Schema di decreto legislativo recante disposizioni per l'armonizzazione della normativa nazionale in materia di inquinamento acustico con la direttiva 2000/14/CE e con il regolamento (CE) n. 765/2008

13 dicembre 2016
Atti del Governo

Indice

Premessa - La normativa europea e la norma di delega

La direttiva europea sull'emissione acustica ambientale di macchine e attrezzature destinate a funzionare all'aperto

La direttiva 2000/14/UE, sul ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l'emissione acustica ambientale delle macchine ed attrezzature destinate a funzionare all'aperto, è entrata in vigore il 3 gennaio 2002 e nello stesso 2002 fu oggetto di un documento di sintesi sulle linee guida per la sua applicazione. L'inquinamento acustico delle aree urbane veniva individuato come uno dei principali problemi ambientali a livello locale in Europa; pertanto si introdussero varie misure per contrastare il fenomeno, tra le quali prescrizioni relative all'emissione acustica delle macchine ed attrezzature destinate a funzionare all'aperto, mirando a garantire un livello elevato di tutela dell'ambiente e dei consumatori senza peraltro creare ostacoli alla libera circolazione. La direttiva reca un'innovazione metodologica, ponendo il livello di potenza garantita, ossia il livello di potenza sonora, quale parametro di verifica della conformità acustica dei prodotti. Tale livello è determinato secondo procedure di prova, integrate dalla stima dell'incertezza estesa associata al dato sperimentale. La direttiva 2000/14/CE si applica pure alle macchine e attrezzature di seconda mano usate in un Paese terzo e poi importate nell'Unione Europea, mentre sono escluse dal suo ambito tutte le macchine destinate essenzialmente al trasporto di merci o passeggeri su strada, su rotaia, per via aerea o per via navigabile, nonché le macchine progettate e costruite specificamente a fini militari e di polizia e per i servizi d'emergenza. In considerazione del fatto che le prescrizioni tecniche relative ai metodi di misurazione devono essere adeguate al progresso tecnico e agli sviluppi della normalizzazione europea, che possono essere rapidi, per la modifica della direttiva è prevista una procedura semplificata. Tale procedura, peraltro, potrà applicarsi a condizione che le modifiche non incidano direttamente sul livello di potenza sonora rilevato delle macchine soggette a limiti di emissione acustica (elencate nelle categorie di cui all'articolo 12 della direttiva stessa).

Il Regolamento sull'accreditamento degli organismi di valutazione della conformità dei prodotti in commercio 

Il Regolamento (CE) 765/2008 pone norme in materia di accreditamento e vigilanza del mercato per quanto riguarda la commercializzazione dei prodotti (e, contestualmente, ha abrogato il precedente regolamento CEE n. 339/93). Esso stabilisce norme riguardanti l'organizzazione e il funzionamento dell'accreditamento degli organismi di valutazione della conformità nello svolgimento di attività di valutazione della conformità stessa, fornisce un quadro per i controlli sui prodotti provenienti dai paesi terzi e fissa i principi generali della marcatura CE. L'accreditamento è la fase di controllo pubblico finale nell'ambito del sistema di valutazione della conformità e attesta la competenza tecnica degli organismi incaricati. Il Regolamento in oggetto prevede l'esistenza di un solo organismo di accreditamento per ciascun Stato membro, stabilisce che non esista concorrenza tra gli organismi di accreditamento e gli organismi di valutazione della conformità, vieta che gli organismi di accreditamento perseguano fini di lucro e impone loro il rispetto di principi di imparzialità e di obiettività; deve essere responsabile della gestione della valutazione inter pares per il quale viene esercitato il controllo delle competenze e del funzionamento degli organismi nazionali di accreditamento. Inoltre, il Regolamento 765/2008 CE affida a un'organizzazione denominata EA (European Accreditation) la gestione di un meccanismo di valutazione inter pares mediante il quale venga esercitato il controllo delle competenze e del funzionamento degli organismi nazionali di accreditamento. Pertanto, l'EA contribuisce alla qualità dei servizi degli organismi di accreditamento nazionali e alla reciproca accettazione dei certificati di conformità in tutta l'UE.

La Relazione AIR allegata al provvedimento in esame rileva che l'intervento regolatorio si pone l'obiettivo di ricondurre a norma l'insieme delle macchine rumorose operanti all'aperto e regolamentate dalla Direttiva 2000/14/CE, importate da Paesi extracomunitari (quali ad esempio la Cina) e che sono poste in commercio nella distribuzione di dettaglio (supermercati, ipermercati, ferramenta, ecc.), per le quali non sia stata prodotta la certificazione e la marcatura CE. Allo stato attuale con l'attuale trasposizione della direttiva 2000/14/CE operata mediante il decreto legislativo n. 262 del 2002 non è possibile pervenire ad un responsabile cui riferirsi per richiedere la certificazione e marcatura CE e che sarebbe destinatario delle eventuali sanzioni previste dal citato decreto legislativo. Il testo del provvedimento pone  tutte queste incombenze e le responsabilità in capo agli importatori presenti sul territorio comunitario, colmando così un vuoto normativo nella materia.

La norma di delega

La norma delegante, vale a dire l'articolo 19 della legge 30 ottobre 2014, n. 161 (legge europea 2013-bis), prevede che il Governo adotti uno o più decreti legislativi per il riordino dei provvedimenti normativi vigenti in materia di tutela dell'ambiente esterno e dell'ambiente abitativo dall'inquinamento acustico prodotto dalle sorgenti sonore fisse e mobili. Il termine entro il quale il Governo deve attuare la delega normativa in questione, originariamente di 18 mesi dall'entrata in vigore della legge 161/2014 (avvenuta il 25 novembre 2014) è stato prorogato ed è diventato di 24 mesi per effetto di una modifica del comma 1 dell'art. 19 della legge 161/2014 recata dall'art. 76 della legge n. 221/2015 (c.d. collegato ambientale).

Lo schema di decreto è adottato sulla base delle lettere i), l) e m) dell'articolo 19 della legge 161/2014, che prevedono rispettivamente:

-  l'adeguamento della disciplina riguardante la gestione e il periodo di validità dell'autorizzazione degli organismi di certificazione, previsti dalla direttiva 2000/14/CE, alla luce del nuovo iter di accreditamento ai sensi del regolamento (CE) n. 765/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 luglio 2008, che pone norme in materia di accreditamento e vigilanza del mercato;

- l'armonizzazione della normativa nazionale con la direttiva 2000/14/CE per quanto concerne le competenze delle persone fisiche e giuridiche che mettono a disposizione sul mercato macchine e attrezzature destinate a funzionare all'aperto;

- l'adeguamento del regime sanzionatorio in caso di mancato rispetto del livello di potenza sonora garantito previsto dalla direttiva 2000/14/CE, nonché  la definzione delle modalità di utilizzo dei proventi derivanti dall'applicazione delle sanzioni  previste.

Contenuto

Articolo 1 (Immissione in commercio)

L'articolo 1 aggiunge un nuovo comma 2-bis all'articolo 3 (Immissione in commercio e libera circolazione) del decreto legislativo n. 262/2002 con il quale l'Italia ha dato attuazione alla direttiva 2000/14/CE concernente l'emissione acustica ambientale delle macchine ed attrezzature destinate a funzionare all'aperto.

In base alla nuova norma, nei casi in cui il fabbricante non sia stabilito nell'Unione europea e non abbia individuato il mandatario, gli obblighi previsti dal decreto legislativo n. 262 gravano su chiunque, persona fisica o giuridica, immetta in commercio o metta in servizio le macchine e attrezzature in territorio italiano.

L'immissione in commercio, secondo la definizione che si legge nell'articolo 2, comma unico, lettera g) del suddetto decreto legislativo 262/2002, è la prima messa a disposizione delle macchine ed attrezzature all'interno dell'Unione Europea, a titolo oneroso o gratuito. L'articolo 3, comma 2, del medesimo decreto legislativo consente ai fabbricanti o ai mandatari di presentare macchine ed attrezzature nell'ambito di fiere, esposizioni o dimostrazioni anche qualora esse non siano conformi ai requisiti per l'immissione in commercio (dettati dal comma 1 dell'articolo stesso) o della messa in servizio, purché la situazione di non conformità e di conseguente impossibilità di immissione in commercio o messa in servizio sia indicata in maniera chiara e visibile, nonché previa adozione di misure di sicurezza adeguate a garantire la protezione delle persone durante le dimostrazioni.

Le figure del fabbricante e del mandatario sono individuate e descritte dall'articolo 2 del decreto legislativo 262/2002 nei seguenti termini: il fabbricante è la persona fisica o giuridica responsabile della progettazione e della realizzazione di macchine ed attrezzature, mentre il mandatario è la persona fisica e giuridica, stabilita all'interno dell'Unione, che abbia ricevuto mandato scritto dal fabbricante per adempiere a suo nome agli obblighi normativi.

Come si legge nell'AIR che accompagna l'Atto del Governo in esame, l'individuazione di un soggetto responsabile dell'importazione e immissione sul mercato italiano di macchine e attrezzature provenienti da Paesi extracomunitari colma un vuoto della normativa nazionale e rimedia ad una situazione di non conformità alle norme europee, al fine di prevenire il possibile avvio di una relativa procedura di infrazione a carico dell'Italia.  

Articolo 2 (Organismi di certificazione)

L'articolo 2 reca una serie di modifiche all'articolo 12 (Organismi di certificazione) del citato decreto legislativo n. 262/2002.

La lettera a) sostituisce il comma 1 dell'articolo 12 del DLgs. 262/2002; nella sua nuova formulazione, si stabilisce che gli organismi di certificazione svolgano le procedure di valutazione di conformità che, ai sensi del DLgs. 262/2002, articolo 11, comma l, lettere a), b) e c), precedono l'immissione in commercio o la messa in servizio. Si tratta, rispettivamente, della procedura di controllo interno della produzione con valutazione della documentazione tecnica e controlli, della procedura di verifica dell'esemplare unico e della procedura di garanzia di qualità totale.

La lettera b) sostituisce poi il comma 2 dell'articolo 12 del DLgs. 262/2002 stabilendo che gli organismi di certificazione avranno bisogno di un accreditamento, che sarà effettuato da un organismo nazionale di accreditamento previa verifica dei requisiti minimi necessari.

Lo svolgimento di attività di valutazione di conformità da parte degli organismi di certificazione così accreditati è subordinato ad apposita autorizzazione rilasciata con decreto del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministero dello sviluppo economico. L'autorizzazione sarà valida fino alla data di scadenza indicata nel certificato di accreditamento (anziché per un periodo di cinque anni rinnovabili). Le autorizzazioni ministeriali saranno rilasciate su istanza presentata dagli interessati secondo disposizioni per le quali si rimanda all'Allegato IX, Parte B, del decreto legislativo 262/2002 (per approfondimenti, si veda, di seguito, la parte relativa all'articolo 5 dell'Atto del Governo in esame).

La lettera c) sopprime quindi riferimenti normativi interni all'articolo 12 del DLgs. 262/2002, a seguito delle modifiche normative introdotte. Il comma 3 dell'articolo 12 del DLgs. 262/2002 concerne gli organismi di procedure e requisiti relativi alle autorizzazioni rilasciate agli organismi di certificazione, nonché ad eventuali revoche e sospensioni delle autorizzazioni in questione.

In tema di  rilascio, revoca e sospensione delle autorizzazioni, la lettera d) riscrive poi il comma 4 dell'articolo 12 del DLgs. 262/2002. Pertanto, il Ministero dell'ambiente comunica al Ministero dello sviluppo economico il rilascio delle autorizzazioni nonché le eventuali revoche e sospensioni (ai sensi delle lettere b), c) e d),  ai fini della notifica alla Commissione europea.

La lettera e) comporta una modifica nominalistica al comma 5 dell'articolo 12 novellato,  prevedendo il riferimento alla gazzetta Ufficiale dell'Unione europea.

Articolo 3 (Modalità di modifica degli allegati)

L'articolo 3 riscrive il comma 1 dell'articolo 14 del decreto legislativo 262/2002, stabilendo che gli allegati al decreto legislativo possono essere integrati e modificati con decreto del Ministro dell'ambiente avente valore regolamentare (ai sensi dell'art. 17, co. 3, della l. n. 400/1988).

Il testo vigente attribuisce al Ministro dell'ambiente la facoltà di apportare modifiche (ma non integrazioni, ora previste), mentre viene meno il riferimento nella formulazione del testo al vincolo di conformità alle variazioni apportate in sede comunitaria alla direttiva 2000/14/CE (che disciplina l'emissione acustica ambientale delle macchine ed attrezzature destinate a funzionare all'aperto). 

Articolo 4 (Accertamento delle violazioni e sanzioni)

L'articolo 4 novella l'articolo 15 del decreto legislativo n. 262/2002 inserendovi due commi aggiuntivi.

L'articolo novellato stabilisce le sanzioni a carico del fabbricante o del mandatario che viola le prescrizioni di cui agli articoli 8,9,10,11 e 13 nonché agli allegati del decreto legislativo 262/2202. In tutti i casi, si tratta di sanzioni amministrative pecuniarie.

Con il nuovo comma 5-bis, si dispongono sanzioni amministrative variabili da euro 1.000 a euro 50.000,  salvo che nei casi in cui la violazione costituisca reato, per coloro i quali immettono in commercio o mettono in servizio macchine ed attrezzature per le quali l'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) abbia riscontrato il superamento del livello di potenza sonora garantito.

Si osserva che nella delega recata dall'articolo 19 della legge n. 161 del 2014 (in particolare, dal comma 2, lettera m), si indicava quale principio direttivo anche la definizione delle modalità di utilizzo dei proventi derivanti dall'applicazione delle sanzioni di cui all'articolo 15 qui oggetto di novella, profilo che non sembra trattato dalla disposizione in esame.

Il nuovo comma 9-bis prevede che le attività di accertamento, contestazione e notificazione delle violazioni siano svolte dall'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA).

Articolo 5 (Requisiti degli organismi di certificazione)

L'articolo 5 reca modifiche all'Allegato IX del decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 262; questo indica nella sua Parte A i requisiti minimi  occorrenti per la designazione degli organismi di certificazione, mentre nella sua Parte B riguarda le procedure e i contenuti relativi alle istanze che tali organismi possono presentare.

Quanto alla parte A, si dispongono le seguenti variazioni:

• nella rubrica della Parte A dell'Allegato IX, i requisiti minimi vengono riferiti all'accreditamento degli organismi di certificazione e non più alla loro designazione; si tratta di una variazione coerente con le modifiche recate dall'articolo 2 dello schema in esame all'articolo 12 del DLgs. 262/2002;
• si integra il punto 3 della Parte A dell'Allegato IX con un nuovo punto 3-bis. Il punto 3, che rimane inalterato, richiede agli organismi di certificazione di dotarsi delle risorse di personale e di mezzi necessarie per svolgere adeguatamente i compiti tecnici e amministrativi connessi con le operazioni di controllo e sorveglianza ordinarie, nonché di predisporsi all'effettuazione di eventuali verifiche eccezionali. Con il nuovo punto 3-bis, si indicano i requisiti minimi di cui gli organismi di certificazione dovranno essere in possesso: un fonometro e un calibratore di una determinata classe, microfoni in campo libero, una stazione meteo;

• si rivedono i requisiti che il personale incaricato dei controlli dovrà possedere; i nuovi requisiti saranno: la qualifica di tecnico competente in acustica ambientale oppure l'attestazione di frequenza con profitto di un corso di formazione in materia di acustica ambientale, compresa l'applicazione della più volta citata direttiva 2000/14/CE in materia, con la specificazione che il corso in questione deve essere tale da valere l'attribuzione di almeno tre crediti formativi.

In relazione alla Parte B dell'Allegato IX, le variazioni previste sono le seguenti:

• nella rubrica della Parte B dell'Allegato si fa riferimento al comma 2 dell'articolo 12 del DLgs. 262/2002 e non più al comma 1, in conseguenza alle modifiche dei commi 1 e 2 dell'articolo 12;
•  in conformità con i dettami del nuovo comma 2 dell'articolo 12 del DLgs. 262, nonché con il nuovo primo alinea  della Parte A dell'Allegato IX, si novella il punto 1 della Parte B, concernente le istanze finalizzate all'autorizzazione ministeriale. Secondo la nuova disciplina, queste istanze saranno indirizzate non solo al Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare per competenza, bensì anche al Ministero dello Sviluppo Economico per conoscenza. Secondo la disciplina vigente gli organismi di certificazione devono indirizzare le loro istanze esclusivamente al Ministero dell'Ambiente che, a sua volta, ne informa il Ministero dello sviluppo economico;
• si riduce il massimale della polizza di assicurazione di responsabilità civile per i rischi derivanti dall'esercizio di attività di attestazione della conformità che gli organismi di certificazione sono tenuti a presentare unitamente alle loro istanze. Questo massimale scende da 4 milioni di euro attualmente previsti ai 2,5 milioni di euro previsti dallo schema in esame.

Articolo 6 (Disposizioni di attuazione)

L'articolo 6 prevede che il Ministero dell'Ambiente, di concerto con il Ministero dello Sviluppo Economico, adotti entro 120 giorni dall'entrata in vigore delle nuove disposizioni, un decreto che definisca le caratteristiche del corso di formazione in materia di acustica ambientale per il personale incaricato dei controlli da parte degli organismi di certificazione, di cui all'Allegato IX, parte A, punto 4, lettera b) del D. Lgs. 262 (come modificato dall'articolo 5 dello schema in esame).

Articolo 7 (Clausola di invarianza finanziaria)

L'articolo 7 reca la clausola di invarianza, prevedendo che le nuove disposizioni non devono comportare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, e che le amministrazioni pubbliche interessate provvedono all'attuazione con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.

La procedura di infrazione n. 2013/2022

In via generale, in materia di inquinamento acustico e relativa normativa nazionale, si ricorda comunque che l'Italia è interessata dalla procedura di infrazione n. 2013/2022 che è stata aperta formalmente dalla Commissione europea contro l'Italia il 25 aprile 2013 per la non corretta attuazione di alcune norme della direttiva 2002/49/CE (Direttiva 2002/49/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 giugno 2002, relativa alla determinazione e alla gestione del rumore ambientale. La direttiva è stata recepita nell'ordinamento italiano con il decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 194.)

In particolare le contestazioni riguardano, in estrema sintesi:

1)      la mancata elaborazione di mappe acustiche strategiche per alcuni agglomerati con più di 250.000 abitanti e di mappature acustiche sia per alcuni dei maggiori assi stradali e ferroviari sia per i principali aeroporti (articolo 7, par. 1);

2)      il mancato rispetto dei requisiti minimi che le mappe acustiche strategiche devono soddisfare, in particolare il mancato invio di alcune delle prescritte "curve di livello" (articolo 7, par. 3);

3)      la mancata appropriata elaborazione di piani d'azione volti a gestire i problemi di rumore riscontrati ed i relativi effetti (articolo 8, par. 1);

4)      il mancato invio da parte dell'Italia dei dati risultanti dalle mappature strategiche e delle sintesi dei piani di azione (articolo 10, par. 2).

Il 25 febbraio 2016 risulta sia stata rivolta all'Italia una messa in mora complementare, dovuta alla perdurante mancata ultimazione delle mappe strategiche ed al mancato approntamento dei piani di azione e delle relative sintesi.

Con riferimento allo specifico ambito oggetto dello schema in esame, in materia di tutela dell'ambiente esterno ed abitativo dall'inquinamento acustico prodotto da sorgenti sonore fisse e mobili, non risultano procedure di contenzioso europeo, come rilevato anche dalla relazione Air al provvedimento. La medesima Relazione rileva, come ricordato in premessa, che l'intervento regolatorio si pone l'obiettivo di ricondurre a norma l'insieme delle macchine rumorose operanti all'aperto e regolamentate dalla Direttiva 2000/14/CE, importate da Paesi extracomunitari e che sono poste in commercio nella distribuzione di dettaglio, per le quali non sia stata prodotta la certificazione e la marcatura CE, posto che allo stato attuale della normativa non è possibile pervenire ad un responsabile cui riferirsi per richiedere la certificazione e marcatura CE ed eventuale destinatario delle sanzioni previste dal quadro normativo. In tal senso, il testo del provvedimento proposto mira a colmare un vuoto normativo nella materia e a prevenire possibili procedure di infrazione nei confronti dell'Italia.