Camera dei deputati
XVII Legislatura
BIBLIOTECA – LEGISLAZIONE STRANIERA
Appunto 28/2014 3 luglio 2014
Recenti orientamenti della politica di difesa e sicurezza in Francia,
Germania e Regno Unito
Francia
Il libro bianco del 2013 sulla difesa e la
sicurezza nazionale
Il
29 aprile 2013 è stato pubblicato il nuovo Libro bianco
sulla difesa e la sicurezza nazionale della Francia, che definisce la politica di
difesa del paese in una prospettiva di medio (5 anni) e lungo periodo (15
anni). Il documento fa seguito ad altri tre libri bianchi, pubblicati in
materia rispettivamente nel 1972, nel 1994 e nel 2008. Il libro bianco 2013 è
stato promosso dal Presidente della Repubblica Hollande
per delineare la strategia difensiva nel nuovo contesto geo-politico segnato in
particolare da alcuni eventi: la crisi economico-finanziaria apertasi nel 2008,
i mutati impegni militari degli Stati Uniti nel mondo, le nuove scelte
politico-economiche dei paesi emergenti – in particolare la Cina -, lo scenario
delineatosi in Medio oriente all’indomani della “primavera araba”.
La
Commissione per la stesura del libro bianco, i cui membri sono stati
designati su indicazione del Presidente Hollande (Décret n. 2012-913), si è insediata il 27 luglio 2012 ed è stata
presieduta da Jean-Marie Guéhenno, Conseilleur maître della Corte dei conti. Ne
hanno fatto parte tre deputati, tre senatori, i membri di determinati Ministeri
competenti, alcune personalità qualificate, tra cui, per la prima volta, due
membri stranieri: il tedesco Wolfgang Ischinger,
Presidente della “Conferenza di Monaco sulla sicurezza”, e l’inglese Peter Ricketts, Ambasciatore del Regno Unito in Francia. Tra le
21 personalità audite dall’organo figura anche
l’ex-ministro degli esteri italiano Franco Frattini.
Il libro
bianco 2013 ha ribadito la valenza dell’obiettivo della “sicurezza
nazionale”, esposto nel libro bianco 2008, che implica la necessità di
gestire l’insieme dei rischi e delle minacce, diretti o indiretti, che possano
nuocere alla vita della nazione. Per il suo raggiungimento è richiesto il
concorso di forze armate, servizi di informazione, forze di polizia, funzionari
pubblici, semplici cittadini.
La politica
di difesa e sicurezza nazionale definita nel libro bianco 2013 si articola su 5
funzioni strategiche, già definite nel 2008 e di cui è previsto un
aggiornamento:
1)
la funzione della “conoscenza” e dell’“anticipazione”
dei rischi e delle minacce per la nazione, che costituisce la prima linea della
difesa. In tale ambito è previsto un rafforzamento della governance
dei servizi di sicurezza e informazione e del controllo da parte del Parlamento
sulle attività del Governo in materia (cfr. il ruolo della délégation parlementaire au renseignement). È inoltre
posta particolare attenzione alla minaccia informatica e al potenziamento degli
strumenti per la cyberdefence;
2)
la protezione della popolazione e del territorio
francesi, indicata come la missione di maggior rilievo per il
2013. Scopo della missione è sia proteggere il paese da crisi di ampia portata,
sia aumentare le sue capacità di “resilienza” (definita già nel libro bianco
2008 come la capacità della nazione di reagire ad una crisi grave e di
ristabilire rapidamente la normale vita politico-sociale);
3)
la “dissuasione nucleare”, che costituisce un
elemento essenziale per la difesa della Francia e ne garantisce l’indipendenza.
È indicata come la seconda missione di rilievo per il 2013. La dissuasione
trova il suo fondamento nella possibilità per il paese di disporre, in maniera
autonoma, di armi nucleari;
4)
la prevenzione delle crisi, è attuata in via
prioritaria nei paesi in cui il contesto istituzionale e sociale è maggiormente
sottoposto a rischi di instabilità (i cd. “Stati fragili”), con impatto nocivo
sull’Europa. La politica di difesa in tale ambito consiste nel favorire
iniziative di aiuto allo sviluppo. Per il 2013 è prevista una maggiore
cooperazione interministeriale e a livello di UE in tale campo;
5)
la funzione dell’ intervento militare, riconosciuta
come la terza missione di rilievo per il 2013. Nel suo ambito è previsto il
programma di ingaggio e dislocazione delle forze armate nei diversi contesti
geo-strategici.
Con
riferimento alle risorse finanziarie, il libro bianco propone lo
stanziamento di 364 miliardi di euro per le politiche di difesa per il
periodo 2014-2025, di cui 179 miliardi di euro per il 2014-2019.
Per quanto riguarda le risorse umane, il documento predispone una
riduzione di 34.000 unità del personale del Ministero della Difesa nel periodo
2014-2019 (di cui 10.000 unità erano già calcolate nel libro bianco del 2008).
Il nuovo modello
delle Forze armate da realizzare entro il 2025 prevede:
1)
per le forze terrestri: 66.000 uomini
dispiegabili, 7 brigate interforze, 200 carri armati pesanti e 250 carri armati
medi, 2.700 veicoli blindati, 140 elicotteri di ricognizione e di attacco, 115
elicotteri di manovra, 30 droni tattici;
2)
per le forze navali: 4 sottomarini nucleari
lanciamissili balistici (SNLE), 6 sottomarini nucleari d’attacco (SNA), 1
portaerei, 15 fregate di primo rango, circa 15 pattugliatori, 6 fregate di
sorveglianza, 3 navi di proiezione e comando;
3)
per le forze aeree: 225 aerei caccia, circa 50
aerei per trasporto tattico, 7 aerei di rilevamento e sorveglianza aerea, 12
aerei rifornitori multiruolo, 12 droni di sorveglianza di teatro, 8 sistemi di
armi terra-aria di media portata. Con riguardo all’“industria della difesa”,
che conta in Francia circa 4.000 imprese, il libro bianco riafferma il pieno
sostegno dello Stato al suo sviluppo.
Il documento
definisce inoltre la politica del paese in materia di alleanze militari per
l’arco temporale 2014-2025. In tale ambito stabilisce innanzitutto la
piena partecipazione della Francia nella struttura militare integrata della
NATO, riprendendo e approfondendo al riguardo le conclusioni del “Rapporto
Védrine” (2012)
presentato al Presidente Hollande sul rientro del
paese nella “struttura militare integrata” NATO. Si rileva che la Francia è
membro dell’Alleanza Atlantica fin dalla sua fondazione (1949) ed era uscita
dalla “struttura militare integrata” nel 1966 per decisione del Presidente De
Gaulle, facendovi rientro nel 2009 durante il Vertice NATO di Strasburgo-Kehl (cfr. scheda
di approfondimento). Il libro bianco stabilisce inoltre
l’impegno della Francia per il rilancio del processo di costruzione europea
in materia di difesa e sicurezza comune.
La più
recente legge di programmazione militare (LPM) (Loi
n. 2013-1168 du 18 décembre
2013 relative à la programmation militaire
pour les années
2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant
la défense et la sécurité nationale) ha tradotto
in norme alcune indicazioni contenute nel libro bianco. In particolare, nel
“Rapporto allegato” alla legge è previsto che lo sforzo finanziario da
realizzare nel settore difesa nell’arco temporale 2014-2019 sarà di circa 190
miliardi di euro correnti (179,25 miliardi di euro calcolati nel 2013). Vi è
inoltre delineata la nuova struttura delle forze armate.
La legge
di bilancio per il 2014 (Loi
n. 2013-1278 du 29 décembre
2013 de finances pour 2014 – LF 2014) ha
recepito alcune istruzioni del libro bianco, disponendo in particolare che per
la “missione: Difesa” 2014 siano stanziati circa 38 miliardi di euro. Gli
stanziamenti per la politica di difesa sono iscritti anche in altre “missioni”
della LF 2014 (cfr. scheda
di approfondimento).
Germania
Le linee
guida di politica della difesa (Verteidigungspolitische
Richtlinien - VPR) rappresentano un documento
di principio che il Ministro federale della Difesa emana quale
fondamento vincolante per la politica tedesca della difesa e per i compiti
inerenti al suo dicastero. Tali direttive, elaborate nell’unità di programmazione
del Ministero federale della Difesa e periodicamente revisionate e sviluppate,
fungono da indicazioni quadro per altri documenti programmatici come, ad
esempio, il concetto delle Forze armate federali (Konzeption
der Bundeswehr - KdB). Nelle linee guida di politica della difesa sono infatti
formulati gli obiettivi della politica di sicurezza sulla base di una
valutazione della situazione attuale, in prospettiva dei probabili sviluppi
futuri. Le linee guida sono state emanate per la prima volta nel 1972 e,
successivamente, nel 1979, 1992 e 2003 fino alla versione attualmente in
vigore, pubblicata il 27 maggio 2011.
Le linee
guida del 2011 (Verteidigungspolitische Rechtlinien), intitolate
“Nationale Interessen
wahren -Internationale Verantwortung übernehmen - Sicherheit gemeinsam gestalten” (Salvaguardare gli interessi nazionali -
Assumersi la responsabilità internazionale - Realizzare insieme la sicurezza),
sono un documento di circa 20 pagine articolato in 10 capitoli. Dopo
l’introduzione del primo capitolo, viene affrontato il contesto strategico di
sicurezza, che si è ulteriormente modificato negli ultimi anni soprattutto a
causa di rischi e minacce provenienti da paesi in crisi e instabili, da azioni
di terrorismo internazionale e da regimi dittatoriali.
La Germania
persegue una politica estera e di sicurezza orientata ai valori e ai principi
dell’ordinamento liberaldemocratico delineato nella Legge fondamentale e nel
diritto internazionale. Come obiettivi di politica di sicurezza sono citati la
sicurezza e la protezione dei cittadini tedeschi, l’integrità e la sovranità
territoriale della Germania e dei suoi alleati e il rispetto delle
responsabilità internazionali. Tra gli interessi di sicurezza figurano in primo
luogo la prevenzione delle crisi e dei conflitti che danneggiano la
sicurezza della Germania e dei suoi alleati e il rafforzamento delle
relazioni transatlantiche ed europee.
La sicurezza
della Germania non può prescindere dagli sviluppi politici dell’Europa e del
resto del mondo. Di conseguenza, così come si evince dal IV capitolo del
documento, le linee guida propendono per il multilateralismo, menzionando
esplicitamente la cooperazione con le Nazioni Unite, la Nato e l’Unione
europea nell’istituzione e organizzazione di missioni militari
internazionali.
Nel V
capitolo delle linee guida sono illustrati i compiti e gli impegni delle Forze
armate nazionali, ritenute uno strumento indispensabile della politica estera e
di sicurezza del Paese. Tema del successivo capitolo sono infatti le missioni
militari all’estero organizzate e realizzate con paesi alleati o partner
nell’ambito dell’ONU, della Nato e dell’Unione europea
Capacità,
personale e dotazione materiale delle Forze armate sono, rispettivamente,
oggetto dei capitoli VII, VIII e IX. Nell’ultimo e decimo capitolo sono invece
messi in evidenza il ruolo e l’immagine del nuovo esercito federale che,
a seguito della decisione di abolire la leva obbligatoria, si trasformerà
completamente in un esercito di volontari. Il nuovo cittadino in uniforme,
rispettoso del primato della politica ma anche della cura della tradizioni,
dovrà possedere conoscenze in materia di etica, storia e politica, nonché
competenze in ambito sociale e interculturale.
Sulla pagina
web del Ministero federale della Difesa dedicato alle linee guida sono
disponibili, oltre al testo originale in lingua tedesca, anche le versioni
tradotte in inglese (Defence Policy Guidelines: Safeguarding
National Interests - Assuming International Responsibility - Shaping
Security Together) e in francese (Les principes directeurs
de la politique de défense: Défendre nos intérêts nationaux -
assumer nos responsabilités au niveau international -façonner
ensemble la sécurité).
Regno Unito
Nel Regno
Unito, le politiche della difesa sono state oggetto di esame da parte del
Governo in relazione principalmente a due aspetti, considerati unitariamente:
il contenimento della spesa pubblica e l’aggiornamento dei criteri ispiratori
del dispositivo militare nazionale.
Le misure di Spending Review hanno
infatti previsto, per il quadriennio 2011-2015, specifici interventi di
contenimento della spesa per la difesa, le cui linee di fondo si rinvengono nel
documento in tema di sicurezza e difesa strategica pubblicato il 19
ottobre 2010 (Securing
Britain in an Age of Uncertainty: The Strategic Defence
and Security Review). Nelle valutazioni del Governo, a
motivare la necessità della revisione della spesa in un settore certamente
“sensibile” per la politica nazionale (in ragione delle responsabilità ed
ambizioni globali che tradizionalmente orientano l’azione del Regno Unito sulla
scena delle relazioni internazionali), è il rapporto di reciproca dipendenza
sussistente tra sicurezza nazionale e sicurezza economica: in questa
prospettiva, il contenimento della spesa per la difesa è necessario al generale
riequilibrio del deficit della finanza pubblica e a preservare la stessa
sicurezza nazionale.
Il
perseguimento di tali finalità, inoltre, nei propositi del Governo deve
realizzarsi in conformità a generali obiettivi di politica estera (foreign
policy priorities): essi sono individuati nella
salvaguardia della sicurezza nazionale attraverso la lotta al terrorismo, il
controllo degli armamenti e la riduzione dei conflitti; nella costruzione della
prosperità del Paese, attraverso l’apertura dei mercati, l’aumento delle
esportazioni e degli investimenti, la promozione dello sviluppo globale
sostenibile; l’assistenza ai cittadini del Regno Unito in ogni parte del mondo.
Queste
premesse, integrate dalla “foreign policy
baseline” adottata dal Governo di coalizione
conservatore-liberaldemocratico, influenzano, nel citato documento strategico
del 2010, l’individuazione di criteri generali (principles)
per l’impiego delle forze armate. Essi sono improntati a maggiore selettività,
seppure mantenuti nella loro complessiva capacità di tutelare gli interessi
nazionali nella più ampia dimensione geografica, e sono orientati - oltre che alla
necessaria sussistenza dell’interesse nazionale - alla chiarezza degli
obiettivi strategici, alla proporzionalità dei benefici rispetto ai rischi
politici, economici, all’esistenza di politiche praticabili successivamente
all’intervento militare (exit strategy) e alla
giustificabilità dell’intervento militare sul piano del diritto internazionale.
L’attivazione
dei dispositivi di sicurezza nazionale, inoltre, è contemplata in presenza di
rischi i quali, articolati in tre livelli in base alla gravità, sono oggetto di
costante valutazione (National Security Risk Assessment) da parte del National Security Council in seno al Cabinet Office.
Ai suddetti
criteri generali si correlano ambiti fondamentali di operatività, articolati in
sette Military Tasks (a loro volta specificati in Defence Planning Assumptions).
Tali compiti sono individuati nella difesa del Regno Unito e dei suoi Territori
d’oltremare, nella intelligence strategica, nel mantenimento dei
dispositivi di deterrenza nucleare nazionale, nell’esercizio di compiti di
protezione civile a sostegno delle competenti organizzazioni, e, più in
generale, nella difesa degli interessi nazionali attraverso il mantenimento di
uno status di potenza militare ed attraverso la partecipazione a
operazioni militari multinazionali.
Le forze
armate così prefigurate (The Future Force) sono costituite da tre
elementi, differenziati, a seconda delle diverse modalità operative, in Deployed Force, High Readiness Force e
Lower Readiness Force. La prima comprende contingenti militari impegnati
in ambiti operativi ritenuti vitali per la sicurezza nazionale, come la difesa
aerea territoriale, la presenza della Marina militare nel Sud Atlantico e il
deterrente nucleare; peraltro, anche l’attuale impegno in Afghanistan è fatto
rientrare in questa categoria di operazioni. La seconda è preordinata
principalmente alla reazione rapida in caso di crisi, ma può includere la
partecipazione di contingenti militari in operazioni multinazionali. La terza è
costituita essenzialmente da personale militare già addestrato per l’ingaggio
in operazioni protratte nel tempo, che con criteri di flessibilità può tuttavia
essere addestrato in prospettiva di operazioni di intervento rapido.
Sotto il
profilo della spesa pubblica, la nuova definizione di strutture e di modalità
operative delle forze armate, assieme ad interventi di contenimento destinati
ad incidere soprattutto sui settori non operativi (personale civile, beni
immobili) comporterà, nelle stime del Governo, un risparmio di 4,3 miliardi
di sterline nel quadriennio della Spending
Review.
Il carattere
prioritario riconosciuto alla sicurezza nazionale richiede, tuttavia, che in
quest’ambito i tagli della spesa seguano criteri differenziati rispetto a
quelli programmati per altri Dipartimenti governativi; a tale riguardo il
Governo ha previsto che gli obiettivi di spesa si attestino sui livelli
stabiliti dalla NATO nel suddetto quadriennio, e che in tale arco di tempo il
Regno Unito mantenga il quarto posto, su scala mondiale, in ordine
agli stanziamenti per la difesa. La definizione di nuovi criteri di spesa comporta
inoltre una riformulazione degli equipaggiamenti e dei sistemi d’arma in
dotazione alle forze armate, che superando le inefficienze sperimentate nelle modalità
di approvvigionamento ponga le condizioni per un ammodernamento delle risorse
tecniche e per il loro impiego più idoneo. Questo particolare obiettivo è stato
perseguito, da ultimo, con l’approvazione del Defence Reform
Act 2014, con cui è
stata modificata, tra l’altro, la disciplina degli appalti e dei contratti per
forniture militari.
Tra le misure
contemplate dal già richiamato documento programmatico del 2010, viene in
rilievo, in materia di dotazione delle forze armate, il mantenimento di un
ruolo operativo di primo piano dell’Esercito, per il quale si prevede la
dotazione di equipaggiamenti più leggeri tali da consentirne l’impiego con
carattere di flessibilità. L’operatività delle truppe di terra è assicurata,
nelle previsioni del Governo, attraverso il potenziamento della flotta di
elicotteri da combattimento e per il trasporto, sia con l’acquisto di nuovi
mezzi, sia con il più lungo impiego nel tempo di mezzi già disponibili.
Quanto alla Marina
militare, il Governo ha manifestato l’intento di completare la costruzione
di due grandi portaerei, nel presupposto che la capacità di dislocare aerei nei
teatri di combattimento in assenza di basi di terra costituisca un obiettivo
prioritario. La necessità di garantire l’interoperabilità del trasporto di
mezzi aerei nel quadro delle alleanze militari è posta a fondamento, tuttavia,
della scelta del Governo di procedere alla dismissione degli aerei Harrier e alla modifica dei mezzi navali di
trasporto per consentire il decollo di aerei del tipo Joint Strike Fighter.
È altresì previsto il potenziamento della flotta sottomarina, componente
essenziale del deterrente nucleare britannico, con l’acquisizione di sei
sottomarini di classe Type 45. La
capacità di lancio di missili nucleari dei sottomarini in dotazione alla Royal Navy verrà
comunque ridotta: la misura, da adottare in ottemperanza agli impegni
internazionali in materia di disarmo multilaterale, consentirà, nelle stime del
Governo, un risparmio di 750 milioni di sterline nel quadriennio della Spending Review e
di 3,2 miliardi di sterline nell’arco del prossimo decennio.
Relativamente
all’aviazione, il Governo prevede che la Royal
Air Force sia dotata, entro il 2020, di versatili e moderni aerei da
combattimento aria-aria ed aria-terra di tipo Typhoon,
nonché dei già menzionati aerei del tipo Joint Strike Fighter. Verrà
inoltre incrementata la dotazione di aerei senza pilota (Unmanned
Air Vehicles) per compiti di ricognizione e di
combattimento.
La revisione
della spesa della difesa intende, tuttavia, mantenere inalterata, con riguardo
ai compiti in tali ambiti esercitati da personale militare, l’efficacia dell’azione
anti-terrorismo svolta sul territorio nazionale, il contrasto del residuo
terrorismo nell’Irlanda del Nord e l’utilizzazione delle forze armate nel far
fronte ad emergenze civili o a catastrofi naturali.
È d’interesse
segnalare, anche per le questioni che potranno venire all’esame in occasione
della prossima adozione, nel 2015, della National Security Strategy, le critiche espresse in ambito parlamentare
circa le opzioni (oltre che sulle stesse modalità di approvazione) del
documento programmatico del 2010. Nella sua relazione del 2012 (First
Report of session 2012-13), la commissione bicamerale
competente (Joint Committee on the National
Security Strategy) ne ha infatti ravvisato
l’inadeguatezza sotto il profilo della realistica valutazione possibilità di
mantenere una effettiva capacità di influenza internazionale del Paese e della
opacità dei criteri di valutazione dei rischi per la sicurezza nazionale National
Security Risk Assessment
(NSRA). Nella sua relazione del 7 aprile 2014 (First
Report of session 2013-14), la commissione ha evidenziato le
carenze, alla luce di recenti vicende internazionali (come la crisi
russo-ucraina), delle direttive strategiche del 2010 in ordine ad alcune delle
stesse priorità perseguite, e ha di esse constatato, inoltre, le criticità con
riguardo all’efficacia degli interventi di protezione civile e di resilience posti in essere per fronteggiare
l’emergenza nazionale costituita dalle recenti alluvioni verificatesi in alcune
aree del Paese.
Ancora in
ambito parlamentare, l’idoneità delle politiche nazionali di difesa ad
assicurare il potenziale di deterrenza militare del Regno Unito è il tema
dell’inchiesta recentemente conclusa dal Defence
Committee della Camera dei Comuni (Deterrence
in the twenty-first century, pubblicata
l’11 marzo 2014). Tra gli aspetti presi in esame, rileva quello del mutato
contesto internazionale e della conseguente necessità di una aggiornata
valutazione dei rischi per la sicurezza nazionale, affinché gli strumenti di
deterrenza mantengano la loro credibilità e siano adeguati a nuove tipologie di
rischio, incluso quello concernenti le reti di comunicazione e il cyberspazio.
Una ulteriore relazione del Defence Committee (Intervention:
When, Why and How?, pubblicato
l’8 aprile 2014) è stata dedicata ai criteri che presiedono all’impiego
all’estero delle forze armate, alla luce dei criteri di flessibilità (“adaptable posture”) enunciati nella National
Security Strategy del 2010 e in considerazione
dei rapporti tra Governo e Parlamento in ordine alle relative decisioni, il cui
assetto è divenuto materia di riflessione a seguito del recente voto
parlamentare contrario all’invio di contingenti militari britannici in Siria.