Camera dei deputati Dossier AS009

Immigrazione e asilo

le dimensioni del fenomeno

Secondo i dati più recenti di Frontex (del 14 settembre 2015) nei primi otto mesi del 2015 sono stati rilevati più di 500 mila migranti che hanno attraversato le frontiere UE in modo irregolare; durante il solo mese di agosto, quinto mese consecutivo record, avrebbero attraversato le frontiere UE circa 156 mila migranti.

Secondo Eurostat, nei primi sei mesi del 2015 i richiedenti asilo di prima istanza nell’UE (ovverosia cittadini di Stati terzi che hanno presentato domande nuove di protezione) sono stati circa 395 mila.

Cronologia dei recenti interventi UE

L’acuirsi negli ultimi mesi della crisi dei flussi migratori verso l’Europa e la conseguente pressione straordinaria sui sistemi di asilo di alcuni Stati membri hanno indotto le Istituzioni europee a dedicare particolare attenzione al tema. In particolare:

· il 13 maggio 2015 la Commissione europea presentava l'Agenda europea sulla migrazione;

· il 27 maggio 2015 la Commissione europea presentava un primo pacchetto di misure attuative dell'Agenda europea sulla migrazione. Si prevedeva, anzitutto, la ricollocazione, in due anni, dall’Italia e dalla Grecia agli altri Stati membri di 40 mila richiedenti asilo in evidente stato di bisogno di protezione internazionale.

La cifra di 40 mila persone corrisponde all’incirca al 40% del totale di richiedenti con evidente bisogno di protezione internazionale entrati irregolarmente nei due paesi nel 2014.

La Commissione prevedeva altresì il sostegno, da parte delle Agenzie europee (in particolare di EASO e Frontex) e di funzionari degli altri Stati membri, all’Italia e alla Grecia per l’effettuazione delle operazioni di registrazione, identificazione e rilevamento delle impronte digitali dei richiedenti asilo. Contestualmente, Grecia e Italia erano chiamate a definire una roadmap relativa alle medesime operazioni. In caso di mancato adempimento di tali obblighi, era prevista la sanzione della sospensione dal programma di ricollocazione.

Nel pacchetto si prevedeva anche il reinsediamento negli Stati membri di 20 mila persone individuate dall’UNHCR tra soggetti in evidente stato di bisogno di protezione internazionale ospitati temporaneamente al di fuori dell’UE (nei campi profughi di Stati terzi come Libano e Turchia);

· il 25-26 giugno 2015 il Consiglio europeo accoglieva le proposte della Commissione europea;

· il 20 luglio 2015 il Consiglio giustizia e affari interni raggiungeva l’accordo sulla ricollocazione in due anni di 32.256 richiedenti asilo dall’Italia dalla Grecia; a causa dell’opposizione di alcuni Stati membri ad accogliere le quote ad essi assegnate di profughi, non veniva dunque raggiunto il numero di 40 mila originariamente previsto. Il Consiglio si accordava altresì sul reinsediamento di 22.504 sfollati (più di quanti previsti dalla Commissione europea) in evidente bisogno di protezione internazionale provenienti da paesi extra-UE;

· il 9 settembre 2015 la Commissione europea presentava un secondo pacchetto di attuazione dell’Agenda europea sulla migrazione recante, in particolare, un piano di ricollocazione di ulteriori 120 mila richiedenti asilo da Grecia, Italia e Ungheria agli altri Stati membri. Secondo la proposta, sarebbero stati ricollocati 15.600 richiedenti asilo dall’Italia, 50.400 dalla Grecia e 54.000 dall’Ungheria. La proposta prevedeva, inoltre, l’assegnazione agli Stati membri destinatari del ricollocamento di 6 mila euro per richiedente asilo accolto, nonché di 500 euro agli Stati beneficiari per persona ricollocata per gli oneri relativi al trasferimento. La Commissione prevedeva inoltre una sanzione pecuniaria fino allo 0,002 per cento del PIL nazionale nei confronti degli Stati membri che si dichiarassero, per giustificati motivi, nell’impossibilità di ricevere richiedenti asilo. La Commissione europea presentava altresì una proposta di regolamento volta ad istituire un meccanismo permanente di ricollocazione in deroga al regolamento Dublino (che prevede che, in linea di principio, il Paese di primo approdo sia competente a trattare la domanda di asilo) da attivarsi in tutti i casi in cui uno Stato membro si trovi ad affrontare situazioni di crisi a causa di ingenti afflussi di migranti e di uno straordinario numero di richieste di asilo.

La Commissione presentava, infine, una proposta di regolamento istitutiva di una lista europea di Paesi definiti sicuri in quanto rispettano standard considerati sufficienti in materia di diritti umani. Ai richiedenti asilo cittadini di uno Stato incluso in tale lista dovrebbe essere rifiutato dagli Stati membri lo status di rifugiato;

· il 14 settembre 2015 (previo parere positivo del Parlamento europeo) il Consiglio giustizia e affari interni adottava la decisione recante il citato primo meccanismo di ricollocazione. In tale occasione il Consiglio trovava l’accordo sulla ricollocazione di 24 mila persone dall’Italia e di 16 mila dalla Grecia;

· il 22 settembre 2015 (previo parere positivo del Parlamento europeo) il Consiglio giustizia e affari interni straordinario adottava una decisione recante il secondo meccanismo citato di ricollocazione (120 mila persone): in base alla decisione, 66.000 persone venivano ricollocate dall'Italia e dalla Grecia (15.600 dall'Italia e 50.400 dalla Grecia) negli altri Stati membri. Rispetto alla proposta originaria della Commissione europea, dal novero degli Stati membri beneficiari della ricollocazione veniva esclusa l’Ungheria in quanto contraria al meccanismo (la decisione veniva adottata a maggioranza qualificata e non per consenso). Conseguentemente, le restanti 54.000 persone saranno soggette al ricollocamento dopo un anno dall'Italia e dalla Grecia oppure da altri Stati membri che si trovino ad affrontare situazioni di crisi per i propri sistemi di asilo e di accoglienza. Il Consiglio non ha invece accolto la proposta di sanzione economica sopracitata per gli Stati che abbiano dichiarato di non poter partecipare al programma di ricollocamento: uno Stato membro può notificare al Consiglio e alla Commissione la propria incapacità temporanea a partecipare al meccanismo di ricollocazione fino al 30% dei richiedenti ad esso assegnati per motivi debitamente giustificati e compatibili con i valori fondamentali dell'Unione; la Commissione valuta i motivi addotti e presenta proposte al Consiglio in merito alla temporanea sospensione della ricollocazione fino al 30% dei richiedenti assegnati allo Stato membro interessato e giustificato, la Commissione può proporre di prorogare il termine per ricollocare richiedenti nella quota restante fino a 12 mesi. Su tali proposte entro un mese decide il Consiglio;

· il 23 settembre 2015 si svolgeva una riunione straordinaria informale dei Capi di Stato e di Governo per discutere la crisi dei rifugiati in esito alla quale venivano approvate conclusioni volte a sostenere Libano, Giordania e Turchia nell’affrontare la crisi dei rifugiati siriani, e ad aiutare l’UNHCR, il Programma alimentare mondiale e altre agenzie con un miliardo di euro. Nel Piano di azione stipulato con la Turchia, il 6 ottobre scorso, si è stabilito, tra l’altro, in un miliardo l’entità dell’aiuto a favore di tale Paese a carico dell’UE;

· l’8-9 ottobre 2015, il Consiglio giustizia e affari interni, tra l’altro, approvava un finanziamento aggiuntivo mediante bilancio rettificativo del budget per fare fronte alla crisi dei rifugiati. Tale bilancio rettificativo rafforza il sostegno UE all’attuazione dell’Agenda europea sulla migrazione mediante 401,3 milioni di euro in impegno e 57 milioni in pagamenti. Nella stessa occasione il Consiglio approvava delle conclusioni circa il futuro della politica di rimpatrio.

Sulla base della bozza delle conclusioni il Consiglio europeo dovrebbe intervenire sui seguenti aspetti:

· la cooperazione con i Paesi terzi per contenere i flussi;

· il rafforzamento della protezione delle frontiere esterne dell’Unione europea con una estensione del mandato a Frontex anche alla gestione dei rimpatri;

· la risposta all’afflusso di rifugiati in Europa ed una più efficace politica di rimpatrio (per i non aventi diritto alla protezione).

Cooperazione con i Paesi terzi per contenere i flussi

In questo ambito le priorità indicate dal Consiglio europeo dovrebbero essere:

a) lavorare speditamente all'adozione di un piano d'azione comune con la Turchia nel quadro di un programma di cooperazione globale basato su impegni reciproci e sul conseguimento di risultati. Ciò dovrebbe contribuire ad accelerare l'adempimento della tabella di marcia sulla liberalizzazione dei visti. Secondo la bozza di conclusioni l'UE e i suoi Stati membri sarebbero pronti a intensificare significativamente il loro impegno politico e finanziario.

Il Piano d’azione si articola in due sezioni: il sostegno ai rifugiati e alle comunità che li ospitano in Turchia; il rafforzamento della cooperazione al fine di prevenire i flussi migratori irregolari verso l’Unione europea.

Circa il sostegno UE alla Turchia nella gestione dei migranti, si ricorda che la Turchia attualmente sta accogliendo circa 2,2 milioni di profughi, provenienti in massima parte dalla Siria e dall’Afghanistan.

In tale ambito dell’accordo spiccano le seguenti misure: la proposta, cui si è già fatto cenno, di mobilitare 1 miliardo di euro di fondi UE per il periodo 2015-2016 a sostegno della Turchia, tra l’altro, per l’assistenza umanitaria, il supporto legale amministrativo e psicologico ai rifugiati; la creazione di nuovi campi profughi in Turchia. Tale sezione dell’accordo prevede, inoltre, che l’Unione europea supporti i programmi e gli schemi esistenti di reinsediamento in modo tale che il flusso dei rifugiati che si trovano in Turchia verso l’Unione europea si svolga in maniera ordinato.

La Turchia sarà tenuta a migliorare il proprio sistema di asilo ad esempio garantendo la registrazione dei profughi, la fornitura di adeguati documenti; è inoltre previsto che la Turchia avvii politiche volte a migliorare l’integrazione dei rifugiati nella società e nell’economia turca.

Circa la prevenzione dei flussi irregolari, il Piano reca tra l’altro: il rafforzamento da parte dell’UE della capacità di contrastare i trafficanti di migranti; la previsione di operazioni congiunte UE-Turchia di rimpatrio; lo scambio di informazioni con la Turchia per quanto riguarda le reti criminali del traffico di migranti; il miglioramento della capacità della Turchia di intercettare i trafficanti; la cooperazione delle autorità turche con quelle greche e bulgare per prevenire la migrazione irregolare.

b) assicurare un follow-up efficace della Conferenza ad alto livello sulla rotta del Mediterraneo orientale/dei Balcani occidentali, dedicando particolare attenzione alla gestione dei flussi migratori e alla lotta contro le reti criminali;

Alla Conferenza, che si è svolta a Lussemburgo l’8 ottobre 2015, hanno partecipato Ministri degli interni e degli affari esteri dell’Unione europea, insieme ai loro omologhi di Turchia, Libano, Giordania e dei Balcani occidentali, e dei Paesi associati, Svizzera, Norvegia, Liechtenstein e Islanda. Vi hanno partecipato inoltre rappresentanti dell’UNHCR, dell'Organizzazione internazionale per le migrazioni, del Programma alimentare mondiale, nonché delle agenzie dell’UE Frontex e EASO.

La discussione si è focalizzata sui seguenti settori: aumentare il sostegno a Giordania, Libano e Turchia, per aiutarli a far fronte alla pressione; sostenere tutti i paesi di transito coinvolti per migliorare le capacità di accoglienza, registrazione e trattamento delle domande di asilo; rafforzare la cooperazione per combattere la criminalità organizzata responsabile del traffico di migranti e della tratta di esseri umani; affrontare le cause profonde dello spostamento obbligato; dialogare con i paesi di origine dei migranti irregolari.

c) conseguire misure operative concrete, in occasione del prossimo vertice di La Valletta con i capi di Stato o di governo africani, incentrate in maniera equa ed equilibrata sui seguenti temi: rimpatrio e riammissione efficaci, smantellamento delle reti criminali e prevenzione della migrazione illegale, accompagnati da sforzi concreti per affrontare le cause profonde e sostenere lo sviluppo socioeconomico africano, insieme a un chiaro impegno in materia di possibilità continuative di migrazione legale

Nell'aprile 2015 il Consiglio europeo ha chiesto che sia organizzato un vertice internazionale per discutere di migrazione con i paesi africani e altri Paesi chiave coinvolti.

La Conferenza che si svolgerà a La Valletta l'11 e il 12 novembre 2015 si baserà sui processi di cooperazione esistenti tra l'Europa e l'Africa, in particolare i processi di Rabat e Khartoum (che consistono in fori di dialogo regionale tra l’UE ed i Paesi dell’Africa occidentale, centrale e mediterranea sui temi migratori) e il dialogo UE-Africa in materia di migrazione e mobilità. Sono stati invitati al vertice: gli Stati membri dell'UE, i paesi partecipanti ai processi di Rabat e di Khartoum, gli osservatori del processo di Rabat, i rappresentanti della Commissione dell'Unione africana e della Commissione della Comunità economica degli Stati dell'Africa occidentale (ECOWAS), le Nazioni Unite (ONU) e l'Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM).

Il vertice tratterà delle sfide e delle opportunità della migrazione. Riconoscerà inoltre che la migrazione rappresenta una responsabilità condivisa dei Paesi di origine, di transito e di destinazione.

Le discussioni tra i partecipanti si concentreranno su cinque settori specifici:

1. affrontare le cause profonde della questione adoperandosi per contribuire alla creazione di pace, stabilità e sviluppo economico

2. migliorare il lavoro di promozione e organizzazione di canali di migrazione legale

3. rafforzare la protezione dei migranti e dei richiedenti asilo, in particolare dei gruppi vulnerabili

4. affrontare più efficacemente lo sfruttamento e il traffico di migranti

5. collaborare più strettamente per migliorare la cooperazione in materia di rimpatrio e riammissione

d) valutare le possibilità per sviluppare capacità di accoglienza sicure e sostenibili nelle regioni interessate e fornire ai rifugiati e alle loro famiglie prospettive durature e procedure adeguate, anche attraverso l'accesso all'istruzione e al lavoro, fino a quando potranno tornare nel paese d'origine..

rafforzamento della protezione delle frontiere esterne dell’Unione europea;

In tale ambito il Consiglio europeo dovrebbe approvare i seguenti orientamenti:

1. adoperarsi per l'istituzione progressiva di un sistema integrato di gestione delle frontiere esterne;

2. sfruttare appieno l'attuale mandato di Frontex, anche per quanto concerne il dispiegamento di squadre di intervento rapido alle frontiere;

3. sulla base dell'acquis Schengen e conformemente al Trattato, rafforzare il mandato di Frontex nel contesto delle discussioni sullo sviluppo di un sistema europeo di guardia di frontiera e costiera, anche per quanto concerne il dispiegamento di squadre di intervento rapido alle frontiere nei casi in cui le valutazioni Schengen o l'analisi dei rischi dimostrino la necessità di interventi rapidi e decisi, in cooperazione con gli Stati membri interessati;

4. concepire soluzioni tecniche per rafforzare il controllo delle frontiere esterne dell'UE al fine di conseguire gli obiettivi in materia di migrazione e sicurezza, avvalendosi appieno degli sviluppi tecnologici per non ostacolare la fluidità degli spostamenti e agevolare gli stessi.

Risposta all’afflusso dei rifugiati ed una più efficace politica di rimpatrio

In tale settore il Consiglio europeo dovrebbe approvare le seguenti priorità:

i. procedere speditamente alla creazione di altri punti di crisi (hotspot) entro il calendario convenuto per assicurare l'identificazione, la registrazione e il rilevamento delle impronte digitali dei richiedenti protezione internazionale e degli altri migranti. Gli Stati membri sosterranno appieno tali sforzi, in primo luogo soddisfacendo le richieste di consulenza da parte di Frontex ed EASO per le squadre di sostegno per la gestione della migrazione che lavoreranno nelle zone dei punti di crisi, nonché mediante la fornitura delle risorse necessarie;

ii. a seguito dell'esito positivo delle prime ricollocazioni, procedere rapidamente alla piena attuazione delle decisioni in materia di ricollocazione e dei nostri impegni in materia di reinsediamento;

iii. intensificare nel contempo l'attuazione della direttiva rimpatri da parte degli Stati membri e creare, entro la fine dell'anno, un apposito ufficio rimpatri all'interno di Frontex per rafforzare il sostegno agli Stati membri;

iv. ampliare il mandato di Frontex in materia di rimpatri per includere il diritto di organizzare di propria iniziativa operazioni congiunte di rimpatrio e rafforzare il ruolo di Frontex per quanto riguarda l'acquisizione dei documenti di viaggio per i rimpatriati;

v. promuovere l'accettazione, da parte dei paesi terzi, di un lasciapassare europeo per i rimpatri migliorato come documento di riferimento a fini di rimpatrio;

vi. attuare effettivamente tutti gli impegni in materia di riammissione, siano essi assunti attraverso accordi di riammissione formali, l'accordo di Cotonou o altre intese;

vii. rafforzare ulteriormente l'effetto leva nei settori del rimpatrio e della riammissione, ricorrendo se del caso al principio "di più a chi fa di più". A tale proposito, la Commissione e l'Alto rappresentante proporranno entro sei mesi incentivi globali e su misura da utilizzare nei confronti dei Paesi terzi

Politica estera

Il Consiglio europeo dovrebbe discutere degli sviluppi politici e militari in Siria, compreso il loro impatto sulla migrazione. In tale occasione il Consiglio europeo dovrebbe esprimere preoccupazione per gli attacchi russi contro l'opposizione siriana e i civili e per il rischio di incidenti involontari che potrebbero aggravare ancora di più la situazione. Dovrebbe altresì essere espresso l’impegno UE a trovare una soluzione politica al conflitto e l’invito a tutte le parti coinvolte a lavorare per tale obiettivo.

Per quanto riguarda la Libia, il Consiglio europeo dovrebbe accogliere con favore l'annuncio delle Nazioni Unite relativo al raggiungimento di un accordo per un governo di unità nazionale e invitare tutte le parti a aderirvi rapidamente. Il Consiglio europeo dovrebbe infine ricordare l’offerta da parte dell’UE di un significativo sostegno politico e finanziario una volta che il Governo di unità nazionale sarà formato.

Referendum nel Regno Unito sulla permanenza nell’UE

Da ultimo, il Consiglio dovrebbe discutere della proposta, avanzata dal Primo Ministro del Regno Unito, David Cameron, di svolgere entro la fine del 2017 un referendum sulla permanenza del Regno Unito nella UE.

Da notizie ufficiose risulta che Cameron avrebbe individuato quattro richieste per evitare l’uscita del Regno Unito dall’UE:

alla Gran Bretagna dovrebbe essere assicurata una clausola generale di opting out, da applicare in qualsiasi caso di ulteriore progresso nel processo di integrazione;
al fine di preservare la sterlina, si chiede che vanga espressamente dichiarato che l'UE è una unione “a più valute” e che l'euro non è la sua moneta ufficiale;
allo scopo di restituire poteri agli Stati membri, si prospetta una sorta di “red card” per cui, con particolari quorum, i parlamenti nazionali possano abrogare normative europee già esistenti.

In occasione del discorso sullo stato dell’Unione pronunciato davanti al Parlamento europeo il 9 settembre 2015, il Presidente della Commissione europea Juncker ha richiamato la necessità di prevenire ad un accordo equilibrato (“a fair deal”) nell’interesse reciproco del Regno unito e dell’UE. Juncker si è espresso con forza sull’importanza strategica della permanenza del Regno unito nella UE.

Unione economica e monetaria

Il Consiglio europeo dovrebbe fare il punto sulle discussioni in merito alla relazione dei presidenti sul tema "Completare l'Unione economica e monetaria dell'Europa".

La relazione, elaborata dal Presidente della Commissione europea, Jean-Claude Juncker, in stretta collaborazione con il Presidente del Consiglio europeo, Donald Tusk, il Presidente dell'Eurogruppo, Jeroen Dijsselbloem, il Presidente della Banca centrale europea, Mario Draghi, e il Presidente del Parlamento europeo, Martin Schulz, delinea le prospettive di ulteriore integrazione per l’eurozona.

Il piano si articola in due fasi temporali, e agisce su quattro pilastri (Unione economica; Unione finanziaria; Unione di bilancio; Unione politica).

Fase 1: 1° luglio 2015 - 30 giugno 2017

Rafforzamento dell'Unione economica attraverso:

- la creazione in ogni Paese membro dell'eurozona di un'Autorità indipendente incaricata di valutare i progressi conseguiti con le riforme economiche;

- l'effettiva attuazione della procedura per gli squilibri macroeconomici, soprattutto con riferimento al meccanismo sanzionatorio (anche per i Paesi, come la Germania, che hanno un surplus nelle partite correnti);

- una maggiore concentrazione su occupazione e performance sociale;

- un maggiore coordinamento delle politiche economiche nell'ambito del Semestre europeo.

·Completamento dell'Unione finanziaria, mediante:

- il completamento dell'Unione bancaria, con l'istituzione di un meccanismo di finanziamento ponte per il Fondo unico per la risoluzione delle crisi e il sistema comune di garanzia dei depositi;

- la possibilità di ricapitalizzazione diretta delle banche utilizzando il Meccanismo europeo di stabilità (European stability mechanism, ESM);

- l'avvio della costruzione dell'Unione dei mercati dei capitali, per diversificare le fonti di finanziamento dell'economia.

·Rafforzamento dell'Unione fiscale, attraverso:

- l'istituzione di un Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche, autorità indipendente incaricata di valutare la conformità dei bilanci nazionali con le raccomandazioni approvate a livello UE.

·Rafforzamento della legittimità e responsabilità democratica, mediante:

- intensificazione della cooperazione tra Parlamento europeo e Parlamenti nazionali;

- potenziamento del ruolo di indirizzo dell'Eurogruppo, anche attraverso l'elezione di un Presidente permanente (attualmente ha un mandato di due anni e mezzo), scelto al di fuori dei Ministri delle finanze dell'eurozona;

- misure per una rappresentanza unica della zona euro negli organismi internazionali;

- l'integrazione del diritto dell'UE del Fiscal Compact, delle parti pertinenti del Patto Europlus e dell'Accordo intergovernativo che istituisce il Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie;

- una consultazione più sistematica, da parte dei Governi, dei Parlamenti nazionali e delle parti sociali prima di sottoporre alle Istituzioni dell'UE i Piani nazionali di riforma e i Programmi di stabilità;

- interazioni più sistematiche tra Commissari europei e Parlamenti nazionali, sia sulle raccomandazioni specifiche per Paese sia sui bilanci nazionali.

Fase 2: luglio 2017 – 2025

Unione economica:

- rendere più vincolante il processo di convergenza, concordando una serie di standard a livello europeo che ogni Governo dovrà raggiungere in ambito di mercato del lavoro, competitività, contesto imprenditoriale, pubblica amministrazione e politica tributaria.

Unione fiscale:

- istituzione di sistema di stabilizzatori comuni per reagire agli shock, cui potranno accedere i Paesi che avranno fatto le riforme.

Legittimità e responsabilità democratica:

- integrazione del Trattato ESM nella cornice giuridica dell'UE;

- istituzione di una "Tesoreria europea": sebbene le decisioni di bilancio rimangano di competenza nazionale, si propone la creazione di un sistema che consenta di prendere le decisioni collettivamente, assicurando nel contempo il controllo democratico e la legittimità del processo.

13 ottobre 2015		n. 9
Consiglio europeo Bruxelles, 15-16 ottobre 2015

Consiglio europeo Bruxelles, 15-16 ottobre 2015