Istituzione del Sistema nazionale delle agenzie per la ricerca e la protezione ambientale e ordinamento dell'ISPRA

31 luglio 2013
Elementi per l'istruttoria legislativa

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Le proposte di legge sono volte entrambe a riformare il sistema delle agenzie ambientali, attraverso sostanziali innovazioni organizzative e di funzionamento. In particolare – al fine di assicurare omogeneità ed efficacia all'esercizio dell'azione conoscitiva e di controllo pubblico della qualità dell'ambiente a supporto delle politiche di sostenibilità – viene attribuito rilievo normativo alla connotazione sistemica delle agenzie ambientali, attraverso l'istituzione del Sistema nazionale delle agenzie per la protezione dell'ambiente (art. 1). Del Sistema fanno parte:

• l'Istituto per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), disciplinato dall'art. 4;
• e le agenzie regionali e delle province autonome di Trento e Bolzano per la protezione dell'ambiente, disciplinate dall'art. 6.

L'art. 2 contiene una serie di definizioni funzionali alla miglior comprensione del testo. In particolare viene puntualizzata la definizione di "Sistema nazionale (delle agenzie per la protezione dell'ambiente)", inteso come l'insieme ISPRA-ARPA-APPA, quale rete che attua i LEPTA (Livelli Essenziali delle Prestazioni Tecniche Ambientali), disciplinati dall'art. 7 (v. infra).

Le funzioni del Sistema sono disposte  dall'art. 3, che contiene un dettagliato elenco dei compiti ad esso attribuiti:

a) monitoraggio dello stato dell'ambiente e della sua evoluzione;

b) controllo dei fattori di inquinamento delle matrici ambientali e delle "pressioni sull'ambiente" (concetto definito all'art. 2);

c) attività di produzione, di trasmissione ai diversi livelli istituzionali e di diffusione al pubblico dell'informazione ambientale;

d) supporto tecnico-scientifico all'esercizio di funzioni amministrative in materia ambientale;

e) supporto tecnico alle amministrazioni competenti per il coordinamento degli interventi per la tutela della salute e dell'ambiente;

f) collaborazione in relazione ad attività di divulgazione, di educazione ambientale nonché di formazione e aggiornamento del personale di enti ed organismi pubblici operanti in campo ambientale;

g)  partecipazione, anche mediante integrazione dei sistemi conoscitivi ed erogazione di servizi specifici, ai sistemi nazionali e regionali preposti agli interventi di protezione civile, sanitaria e ambientale nonché collaborazione con gli organismi aventi compiti di vigilanza e ispezione;

h) attività di monitoraggio degli effetti sull'ambiente derivanti dalla realizzazione di opere infrastrutturali;

i) funzioni di supporto tecnico allo sviluppo e all'applicazione di procedure di certificazione di qualità ecologica dei prodotti e dei sistemi di produzione.

L'art. 2 dell'A.C. 68 reca ulteriori commi che attribuiscono agli elementi conoscitivi derivanti dalle attività suindicate alle lettere a)-c), il valore di riferimento tecnico ufficiale per le attività di competenza della pubblica amministrazione e definiscono le funzioni di cui alle medesime lettere a)-c) quali funzioni di rilievo nazionale. Sono altresì funzioni di rilievo nazionale, ai sensi dell'art. 3 dell'A.C. 68, quelle indicate alle lettere a)-b). Tornando all'art. 2 dell'A.C. 68, esso contempla altresì una disposizione che, nell'ambito della collaborazione con altri soggetti, prevede, ai fini delle attività inerenti la difesa del suolo e i servizi geologici, che le funzioni del Sistema nazionale (la norma si riferisce, probabilmente per un refuso, al "Servizio nazionale") siano svolte avvalendosi del Comitato di coordinamento geologico tra lo Stato, le regioni e le province autonome di cui al D.M. ambiente 4 maggio 2001.

L'art. 4 disciplina  l'ISPRA, attribuendogli innanzitutto la personalità giuridica di diritto pubblico e disciplinandone i profili di autonomia e sottoponendola alla vigilanza del Ministero dell'ambiente (comma 1).

Il comma 2 prevede che l'ISPRA adegui la propria struttura organizzativa e tecnica al perseguimento degli obiettivi stabiliti dalla legge e, a tal fine, prevede l'emanazione, con D.M. Ambiente, dei nuovi regolamenti di funzionamento e di organizzazione dell'ISPRA.

I commi 3 e 4 individuano le seguenti funzioni attribuite all'ISPRA:

• funzioni tecniche e scientifiche per la più efficace pianificazione e attuazione delle politiche di sostenibilità delle pressioni sull'ambiente, sia a supporto del Ministero dell'ambiente, sia in via diretta tramite attività di monitoraggio, valutazione, controllo e gestione dell'informazione ambientale nonché di coordinamento del Sistema nazionale;

• adozione, anche con il concorso delle agenzie, di norme tecniche in materia di monitoraggio, di valutazioni ambientali, di controllo, di gestione dell'informazione ambientale e di coordinamento del Sistema nazionale, per assicurare l'armonizzazione, l'efficacia e l'efficienza, nonché il continuo aggiornamento delle modalità operative del Sistema nazionale e delle attività degli altri soggetti tecnici operanti in materie ambientali. 

A tali funzioni si aggiungono le funzioni di indirizzo e di coordinamento affidate all'ISPRA dall'art. 5 (v. infra).  

 Il comma 5 dell'art. 4, al fine di un più efficace espletamento delle proprie attribuzioni, dispone che l'ISPRA opera in una logica di rete, assicurando il pieno raccordo con gli altri soggetti competenti e favorendo le più ampie sinergie.

 Il comma 6 reca invece disposizioni volte a disciplinare gli organi dell'ISPRA.

Viene disposto che i componenti di tali organi durano in carica 4 anni e possono essere rinnovati per un solo mandato. Lo stesso vale per il contratto del direttore generale.

Rispetto alla normativa vigente, cui il comma 6 fa riferimento (art. 28, comma 3, del D.L. 112/2008), si ha quindi un prolungamento di un anno della durata degli organi.

L'art. 5, come anticipato, disciplina le funzioni di indirizzo e coordinamento affidate all'ISPRA al fine di rendere omogenee, sotto il profilo tecnico, le attività del Sistema nazionale. Tali funzioni, che sono svolte con il contributo e la partecipazione di tutte le componenti del sistema, ricomprendono:

 a) la definizione delle procedure tecniche per la determinazione dei LEPTA, che costituiscono parametro di riferimento obbligatorio per la definizione dei piani di attività delle agenzie al fine di garantire l'omogenea attività del Sistema nazionale;

b) la definizione di procedure ufficiali, da adottare entro 120 dall'entrata in vigore della  legge, relative alle specifiche attività che l'ISPRA è chiamato a svolgere a supporto o in collaborazione con le agenzie, nel territorio di competenza delle agenzie stesse;

c) la definizione degli strumenti e dei criteri operativi per l'esecuzione delle attività di controllo, raccolta, valutazione e analisi dei dati ambientali e per la valutazione degli stessi;

d) la promozione e il coordinamento della rete nazionale dei laboratori accreditati;

e) lo sviluppo e la gestione del sistema nazionale di qualità dei dati di monitoraggio ambientale.

f) la realizzazione e la gestione del sistema informativo nazionale ambientale;

g) le attività di coordinamento con l'Agenzia europea dell'ambiente e con gli organismi europei e internazionali competenti in materia ambientale, con specifico riferimento all'attività di trasferimento dei dati ambientali.

Le disposizioni dettate dagli articoli 4 e 5 trovano parziale corrispondenza nel comma 1 e nel comma 2, lett. a) e b), dell'art. 7 dell'A.C. 68. Le restanti disposizioni dell'articolo 7 dell'A.C. 68 contengono un lungo e dettagliato elenco di funzioni attribuite all'ISPRA nei vari settori della normativa ambientale (pianificazione di bacino, emissioni di gas-serra, incidenti rilevanti, certificazione di qualità ecologica, ecc...).

Ulteriore corrispondenza si riscontra tra l'art. 5 dell'A.C. 110 e l'art. 5 dell'A.C. 68, entrambi dedicati alla definizione dei compiti di indirizzo e coordinamento.

L'art. 6, comma 1, attribuisce, anche alle agenzie regionali e provinciali (ARPA-APPA):

• la personalità giuridica di diritto pubblico;
• l'autonomia tecnico-scientifica, amministrativa e contabile.

Il comma 2 demanda alle leggi regionali (e delle province autonome di Trento e Bolzano) la disciplina della struttura, del funzionamento, del finanziamento e della pianificazione delle attività delle agenzie, nel rispetto dei LEPTA e del programma triennale delle attività di cui all'art. 8.

Il successivo comma 8 (erroneamente indicato con il numero 7) impone alle regioni di adeguare le leggi regionali istitutive delle agenzie, al fine di adeguarle alle norme dell'articolo 6, entro un anno dall'entrata in vigore della legge.

Il comma 3 reca una novella al comma 4 dell'art. 03 del D.L. 496/1993 (che disciplina le agenzie regionali e delle province autonome), volta ad introdurre una disposizione che demanda, ad apposito D.M. Ambiente (da emanarsi previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni), la definizione:

• delle procedure a evidenza pubblica per il reclutamento dei direttori generali delle agenzie e, in particolare, dei requisiti per l'ammissione, dei criteri di valutazione e delle modalità per la nomina dei vincitori;
• delle procedure per l'istituzione e il costante aggiornamento di un'anagrafe dei direttori delle agenzie, che contenga le informazioni sullo stato patrimoniale dei direttori;
• delle procedure per la predisposizione, da parte dei direttori, di una relazione periodica sulle attività delle agenzie. 

 I commi da 4 a 7 disciplinano lo svolgimento delle attività da parte delle agenzie, prevedendo che le agenzie:

• svolgano le attività istituzionali obbligatorie necessarie a garantire il raggiungimento dei LEPTA nei rispettivi territori di competenza;
• possano svolgere ulteriori attività, a condizione che non interferiscano con il pieno raggiungimento dei LEPTA. Nel caso di attività svolte in favore di soggetti pubblici o privati (sulla base di specifiche previsioni normative o di accordi o convenzioni e applicando tariffe definite con D.M. Ambiente), viene altresì previsto che tali attività devono in ogni caso essere compatibili con l'esigenza di imparzialità nell'esercizio delle attività istituzionali di vigilanza e di controllo; in particolare, sono vietate le attività rese in favore di soggetti privati che presuppongono prestazioni di consulenza su tematiche soggette a vigilanza da parte del Sistema nazionale. 

L'art. 7 disciplina la determinazione dei LEPTA, che costituiscono il livello minimo omogeneo su tutto il territorio nazionale delle attività di cui all'art. 3 che il Sistema nazionale è tenuto a garantire, anche ai fini del perseguimento degli obiettivi di prevenzione collettiva previsti dai livelli essenziali di tutela sanitaria.

Il comma 4 prevede l'aggiornamento dei LEPTA senza tuttavia indicare scadenze temporali al riguardo.

L'art. 8 prevede la seguente procedura di programmazione delle attività:

- predisposizione, da parte dell'ISPRA (previo parere vincolante del Consiglio del Sistema nazionale di cui all'art. 11), del programma triennale delle attività del Sistema nazionale individuando le principali linee di intervento finalizzate ad assicurare il raggiungimento dei LEPTA sull'intero territorio nazionale. Tale disposizione ha contenuto analogo a quella del comma 5 del precedente articolo 7.
    - approvazione del programma triennale, con D.M. Ambiente, previo parere della Conferenza Stato-Regioni, che costituisce il documento di riferimento per la definizione dei piani delle attività delle singole agenzie.
    Il comma 3 dell'art. 8 impone al presidente dell'ISPRA l'obbligo di rendicontazione annuale delle attività svolte dal Sistema nazionale, diretta al Presidente del Consiglio dei ministri, alle Camere e alla Conferenza Stato-Regioni.

L'art. 9 affida all'ISPRA, avvalendosi di poli territoriali costituiti da punti focali regionali (PFR), il compito di provvedere alla realizzazione e gestione del Sistema informativo nazionale ambientale (SINA), cui concorrono i sistemi informativi regionali ambientali (SIRA) gestiti dalle agenzie territorialmente competenti.  

SINA, SIRA e PFR costituiscono la rete informativa SINANET.

Si osserva che sembrerebbe opportuno integrare l'art. 2 con l'introduzione di una definizione dell'espressione "punti focali regionali".

Il comma 3 prevede l'obbligo di trasmissione a SINANET di tutti i dati ambientali raccolti da amministrazioni dello Stato, altri enti pubblici e società concessionarie, secondo le modalità stabilite con D.P.C.M. da adottare entro un anno dall'entrata in vigore della  legge, previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni.

L'art. 10 prevede la creazione di una rete nazionale di laboratori accreditati, tenuti ad applicare i metodi ufficiali di analisi approvati dal Sistema nazionale al fine di armonizzare i sistemi di conoscenza, monitoraggio e controllo delle matrici ambientali.

Si fa notare, in proposito, che l'art. 5, comma 1, lett. d), include, tra le funzioni di indirizzo e coordinamento affidate all'ISPRA,  la promozione e il coordinamento della rete nazionale dei laboratori accreditati.

Nulla viene detto, nell'A.C. 110, circa i criteri e le modalità per l'accreditamento dei laboratori.

L'art. 11 istituisce il Consiglio del Sistema nazionale (presieduto dal presidente dell'ISPRA e composto dai legali rappresentanti delle agenzie e dal direttore generale dell'ISPRA), con funzioni:

• consultive (parere obbligatorio su tutti gli atti di indirizzo o coordinamento per il governo del Sistema, ivi compreso il programma triennale);
• di segnalazione, al Ministero dell'ambiente e alla Conferenza Stato-Regioni, dell'opportunità di interventi, anche legislativi, per il perseguimento degli obiettivi stabiliti dalla legge.

Il comma 4 (erroneamente numerato come 5) prevede che il Consiglio si doti di un regolamento per il proprio funzionamento.

L'art. 12 demanda ad apposito regolamento l'individuazione del personale incaricato degli interventi ispettivi nell'ambito delle funzioni di controllo svolte dal Sistema (nonchè dei criteri di svolgimento delle ispezioni), favorendo il principio di rotazione del medesimo personale al fine di garantire la terzietà dell'intervento ispettivo.

Lo stesso articolo disciplina l'emanazione del regolamento, che deve avvenire con D.P.C.M., su proposta del Ministro dell'ambiente e previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, entro 30 giorni dall'entrata in vigore della presente legge.

I commi 4 e 5 disciplinano i poteri del personale ispettivo.

L'art. 13 prevede le seguenti modalità di finanziamento dell'ISPRA e delle agenzie regionali:

• all'ISPRA viene concesso un contributo statale, per le spese relative alle funzioni previste dalla presente legge. Tale contributo, aggiuntivo rispetto a quello ordinario, è quantificato periodicamente in relazione alle previsioni del piano annuale delle attività;

Si osserva in proposito che la norma è formulata in modo generico laddove si prevede la quantificazione periodica di tale contributo e che alcuni stanziamenti destinati all'ISPRA sono annualmente determinati nella legge di stabilità.  

•  alle agenzie, deve essere destinata annualmente una quota non inferiore all'1% del fondo sanitario regionale, in relazione ai LEPTA da raggiungere nell'anno di riferimento; 
  
• le attività istituzionali ulteriori rispetto a quelle necessarie al raggiungimento dei LEPTA sono invece oggetto di specifici finanziamenti da parte del Ministero dell'ambiente, in favore dell'ISPRA, e da parte delle regioni, in favore delle agenzie.

I commi 5, 6 e 7 disciplinano invece la copertura delle spese relative al rilascio di pareri e ai successivi controlli mediante tariffazione a carico dei gestori degli impianti o opere. La determinazione delle tariffe nazionali viene demandata ad apposito D.M. Ambiente, da emanarsi entro 150 giorni dall'entrata in vigore della presente legge.

Il contenuto dell'art. 13 dell'A.C. 68 differisce da quello testè commentato, in quanto prevede una norma di delega al Governo per l'emanazione di un decreto legislativo volto a definire le modalità di finanziamento del Sistema nazionale.

Ai sensi dell'art. 14, restano attribuite all'ISPRA e alle agenzie le risorse economiche e le strutture tecniche di cui dispongono alla data di entrata in vigore della presente legge.

Sono altresì fatte salve, sino alla data di entrata in vigore delle disposizioni attuative della presente legge, le vigenti disposizioni regionali e delle province autonome di Trento e Bolzano.

Non trovano corrispondenza nel testo dell'A.C. 110, le disposizioni recate dagli articoli 9 e 15 dell'A.C. 68.

Dell'articolo 9 si è già detto che esso reca disposizioni che si sovrappongono a quelle del D.M. 123/2010 di organizzazione dell'ISPRA. L'articolo 15 prevede invece l'abrogazione delle seguenti norme:

• il comma 3 dell'art. 28 del D.L. 112/2008 in attuazione del quale è stato emanato il citato D.M. 123/2010;
• gli articoli 38-39 del D.Lgs. 300/1999 che disciplinano, tra l'altro, le funzioni dell'APAT (oggi ISPRA), oggetto di ridefinizione mediante le proposte di legge in commento;
• l'art. 36, comma 1, del D.Lgs. 300/1999, nella parte in cui reca norme relative alla vigilanza del Ministero del'ambiente sull'APAT e sull'ICRAM, organismi oggi sopressi e sostituiti dall'ISPRA che è soggetta alla vigilanza del Ministero dell'ambiente ai sensi dell'art. 28, comma 1, del D.L. 112/208;
• il D.L. 496/1993 che, in effetti, reca una serie di disposizioni che si sovrappongono a quelle dettate dalle proposte di legge: è il caso ad esempio dell'art. 2-bis sul personale ispettivo, che reca una disposizione identica a quella recata dall'art. 12, comma 4, dell'A.C. 110. Inoltre si fa notare che l'A.C. 110 reca, all'art. 6, comma 3, una novella al citato decreto-legge.

Ciò premesso appare senz'altro opportuno un coordinamento del testo dell'A.C. 110 con le disposizioni del D.L. 496/1993 e l'abrogazione delle disposizioni del medesimo decreto riprodotte o sostituite dalla medesima proposta di legge.

Relazioni allegate o richieste

Alle proposte di legge è allegata la relazione illustrativa.

Necessità dell'intervento con legge

Le proposte di legge intervengono in modo sostanziale su numerosi aspetti della materia già disciplinati da fonti di rango legislativo. L'A.C. 68 reca, inoltre, le conseguenti abrogazioni. Si segnala, altresì, che esse intervengono con disposizioni di dettaglio anche su taluni profili attualmente disciplinati dal D.M. ambiente 21 maggio 2010, n. 123, che – in attuazione dell'art. 28 del decreto-legge n. 112 del 2008 – provvede a disciplinare le modalità organizzative di ISPRA specificando altresì i compiti istituzionali, gli organi dell'istituto.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Rispetto al contenuto delle proposte di legge in titolo, rileva in primo luogo la materia della tutela dell'ambiente che l'articolo 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione rimette alla competenza esclusiva dello Stato. Può altresì rilevare la materia dell'«ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali», che l'articolo 117, comma 2, lettera g), demanda alla competenza esclusiva dello Stato.

Incidenza sull'ordinamento giuridico

Coordinamento con la normativa vigente

Dell'opportunità di un coordinamento con la normativa vigente si è già detto nella descrizione del contenuto sia con riferimento a specifiche disposizioni che con riguardo alla proposta di legge nel suo complesso.

Formulazione del testo

Si osserva che non appare chiara la formulazione del comma 1 dell'articolo 9 dell'A.C. 110 e che potrebbe essere opportuno inserire un punto dopo la parola "competenti" e sopprimere la congiunzione "e" dopo la parola "SIRA".