Le dimensioni del fenomeno della migrazione irregolare nell’UE

Secondo l’Agenzia per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne – Frontex nei primi undici mesi del 2015 hanno irregolarmente attraversato le frontiere dell’Unione europea 1.55 milioni di migranti.

In particolare, l’Agenzia ha registrato l’arrivo irregolare di 715 mila migranti nelle isole greche, dato che rappresenta sedici volte il volume di ingressi irregolari nel 2015 in quella regione.

Per quanto riguarda la rotta cosiddetta dei Balcani occidentali nello stesso periodo di tempo Frontex ha rilevato circa 667 mila ingressi irregolari.

Frontex ha infine registrato nei primi undici mesi del 2015 144 mila attraversamenti irregolari lungo la rotta che percorrono i migranti dalla Libia all’Italia.

L’agenzia

L’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea – Frontex, con sede a Varsavia, è attiva dal 2005.

Frontex è stata istituita con il regolamento (CE) n. 2007/2004 del Consiglio del 26 ottobre 2004. Il quadro giuridico è stato modificato ai fini del potenziamento dell’Agenzia attraverso i successivi regolamenti n.863/2007 dell’11 luglio  2007 e n. 1168/2011 del 25 ottobre 2011. 

Competenze

Secondo il vigente assetto, Frontex ha il compito di:

·        coordinare la cooperazione operativa tra gli Stati membri nella gestione delle frontiere esterne;

·        assistere gli Stati membri in materia di formazione del corpo nazionale delle guardie di confine, anche per quanto riguarda la definizione di standard comuni di formazione;

·        effettuare analisi dei rischi, compresa la verifica della capacità degli Stati membri di far fronte a minacce e pressioni alle frontiere esterne;

·        partecipare agli sviluppi della ricerca pertinenti al controllo e alla sorveglianza delle frontiere esterne;

·        assistere gli Stati membri in circostanze che richiedono una maggiore assistenza tecnica e operativa alle frontiere esterne, tenendo conto del fatto che alcune situazioni possono comportare emergenze umanitarie e il soccorso in mare;

·        assistere gli Stati membri in circostanze che richiedono una maggiore assistenza tecnica e operativa alle frontiere esterne, in particolare quelli che fanno fronte a pressioni specifiche o sproporzionate;

·        istituire squadre europee di guardie di frontiera da impiegare durante le operazioni congiunte, i progetti pilota e gli interventi rapidi;

·        offrire agli Stati membri il supporto necessario e, se richiesto, il coordinamento o l'organizzazione di operazioni congiunte di rimpatrio;

·        inviare guardie di frontiera appartenenti alle squadre europee di guardie di frontiera negli Stati membri per operazioni congiunte, progetti pilota o interventi rapidi in conformità del regolamento (CE) n. 863/2007;

·        sviluppare e gestire, in conformità del regolamento (CE) n. 45/2001, sistemi informativi che consentano scambi rapidi e affidabili di informazioni sui rischi emergenti alle frontiere esterne, compresa la rete di informazione e coordinamento creata con decisione 2005/267/CE del Consiglio;

·        prestare la necessaria assistenza per sviluppare e gestire un sistema europeo di sorveglianza di frontiera e, ove opportuno, per creare un ambiente comune di condivisione delle informazioni, compresa l'interoperabilità dei sistemi.

Organi

La struttura di governo dell’Agenzia prevede un consiglio di amministrazione (eventualmente assistito da un comitato esecutivo) composto da un rappresentante di ciascuno Stato membro e da due rappresentanti della Commissione.

Il consiglio elegge il presidente tra i suoi membri. Tale organo adotta i documenti e le decisioni più importanti come la relazione generale dell'Agenzia relativa all'anno precedente e il programma di lavoro per l’anno successivo. Tali documenti sono trasmessi, in linea di massima, al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione europea). Le decisioni relative ad attività specifiche da effettuare alle frontiere esterne di un determinato Stato membro, o nelle immediate vicinanze delle stesse, richiedono il voto favorevole alla loro adozione da parte del membro del consiglio di amministrazione che rappresenta detto Stato membro.

Il consiglio, su proposta della Commissione nomina inoltre il  direttore esecutivo, al quale  spettano la preparazione e l’attuazione delle decisioni, dei programmi e delle attività adottate dal consiglio di amministrazione.

Si ricorda che attualmente è direttore esecutivo di Frontex Fabrice Leggeri; nel consiglio di amministrazione dell’Agenzia l’Italia è rappresentata dal direttore prefetto Giovanni Pinto.

Risorse

Il bilancio di Frontex per il 2015, a seguito di successive integrazioni che si sono rese necessarie in ragione della perdurante crisi dei migranti, ammonta a 143,3 milioni di euro.

Si segnala che negli ultimi anni il trend relativo al bilancio dell’Agenzia è in forte aumento.

In particolare, nel 2013 il budget ammontava a 94 milioni di euro, mentre era di 98 milioni nel 2014.

Ai sensi dell’articolo 29 del regolamento istitutivo, come modificato dai regolamenti successivi citati, le entrate dell'Agenzia sono costituite, fatte salve altre entrate, da:

·        un contributo della Comunità iscritto nel bilancio generale dell'Unione europea (sezione «Commissione»);

·        un contributo dei paesi terzi associati all'attuazione, all'applicazione e allo sviluppo dell'acquis di Schengen;

·        compensi per i servizi forniti;

·        contributi volontari degli Stati membri.

Per quanto riguarda il personale impiegato, l’Agenzia dispone di 227 unità, oltre a 91 agenti a contratto e 86 esperti nazionali distaccati

Attività dell’Agenzia (operazioni congiunte, squadre di intervento, interventi rapidi)

Operazioni congiunte

Il regolare controllo di frontiera è normalmente di competenza esclusiva degli Stati membri; il ruolo di Frontex si concentra invece sul coordinamento e l’impiego di esperti e attrezzature tecniche in quelle aree di confine sotto significativa pressione. Tale coordinamento si esplica attraverso lo strumento delle cosiddette operazioni congiunte, ovvero missioni, cui partecipano guardie di frontiera di diversi Stati membri, studiate e sviluppate sulla base di una analisi dei rischi che analizza il probabile futuro rischio di migrazione irregolare e la criminalità transfrontaliera lungo un settore della frontiera esterna dell'UE.

Durante gli incontri annuali con gli Stati membri l'Agenzia individua tra le operazioni congiunte proposte le missioni da considerarsi prioritarie in base alla loro importanza e alle risorse disponibili al fine di assicurare una risposta efficace.

A tal proposito si ricorda che ai sensi dell’articolo 3 del regolamento istitutivo di Frontex l'Agenzia valuta, approva e coordina le proposte degli Stati membri relative alle operazioni congiunte e ai progetti pilota, comprese le richieste degli Stati membri riguardanti circostanze che richiedono una maggiore assistenza tecnica e operativa, in particolare in caso di pressioni specifiche o sproporzionate. Inoltre l'Agenzia stessa può avviare e realizzare operazioni congiunte e progetti pilota in cooperazione con gli Stati membri interessati e di comune accordo con gli Stati membri ospitanti. Essa può inoltre decidere di mettere le proprie attrezzature tecniche a disposizione degli Stati membri che prendono parte alle operazioni congiunte o ai progetti pilota.

I dettagli organizzativi delle operazioni congiunte (durata della missione, area geografica interessata, composizione e compiti dei membri delle squadre, etc) sono contenuti nei piani operativi, di norma stabiliti dal direttore esecutivo dell’agenzia e concordati con gli Stati membri ospitanti (consultati gli Stati partecipanti).

Si segnala che a seguito delle modifiche introdotte al quadro giuridico di Frontex introdotte dal regolamento n. 2007/2004 il piano operativo è diventato uno strumento giuridico vincolante non solo rispetto agli interventi rapidi ma anche con riferimento a tutte le operazioni coordinate dall’Agenzia.

Con l’adozione del regolamento (UE) n. 1168/2011 il ruolo di Frontex è stato potenziato conferendole il potere di coordinare le operazioni congiunte, nonché prevedendo l’obbligo a carico degli Stati membri (sulla base di negoziati preventivi) di fornire personale per la costituzione di squadre europee di frontiera e di mettere a disposizione attrezzature tramite il Registro centralizzato delle attrezzature tecniche disponibili (CRATE).

 

L' Agenzia finanzia o cofinanzia le operazioni congiunte e i progetti pilota con sovvenzioni dal proprio bilancio, conformemente alla normativa finanziaria applicabile all'Agenzia.

 

 

Squadre europee di guardie di frontiera

Su proposta del direttore esecutivo, il consiglio di amministrazione decide a maggioranza assoluta dei membri aventi diritto di voto dei profili e del numero complessivo delle guardie di frontiera da mettere a disposizione per le squadre europee di guardie di frontiera. Gli Stati membri predispongono un contingente nazionale, designando le guardie di frontiera corrispondenti ai profili richiesti. Il contributo degli Stati membri, relativamente alle loro guardie di frontiera, a operazioni congiunte e a progetti pilota specifici è programmato sulla base di negoziati e accordi annuali bilaterali tra l'Agenzia e gli Stati membri.

Conformemente a tali accordi, gli Stati membri tengono a disposizione dell'Agenzia le guardie di frontiera per il loro impiego su richiesta della stessa, salvo che si trovino a far fronte a una situazione eccezionale che incide in misura sostanziale sull'adempimento dei compiti nazionali. Tale richiesta è inoltrata almeno quarantacinque giorni prima del loro impiego. Lo Stato membro di origine conserva la sua autonomia per quanto riguarda la selezione del personale e la durata del suo impiego.

In altre parole, l’Agenzia, insieme con il paese ospitante, fa una valutazione del numero di agenti con competenze specifiche e la quantità e il tipo di attrezzatura tecnica necessaria; Frontex poi indirizza una richiesta a tutti gli Stati membri e paesi associati Schengen per gli ufficiali necessari, specificando chiaramente i loro profili richiesti (esperti di documenti falsi, di controlli alle frontiere, esperti di sorveglianza, esperti appartenenti a unità cinofile), nonché attrezzature specifiche necessarie per l'operazione (ad esempio, elicotteri, aerei, auto di pattuglia, attrezzature, rilevatori di battito del cuore termo - vision). Il CRATE - Registro centralizzato delle attrezzature tecniche disponibili, denominato anche Toolbox, censisce le attrezzature tecniche che gli Stati membri, su base volontaria, sono disposti a fornire, per un tempo determinato, ad uno Stato membro che ne faccia richiesta per operazioni di controllo e sorveglianza delle frontiere.

Frontex fornisce formazione ai membri delle squadre citate con particolare riguardo al pertinente diritto dell’Unione europea, al diritto internazionale, compresi di diritti fondamentali, e l’accesso alla protezione internazionale.

 

Intervento rapido

Con il regolamento (CE) n.863/2007 dell’11 luglio 2007 è stato introdotto il meccanismo per la creazione di squadre di intervento rapido (RABIT): le squadre RABIT, costituite da guardie di frontiera appositamente distaccate, hanno il compito di fornire assistenza operativa rapida per un periodo limitato allo Stato membro che ne faccia richiesta e che si trovi a fare fronte a sollecitazioni urgenti ed eccezionali.

In tal caso, su richiesta di uno Stato membro che si trovi a far fronte a pressioni urgenti ed eccezionali, specie in caso di afflusso massiccio alle frontiere esterne di cittadini di paesi terzi che tentano di entrare illegalmente nel territorio di tale Stato membro, l'Agenzia può inviare per un periodo limitato nel territorio dello Stato membro richiedente una o più squadre europee di guardie di frontiera, per la durata necessaria (articolo 8 bis). Il regolamento prevede altresì che in tali situazioni gli Stati membri comunicano immediatamente, su richiesta dell’Agenzia, il numero, i nomi e i profili delle guardie di frontiera del loro pool nazionale che possono mettere a disposizione entro cinque giorni per far parte di una squadra; gli Stati membri mettono a disposizione le guardie di frontiera su richiesta dell’Agenzia a meno che si trovino a far fronte a una situazione eccezionale che incide in misura sostanziale sull’adempimento dei compiti nazionali. La squadra è costituita secondo le indicazioni contenute nel piano operativo concordato tra direttore esecutivo dell’Agenzia e Stato membro ospitante.

Infine, per le guardie di frontiera che fanno parte del pool d’intervento rapido di cui all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 863/2007, l’Agenzia organizza formazioni avanzate in relazione ai loro compiti e alle loro competenze, prevedendo  nel programma di lavoro annuale anche esercitazioni periodiche.

Attività di rimpatrio

Nel mandato dell’Agenzia è inclusa anche l’attività di assistenza e, su istanza degli Stati membri partecipanti, di coordinamento o organizzazione delle operazioni congiunte di rimpatrio degli Stati membri. L'Agenzia finanzia o cofinanzia le operazioni e i progetti appartenenti a tale ambito con sovvenzioni dal proprio bilancio, ma può altresì usufruire degli strumenti finanziari dell'Unione previsti appositamente per il rimpatrio.

Si ricorda che la Commissione europea ha recentemente annunciato l’intenzione di presentare una riforma di Frontex nel senso di potenziare il suo ruolo nelle attività di rimpatrio.

Recenti attività di Frontex nel Mediterraneo

Il 28 dicembre 2015 Frontex ha avviato su richiesta delle autorità elleniche l’operazione Poseidon di intervento rapido inviando 293 funzionari e 15 imbarcazioni nelle isole greche. L’operazione sostituisce la precedente operazione congiunta Poseidon ed è particolarmente mirata ad assistere le autorità greche nella sorveglianza delle frontiere e nell’identificazione e fotosegnalazione dei migranti sbarcati .

È inoltre tuttora in corso l’operazione Triton, avviata nel novembre del 2014, volta ad affrontare i flussi migratori che attraversano il Mediterraneo centrale (in particolare dalla Libia verso le coste della Sicilia).

Inizialmente dotata di un budget di 3 milioni al mese, l’operazione Triton è stata successivamente potenziata tramite la triplicazione delle risorse finanziarie. È stato inoltre allargato il raggio di azione della missione: inizialmente limitato alle acque territoriali UE è stato successivamente esteso in modo tale che le operazioni di sorveglianza (comprese, se necessario e secondo il diritto internazionale, le attività di salvataggio dei natanti in difficoltà) siano attuate anche in acque internazionali.    

Recenti iniziative della Commissione europea in materia di gestione delle frontiere esterne

Il 15 dicembre 2015 la Commissione europea ha presentato un pacchetto di misure in materia di gestione di frontiere esterne. La Commissione europea ha proposto di istituire una guardia costiera e di frontiera europea come primo passo verso l’istituzione di un’Agenzia apposita sulla base di Frontex.

La nuova guardia costiera e di frontiera avrà a disposizione una squadra di riserva rapida formata da 1500 esperti, il cui intervento potrà essere dispiegato entro tre giorni, e un parco di attrezzature tecniche messo a disposizione dagli Stati membri cui l’agenzia potrà attingere autonomamente. È previsto che in seno all’Agenzia sia istituito un centro di monitoraggio e analisi dei rischi per controllare i flussi migratori verso l’Unione europea e al suo interno.

Tale centro dovrà svolgere valutazioni di vulnerabilità volte ad individuare i punti deboli alle frontiere UE.

Secondo la proposta, gli Stati membri potranno richiedere operazioni congiunte e interventi rapidi alle frontiere, nonché il dispiegamento di squadre della guardia costiera e di frontiera europea a sostegno di tali operazioni e interventi.

In caso di persistenza delle carenze o di ritardo o inadeguatezza dell'azione nazionale qualora uno Stato membro sia sottoposto a una forte pressione migratoria che rappresenti una minaccia per lo spazio Schengen, la Commissione potrà adottare una decisione di esecuzione per stabilire che la situazione in un particolare tratto delle frontiere esterne richiede un intervento urgente a livello europeo. Ciò dovrebbe permettere all'Agenzia di intervenire, dispiegando le squadre della guardia costiera e di frontiera europea, per assicurare l'azione sul campo anche quando uno Stato membro non può o non vuole prendere le misure necessarie.

Inoltre i mandati dell'Agenzia europea di controllo della pesca e dell'Agenzia europea per la sicurezza marittima saranno allineati a quello della nuova guardia costiera e di frontiera europea. Le tre agenzie saranno in grado di avviare operazioni di sorveglianza congiunte, ad esempio utilizzando sistemi aerei a pilotaggio remoto (droni) nel Mar Mediterraneo.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Per accrescere la sicurezza nello spazio Schengen, la Commissione propone inoltre una modifica mirata del codice frontiere Schengen volta a introdurre controlli sistematici obbligatori dei cittadini dell'UE alle frontiere esterne terrestri, marittime e aeree. Saranno introdotti controlli obbligatori dei cittadini dell'UE basati sul raffronto con banche dati, quali il sistema d'informazione Schengen, la banca dati dell'Interpol sui documenti di viaggio rubati e smarriti e i pertinenti sistemi nazionali, al fine di verificare che le persone in arrivo non rappresentino una minaccia per l'ordine pubblico e la sicurezza interna.

La proposta rafforza l'obbligo di verificare gli identificatori biometrici nei passaporti dei cittadini dell'UE in caso di dubbi sull'autenticità del passaporto o sulla legittimità del titolare. I controlli saranno obbligatori anche all'uscita dall'Unione europea.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

XVII legislatura – Documentazione per le Commissioni – Audizioni e incontri con rappresentanti dell’UE, n. 31, 12 gennaio 2016

Il bollettino è stato curato dall’Ufficio Rapporti con l’Unione europea (' 06 6760.2145 - * cdrue@camera.it)