Disposizioni per il controllo sulla tutela dell'ambiente, della salute e della sicurezza pubblica nei poligoni di tiro a segno ad uso pubblico e privato

17 febbraio 2016
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Articolo 1 (Impatto acustico dei poligoni)

Il Applicabilità ai poligoni della zonizzazione acustica e della normativa generalecomma 1 dell'articolo 1 persegue le due seguenti finalità:

• l'inserimento dei poligoni di tiro a segno nazionale (TSN) all'interno dei piani di zonizzazione acustica comunale;
• l'assoggettamento dei medesimi poligoni alle norme generali in materia di inquinamento acustico dettate dalla legge quadro (L. 447/1995), dalle leggi regionali di riferimento e dal D.P.C.M. 14 novembre 1997 (recante "Determinazione dei valori limite delle sorgenti sonore", pubblicato nella G.U. 1° dicembre 1997, n. 280).

In considerazione delle due predette finalità, occorre tenere presente che l'art. 25, comma 11-quater, del D.L. 69/2013, ha dettato una specifica disciplina riguardante, tra l'altro, le emissioni sonore derivanti dai luoghi in cui si svolgono attività sportive di discipline olimpiche in forma stabile.

• l'assimilazione alle attività motoristiche disciplinate dal regolamento di cui al D.P.R. 3 aprile 2001, n. 304 (sulla base di una novella a tale decreto);
• la non applicazione dei valori limite differenziali di immissione, relativi agli ambienti abitativi (a seguito di una modifica all'art. 4, comma 3, del D.P.C.M. 14 novembre 1997);
  Ai sensi dell'articolo 2, comma 1, lettera f), della legge 447/1995 per valore limite di immissione si intende il valore massimo di rumore che può essere immesso da una o più sorgenti sonore nell'ambiente abitativo o nell'ambiente esterno, misurato in prossimità dei ricettori. Ai sensi della lettera b) del comma 3 del medesimo articolo 2, i valori limite differenziali sono determinati con riferimento alla differenza tra il livello equivalente di rumore ambientale ed il rumore residuo. Ai sensi dell'art. 4, comma 1, del D.P.C.M. 14 novembre 1997, i valori limite differenziali di immissione sono pari a 5 decibel (dB) per il periodo diurno e 3 dB per il periodo notturno, all'interno degli ambienti abitativi.
  Si fa inoltre notare che l'inapplicabilità ai poligoni di tiro dei valori limite differenziali previsti dal D.P.C.M. 14 novembre 1997 era già stata in precedenza affermata dal TAR Lombardia con la sentenza n. 4957/2007, e recentemente ribadita dal medesimo tribunale con la sentenza n. 2910/2014. Secondo tale tribunale, infatti, trattandosi di area destinata allo svolgimento di attività sportiva, era già sottratta, anche prima della conversione in legge del D.L. 69/2013, all'applicazione del citato D.P.C.M. che già escludeva dall'osservanza dei limiti differenziali "attività e comportamenti non connessi con esigenze produttive, commerciali e professionali". 

• l'applicazione dei criteri di misura del rumore emesso dagli aeromobili nelle attività aeroportuali (in conseguenza della modifica dell'articolo 1, comma 1, lettera a), del D.M. 31 ottobre 1997 sulla metodologia di misura del rumore aeroportuale).

Andrebbe valutata, pertanto, l'opportunità di un coordinamento con il disposto dell'articolo 25, comma 11-quater, del D.L. 69/2013.

Con riferimento alla zonizzazione acustica del territorio comunale, si ricorda che essa è prevista dall'art. 6 della legge quadro (L. 447/1995). Tale norma prevede infatti la predisposizione di una classificazione acustica del territorio comunale in sei classi omogenee, definite dalla normativa, sulla base della prevalente ed effettiva destinazione d'uso del territorio, con l'assegnazione a ciascuna zona omogenea dei valori limite acustici, valori limite assoluti di immissione e valori limite di emissione. 

Si segnala, inoltre, che l'art. 19 della legge 30 ottobre 2014, n. 161 (legge europea 2013-bis), reca un'ampia delega al Governo in materia di inquinamento acustico, volta all'armonizzazione della normativa nazionale con la normativa dell'Unione europea (direttive 2002/49/CE, 2000/14/CE e 2006/123/CE e regolamento (CE) n. 765/2008) anche al fine della chiusura del contenzioso in atto (procedura di infrazione 2013/2022). Tra i criteri di delega contemplati dall'art. 19, comma 2, vi è, tra l'altro, anche quello dell'adeguamento della normativa nazionale alla disciplina del rumore prodotto nell'ambito dello svolgimento delle attività sportive. Il termine per l'esercizio della delega, per effetto dell'art. 76 della L. 221/2015 (c.d. collegato ambientale), scade il 25 novembre 2016.

Il Regolamentazione dell'attività svolta nei poligonicomma 2, primo periodo, e il comma 3 disciplinano le competenze in ordine alla regolamentazione delle attività e delle manifestazioni sportive svolte all'interno dei poligoni di tiro, al fine di limitare il loro impatto acustico.

Tali competenze sono attribuite:

• al sindaco, nel caso di attività svolte all'interno dei poligoni di tiro a segno gestiti dall'UITS (Unione Italiana Tiro a Segno) o da altri soggetti privati (comma 2, primo periodo). Il primo periodo del comma 2 dispone altresì che il sindaco può intervenire sulla limitazione degli orari di svolgimento delle attività/manifestazioni, in linea con le previsioni degli articoli 50 e 54 del T.U.E.L. (D.Lgs. 267/2000).
  
  Si ricorda in particolare il disposto dell'art. 54, comma 6, del D.Lgs. 267/2000, secondo cui in casi di emergenza, connessi con il traffico o con l'inquinamento atmosferico o acustico, ..., il sindaco può modificare gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché, d'intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio. Il precedente comma 4 dispone altresì che il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei princìpi generali dell'ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana.
  Poiché, in virtù del citato art. 25 del D.L. 69/2013, il D.P.R. 3 aprile 2001, n. 304 (Regolamento recante disciplina delle emissioni sonore prodotte nello svolgimento delle attività motoristiche) si applica anche alle emissioni sonore dei luoghi in cui si svolgono attività sportive di discipline olimpiche in forma stabile, occorre richiamare il disposto dell'art. 3, comma 4, di tale regolamento. In base a tale comma, le attività o manifestazioni motoristiche sportive o di prova diverse da quelle di cui al comma 5 (Formula 1, Formula 3000, campionato mondiale di Moto Gran Prix e assimilabili), devono essere svolte nelle fasce orarie comprese tra le 9 e le 18,30, prevedendo di regola almeno un'ora di sospensione nel periodo compreso tra le ore 12 e le ore 15,30. I comuni interessati possono, per particolari esigenze, disporre deroghe alle predette fasce orarie. Tale disposizione è finalizzata a disciplinare le attività motoristiche minori, ma in virtù dell'estensione operata dal citato art. 25 potrebbe essere interpretata in senso estensivo come applicabile anche alle attività sportive di discipline olimpiche in forma stabile.  
• al sindaco, d'intesa con l'autorità militare preposta alla gestione dell'impianto, per quanto riguarda i poligoni di tiro a segno militari (comma 3). Il comma 3 dispone che le norme relative alla prevenzione e al contenimento dell'impatto acustico, qualora non si raggiunga l'intesa entro sei mesi dalla richiesta, sono emanate in via provvisoria dal Comune. 
  La norma in esame ricorda che l'intesa con l'autorità militare viene prevista in linea con il disposto dell'art. 11, comma 3, della L. 447/1995. Tale comma stabilisce infatti che la prevenzione e il contenimento acustico nelle aree esclusivamente interessate da installazioni militari e nelle attività delle Forze armate sono definiti mediante specifici accordi dai comitati misti paritetici. Sul punto occorre però ricordare la sentenza del TAR Lombardia n. 4957/2007, secondo cui ai fini del contenimento acustico, nelle zone in cui insistono poligoni di tiro gestiti dal Tiro a segno nazionale, non è richiesta la preventiva attività di raccordo con l'Amministrazione militare, prevista dal citato comma 3. Secondo il TAR lombardo, infatti, tali poligoni non possono essere considerati aree esclusivamente interessate da installazioni militari e attività delle Forze armate poiché, anche se immobili appartenenti al Ministero della Difesa che se ne riserva l'uso per le proprie esercitazioni, "i poligoni di tiro gestiti dal Tiro a segno nazionale sono destinati ad attività sportiva".

Il Valori limitesecondo e terzo periodo del comma 2 disciplinano i valori limite da rispettare.

Viene infatti previsto che:

• il disturbo generato da rumori impulsivi, misurato al primo ricettore, non deve superare di 5 decibel (dB) il rumore di fondo nelle fasce orarie diurne e di 3 dB in quelle notturne;
  Si tratta sostanzialmente dei valori limite differenziali di immissione previsti dall'art. 4, comma 1, del D.P.C.M. 14 novembre 1997 all'interno degli ambienti abitativi. Si ricorda altresì che nell'allegato A al D.P.C.M. 1 marzo 1991, richiamato dalla L. 447/1995, viene definito "Rumore con componenti impulsive" l'emissione sonora nella quale siano chiaramente udibili e strumentalmente rilevabili eventi sonori di durata inferiore ad un secondo.
• in ogni caso, presso i ricettori sensibili, si devono rispettare i limiti di zona previsti dalla classificazione acustica comunale, definiti dalla tabella C allegata al D.P.C.M. 14 novembre 1997.
  L'espressione "ricettore sensibile", benchè utilizzata in diversi contesti normativi, non trova una definizione precisa nella normativa sull'inquinamento acustico. Nel Rapporto ISPRA n. 100/2013 si fanno rientrare nella categoria dei "ricettori sensibili" le scuole,  gli ospedali e le case di cura/riposo.
  

  L'art. 3, comma 1, del D.P.C.M. 14 novembre 1997 stabilisce che i valori limite assoluti di immissione, riferiti al rumore immesso nell'ambiente esterno dall'insieme di tutte le sorgenti, sono quelli indicati nella tabella C allegata al medesimo decreto. Il successivo comma 2 esclude l'applicazione dei limiti previsti dalla tabella C per le sorgenti sonore previste dall'art. 11, comma 1, della L. 447/1995, quindi anche per i luoghi in cui si svolgono attività sportive di discipline olimpiche in forma stabile, per effetto della novella operata dall'art. 25 del D.L. 69/2013.

Il Tutela dell'incolumità pubblicacomma 4 dell'articolo 1 introduce alcune misure di sicurezza, a tutela della pubblica incolumità, per i poligoni di tiro.

Si prevede un ulteriore compito del sindaco, che ha la facoltà di richiedere (presumibilmente al soggetto responsabile della gestione del poligono cui si riferisce il secondo periodo del comma in esame) particolari interventi aggiuntivi a tutela della sicurezza pubblica, soprattutto per i poligoni situati all'interno dei centri abitati o nelle vicinanze. Tali interventi hanno ad oggetto sia le aree di tiro a segno a cielo aperto, sia quelle che delimitano gli impianti dove sorgono i poligoni pubblici o privati. Sembra esclusa, quindi, la possibilità che il sindaco possa intervenire nelle aree interne dei poligoni. Tale interpretazione è confermata dal fatto che l'intervento del sindaco è espressamente ed esclusivamente rivolto alla tutela della sicurezza di soggetti esterni ai poligoni: infatti la duplice finalità della disposizione è, da un lato, di impedire l'accesso, volontario o casuale, nelle predette aree di persone estranee e, dall'altro, di prevenire che in modo accidentale colpi sparati dall'interno possano mettere in pericolo l'incolumità di chi si trova al di fuori di tali aree. 

Il secondo periodo del comma in esame, inoltre, pone in capo al gestore del poligono ogni responsabilità per eventuali incidenti collegati al mancato rispetto delle norme di sicurezza.

• pianta del sito dove dovrà sorgere il poligono, contenente il progetto delle linee di tiro, con l'indicazione delle variazioni altimetriche dell'area;
• perizia tecnica sottoscritta da un perito balistico iscritto all'albo del Tribunale, con la quale si dichiari la sicurezza dell'impianto in relazione alla tenuta dei "parapalle", sia frontali che laterali, nonché in caso di accidentale fuoriuscita di proiettili, tenuto conto delle prestazioni balistiche dei calibri per i quali si intende consentire l'uso;
• regolamento per l'esercizio del poligono. Esso dovrà individuare sia il responsabile del campo, che le figure dei "Direttori di Tiro", indicando quali sono le loro funzioni e le qualifiche che essi debbono possedere per esercitare tale attività;
• dichiarazione di impatto ambientale dell'impianto con indicate le attività ordinarie di bonifica del piombo di risulta. 

Articolo 2 (Norme per la tutela degli impatti su ambiente e salute)

L'articolo 2 disciplina rispettivamente, al comma 3, l'assoggettamento dei poligoni alla normativa in materia di rifiuti, bonifiche e prevenzione degli incendi e, ai commi 1 e 2, i controlli ambientali e le funzioni di tutela della salute pubblica. 

Il Assoggettamento dei poligoni alle norme su rifiuti, bonifiche e prevenzione incendi comma 3 dell'articolo 2 prevede l'assoggettamento dei poligoni di tiro a segno pubblici o privati alla normativa vigente in materia di:

• gestione dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati (contenuta nella parte quarta del D.Lgs. 152/2006, c.d. Codice dell'ambiente) e, in particolare, all'art. 192 del D.Lgs. 152/2006;
  Dell'articolo 192 si richiamano in particolare i primi tre commi. Il comma 1 vieta l'abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo, mentre il comma 2 vieta l'immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee. Il comma 3, invece, obbliga i trasgressori dei citati divieti a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Lo stesso comma stabilisce che il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate.
  Si fa altresì notare che i poligoni di tiro sono (come ribadito dalla giurisprudenza, si veda ad es. la sentenza del Tribunale di Tivoli n. 251 del 4 luglio 2007) a tutti gli effetti produttori di rifiuti. Si ricorda infatti che, secondo la definizione riportata nell'art. 183 del D.Lgs. 152/2006 (c.d. Codice dell'ambiente), è "produttore iniziale di rifiuti" il soggetto la cui attività produce rifiuti e il soggetto al quale sia giuridicamente riferibile detta produzione.
  Occorre inoltre considerare che per le aree del demanio destinate ad uso esclusivo delle forze armate per attività connesse alla difesa nazionale vige una speciale disciplina per la bonifica e la messa in sicurezza delle aree stesse, contenuta nell'art. 241-bis del D.Lgs. 152/2006, inserita dal D.L. 91/2014. Si ricorda altresì il D.M. Difesa 22 ottobre 2009 recante "Procedure per la gestione dei materiali e dei rifiuti e la bonifica dei siti e delle infrastrutture direttamente destinati alla difesa militare e alla sicurezza nazionale" (pubblicato nella G.U. 15 aprile 2010, n. 87).
• prevenzione degli incendi (stabilita dal D.P.R. 151/2011).
  Si ricorda in proposito che, tra le attività soggette al D.P.R. 151/2011 (Regolamento recante semplificazione della disciplina dei procedimenti relativi alla prevenzione degli incendi) rientrano, al numero 65 dell'allegato I (Elenco delle attività soggette alle visite e ai controlli di prevenzione incendi), i "locali di spettacolo e di trattenimento in genere, impianti e centri sportivi, palestre, sia a carattere pubblico che privato, con capienza superiore a 100 persone, ovvero di superficie lorda in pianta al chiuso superiore a 200 m². Sono escluse le manifestazioni temporanee, di qualsiasi genere, che si effettuano in locali o luoghi aperti al pubblico". Sul punto, il Ministero dell'interno - Dipartimento dei Vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile ha emanato la nota prot. n. 0007016 del 18 maggio 2012 al fine di fornire chiarimenti in merito ai locali di custodia munizioni/armi delle Sezioni di Tiro a Segno Nazionale (TNS).

In considerazione di quanto precedentemente evidenziato in relazione all'assoggettamento dei poligoni di tiro alle norme vigenti in materia di rifiuti e prevenzione degli incendi, si osserva che non appare chiara la portata della disposizione in commento. Occorrerebbe inoltre chiarire il rapporto con la disciplina speciale (sopra richiamata) relativa ai poligoni ricadenti in aree del demanio destinate ad uso esclusivo delle forze armate per attività connesse alla difesa nazionale.

Il Attribuzione alle agenzie ambientali dei controlli su gestione rifiuti e bonifichecomma 1 del medesimo articolo attribuisce al sistema delle agenzie ambientali (vale a dire alle agenzie provinciali per la protezione ambientale delle province autonome di Trento e di Bolzano e alle agenzie regionali per la protezione ambientale competenti per territorio) le funzioni di prevenzione, monitoraggio e controllo ambientale sui poligoni di tiro a segno pubblici o privati anche se situati in aree del demanio militare.

Lo stesso comma stabilisce che le citate agenzie:

• devono porre particolare attenzione alla corretta gestione e al regolare smaltimento dei rifiuti, che possono provocare l'inquinamento del terreno, dell'aria e dell'acqua nelle aree pertinenti e limitrofe agli impianti;
• possono predisporre i piani di monitoraggio dei siti esistenti che si ritengono necessari e richiedere ai soggetti gestori, in solido con la proprietà dei siti, gli interventi di bonifica e di messa in sicurezza delle aree contaminate a terra e a mare, sulla base delle procedure stabilite dal cd. Codice dell'ambiente. 

Il Tutela della salute pubblicacomma 2 stabilisce che i dipartimenti responsabili in materia di sanità pubblica dell'azienda sanitaria locale competente per territorio esercitino le proprie funzioni di prevenzione e di tutela della salute pubblica anche sui poligoni di tiro a segno pubblici o privati. 

Articolo 3 (Accesso delle Forze di polizia e dei vigili del fuoco)

L'articolo 3 prevede che le Forze di pubblica sicurezza  e il Corpo nazionale dei vigili del fuoco sono autorizzati a intervenire nelle aree dei poligoni di tiro a segno, sia pubblici, sia privati per lo svolgimento delle proprie funzioni, a fini preventivi e di vigilanza.

Articolo 4 (Invarianza finanziaria)

L'articolo 4 dispone che dall'attuazione della legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio statale.

Articolo 5 (Entrata in vigore)

L'articolo 5 prevede che la legge entri in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

Relazioni allegate o richieste

La proposta di legge è corredata della relazione illustrativa.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Rileva la materia della tutela dell'ambiente che l'articolo 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione assegna alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.

Rilevano, altresì, le materie armi, munizioni ed esplosivi e ordine pubblico e sicurezza  anch'esse assegnate alla competenza legislativa esclusiva statale rispettivamente dalle lettere d) e h) del secondo comma dell'articolo 117 della Costituzione.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Con riferimento all'attribuzione di funzioni alle agenzie ambientali, si segnala che la materia è oggetto del testo unificato delle proposte di legge S. 1458, già approvato dalla Camera e in corso di esame presso la 13^a Commissione (Ambiente) del Senato.