Programmazione dei fondi strutturali 2007-2013
L’UE ha stanziato per le politiche regionali un importo totale pari a 347 miliardi di euro nel periodo 2007-2013, ripartiti tra gli Stati membri come indicato nel seguente grafico. All’Italia sono stati assegnati 28,5 miliardi di euro. Spicca il dato della Polonia, con oltre 60 miliardi di euro, e della Spagna, con circa 35 miliardi di euro:
Fonte: Commissione europea
I fondi sono ripartiti su tre obiettivi:
· Convergenza;
· Competitività regionale e occupazione;
· Cooperazione territoriale.
Convergenza
Tale obiettivo riguarda gli Stati membri e le regioni il cui prodotto interno lordo pro capite è inferiore al 75% della media dell’UE. Per quanto riguarda l’Italia, si tratta di Campania, Calabria, Puglia e Sicilia. Per le regioni che superano tale soglia a causa del cosiddetto “effetto statistico” (cioè a causa dell’'ingresso dei dieci nuovi Stati membri avvenuto nel 2004 e del conseguente abbassamento del PIL pro capite), è previsto un sostegno economico transitorio (cd. phasing out). Per l’Italia, rientra in questa categoria la Basilicata. Tale obiettivo mira ad accelerare la convergenza degli Stati membri e delle regioni in ritardo di sviluppo, migliorando le condizioni di crescita e di occupazione. I settori d'intervento sono i seguenti: qualità degli investimenti in capitale fisico e umano, sviluppo dell'innovazione e della società basata sulla conoscenza, adattabilità ai cambiamenti economici e sociali, tutela dell'ambiente, efficienza amministrativa. Si prevede che l’obiettivo sia finanziato dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), dal Fondo sociale europeo (FSE) e dal Fondo di coesione (solo per gli Stati membri meno con un prodotto nazionale lordo pro capite inferiore al 90% della media UE: dunque, l’Italia, che nel 2007 aveva un PIL pro capite pari al 105% della media UE, non ne beneficia). Le risorse globali destinate a questo obiettivo per il periodo considerato ammontano all'81,54 % del totale (pari a 282,9 miliardi di euro). Per questo obiettivo, i livelli massimi dei tassi di cofinanziamento sono i seguenti:
· 75% della spesa pubblica cofinanziata dal FESR o dal FSE. Il massimale può raggiungere l'80% se le regioni ammissibili sono localizzate in uno Stato membro che beneficia del Fondo di coesione. Esso può addirittura raggiungere l'85% nel caso delle regioni ultraperiferiche;
· 85% della spesa pubblica cofinanziata dal Fondo di coesione.
Competitività
Beneficiano degli aiuti dell'obiettivo Competitività le regioni non ammesse ai programmi dell'obiettivo Convergenza. Tale obiettivo punta a rafforzare la competitività, l'occupazione e l'attrattiva delle regioni (al di fuori di quelle in ritardo di sviluppo) promuovendo, in particolare, l'innovazione, l'imprenditorialità, la tutela dell'ambiente, l'adattabilità dei lavoratori. Le risorse destinate a questo obiettivo ammontano al 15,95% del totale (pari a 55,3 miliardi di euro), equamente ripartite tra il FESR e il FSE. Nell'ambito di questo obiettivo, le azioni possono essere cofinanziate fino al 50% della spesa pubblica (il massimale è pari all'85% per le regioni ultraperiferiche).
Cooperazione territoriale
Tale obiettivo mira a rafforzare la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale, promuovendo la ricerca di soluzioni congiunte a problemi comuni tra le autorità confinanti, come lo sviluppo urbano, rurale e costiero e la creazione di relazioni economiche e di reti di Piccole e medie imprese (PMI). Le risorse destinate a questo obiettivo ammontano al 2,52% del totale (pari a 8,7 miliardi di euro) e sono completamente finanziate dal FESR.
Principio di addizionalità
I Fondi intervengono a complemento delle azioni nazionali (principio di addizionalità), ivi comprese le azioni a livello regionale e locale. In altre parole, le dotazioni finanziarie dei Fondi strutturali non dovrebbero sostituire gli investimenti nazionali, ma dovrebbero aggiungervisi.
Sulla base degli orientamenti fissati dalla Commissione europea, ciascuno Stato membro ha adottato un Quadro strategico nazionale per definire la cornice generale delle azioni finanziate dai Fondi.
La programmazione dei fondi 2007-2013 in Italia
Il Quadro strategico nazionale (QSN), predisposto a suo tempo dal Dipartimento delle politiche di sviluppo del Ministero dell’economia e delle finanze ed approvato dalla Commissione europea con decisione del 13 luglio 2007, ha previsto la ripartizione complessiva delle risorse europee e delle risorse nazionali per la politica di coesione, per ciascuno dei fondi utilizzabili (FESR e FSE).
In aggiunta, sono state definite le risorse italiane per la politica regionale, finanziate dal Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC), istituito con il decreto legislativo n. 88 del 31 maggio 2011, che ha carattere pluriennale in coerenza con l’articolazione temporale della programmazione dei Fondi strutturali. La programmazione delle risorse FSC per il periodo 2007-2013 è stata avviata con la delibera CIPE n. 166/2007.
Il QSN è articolato attuata mediante vari programmi operativi nazionali (PON) e programmi operativi regionali (POR).
Come già accennato, all’inizio
del periodo di programmazione i Fondi europei assegnati all’Italia per i
tre obiettivi citati ammontavano a 28,5 miliardi di euro. Tali risorse,
per il citato principio di addizionalità, erano “aggiuntive” ai finanziamenti
nazionali pubblici, pari a 31,6 miliardi di euro. Come risulta dalla
tabella sottostante, in totale i fondi disponibili ammontavano, quindi, a 60,1
miliardi di euro.
Le azioni di riprogrammazione: il Piano d’azione coesione
Nel corso degli ultimi anni del periodo di programmazione si è dato luogo ad una serie di rimodulazioni e revisioni.
In particolare, nel corso del 2011 viene avviata, di intesa con la Commissione Europea, l’azione per accelerare l’attuazione dei programmi cofinanziati dai fondi strutturali 2007-2013. Con la delibera CIPE n.1 del 2011 vengono fissati precisi target al 31 maggio e 31 dicembre per gli impegni e al 31 dicembre per la spesa certificata per evitare il disimpegno.
Il Piano d’azione coesione (PAC), concordato con la Commissione europea e con le amministrazioni regionali interessate, consiste in una revisione delle scelte di investimento compiute (una vera e propria “spending review”) con lo scopo di:
· accelerare gli interventi;
· rafforzarne l’efficacia.
Il PAC è ispirato a un principio di concentrazione su poche tematiche di interesse strategico nazionale, declinate regione per regione secondo le esigenze dei diversi contesti, attraverso un confronto tecnico fra Governo e regioni.
E’ stata inoltre ridotta la quota di finanziamento nazionale (fermo restante il
finanziamento UE): in accordo con le Istituzioni europee, la quota di finanziamento UE dei programmi operativi in ritardo di attuazione, che rischiavano il disimpegno automatico delle risorse, resta invariata in valori assoluti, pur assumendo un peso percentuale maggiore (dal 50 al 75%), mentre si riduce la quota di risorse di cofinanziamento nazionale (dal 50 al 25%).
Stato di attuazione del PAC al 29 febbraio 2016 (a cura del Servizio studi)
Il Piano di azione coesione, articolato in più fasi di riprogrammazione dei programmi cofinanziati ha raggiunto, nel suo complesso, un valore di oltre 13,5 miliardi di euro, cui concorrono risorse nazionali derivanti dalla riduzione del tasso di cofinanziamento nazionale dei Programmi Operativi per circa 11,6 miliardi di euro e risorse riprogrammate attraverso rimodulazione interna ai medesimi Programmi, per circa 2 miliardi di euro.
Si ricorda che la legge di stabilità 2015 (articolo 1, commi 121-122, legge n. 190/2014) ha utilizzato 3,5 miliardi delle risorse destinate agli interventi del Piano di azione coesione (nella misura di 1 miliardo per ciascuno degli anni 2015, 2016 e 2017 e di 500 milioni per l'anno 2018) a copertura degli oneri connessi agli sgravi contributivi per assunzioni a tempo indeterminato decorrenti dal 1° gennaio 2015, utilizzando a tal fine risorse del PAC che dal sistema di monitoraggio del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell'economia e delle finanze risultavano non ancora impegnate alla data del 1° gennaio 2015.
Le risorse complessive destinate al PAC si sono pertanto ridotte a 8,1 miliardi di euro.
Va segnalato, peraltro, che anche la legge di stabilità per il 2016, ai commi 109 e 110, prevede l’utilizzo delle risorse del Fondo di rotazione politiche comunitarie già destinate agli interventi del Piano di azione coesione, non ancora oggetto di impegni giuridicamente vincolanti rispetto ai cronoprogrammi approvati - sulla base di una ricognizione da effettuarsi entro il 31 marzo 2016 - a copertura degli oneri connessi alla estensione del beneficio dell’esonero contributivo alle assunzioni a tempo indeterminato dell'anno 2017 – esonero già previsto per il 2016 ai sensi dei commi 178-181 della legge medesima – per i datori di lavoro privati operanti nelle regioni Abruzzo, Molise, Campania, Basilicata, Sicilia, Puglia, Calabria e Sardegna. All'esito della ricognizione, con DPCM sarà stabilito l'ammontare delle risorse disponibili a tal fine, eventualmente rimodulando la durata temporale e l'intensità dell'esonero stesso in ragione delle risorse che si renderanno disponibili.
L'incentivo è comunque subordinato all'autorizzazione della Commissione europea, ai sensi di quanto disposto dal Trattato sul funzionamento dell'Unione europea in materia di aiuti di Stato (art. 108 TFUE) (comma 110).
L’Agenzia per la coesione territoriale
Con il decreto legge 31 agosto 2013, n. 101 è stata istituita l’Agenzia per la coesione territoriale. L’obiettivo strategico dell’Agenzia è di fornire supporto all’attuazione della programmazione europea e nazionale 2007-2013 e 2014-2020 attraverso azioni di accompagnamento alle Amministrazioni centrali e regionali titolari di Programmi e agli enti beneficiari degli stessi, con particolare riferimento agli Enti locali, nonché attività di monitoraggio e verifica degli investimenti e di supporto alla promozione e al miglioramento della progettualità e della qualità, della tempestività, dell'efficacia e della trasparenza delle attività di programmazione e attuazione degli interventi. Con riferimento alla programmazione 2007-2013, le attività dell’Agenzia sono finalizzate a ridurre il rischio di non pieno assorbimento delle risorse e, di conseguenza, a ridurre in maniera significativa il rischio di perdita delle risorse (vedi paragrafo successivo).
Disimpegno automatico
Conformemente alle disposizioni di cui al regolamento (CE) 1083/2006, le risorse comunitarie devono essere utilizzate sulla base di una precisa tempistica, pena il disimpegno delle stesse (cosiddetta regola dell’n+2): più specificamente, la Commissione europea procede al disimpegno automatico della parte di un impegno di bilancio connesso ad un Programma operativo che non è stata utilizzata per il prefinanziamento o per i pagamenti intermedi, o per la quale non le è stata trasmessa una domanda di pagamento, entro il 31 dicembre del secondo anno successivo a quello dell'impegno di bilancio nell'ambito del programma.
In attuazione di tale principio, il 31 dicembre 2015 è scaduto il termine ultimo di ammissibilità della spesa rendicontabile alla Commissione per il ciclo di programmazione 2007-2013.
L'eventuale disimpegno delle risorse avviene, tuttavia, solo a conclusione dell'istruttoria della Commissione europea sui documenti di certificazione della spesa, che possono essere presentati fino al 31 marzo 2017.
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A cura del Servizio studi Si ricorda, al riguardo, che l'art. 1, comma 804, della legge n. 208/2015 (legge di stabilità per il 2016) ha previsto che i progetti inseriti nella programmazione dei fondi strutturali europei 2007-2013 non conclusi alla data del 31 dicembre 2015 potranno comunque essere completati attraverso l'utilizzo delle risorse di cofinanziamento nazionale destinate all'attuazione dei programmi di azione e coesione complementari alla programmazione 2014-2020. In attuazione di tale disposizione, il CIPE, nella seduta del 1° maggio 2016, ha approvato l'utilizzo di 845,98 milioni, a valere sulle risorse del cofinanziamento nazionale dei programmi finanziati dai fondi strutturali europei destinate all'attuazione dei programmi complementari di azione e coesione, per assicurare il completamento dei progetti inseriti nella programmazione dei fondi strutturali europei 2007-2013 non conclusi al 31.12.2015. |
Spesa certificata al 31 dicembre 2015 e confronto con altri Paesi UE (in collaborazione con il Servizio studi)
Secondo gli ultimi dati disponibili forniti da opencoesione.gov.it, la spesa complessiva certificata all'UE al 31 dicembre 2015 è pari a 37,1 miliardi di euro, con un incremento di circa 1,3 miliardi rispetto alla precedente rilevazione del 31 ottobre 2015. In termini percentuali, la quota di spesa certificata all’Unione Europea è pari all’81% della dotazione effettiva dei Programmi alla medesima data. Peraltro, secondo i dati forniti dalla Ragioneria generale dello stato e aggiornati al 29 febbraio 2016, l’ammontare dei pagamenti rendicontabili è significativamente superiore (pari al 96,5% della dotazione effettiva dei programmi) al dato della spesa certificata, a conferma del fatto che nella fase di chiusura della Programmazione 2007-2013 le Amministrazioni titolari di programmi operativi sono maggiormente concentrate sull’esecuzione di pagamenti rimborsabili piuttosto che sulle certificazioni.
Il livello di avanzamento raggiunto dai programmi dell'Obiettivo Convergenza, che erano quelli che presentavano i maggiori ritardi nell'utilizzo delle risorse, ha raggiunto una percentuale di pagamenti del 94,6%, per un totale di circa 29 miliardi di pagamenti su 30,7 miliardi di risorse programmate.
Secondo i dati forniti dalla
Ragioneria (cfr. il Rapporto di monitoraggio di febbraio 2016), i
programmi operativi regionali che presentano maggiori ritardi di spesa
sono:
- i POR Sicilia (con una spesa pari al 73,2% degli stanziamenti del FESR e dell'83,6% degli stanziamenti del FSE);
- i POR Campania (97,9% degli stanziamenti del FESR e del 94,9% degli stanziamenti del FSE);
- i POR-FSE Basilicata (spesa pari al 93,4% degli stanziamenti).
Tra i Programmi nazionali si segnalano: il PON Sicurezza per lo Sviluppo, che ha raggiunto una quota pari all'86,1% delle risorse programmate, PON Ricerca e competitività (con una spesa pari all'92,1%), il PON Reti e mobilità (97,3%).
Nel complesso - come recentemente rilevato nell'Allegato V al DEF 2016, recante la "Relazione sugli interventi nelle aree sottoutilizzate" - per la quasi totalità dei programmi dei fondi strutturali FESR e FSE la quota del 90% in termini di pagamenti sulle risorse assegnate è stata superata e gli impegni già registrati nel monitoraggio risultano superiori alle risorse assegnate; ciò dovrebbe pertanto consentire di conseguire il pieno assorbimento delle risorse.
La tabella allegata al presente bollettino illustra, per ciascun programma operativo nazionale e regionale, la dotazione finanziaria, il contributo dell’UE, e la quota di spesa certificata al 31 dicembre 2015.
Fonte: opencoesione.gov.it
Il grafico successivo indica tasso di spesa certificata in ciascuno degli Stati membri dell’UE (si segnala che l’Italia, con l’81%, si colloca al terzultimo posto, seguita solo da Romania e Croazia).
Fonte: Commissione europea
Programmazione dei fondi strutturali 2014-2020
Gli stanziamenti complessivi destinati ai fondi per le politiche regionali per il periodo 2014-2020 sono pari a circa 322 miliardi di euro (a prezzi 2011, con una riduzione di circa il 7% rispetto al periodo 2007-2013), così ripartite:
· 164,27 miliardi alle regioni meno sviluppate, ovvero le regioni il cui PIL pro capite è inferiore al 75% della media del PIL dell'UE a 27;
· 32,08 miliardi alle regioni in transizione (PIL pro capite tra il 75% e il 90% della media UE; tale categoria ha sostituito il pashing in e phasing out della precedente programmazione);
· 49,08 miliardi alle regioni più sviluppate (PIL superiore al 90% della media UE);
· 66,36 miliardi agli Stati membri che beneficiano del Fondo di coesione;
· 1,38 miliardi alle regioni ultra-periferiche.
Le risorse residue sono destinate alla cooperazione transnazionale, interregionale e transfrontaliera (8,94 miliardi) e allo sviluppo urbano sostenibile (330 milioni di euro).
Nella tabella è riportata la ripartizione tra gli Stati membri delle risorse comunitarie, complessivamente destinate ai fondi strutturali.
Come risulta dalla tabella, all’Italia sono assegnati 32,255 miliardi di euro (con un incremento in valori nominali rispetto ai 28,5 miliardi stanziati per 2007-2013), così ripartiti:
· regioni meno sviluppate (Basilicata, Calabria, Campania, Puglia e Sicilia): 22,324 miliardi;
· regioni in transizione Abruzzo, Molise e Sardegna): 1,3 miliardi;
· regioni più sviluppate (restanti regioni del centro-nord): 7,692 miliardi;
· cooperazione territoriale: 1,136 miliardi.
Con l’Accordo di partenariato tra Italia e Commissione Europea, che definisce la strategia generale per l’utilizzo dei fondi strutturali nel periodo 2014-2020, l’Italia gestirà complessivamente circa 43 miliardi di euro di fondi strutturali e di investimento europei (Fondi SIE), ai quali si aggiunge la quota di cofinanziamento nazionale per circa 24 miliardi di euro.
La quota di 43 miliardi complessivi si raggiunge aggiungendo ai citati 32,2 miliardi dei fondi per le politiche regionali 10,4 miliardi del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e 537 milioni del Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).
L’Accordo di partenariato, approvato dalla Commissione europea il 29 ottobre 2014, è articolato in oltre 60 programmi operativi regionali e 14 programmi operativi nazionali, che perseguono una serie di obiettivi tematici, tra cui ricerca e innovazione, digitalizzazione nazionale, piccole e medie imprese, riduzione dell’inquinamento da Co2 e sostegno alle energie alternative, contrasto agli effetti dei cambiamenti climatici, utilizzo efficiente delle risorse naturali, miglioramento del trasporto pubblico locale, sostegno alla povertà e alla mobilità lavorativa, formazione, riqualificazione e istruzione, maggiore efficienza nella amministrazione pubblica dei fondi.
A partire da dicembre 2014 e durante tutto il 2015, la Commissione europea ha adottato tutti i programmi operativi. Dal 1° gennaio 2016 la programmazione dei Fondi per il periodo 2014 -2020 è diventata pienamente e completamente operativa.
