolare le rilevazioni contabili assicurate dalle amministrazioni.

Ai sensi dell'articolo 5 del D.Lgs. n. 91, il piano dei conti, realizzato mediante un sistema integrato di scritturazione contabile finalizzato alla classificazione delle operazioni effettuate dalle amministrazioni pubbliche e all'adozione del sistema di regole contabili comuni, è finalizzato ai seguenti obiettivi:

• armonizzazione dei sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche in regime di contabilità finanziaria;
• integrazione e coerenza tra le rilevazioni contabili di natura finanziaria con quelle di natura economica;
• consolidamento dei conti delle amministrazioni pubbliche nelle fasi di previsione, gestione e rendicontazione di entrate e spese, di costi e ricavi, nonché monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica in corso d'anno;
• maggiore tracciabilità delle informazioni contabili sotto il profilo finanziario, economico e di cassa;
• maggiore attendibilità e trasparenza dei dati contabili.

 

A tal fine, le pubbliche amministrazioni sono tenute ad adottare un sistema integrato di scritturazione contabile che consenta di registrare in modo integrato automaticamente ciascuna operazione gestionale contabilmente rilevante in termini di effetti finanziari, economici e patrimoniali ed assicurare la coerenza delle rilevazioni di natura finanziaria con quelle di natura economica e patrimoniale.

 Il sistema di scritturazione contabile integrato si applica a decorrere dall'esercizio finanziario 2014.

 

Il piano dei conti rappresenta la struttura di riferimento per la predisposizione dei documenti contabili e di finanza pubblica delle amministrazioni pubbliche. Ciascuna voce (articolazione minima) del Piano deve corrispondere in maniera univoca a un'unità elementare di bilancio finanziario.

Al di là dei documenti ufficiali predisposti dalle amministrazioni, tutte le altre informazioni e gli schemi contabili messi a punto dalle amministrazioni ai fini del monitoraggio e del consolidamento dei dati di finanza pubblica in corso d'anno, dovranno essere strutturati sulla base dell'articolazione del piano.

 

Con riferimento all'adozione del piano dei conti per gli enti territoriali, si segnala che il D.Lgs. n. 118/2011 ha previsto un periodo di sperimentazione della durata di due esercizi finanziari.

Una analoga forma di sperimentazione non è invece prevista dal D.Lgs. n. 91/2011per l'adozione del piano dei conti da parte delle amministrazioni pubbliche.

Pur tuttavia, essa è introdotta dall'articolo 4 dello schema di regolamento in esame (cfr. infra).

Contenuto

L'articolo 1 reca le definizioni e le denominazioni funzionali all'individuazione degli ambiti soggettivi e oggettivi dello schema di decreto. In particolare:

 

• sono definite amministrazioni pubbliche, le amministrazioni pubbliche - ad esclusione delle regioni, degli enti locali, dei loro enti ed organismi strumentali e degli enti del Servizio sanitario nazionale - in contabilità finanziaria di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a) del D.Lgs. n. 91/2011, diverse dalle amministrazioni centrali dello Stato.

• è definito piano dei conti integrato l'elenco delle unità elementari del bilancio finanziario gestionale e dei conti economico-patrimoniali, cd. voci del piano dei conti, basato su una struttura gerarchica a più livelli (lettera b) e c)). Ciascuna voce indica la natura economica degli atti gestionali per la loro classificazione a livello elementare (lettera d)). Il piano dei conti è parte del sistema integrato di scritturazione contabile, definito quale sistema che consente la registrazione di ciascun evento gestionale contabilmente rilevante, cd. transazione elementare, in modo da assicurare l'integrazione e la coerenza delle rilevazioni di natura finanziaria con quelle di natura economica e patrimoniale.

 

Lo schema del piano dei conti integrato è definito nell'articolo 2 del provvedimento e la sua articolazione è indicata nell'allegato 1. Esso dovrà essere adottato dalle amministrazioni pubbliche in regime di contabilità finanziaria a partire dall'esercizio finanziario 2014 (comma 1), dopo un periodo di sperimentazione di un anno, previsto a decorrere dall'anno 2013 dall'articolo 4.

Lo schema del piano dei conti è stato elaborato, secondo quanto risulta dalla relazione illustrativa, dall'apposito gruppo di lavoro costituito all'interno del Comitato dei principi contabili, in accordo con l'analogo gruppo di lavoro costituito in seno alla COPAFF (Commissione tecnica paritetica per l'attuazione del federalismo fiscale) relativamente agli enti territoriali ed alle aziende sanitarie locali, ai sensi di quanto previsto dall'articolo 2, comma 7 della legge n. 196/2009. Ciò nell'ottica di realizzare, per quanto possibile, l'armonizzazione dei sistemi contabili delle pubbliche amministrazioni.

Il Piano, come esposto in allegato 1, è suddiviso in tre "moduli": Conto economico, Conto finanziario e Stato patrimoniale, ciascuno dei quali è composto, rispettivamente, dall'elenco delle unità elementari dei conti economici, patrimoniali e del bilancio finanziario e rappresenta la struttura di riferimento per la predisposizione dei documenti contabili e di finanza pubblica di ciascuna amministrazione (comma 2).

L'articolazione del piano di cui all'allegato 1 costituisce, dunque, il livello minimo di dettaglio comune a tutte le amministrazioni pubbliche tenute all'adozione del piano stesso (comma 3).

In particolare, l'elenco delle voci del piano dei conti finanziario si articola sino al V livello.

Si osserva, posto che l'allegato 1 costituisce parte integrante dello schema di decreto, che nè l'articolo 1, nè l'articolo 2 del provvedimento chiariscono il significato e il contenuto dei livelli della articolazione del piano dei conti.

L'articolo 2, infatti, si limita a prevedere che il livello minimo di articolazione del piano dei conti, ai fini del raccordo con i capitoli e gli articoli - presumibilmente, del bilancio finanziario - ove previsti, è costituito dal quarto livello in fase di previsione. In fase di gestione e ai fini di consolidamento e monitoraggio, il livello minimo di articolazione del piano è costituito dal V livello (comma 4). 

Anche in considerazione dei rilievi espressi dal Consiglio di Stato, sarebbe pertanto opportuno - al di là della previsione, pure contenuta nello schema di decreto (articolo 2, comma 6) della pubblicazione di un glossario atto a facilitare la corretta classificazione delle transazioni elementari - inserire nelle definizioni di cui all'articolo 2 il significato dei livelli di articolazione del piano dei conti, esplicitando la natura economica e finanziaria delle transazioni riconducibili ad essi.

 

Ferma restando la previsione - contenuta nell'articolo 4, comma 6 del D.Lgs. n. 91/2011 - per la quale con decreto ministeriale, per gruppi omogenei di enti, possono essere definite ulteriori livelli gerarchici di dettaglio del piano dei conti, l'articolo 3 consente alle amministrazioni pubbliche - in relazione alla specificità delle proprie attività istituzionali - di definire gli ulteriori livelli gerarchici utili alle proprie rilevazioni contabili, ottimizzandone la struttura in base alle proprie finalità e comunque garantendo che le sotto articolazioni così create siano riconducibili alle voci di quinto livello del Piano dei conti (articolo 2, comma 5). 

 

L'articolo 3 prevede l'obbligo per le amministrazioni pubbliche di affiancare la contabilità economico-patrimoniale alla contabilità finanziaria e di realizzare un sistema integrato di contabilità ai sensi di quanto previsto dall'articolo 6 del D.Lgs. n. 91/2011, in conformità all'allegato 1 dal piano dei conti.

L'articolo indica, inoltre, come ciascun atto o fatto gestionale deve trovare corrispondenza in una transazione elementare e deve essere rilevato in modo da assicurare una corrispondenza univoca con:

1. una voce del piano relativo alla contabilità finanziaria, secondo il principio contabile della competenza finanziaria contenuto nel D.Lgs. n. 91/2011.
2. una voce del conto economico e del conto patrimoniale, laddove la transazione elementare generi un evento rilevante ai fini economico patrimoniali, secondo il principio della competenza economica contenuto nel citato D.Lgs. n. 91/2011 (comma 2).

 

AI fine di garantire l'integrazione contabile tra i diversi moduli del piano dei conti, l'articolo 3 prevede che ciascuna voce del piano relativa alla contabilità finanziaria deve essere correlata alle corrispondenti voci del piano relative alla contabilità economico-patrimoniale attraverso "schemi di transizione".

Tali schemi sono predisposti periodicamente dal Ministero dell'economia e finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato e sono pubblicati sul sito Internet - presumibilmente quello del MEF (comma 3).

Si ricorda che l'articolo 8 del D.Lgs. n. 91/2011 oltre a prevedere l'univocità della raccordo tra transizioni elementari in chiave economico patrimoniale e finanziaria (al comma 3), stabilisce altresì che ciascuna transizione elementare debba contenere anche elementi conoscitivi in merito ai programmi di spesa ed ai centri di responsabilità coinvolti, in aggiunta alla codifica COFOG(comma 5).

Le amministrazioni che non provvedono ad effettuare la predetta correlazione, sono tenute a darne opportuna motivazione. In particolare, esse sono tenute a definire la correlazione tra il quinto livello di articolazione del piano dei conti finanziario e il piano relativo alla contabilità economico-patrimoniale, indicando - per ogni scostamento - i criteri contabili applicati tra quelli individuati dalle norme e dai regolamenti nazionali ed internazionali.

Le informazioni così prodotte devono essere inviate alla Ragioneria generale dello Stato contestualmente a tutti i documenti contabili.

Infine, l'articolo mantiene ferme le rilevazioni delle scritture contabili della contabilità finanziaria e della contabilità economico-patrimoniale, di cui all'allegato 1 dello schema in esame (comma 5).

Tale previsione sembra potersi mettere in relazione all'articolo 5 dello schema che consente di procedere ad eventuali aggiornamenti del piano dei conti solo con un Decreto del Ministro dell'economia e finanze, da pubblicarsi in Gazzetta Ufficiale e sul sito del Ministero.

 

Infine, l'articolo 4 disciplina il periodo di sperimentazione. Tale periodo, come accennato, ha la durata di un esercizio finanziario a decorrere dall'anno 2013 e riguarderà - tra l'altro - la valutazione del livello minimo di articolazione del piano dei conti integrato, la definizione dei livelli gerarchici in relazione alle peculiarità contabili delle amministrazioni, i principi contabili da applicare in relazione alla tenuta del sistema di scritturazione contabile e la tenuta delle scritture di correlazione tra i moduli del piano dei conti (commi 1 e 2).

Si demanda ad un decreto del Ministro dell'economia e finanze, da adottarsi entro 150 giorni dalla data di entrata in vigore del presente provvedimento, l'individuazione delle amministrazioni coinvolte nella sperimentazione.

L'individuazione è effettuata secondo criteri di rilevanza del loro bilancio in termini di spesa e di rappresentatività nei sottosettori del conto delle amministrazioni pubbliche relativi alle amministrazioni centrali, alle amministrazioni locali diverse da quelle assoggettate al D.Lgs. n. 118/2011 e agli enti di previdenza e assistenza sociale.

Alla sperimentazione deve partecipare, per ciascuno dei sottosettori, almeno una amministrazione con le caratteristiche sopra dette.

Si prevede che gli esiti della sperimentazione sono tenuti in considerazione ai fini dell'attuazione della delega per la riforma della struttura del bilancio dello Stato di cui all'articolo 40 della legge di contabilità pubblica (legge n. 196/2009).

 

Sul punto, si sottolinea che il D.Lgs. n. 91/2011 prevede una sola tipologia di sperimentazione, ed è quella prevista dall'articolo 25. Si tratta di una sperimentazione, della durata di due esercizi finanziari, a decorrere dall'anno 2014, da adottarsi con decreto entro il 30 giugno 2013, volta esclusivamente a valutare gli effetti derivanti da un avvicinamento tra contabilità finanziaria e contabilità economico-patrimoniale e, dunque, avente ad oggetto l'adozione di un criterio di competenza finanziaria rafforzato (vedi quanto sopra detto nei presupposti normativi).