Camera dei deputati

XVI Legislatura

 

BIBLIOTECA – LEGISLAZIONE STRANIERA

 

Appunto 2/2013                                                                                6 marzo 2013

Procedure d’urgenza e accelerate nell’iter legislativo in Francia, Germania e Spagna: norme costituzionali e regolamentari, dati statistici, sentenze costituzionali

Francia

La “procedura accelerata” di esame dei progetti e delle proposte di legge

L’art. 42 della Costituzione, che è stato oggetto di riforma con la Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République - legge che ha comportato un’ampia riforma del testo costituzionale-, dispone che la discussione in aula, in una delle due assemblee parlamentari, di un disegno o di una proposta di legge[1] debba avvenire secondo tempi prestabiliti. Nello specifico, l’art. 42, comma 3, Cost., dispone che, con riferimento alla prima assemblea investita dell’esame di un disegno o di una proposta di legge in prima lettura, tale discussione non possa avvenire prima di sei settimane dalla sua presentazione. Con riguardo alla seconda assemblea investita dell’esame in prima lettura di un testo legislativo, non prima di quattro settimane dalla sua trasmissione dall’altra camera. L’art. 42, comma 4, Cost. dispone, tuttavia, che nel caso in cui sia stata adottata la “procedura accelerata”, nelle condizioni fissate all’art. 45 Cost., il comma 3 dell’articolo non è applicato.

L’art. 45 della Costituzione, modificato anch’esso con la legge costituzionale n. 2008-724, stabilisce che il Governo possa disporre l’adozione della “procedura accelerata” per l’esame di disegni e proposte di legge.

Prima dell’intervento riformatore del luglio 2008, il dettato costituzionale prevedeva la formula “dichiarazione di urgenza” per indicare l’atto con cui il Governo poteva stabilire l’esame abbreviato di un determinato provvedimento nelle aule parlamentari. La nuova norma costituzionale dispone inoltre che l’avvio del “procedimento accelerato” possa essere oggetto di opposizione da parte del Parlamento.

Più specificamente, l’art. 45, comma 3, Cost. dispone che, qualora il Governo abbia deciso di adottare la “procedura accelerata” per l’esame di un provvedimento - senza che a questa decisione si siano opposte in maniera congiunta le due Conferenze dei presidenti delle assemblee parlamentari - il Primo ministro, dopo la conclusione della prima lettura di un testo legislativo in ciascuna assemblea parlamentare, senza che questo sia stato adottato, ha la facoltà di attivare la riunione di una “commissione mista paritetica”.

La convocazione di tale commissione permette l’avvio di una “procedura di conciliazione”, qualora le due camere non siano riuscite a trovare l’accordo su un testo, e consente la velocizzazione del voto definitivo su di esso, interrompendo così il normale corso della “navette”. Tale commissione, composta da sette parlamentari titolari e sette supplenti per ciascuna camera, è infatti incaricata di elaborare un testo di compromesso sulle disposizioni ancora in discussione.

Nel procedimento ordinario la facoltà di convocare questa commissione è riconosciuta al Primo ministro – e, con riferimento alle sole proposte di legge, ai presidenti delle due assemblee che agiscano congiuntamente - se il testo legislativo non sia stato approvato dopo due letture in ciascuna camera.

Il testo elaborato dalla “commissione mista paritetica” può essere sottoposto, per volontà del Governo, all’esame delle camere per la definitiva approvazione. In questa fase non può essere ammesso alcun emendamento, salvo consenso del Governo. Qualora l’intesa non venga raggiunta, o nella fase di predisposizione del testo di compromesso nella “commissione mista paritetica”, ovvero nel momento dell’approvazione conclusiva da parte dell’Assemblea nazionale o del Senato, il Governo ha la facoltà di richiedere, dopo una nuova lettura di entrambe le camere, che l’Assemblea nazionale decida in via definitiva.

Il Regolamento dell’Assemblea nazionale, oggetto di una consistente riforma nel 2009 (cfr. Résolution modifiant le règlement de l’Assemblée nationale del 27 maggio 2009), reca alcune norme specifiche riguardanti la “procedura accelerata” (artt. 31, 86, 91, 102, 110, 127).

In particolare, l’art. 102 del regolamento stabilisce che il Governo possa decidere di adottare la “procedura accelerata” , in virtù dell’art. 45 Cost., fino alle ore 13 del giorno in cui si riunisce la Conferenza dei presidenti che precede l’inizio della discussione in prima lettura di un testo legislativo. Tale decisione deve essere comunicata al Presidente dell’Assemblea, che, a sua volta, ne dà immediata comunicazione all’aula.

In caso di opposizione da parte della Conferenza dei presidenti dell’Assemblea, il Presidente ne informa immediatamente il Governo e il Presidente del Senato. Qualora il Presidente dell’Assemblea sia informato di una deliberazione di opposizione da parte della Conferenza dei presidenti del Senato all’adozione di tale procedura, riunisce immediatamente l’organo omologo dell’Assemblea. La Conferenza dei presidenti dell’Assemblea può decidere di opporsi ugualmente a tale adozione, fino alla chiusura della discussione generale, in prima lettura, presso la prima assemblea investita dell’esame di un testo legislativo. In caso di opposizione congiunta da parte delle Conferenze dei presidenti delle due assemblee parlamentari, la “procedura accelerata” non può essere adottata.

Il Regolamento del Senato, anch’esso oggetto di una consistente riforma nel 2009 (cfr. Résolution tendant à modifier le règlement du Sénat pour mettre en oeuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat del 2 giugno 2009) reca alcune norme specifiche riguardanti la “procedura accelerata” (artt. 16, 24 bis, 29).

In particolare, l’art. 24 bis del Regolamento dispone che, quando il Governo decide di adottare la “procedura accelerata” su un disegno di legge, ne informa il Presidente del Senato, normalmente nel momento della presentazione di tale testo legislativo. Nel caso di una proposta di legge, il Governo comunica la sua decisione di adottare tale procedura, entro il momento dell’iscrizione della proposta all’ordine del giorno.

L’art. 29, comma 6, del Regolamento stabilisce che quando il Governo comunica la decisione di adottare questa procedura, la Conferenza dei presidenti può opporvisi. Nel caso in cui sia resa nota la decisione di opposizione all’adozione di tale procedura da parte della Conferenza dei presidenti dell’Assemblea nazionale, il Presidente del Senato convoca immediatamente la Conferenza dei presidenti del Senato.

La “procedura accelerata” si applica di diritto all’esame dei progetti di legge a carattere finanziario (projet de loi de finance e projet de financement de la sécurité sociale ) - che devono essere presentati in primo luogo presso l’Assemblea nazionale -, qualora non sia stato concluso il loro esame in prima lettura, con una votazione entro i termini stabiliti dalla legge (art. 40 della Loi organique n. 2001-692 du 1° août 2001 relative aux lois de finances; art. L.O.111-7 del Code de la sécurité sociale). Con riferimento ai projets de loi de finance, l’art. 40 della legge sopra richiamata dispone inoltre che, se il Parlamento non si è espresso entro un termine di settanta giorni, conteggiati a partire dal giorno della loro presentazione, le disposizioni in essi contenute possono essere adottate dal Governo mediante ordinanza.

L’art. 46, comma 2, Cost. stabilisce che, se è stata adottata la “procedura accelerata”, un disegno o una proposta di legge organica non possono essere posti in discussione, nell’aula della prima assemblea parlamentare investita del loro esame, prima della scadenza di un termine di 15 giorni dal momento della loro presentazione. Diversamente, nel caso in cui tali testi sono esaminati con il procedimento legislativo ordinario, la discussione in aula non può iniziare prima di sei settimane (art. 42, comma 3, Cost.).

 

Le procedure legislative abbreviate all’Assemblea nazionale e al Senato

All’Assemblea nazionale è prevista la possibilità di ricorso alla “procedura di esame semplificato” (artt. da 103 a 107 Reg. Ass. Naz.).

Questa procedura, introdotta nel 1998 per i provvedimenti che presentano un minor interesse politico e che comporta un esame abbreviato di un testo legislativo, è stata oggetto di alcune modifiche con la recente riforma regolamentare del 27 maggio 2009 sopra richiamata.

L’adozione di questa procedura può essere richiesta, in Conferenza dei presidenti, dal Presidente dell’Assemblea, dal Governo, da un presidente di gruppo o dal presidente della commissione competente per il merito. La richiesta deve essere presentata prima dell’inizio dell’esame del testo legislativo in commissione nel caso in cui i richiedenti siano i primi tre soggetti; nel caso in cui il richiedente sia il presidente della commissione competente per il merito, la domanda deve essere presentata dopo che la stessa sia stata consultata.

Se la Conferenza delibera l’adozione della procedura di esame semplificato, tale decisione è affissa e notificata al Governo.

Le regole relative a questa procedura garantiscono i diritti dell’opposizione. Infatti, non oltre le ore 13.00 del giorno precedente a quello dell’inizio della discussione del testo, il Governo, il presidente della commissione competente per il merito o un presidente di gruppo possono opporsi all’adozione del procedimento di esame semplificato. Qualora sia esercitato il diritto di opposizione, il testo legislativo è esaminato secondo la procedura ordinaria.

Quando un testo, per il cui esame è disposta la procedura semplificata, non è oggetto di alcun emendamento, il Presidente dell’Assemblea pone direttamente ai voti l’insieme del testo, salvo decisione contraria della Conferenza dei presidenti. Quando lo stesso testo è invece oggetto di emendamenti, il Presidente chiama unicamente gli articoli cui tali emendamenti si riferiscono. Per ogni emendamento possono intervenire, oltre al Governo, soltanto uno dei suoi presentatori, il presidente o il relatore della commissione competente per il merito e un oratore contro. Fatte salve le disposizioni dell’art. 44, comma 3, della Costituzione, il Presidente pone unicamente ai voti gli emendamenti, gli articoli a cui essi si riferiscono e l’insieme del testo.

Anche al Senato è previsto “un procedimento abbreviato” per l’esame di alcuni progetti o proposte di legge. La Conferenza dei presidenti può infatti stabilire, su domanda del Presidente del Senato, del Presidente della commissione competente per il merito, di un Presidente di gruppo o del Governo, il voto senza dibattito, ovvero il voto dopo un dibattito ristretto, di un testo legislativo. Un procedimento abbreviato può essere adottato solo con il consenso di tutti i presidenti di gruppo(artt. 47 ter-47 nonies del Regolamento del Senato).

 

La procedura del cosiddetto “voto bloccato”

Ai sensi dell’art. 44, comma 3, della Costituzione, il Governo può richiedere che l’assemblea parlamentare investita dell’esame di un provvedimento si pronunci con un solo voto sull’intero testo legislativo o su una parte di esso, facendo cadere gli emendamenti che non abbia esso stesso proposto o accettato.

Il Governo è libero di manifestare in ogni momento dell’iter legislativo la sua volontà di ricorrere a tale procedura, cosiddetta del “voto bloccato”.

L’art. 96 del Regolamento dell’Assemblea nazionale precisa, inoltre, che “l'applicazione dell’articolo 44, comma 3, della Costituzione non costituisce deroga alle disposizioni dei capitoli IV e VI del titolo II del presente Regolamento, se non per quanto riguarda le modalità di messa ai voti dei testi. La loro discussione ha luogo secondo la procedura prevista nei suddetti capitoli”.

L’art. 42, comma 7, del Regolamento del Senato stabilisce che la discussione di un testo legislativo è effettuata articolo per articolo e sugli emendamenti relativi ad ogni articolo; precisa inoltre che “tuttavia, in applicazione dell’art. 44, comma 3, della Costituzione, se il Governo lo richiede, il Senato si pronuncia, con un solo voto su tutto o parte del testo in discussione, considerando solo gli emendamenti proposti o accettati dal Governo. Di conseguenza, la parola è accordata, per ogni emendamento, solo ad un oratore a favore e ad un oratore contro, alla commissione e al Governo”.

 

L’impegno della responsabilità del Governo sul voto di alcuni testi legislativi all’Assemblea nazionale

L’art. 49, comma 3, della Costituzione, modificato con la legge costituzionale n. 2008-724 sopra richiamata, permette al Governo di impegnare la sua responsabilità davanti all’Assemblea nazionale sul voto di alcuni testi legislativi (tale procedura non può essere attivata davanti al Senato poiché, nell’ordinamento francese, il Governo è responsabile politicamente solo nei confronti dell’Assemblea Nazionale). L’art. 49, comma 3, Cost. stabilisce infatti che il Primo ministro può, previa deliberazione in Consiglio dei Ministri, impegnare la responsabilità del Governo davanti all’Assemblea sul voto di un progetto di legge finanziaria o di finanziamento della previdenza sociale. È inoltre stabilito che il Primo ministro possa ricorrere a tale procedura per un altro testo legislativo per sessione.

In caso di ricorso a tale procedura, il testo è considerato adottato, a meno che una mozione di censura, depositata nelle ventiquattro ore successive, sia votata secondo le condizioni previste all’art. 49, comma 2, Cost. (presentazione della mozione da almeno un decimo dei membri dell’Assemblea nazionale; votazione stabilita non prima di quarantotto ore dal deposito della mozione; computo solo dei voti favorevoli alla mozione, che non può essere adottata che a maggioranza dei membri che compongono l’Assemblea).

Prima dell’intervento riformatore del luglio 2008, l’art. 49, comma 3, Cost., prevedeva che il Primo Ministro potesse impegnare la responsabilità del Governo davanti all’Assemblea sulla votazione di qualsiasi testo legislativo, senza limitazioni.

 

Dati statistici 2007- 2011 sull’utilizzo della “procedura accelerata”

Nel corso dei primi tre “anni parlamentari”[2] della XIII legislatura e nel corso della sessione ordinaria del quarto “anno parlamentare” della stessa legislatura (1° ottobre 2010 - 30 giugno 2011), la “procedura accelerata” è stata adottata, di media, per l’esame di circa il 36 % del totale delle leggi promulgate.

È presentato, di seguito, il dettaglio dell’utilizzo della “procedura accelerata”, per il periodo 2007-2011, tenendo presente che dal totale delle leggi promulgate sono escluse le leggi di ratifica di convenzioni e accordi internazionali e che nel computo delle leggi esaminate con la “procedura accelerata” non sono presi in considerazione i provvedimenti il cui esame segue di diritto tale procedura:

-        anno parlamentare 2007-2008: su un totale di 56 leggi promulgate, le leggi esaminate con la “procedura accelerata”[3] sono state 20, pari al 36% del totale;

-        anno parlamentare 2008-2009: su un totale di 38 leggi promulgate, le leggi esaminate con la “procedura accelerata” sono state 19, pari al 50% del totale;

-        anno parlamentare 2009-2010: su un totale di 59 leggi promulgate, le leggi esaminate con la “procedura accelerata” sono state 19, pari al 32% del totale;

-        sessione ordinaria dell’anno parlamentare 2010-2011 (1° ottobre 2010 - 30 giugno 2011): su un totale di 48 leggi promulgate, le leggi esaminate con la “procedura accelerata” sono state 13, pari al 27% del totale.

 

(statistiche tratte dal Rapport fait au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois sur l’application des lois au 31 décembre 2011 (n.323), registrato alla Presidenza del Senato il 1° febbraio 2012, pp. 59 e ss.)[4].

 

Giurisprudenza costituzionale in materia di procedura d’urgenza e procedura accelerata

Il Consiglio costituzionale francese si è pronunciato più volte su alcuni aspetti del procedimento legislativo e, in particolare, in materia di procedura d’urgenza e procedura accelerata.

Si segnalano in particolare le seguenti decisioni:

-        Decisione 2009-581 DC del 25 giugno 2009, considerando 14: per quanto riguarda la procedura d’urgenza e la procedura accelerata, il Consiglio costituzionale ha riconosciuto conforme a costituzione che il regolamento di un’Assemblea (nel caso in oggetto l’Assemblea nazionale) preveda la possibilità che il presidente della suddetta Assemblea convochi, di sua iniziativa o su richiesta di un presidente di gruppo, la Conferenza dei presidenti affinché eserciti, se del caso, le prerogative ad essa riconosciute dall’art. 39, comma 4 e dall’art. 45, comma 2 della Costituzione;

-        Decisione 2009-582 DC del 25 giugno 2009, considerando 15: il Consiglio costituzionale ha ribadito che il Governo può rendere nota la sua decisione di adottare la procedura accelerata prevista dall’art. 45 della Costituzione in un momento successivo alla presentazione di un progetto o di una proposta di legge e, comunque, in ogni momento precedente all’inizio dell’esame del testo in prima lettura, non appena le Conferenze dei presidenti delle due Assemblee siano in condizione di esercitare la facoltà di opporsi congiuntamente a tale decisione, facoltà ad esse riconosciuta dall’art. 45, comma 2 della Costituzione;

-        Decisioni 2009-597 DC e 2009-598 DC del 21 gennaio 2010, considerando 1: per quanto riguarda l’applicazione della procedura accelerata su una proposta di legge organica, prevista dell’art. 46 della Costituzione, il Consiglio costituzionale si è pronunciato sul rispetto del termine di quindici giorni tra la presentazione della proposta e la deliberazione dell’Assemblea (nella fattispecie del Senato), all’esame della quale la proposta sia stata sottoposta per prima;

-        Decisione 2012-649 DC del 15 marzo 2012, considerando 3 e 4: nessuna disposizione costituzionale impone alcun obbligo al Governo di motivare l’adozione della procedura accelerata. Nel caso oggetto della decisione, il Consiglio costituzionale ha riconosciuto che la procedura era stata regolarmente adottata sulla proposta di legge relativa alla semplificazione dei procedimenti amministrativi.

Il Consiglio costituzionale ha avuto occasione di pronunciarsi anche sulla procedura accelerata adottabile, a norma dell’art. 45, comma 2, Cost., per l’esame delle annuali leggi finanziarie e di finanziamento della sicurezza sociale (Lois de finances e di financement de la sécurité sociale). Si segnalano in particolare le seguenti decisioni:

-        Decisione 85-190 DC del 24 luglio 1985, considerando 1-3: il Consiglio ha affermato che le leggi in materia finanziaria rimangono soggette, per quanto riguarda la procedura d’urgenza, alle prescrizioni generali previste all’art. 45 della Costituzione; un progetto di legge finanziaria non può, in assenza della dichiarazione d’urgenza, essere sottoposto all’esame di una commissione mista paritaria dopo una sola lettura davanti a ciascuna delle Assemblee parlamentari;

-        Decisione 2011-642 DC del 15 dicembre 2011, considerando 2 e 5: il Consiglio ha rigettato la tesi dei ricorrenti secondo la quale, adottando le disposizioni previste all’art. 88 della legge di finanziamento della sicurezza sociale per il 2012 dopo la riunione della commissione mista paritaria, il Parlamento avrebbe applicato una procedura non conforme al dettato costituzionale; il Consiglio ha invece riconosciuto che - tenuto conto delle modifiche presentate nel corso del dibattito parlamentare e apportate alle previsioni economiche iniziali associate al progetto di legge finanziaria - le disposizioni dell’art. 88 mirano ad assicurare, attraverso il sovrappiù di risorse previsto, l’affidabilità delle condizioni generali di equilibrio finanziario dei regimi obbligatori di base della previdenza sociale, quale determinato nell’iniziale progetto di legge finanziaria e, per tali motivi, garantiscono il rispetto della Costituzione.

Germania

Procedure d’urgenza e procedimenti abbreviati

Nella disciplina costituzionale relativa al procedimento di formazione delle leggi federali si fa esplicito riferimento ad una procedura d’urgenza per i disegni di legge di iniziativa governativa, che devono essere presentati anticipatamente al Bundesrat, e ai progetti di legge predisposti dal Bundesrat e inoltrati al Governo federale. L’art. 76, comma 2 della Legge fondamentale (Lf) prevede infatti che il normale termine di sei settimane che il Bundesrat ha a disposizione per esprimere il parere su un disegno di legge governativo possa essere ridotto a tre settimane per provvedimenti eccezionalmente designati dal Governo federale come urgenti (besonders eilbedürftige Vorlagen). Si tratta di una dichiarazione del Governo federale indirizzata al Bundesrat contestualmente alla presentazione del progetto di legge, come è accaduto, ad esempio, con il recente disegno di legge in materia di riforma bancaria (Entwurf eines Gesetzes zur Abschirmung von Risiken und zur Planung der Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Finanzgruppe), stampato BR n. 94/13 dell’8 febbraio 2013, approvato nella riunione del Governo due giorni prima. Secondo il dettato costituzionale, il Governo federale può, infatti, “trasmettere al Bundestag dopo tre settimane, un progetto che esso ha eccezionalmente designato, nel trasmetterlo al Bundesrat, come particolarmente urgente, anche se il parere del Bundesrat non gli è ancora pervenuto”.

Analogamente, il comma 3 dell’art. 76 Lf stabilisce che il termine previsto per la trasmissione al Bundestag dei progetti di legge predisposti dal Bundesrat, per il tramite del Governo federale, possa essere abbreviato a tre settimane per i provvedimenti designati, in via eccezionale, dallo stesso Bundesrat, come particolarmente urgenti.

In entrambi i casi, che si tratti di un’iniziativa legislativa del Governo federale o del Bundesrat, il testo costituzionale sottolinea sempre il carattere dell’eccezionalità (ausnahmsweise) che riveste la designazione di urgenza con la conseguente riduzione dei termini previsti per poter poi inoltrare al Bundestag il progetto di legge corredato di un parere (Stellungnahme) del Bundesrat o del Governo federale.

Il procedimento abbreviato di approvazione di un progetto di legge (ai sensi dell’art. 77 L.f., comma 1, le leggi federali sono adottate dal Bundestag) ha luogo sulla base della prassi parlamentare e del Regolamento del Bundestag. Per accelerare l’approvazione di una legge ritenuta urgente e di chiaro interesse nazionale, il Bundestag può adottare una procedura abbreviata, purché sulla rinuncia ad alcune fasi regolamentari che comportano il dilatamento dei tempi (ad esempio, le discussioni generali e le audizioni pubbliche nelle Commissioni parlamentari) e agli intervalli che intercorrono tra le c.d. tre letture (Lesungen) siano d’accordo almeno due terzi dei deputati. Nella prassi, le intese su tali termini vengono raggiunte quasi sempre con l’accordo di tutti i gruppi parlamentari.

Una prima abbreviazione dei tempi può avvenire già all’inizio dell’iter parlamentare: nella prima lettura la discussione sulle linee generali del provvedimento ha luogo soltanto se così è stabilito dal Consiglio degli anziani (Ältestenrat) o su richiesta di un gruppo parlamentare o del 5% dei membri del Bundestag presenti. In molti casi, infatti, il progetto di legge è inviato alla Commissione competente per materia senza discussione dell’Assemblea. Inoltre, su richiesta di un gruppo parlamentare o del 5% dei membri del Bundestag presenti, l’Assemblea può decidere, a maggioranza dei due terzi dei membri presenti, di passare alla seconda lettura senza assegnazione del progetto ad una Commissione.

Dopo l’approvazione da parte del Bundestag, il testo di legge viene trasmesso immediatamente al Bundesrat non prima di aver presentato allo stesso una richiesta di abbreviazione dei tempi di esame (Fristverkürzungsbitte). Il Consiglio permanente presso la Presidenza del Bundesrat (Ständige Beirat), composto da sedici delegati dei Länder federali, esamina l’istanza e, se accolta, il Bundesrat si riunisce d’urgenza in sessione speciale (Sondersitzung) per la discussione e la definitiva approvazione del progetto di legge. Anche in questo caso, la procedura abbreviata viene svolta sulla base della prassi parlamentare e del Regolamento del Bundesrat.

La procedura abbreviata è stata adottata, ad esempio, per l’approvazione della Legge di attuazione del pacchetto di misure per la stabilizzazione del mercato finanziario (Gesetz zur Umsetzung eines Maßnahmenpakets zur Stabilisierung des Finanzmarktes (Finanzmarktstabilisierungsgesetz – FMStG) del 17 ottobre 2008. Tra la presentazione del progetto di legge al Bundestag da parte del Governo federale e la conclusione dell’esame da parte del Bundesrat sono trascorsi solo tre giorni, facendo del Finanzmarktstabilisierungsgesetz una tra le leggi approvate più rapidamente nella storia della Repubblica federale tedesca[5]. Lo stesso è accaduto anche per l’approvazione della legge di riparazione ai danni ambientali provocati dalle inondazioni (Flutopfersolidargesetz) dell’estate 2002, della legge per la lotta alla BSE (Gesetz zur BSE-Bekämpfung) del 2000 e della legge antiterrorismo (Kontaktsperregesetz) del 1977.

Nel caso della citata Legge di stabilizzazione dei mercati finanziari, il Governo federale e il Bundestag avevano interesse affinché il Bundesrat deliberasse molto velocemente sul relativo progetto di legge: a tal fine, hanno presentato al Bundesrat la richiesta di abbreviazione dei tempi di esame. Il Consiglio permanente presso la Presidenza del Bundesrat ha esaminato il testo di legge nei tempi richiesti dal Governo e dalla Camera bassa. In questo caso, sia il Bundestag sia il Bundesrat erano d'accordo sulla decisione di procedere celermente. Concordando sull’eccezionalità di approvare leggi in tempi rapidissimi, il Consiglio permanente presso la Presidenza del Bundesrat e i Presidenti dei gruppi parlamentari della coalizione di Governo del Bundestag hanno deciso, già all’inizio del 2008, di limitare la presentazione al Bundesrat della richiesta di abbreviazione del tempi di esame solo ai casi estremamente urgenti, anche per agevolare la partecipazione effettiva dei sedici Länder al processo legislativo federale.

 

Giurisprudenza costituzionale in materia di procedura d’urgenza e procedura abbreviata

Da una sommaria verifica della giurisprudenza costituzionale non è emerso che la Corte costituzionale federale abbia affrontato in modo specifico la fattispecie delle procedure legislative d’urgenza, con riferimento al citato articolo 76, commi 2 e 3 della Legge fondamentale.

 

 

Spagna

Procedure d’urgenza e procedimenti abbreviati

La Costituzione spagnola contiene una norma sulle procedure d’urgenza nell’iter legislativo ordinario, in cui è stabilito che “il termine di due mesi di cui il Senato dispone per apporre il veto o emendare il progetto [di legge] si ridurrà a venti giorni naturali nel caso di progetti dichiarati urgenti dal Governo o dal Congresso dei Deputati” (art. 90.3 Cost.).

Il dettato costituzionale è stato poi attuato nel Regolamento del Senato, in un’apposita sezione (“Del procedimento d’urgenza”, artt. 133-136) all’interno del titolo sul procedimento legislativo.

Si segnala, in primo luogo, che il Regolamento del Senato (RS) consente non solo al Governo e al Congresso dei deputati, ma anche all’Ufficio di Presidenza (Mesa) del Senato di deliberare - d’ufficio oppure su richiesta di un Gruppo parlamentare o di venticinque senatori - l’applicazione del procedimento d’urgenza (art. 133.2).

In secondo luogo, in alternativa a tale procedimento, l’art. 136 RS consente all’Ufficio di Presidenza, su proposta della Giunta dei portavoce, di disporre l’esame dei progetti di legge nel tempo massimo di un mese, riducendo così a metà i tempi previsti dal procedimento legislativo ordinario al Senato (cd. “procedimento di semiurgenza”).

Anche il Regolamento del Congresso dei deputati (RC) contiene un capitolo denominato “Della dichiarazione d’urgenza” (artt. 93-94), che però non si trova all’interno del titolo riguardante il procedimento legislativo, bensì del titolo denominato “Delle disposizioni generali di funzionamento”, dove è disposto che il Governo, due gruppi parlamentari o un quinto dei deputati possano richiedere all’Ufficio di Presidenza del Congresso di “consentire che un argomento si esamini con il procedimento d’urgenza” (art. 93.1), significando questo che “i tempi avranno una durata pari alla metà di quelli stabiliti in modo ordinario” (art. 94).

Le disposizioni del Regolamento del Congresso dei deputati hanno quindi carattere autonomo e generale, non ponendosi come attuazione delle previsioni costituzionali riguardanti specificamente il procedimento legislativo, ma riferendosi alla trattazione di qualsiasi “argomento” (asunto).

Un’altra disposizione di interesse contenuta nella Costituzione riguarda l’esame dei decreti-legge del Governo, previsti dall’ordinamento spagnolo, per i quali è prevista la pronuncia del Congresso, in merito alla convalida o alla reiezione, in blocco, del testo del decreto-legge, “per cui il Regolamento stabilirà un procedimento speciale e di urgenza” (art. 86.2 Cost.); inoltre, ottenuta la convalida del decreto, il Parlamento può deliberare di proseguirne l’esame trasformandolo in un “progetto di legge con procedura d’urgenza” (art. 86.3), al fine di introdurre modifiche nel testo del Governo, secondo un procedimento tipico del sistema spagnolo.

Oltre all’esame nelle commissioni in sede legislativa (competencia legislativa plena de las Comisiones, artt. 148-149 RC), analogamente a quanto previsto nei nostri regolamenti parlamentari, merita infine di essere menzionata una procedura speciale, finalizzata alla drastica riduzione dei tempi di esame di un progetto di legge. L’art. 150 RC conferisce, infatti, all’Assemblea la facoltà, se la natura del progetto di legge lo consiglia o la semplicità della sua formulazione lo permette, di deciderne la “trattazione diretta e in lettura unica” (tramitación directa y en lectura unica), su proposta dell’Ufficio di Presidenza, ascoltato il parere della Giunta dei portavoce. In questo caso il testo non viene esaminato in commissione, né vengono presentati emendamenti, ma è discusso direttamente in aula e sottoposto nel suo complesso ad un’unica votazione. Anche il Regolamento del Senato (art. 129 RS) consente l’attivazione di tale procedura, secondo presupposti e modalità simili a quanto previsto per il Congresso dei deputati.

 

Dati statistici sulle procedure d’urgenza[6]

Durante la legislatura in corso (X legislatura, iniziata nel dicembre 2011), con riferimento alla funzione legislativa, la procedura Competencia Legislativa Plena; Urgente (Competenza legislativa piena delle Commissioni con procedura d’urgenza) risulta essere stata finora utilizzata 16 volte. Nell’arco della legislatura precedente (2008-2011) tale procedura è stata complessivamente utilizzata 29 volte.

Per quanto riguarda la procedura Lectura Única; Urgente essa risulta essere stata utilizzata 3 volte nella legislatura in corso e 4 volte nella precedente legislatura.

Con riferimento alla procedura Urgente essa risulta utilizzata 22 volte nella legislatura in corso e 39 volte nella legislatura precedente.

Il totale relativo all’esercizio della funzione legislativa da parte del Congresso dei deputati è di 195 iniziative per la legislatura in corso e di 564 per la precedente legislatura (le iniziative comprendono: disegni di legge del Governo, proposte di legge dei Gruppi parlamentari e delle Comunità autonome, proposte di riforma degli Statuti di autonomia, iniziative legislative popolari, decreti-legge e decreti legislativi).

 

Giurisprudenza costituzionale in materia di procedimento legislativo e procedura d’urgenza

Il Tribunale costituzionale di Spagna ha avuto modo di pronunciarsi su alcuni aspetti del procedimento legislativo. Si segnalano in particolare le seguenti sentenze:

STC 45/1986, con la quale il Tribunale costituzionale ha dichiarato non potersi ammettere un conflitto di competenza avente ad oggetto un progetto legislativo, ma solo con riguardo a una legge;

STC 99/1987, sull’inosservanza del regolamento parlamentare, con cui il Tribunale costituzionale ha affermato che l’inosservanza delle regole del procedimento legislativo potrebbero comportare l’incostituzionalità della legge, qualora tale inosservanza alteri in maniera sostanziale il processo di formazione della volontà all’interno delle Camere;

STC 27/2000, sulla lettura unica, con la quale il Tribunale costituzionale ha posto in rilievo la natura negoziata e pattizia dei testi approvati mediante tale variante procedurale;

STC 234/2000, sul procedimento d’urgenza, con cui il Tribunale costituzionale ha dichiarato che la decisione dell’Ufficio di presidenza del Senato di non ammettere la procedura d’urgenza chiesta dal Governo relativamente al progetto di legge sulla interruzione di gravidanza, ha violato l’art. 90.3 della Costituzione.