Camera dei deputati Dossier AT012

Le disposizioni del Trattato

Ai sensi dell’articolo 2 del Trattato sull’Unione (TUE), l'Unione europea si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze.

L’articolo 3 del TUE recita che nelle relazioni con il resto del mondo, l'Unione afferma e promuove i suoi valori e interessi, contribuendo alla protezione dei suoi cittadini. Contribuisce alla pace, alla sicurezza, allo sviluppo sostenibile della Terra, alla solidarietà e al rispetto reciproco tra i popoli, al commercio libero ed equo, all'eliminazione della povertà e alla tutela dei diritti umani, in particolare dei diritti del minore, e alla rigorosa osservanza e allo sviluppo del diritto internazionale, segnatamente al rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite.

L’articolo 21 del TUE prevede che l'azione dell'Unione sulla scena internazionale sia volta a promuovere nel resto del mondo: democrazia, Stato di diritto, universalità e indivisibilità dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, rispetto della dignità umana, principi di uguaglianza e di solidarietà e rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite e del diritto internazionale.

Oltre che da alcune dichiarazioni, l’azione dell’UE in materia di diritti umani è vincolata anche dalla Carta dei diritti fondamentali, proclamata nel 2000 e alla quale il TUE attribuisce lo stesso valore giuridico dei trattati.

Tra le dichiarazioni si segnalano in particolare: la Dichiarazione sui Diritti umani adottata al Consiglio europeo di Lussemburgo del 28 e 29 giugno 1991, la risoluzione su diritti umani, democrazia e sviluppo, adottata dal Consiglio il 28 novembre 1991; la Dichiarazione adottata dall’Unione il 10 dicembre 1998 in occasione del cinquantesimo anniversario della Dichiarazione universale dei diritti umani.

Per favorire la protezione dei diritti fondamentali all'interno dell'UE, il Trattato di Lisbona ha dato mandato all'UE di aderire alla convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU).

I negoziati per l’adesione dell’Unione europea alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU sono in uno stato avanzato: dopo oltre due anni e mezzo di negoziati tra la Commissione europea e le Alte Parti Contraenti della CEDU (i 47 Stati membri del Consiglio d’Europa, inclusi i 28 Stati membri dell’Unione) il 5 aprile 2013 è arrivati a un’intesa preliminare su un testo di accordo di adesione.

Il quadro strategico dell’UE su diritti umani e democrazia

Con il quadro strategico dell’UE su diritti umani e democrazia con annesso piano d’azione, adottato dal Consiglio il 25 giugno 2012, l’UE si è dotata per la prima volta di un quadro unificato di obiettivi, corredato da una serie azioni ad ampio raggio in materia di diritti umani e democrazia.

Il quadro strategico definisce principi, obiettivi e priorità - tutti finalizzati a migliorare l’efficacia e la consistenza della politica UE nei prossimi dieci anni - e fornisce una base concordata per uno sforzo realmente collettivo che coinvolge Stati membri e istituzioni UE.

Gli obiettivi sono:

· tutelare i diritti umani in tutte le politiche dell'UE;

· promuovere l’universalità dei diritti umani;

· perseguire obiettivi coerenti;

· porre i diritti umani al centro di tutte le politiche esterne dell’UE;

· attuare le priorità dell’UE in materia di diritti umani;

· lavorare con partner bilaterali;

· lavorare tramite le istituzioni multilaterali;

· cooperare in seno all’UE.

Il piano d’azione allegato al quadro strategico copre il periodo fino al 31 dicembre 2014 e prevede 97 azioni sotto 36 capitoli, coinvolgendo Commissione e Stati membri che sono responsabili congiuntamente della attuazione.

L’UE è impegnata a rendere conto dello stato di attuazione del piano e dell’avanzamento delle sue iniziative nell’ambito della relazione annuale su diritti umani e democrazia nel mondo presentata dall’Alto Rappresentante al Consiglio dell’UE ed articolata in una parte tematica ed una parte per paese. La relazione annuale per il 2012 è stata presentata il 13 maggio 2013.

Per favorire l’attuazione del piano d’azione è stato istituito un rappresentante speciale dell’UE per i diritti umani con il mandato di rendere più efficace e visibile la politica dell’UE. Al momento l’incarico è ricoperto, fino al 30 giugno 2014, da Stavros Lambrinidis.

Il Consiglio dell’UE ha adottato il 25 luglio 2013 delle conclusioni in occasione del primo anniversario del quadro strategico e del piano d'azione dell'UE in materia di diritti umani e di democrazia. In particolare, il Consiglio ribadisce la sua determinazione a promuovere e tutelare i diritti umani e la democrazia in tutto il mondo e l'importanza di porre i diritti umani al centro delle politiche e delle relazioni dell'UE con i paesi terzi e di affrontare in modo efficace le questioni relative ai diritti umani facendo ricorso all'intera gamma di strumenti di cui l'UE dispone.

L’Agenda dell’UE per l’azione di sostegno alla democrazia nelle relazioni esterne dell’UE

Il Consiglio dell’UE nella riunione del 17 novembre 2009 ha adottato conclusioni in merito all’Agenda dell’UE per l’azione di sostegno alla democrazia nelle relazione esterne dell’UE.

L’Agenda fissa, in particolare, i seguenti principi dell’azione dell’UE in tale ambito:

· la tutela dei diritti umani e la promozione democrazia sono inestricabilmente collegati e si rafforzano reciprocamente;

· ai fini della lotta contro la povertà e per lo sviluppo sostenibile è essenziale compiere progressi in materia di protezione dei diritti dell'uomo, buon governo e democratizzazione;

· pur non essendovi un unico modello di democrazia, le democrazie presentano talune caratteristiche comuni, fra cui il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali, incluso il principio di non discriminazione, secondo il quale ognuno ha diritto di godere di tutti i diritti umani senza discriminazione di razza, sesso, lingua, religione, opinioni politiche o di altra natura, nazionalità o origine sociale, nascita o altro status;

· la capacità di uomini e donne di partecipare a parità di condizioni alla vita politica e al processo decisionale è un prerequisito di una vera democrazia;

· l'UE rispetta il principio della titolarità dei programmi e delle strategie di sviluppo da parte dei paesi partner;

· il sostegno dell'UE alla democrazia rivolge particolare attenzione al ruolo dei rappresentanti eletti, dei partiti politici e delle istituzioni, dei media indipendenti e della società civile;

· l'UE riconosce l'essenziale ruolo di controllo dei rappresentanti dei cittadini democraticamente eletti ed incoraggia un maggiore coinvolgimento delle assemblee nazionali, dei parlamenti e delle autorità locali nel processo decisionale nazionale;

· l'obbligo per i leader e i funzionari pubblici di rendere conto ai cittadini è un elemento fondamentale della democrazia. In tale contesto l'UE ribadisce il suo sostegno agli sforzi volti a combattere la corruzione.

Strumenti per la promozione della democrazia e dei diritti umani

L’Unione europea ha a disposizione diversi strumenti per promuovere i diritti umani nei paesi terzi, in primo luogo gli strumenti tipici della PESC, vale a dire le decisioni del Consiglio, attraverso le quali vengono imposte misure restrittive – dal divieto di visto per l’ingresso nell’UE al congelamento dei beni eventualmente posseduti in Stati membri - nei confronti dei responsabili di violazioni gravi dei diritti umani.

Altri strumenti sono quelli tipici della politica estera e diplomazia tradizionale, vale a dire rimostranze diplomatiche e dichiarazioni. Le rimostranze diplomatiche sono in genere di natura confidenziale, condotte dalla Presidenza o dall’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (AR), spesso attraverso le delegazioni dell’UE nei paesi terzi. In aggiunta, l’UE può rilasciare, attraverso l’AR, dichiarazioni in cui esprime la propria posizione rispetto ad eventuali violazioni dei diritti umani nei paesi terzi. Anche le conclusioni del Consiglio possono ugualmente affrontare la questioni dei diritti umani. Tali strumenti sono largamente utilizzati per richiamare i governi o altre parti al rispetto dei diritti umani.

Tra gli strumenti adottati dall’UE in materia di tutela e promozione dei diritti umani si segnalano le iniziative e gli interventi nei consessi internazionali, a cominciare dalle Nazioni Unite, dal Consiglio d’Europa e dall’OSCE. Si ricorda, in particolare, il ruolo decisivo svolto dall’UE durante l’intero processo di istituzione del Consiglio per i diritti umani nell’ambito delle Nazioni Unite nonché il contribuito fornito per l’adozione della risoluzione su una moratoria internazionale in materia di pena di morte il 18 dicembre 2007 da parte dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite.

Linee guida

Nel corso del tempo l’UE ha disegnato nuovi strumenti nell’ambito della tutela dei diritti umani nelle relazioni con i paesi terzi e, in particolare, a partire dal 1998, le linee guida/orientamenti volte a definire la posizione dell’UE su temi specifici e per consentire, se necessario, di assumere azioni comuni e di condurre interventi rapidi e coerenti in caso di violazioni.

Le linee guida non sono strumenti giuridicamente vincolanti, ma in quanto adottate a livello di Consiglio dell’UE esprimono la posizione e le priorità dell’UE su temi specifici.

Il Consiglio dell’Ue ha fino ad ora adottato le seguenti linee guida sui diritti umani:

· pena di morte (1998, aggiornate nel 2013);

· dialoghi in materia di diritti umani con i paesi terzi (2001, aggiornate nel 2009);

· tortura e altre pene o trattamenti crudeli disumani o degradanti (2001, aggiornate nel 2012);

· bambini e conflitti armati (2003, aggiornate nel 2008);

· difensori dei diritti umani (2008);

· promozione del diritto umanitario internazionale (2005);

· promozione e tutela dei diritti del bambino (2008);

· violenze contro le donne e lotta contro tutte le forme di discriminazione nei loro confronti (2008);

· libertà di religione e di credo (adottate il 24 giugno 2013);

· diritti di lesbiche, gay, bisessuali e transessuali (adottate il 24 giugno 2013).

Dialoghi sui diritti umani

Nell’ambito delle linee guida, assumono particolare rilevanza quelle relative ai dialoghi in materia di diritti umani con i paesi terzi, sulla cui base l’UE si è impegnata in dialoghi specifici con diversi paesi.

I temi da trattare nel quadro dei dialoghi sui diritti umani vengono determinati caso per caso. Tuttavia, devono sempre essere toccati alcuni argomenti principali, vale a dire:

· la firma, la ratifica e l'attuazione degli strumenti internazionali in materia di diritti umani;

· la cooperazione con gli strumenti internazionali nel settore dei diritti umani;

· la lotta contro la pena di morte;

· la lotta contro la tortura;

· la lotta contro ogni forma di discriminazione;

· il rispetto dei diritti dei bambini;

· il rispetto dei diritti delle donne;

· la libertà di espressione;

· il ruolo della società civile;

· la cooperazione in materia di giustizia internazionale;

· la prevenzione dei conflitti;

· la promozione della democrazia e la buona gestione degli affari pubblici.

In linea generale, i dialoghi hanno lo scopo di: raccogliere informazioni sulla situazione dei diritti umani nel paese interessato; esprimere le preoccupazioni dell’UE sulle diverse questioni e ad identificare iniziative concrete per risolverle, in particolare attraverso progetti di cooperazione; discutere questioni di reciproco interesse; rafforzare la cooperazione in materia di diritti umani nei forum internazionali.

La decisione di avviare un dialogo in materia di diritti umani con un paese terzo spetta al Consiglio dell'UE e deve sempre essere preceduta da una valutazione della situazione. Quest'ultima tiene conto dell'atteggiamento del governo rispetto ai diritti umani ed è basata sui rapporti in materia realizzati da organizzazioni non governative (ONG), dalle Nazioni Unite e da altre organizzazioni internazionali, dal Parlamento europeo e dalla Commissione europea.

Come indicato nelle linee guida, ogni dialogo sui diritti umani con un paese terzo deve essere valutato, se possibile, una volta l'anno, con l’eventuale partecipazione della società civile. La valutazione tiene conto degli obiettivi che l'Unione si era prefissata prima dell'inizio del dialogo. In base al risultato della valutazione, l'Unione può affinare il dialogo, decidere di proseguirlo tale e quale o, se gli obiettivi delle linee direttive non sono raggiunti o se i risultati non sono soddisfacenti, porvi fine.

Clausole relative ai diritti umani

Dal 1995 l’UE inserisce una clausola sui diritti umani negli accordi politici quadro con i paesi terzi. Tale clausola costituisce la base della cooperazione sui diritti umani e della loro promozione in tutti i settori interessati da questi accordi. La clausola forma anche la base giuridica delle misure prese in seguito a violazioni dei diritti dell’uomo: queste possono comprendere la sospensione delle riunioni e dei programmi di cooperazione tecnica con il paese interessato.

Missioni di osservazione elettorale

Le missioni di osservazione elettorale sono uno strumento importante a disposizione dell’UE per promuovere processi democratici. Esse contribuiscono a rafforzare le istituzioni democratiche, accrescere la confidenza dell’opinione pubblica con i processi elettorali, evitare frodi, intimidazioni e violenza.

A partire dal 2000, numerose missioni di osservazione elettorale sono state dislocate dall’UE in tutti i continenti, con l’eccezione della regione OSCE dove l’iniziativa spetta all’Ufficio dell’OSCE per le istituzioni democratiche e i diritti umani.

Per il futuro, l’UE intende prestare maggiore attenzione, nelle sue attività di osservazione elettorale, alla partecipazione delle donne, delle minoranze nazionali e dei disabili, sia in qualità di candidati che di elettori.

Finanziamento delle attività di promozione della democrazia e dei diritti umani

Dal 1994 al 2006, l’UE ha finanziato le attività in materia di promozione dei diritti umani, democratizzazione e prevenzione dei conflitti attraverso l’Iniziativa europea a favore della democrazia e dei diritti dell’uomo, un capitolo di bilancio specifico, istituito su iniziativa del Parlamento europeo.

A partire dal 1° gennaio 2007, l’Iniziativa europea è stata sostituita dallo strumento finanziario per la promozione della democrazia e dei diritti umani nel mondo (Regolamento (CE) n. 1889/2006, del 20 dicembre 2006).

L'assistenza fornita nel quadro di questo strumento è volta in particolare a:

· un maggior rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali, a promuovere e consolidare la democrazia e le riforme democratiche nei paesi terzi, a fornire sostegno ai difensori dei diritti umani e alle vittime di repressioni e maltrattamenti e a rafforzare la società civile attiva nel settore dei diritti umani e della promozione della democrazia;

· sostenere e rafforzare il contesto internazionale e regionale in questi ambiti;

· promuovere la fiducia nei processi elettorali potenziandone l'affidabilità, in particolare mediante missioni di osservazione elettorale e mediante il sostegno alle organizzazioni locali della società civile coinvolte in questi processi.

L'assistenza è attuata attraverso documenti di strategia e relative revisioni, programmi annuali di azione e provvedimenti speciali (che non sono previsti nei documenti di strategia e che possono essere adottati dalla Commissione). Sono previste anche misure ad hoc, con le quali la Commissione può destinare piccole sovvenzioni a difensori dei diritti umani che necessitino di protezione urgente.

Possono beneficiare di un finanziamento: organizzazioni della società civile, enti, istituzioni e organizzazioni pubblici non a scopo di lucro, organismi parlamentari a livello nazionale, regionale e internazionale. I finanziamenti comunitari possono assumere le forme seguenti: progetti e programmi, sovvenzioni finalizzate al finanziamento di progetti presentati dalle organizzazioni intergovernative internazionali e regionali, piccole sovvenzioni destinate a sostenere i difensori dei diritti umani, sovvenzioni destinate a sostenere i costi operativi dell'Ufficio dell'Alto commissario ONU per i diritti dell'uomo e del Centro interuniversitario europeo per i diritti dell'uomo e la democratizzazione (EIUC), contributi a fondi internazionali, risorse per le missioni di osservazione elettorale dell'UE, appalti pubblici.

La dotazione finanziaria per la sua attuazione nel periodo 2007-2013 è di 1,104 miliardi di euro.

Per quanto riguarda le prossime prospettive finanziarie 2014-2020, la Commissione ha presentato nel dicembre 2011 una proposta di regolamento (COM(2011)844), volta a sostituire il vigente regolamento (CE) n. 1889/2006, nel quale ha proposto di aumentare il suo finanziamento a 1,578 miliardi di euro (prezzi 2011) nonché di rendere lo strumento più flessibile così da agire in modo più efficace, più rapidamente e su più vasta scala, per consentire a un maggior numero di organismi di accedere ai finanziamenti e garantire una risposta tempestiva alle esigenze della società civile nei paesi che si trovano ad affrontare le situazioni più urgenti e difficili.

La proposta è all’esame del Parlamento europeo che si dovrebbe esprimere nell’ambito della sessione del 9-12 dicembre 2013.

La Commissione europea ha istituito nel gennaio 2013 il Fondo europeo per la Democrazia, con uno stanziamento iniziale di 15 milioni di euro (di cui 6 da parte della Commissione e i restanti dagli Stati membri), che attraverso un meccanismo di finanziamento rapido e flessibile permette di finanziare le attività di giornalisti, ONG, movimenti politici, bloggers anche in esilio. Il fondo è volto a rafforzare i processi di democratizzazione pacifica nei paesi vicini, attraverso il sostegno a coloro che si battono quotidianamente per il riconoscimento dei diritti.

Il sostegno alla transizione democratica e alla tutela dei diritti umani viene fornito indirettamente anche attraverso altri strumenti finanziari, quali lo strumento per la stabilità, lo strumento per la cooperazione allo sviluppo, lo strumento per il partenariato e il vicinato europeo e il fondo europeo per lo sviluppo.

Attività del Parlamento europeo

La tutela dei diritti umani è una priorità assoluta del Parlamento europeo che, attraverso la commissione per gli affari esteri (AFET), si occupa direttamente della tutela dei diritti umani all’esterno dell’Unione.

La commissione affari esteri è assistita da una sottocommissione per i diritti umani. Una parte considerevole dell'attività della sottocommissione si fonda sugli orientamenti dell'Unione europea in materia di diritti umani (la lotta contro la tortura, la pena di morte e la violenza nei confronti delle donne, la tutela dei diritti dell'infanzia e dei bambini in occasione di conflitti armati nonché dei difensori dei diritti umani), che contribuisce ad attuare.

Al tempo stesso, la sottocommissione si adopera per intensificare la cooperazione con le altre istituzioni europee e con i partner internazionali e per contribuire a dare maggiore visibilità all’azione dell’UE nella difesa dei diritti umani universali e fondamentali.

Il Parlamento europeo dibatte regolarmente durante ciascuna tornata plenaria mensile casi di violazione dei diritti umani, della democrazia e dello stato di diritto. Nel corso del tempo il Parlamento ha adottato una serie di risoluzioni che condannano i governi responsabili di violazioni dei diritti umani, che valutano la situazione di uno specifico paese in materia di diritti umani o che intervengono su singoli avvenimenti.

Il Parlamento europeo ha, infine, istituito nel 1988 il premio Sacharov per la libertà di pensiero, attribuito, ogni anno ad una personalità o un'organizzazione internazionale che, come il fisico nucleare russo Andrej Sacharov, Premio Nobel per la pace nel 1975, si sia distinta nel settore dei diritti dell'uomo. Il premio per il 2013 è stato attribuito all'attivista pakistana per l'istruzione femminile Malala Yousafzai.

Risoluzione del Parlamento europeo sul quadro strategico dell’UE in materia di diritti umani

Il Parlamento europeo ha adottato il 13 dicembre 2012 una risoluzione sul quadro strategico dell’UE materia di diritti umani nella quale in particolare:

· sottolinea che il quadro strategico e il piano d'azione rappresentano un punto di partenza e non di arrivo per la politica dell'UE in materia di diritti umani;

· invita la Commissione europea ad adottare misure concrete per garantire una maggiore coerenza e coesione fra le sue politiche interne ed esterne in materia di diritti umani;

· propone che l'Unione europea e gli Stati membri adottino quali priorità chiave in materia di diritti umani la lotta contro la pena di morte e gli sforzi per combattere la discriminazione delle donne;

· sottolinea la necessità di includere la responsabilità sociale delle imprese nelle strategie dell'UE per i diritti umani ed invita la Commissione a proporre una legislazione che imponga alle imprese dell'Unione europea di garantire che i loro acquisti non sostengano i responsabili di conflitti e di gravi violazioni dei diritti umani;

· insiste affinché in tutti gli accordi che l'Unione europea conclude con i paesi tanto industrializzati quanto in via di sviluppo debbano essere inserite clausole esecutive e non negoziabili riguardo ai diritti umani;

· indica la necessità di modificare l’approccio delle politiche dell’UE in materia di diritti umani nelle sue relazioni con paesi terzi, sulla base di un partenariato che coinvolga maggiormente le società civili dei paesi partner al fine di sostenere la capacità di dette società di partecipare al processo decisionale pubblico e al processo di governo democratico;

· suggerisce la creazione di programmi di scambio o l'apertura dei programmi europei ai giovani dei paesi terzi;

· propone l'istituzione di una convenzione euroaraba per la gioventù incentrata in particolare sui diritti umani;

· ritiene che la garanzia dei diritti delle donne deve costituire una parte essenziale dell'azione dell'UE nei confronti dei paesi della cosiddetta “Primavera araba” e sollecita la creazione di una convenzione interparlamentare euro-araba delle donne;

· auspica che il Parlamento europea sia debitamente coinvolto nella fase di attuazione del quadro strategico e del piano d'azione dell’UE in materie di diritti umani e propone che in ogni delegazione permanente del Parlamento europeo per le relazioni con Paesi terzi via sia un deputato, scelto preferibilmente tra il presidente e i vicepresidenti della stessa, con lo specifico incarico di monitorare il portafoglio per i diritti umani relativo alla regione, all'area tematica o al paese interessati;

· chiede una maggiore cooperazione con i Parlamenti nazionali degli Stati membri sulle tematiche concernenti i diritti umani e raccomanda che il Parlamento europeo, in cooperazione con i parlamenti nazionali degli Stati membri, organizzi un evento annuale sui difensori dei diritti umani, con la partecipazione di attivisti provenienti da tutto il mondo.

10 ottobre 2013		n. 12
Le azioni dell’UE a tutela dei diritti umani e della democrazia nei Paesi terzi