Camera dei deputati

XVII Legislatura

 

BIBLIOTECA – LEGISLAZIONE STRANIERA

 

A P P U N T I

 

Appunto 37/2015                                                                                        13 ottobre 2015

La disciplina del commercio ambulante e le autorizzazioni previste per il suo esercizio

nei principali paesi europei

Francia

L’esercizio del commercio ambulante è disciplinato in Francia da una serie di atti normativi (elencati in fondo alla scheda), le cui norme, ad eccezione della legge del 1969, sono state codificate nel corso degli anni.

L'occupazione di suolo pubblico per l’esercizio di attività commerciali è soggetta all’osservanza delle condizioni poste dall'autorità amministrativa competente, generalmente il comune.

In primo luogo il titolare dell’attività in oggetto deve ottenere una licenza di occupazione temporanea (autorisation d’occupation temporaire - AOT) di suolo, concessa mediante decreto (arrêté) e che prevede il pagamento di una tassa.

Tale autorizzazione può consistere, alternativamente, in:

·        un permesso di sosta (permis de stationnement), qualora l’attività esercitata non comporti un’occupazione diretta del suolo (è il caso, ad esempio, dei furgoni ambulanti in cui si vendono cibi e bevande). Questo tipo di permesso va richiesto all'autorità amministrativa competente per il traffico: il municipio o, se si tratta di una strada nazionale, dipartimentale o comunque classificata come extraurbana, la prefettura;

·        una concessione per l’occupazione di aree pubbliche (permission de voirie), qualora la struttura adibita a commercio poggi direttamente sul suolo (è il caso dei chioschi fissati a terra, ad esempio). Questo permesso va richiesto all'autorità amministrativa responsabile della gestione del suolo pubblico: il municipio, se si tratta di suolo comunale.

Una volta ottenuto uno dei due permessi in funzione dello spazio occupato, la domanda per l’esercizio dell’attività su suolo pubblico, unitamente ai vari documenti richiesti (permesso, certificato d’iscrizione al registro del commercio o a quello dei mestieri, copia del titolo di proprietà, estremi bancari, ecc.), va presentato alla competente autorità locale. Se non si riceve risposta entro due mesi, la richiesta si considera non accolta.

Indipendentemente dall’autorità locale che la rilascia, l’AOT presenta le seguenti caratteristiche:

·        è personale: non può essere né ceduta, né venduta, né subaffittata in occasione di un cambio di attività commerciale;

·        è a tempo determinato, di solito annuale o stagionale (le date di inizio e fine sono specificate nel decreto di autorizzazione), e può essere rinnovata o prolungata tacitamente;

·        è revocabile: può essere sospesa o revocata in qualsiasi momento, in particolare per velocizzare l'esecuzione di lavori o agevolare lo svolgimento di una manifestazione.

In caso di decesso del titolare della licenza, gli aventi diritto possono richiedere una AOT identica, che consenta loro di continuare a gestire il “fonds du commerce”[1] per 3 mesi, nel corso dei quali sono obbligati a richiedere una nuovo AOT qualora intendano prolungare l’esercizio dell’attività in oggetto.

L’art. 71 della legge 2014-626, del 18 giugno 2014, relativa all'artigianato, al commercio e alle piccole imprese, introducendo l'art. L. 2224-18-1 nel codice generale delle collettività territoriali, prevede per il titolare di un'autorizzazione esclusiva all'esercizio del commercio ambulante su suolo pubblico (mercato coperto o all’aperto) la possibilità di indicare al sindaco, in caso di cessione dell'attività, un suo successore che ne erediti diritti e obbligazioni. Questa possibilità vale anche qualora il titolare sia deceduto e gli aventi diritto decidano di non proseguire l’esercizio del commercio ambulante, purché l’indicazione del successore abbia luogo entro sei mesi dalla morte del titolare.

La circolare del 15 giugno 2015 del Ministero dell'economia e del commercio chiarisce, al riguardo, che il sindaco non è obbligato ad accettare la designazione del titolare dell'autorizzazione all'occupazione temporanea del demanio pubblico(AOT) e che, in ogni caso, condizione per l'accettazione di tale designazione è che il titolare dell'autorizzazione eserciti l'impresa di commercio ambulante da un periodo di tempo determinato, fissato con deliberazione del consiglio municipale e in nessun caso superiore a 3 anni.

 

Le fonti normative di riferimento sono le seguenti:

-      Loi n. 69-3 du 3 janvier 1969 relative à l'exercice des activités ambulantes et au régime applicable aux personnes circulant en France sans domicile ni résidence fixe

-      Code de commerce, “Des activités commerciales et artisanales ambulantes”, artt. L123-29 – L123-31; R123-208-1 – R123-208-8

-      Code général des collectivités territoriales, artt. L1311-5 – L1311-8; L2213-6

-      Code général de la propriété des personnes publiques, artt. L2122-1 – L2122-4; L2124-32-1 – L2124-35; L2125-1 – L2125-6; R2122-1 – R2122-8;

-      Code de la voirie routière, artt. L113-2; R*116-2

-      Circulaire du 15 juin 2015 rélative aux activités commerciales sur le domain public

 

Germania

L’attività di venditore ambulante (Reisegewerbe) è disciplinata a livello federale nei §§ 55 e ss. della Gewerbeordnung. La legge definisce il commercio ambulante come “attività svolta da colui che, al di fuori della propria sede commerciale o in assenza di essa, e non a fronte di precedenti ordinativi, mette in vendita merci o acquisisce ordinazioni, offre servizi o acquisisce ordinazioni per essi”. Rientrano nella categoria e sono espressamente citate nel dispositivo del § 55 GewO anche le attività di divertimento dei giostrai e altre similari.

Per esercitare l’attività di commerciante ambulante è però necessaria un’autorizzazione (Erlaubnis), rilasciata dagli uffici amministrativi del comune di residenza del richiedente a fronte del requisito della “affidabilità personale” (§ 57, comma 1). La c.d. licenza di ambulante (Reisegewerbekarte) viene di solito rilasciata a tempo indeterminato (unbefristet). Tuttavia, così come prescrive il § 55, comma 3, l’autorizzazione può essere limitata nel contenuto e soggetta a termine e a condizioni, nella misura in cui ciò sia necessario per la tutela della comunità o dei consumatori. In base agli stessi presupposti è quindi ammissibile la successiva introduzione o modifica delle condizioni. La legge impone inoltre l’obbligo di stipulare un’assicurazione contro i rischi di responsabilità civile (Haftpflichtversicherung) per l’attività di giostraio. A tale proposito il Ministero federale per l’economia e l’energia è stato autorizzato (§ 55c) ad emanare un apposito decreto soggetto all’approvazione del Bundesrat (Verordnung über die Haftpflichtversicherung für Schausteller, del 17 dicembre 1984 e da ultimo modificato nel marzo 2010).

Oltre alle norme contenute nella Gewerbeordnung, nel caso di vendita di gelato vanno osservate anche disposizioni relative agli alimenti e per la somministrazione di determinati alimenti è necessario un certificato sanitario (Gesundheitszeugnis). Spesso la licenza di ambulante da sola non è sufficiente: se il commerciante ambulante vuole svolgere la sua attività su una pubblica strada, ha bisogno di un permesso speciale per l’occupazione del suolo pubblico (Sondernutzungserlaubnis o Standschein)[2]. In questi casi l’autorità competente è il distretto amministrativo (Bezirk), nel quale il commerciante ambulante vuole posizionarsi o svolgere la sua principale attività. Se invece l’attività è destinata ad essere svolta in più distretti, ciò va allora dichiarato all’ufficio distrettuale interpellato per primo, il quale si procurerà gli ulteriori permessi per vie interne e li rilascerà in rappresentanza degli altri distretti. Il permesso potrà essere rifiutato in caso di contrasto con interessi pubblici prevalenti, come nel caso in cui venga notevolmente compromesso l’utilizzo da parte del pubblico o qualora dall’occupazione del suolo derivino emissioni o immissioni inaccettabili.

Si ricorda, infine, che i commercianti ambulanti che esercitano attività non soggette a preventiva autorizzazione (reisegewerbekartenfreie Tätigkeiten), elencate dettagliatamente nel § 55a, hanno comunque sempre l’obbligo di denunciare l’inizio dell’attività (Anzeigepfllicht) ai sensi del § 55c.

 

Regno Unito

Il recepimento britannico della Direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno (nota anche come “Direttiva Bolkenstein”), nelle sue previsioni di portata più generale, ha avuto luogo con le Provision of Service Regulations 2009, le quali prevedono, per il rilascio delle autorizzazioni commerciali agli esercenti che operino in esercizio della loro libertà di stabilimento, termini temporali definiti, decorsi i quali l’autorizzazione si intende comunque rilasciata, a meno che non ostino preminenti ragioni di pubblico interesse (come dispone il testo comunitario all’art. 9).

In particolare, le coordinate delle modifiche legislative conseguenti all’attuazione della Direttiva si sono ricondotte, in modo principale, alle finalità di liberalizzazione e deregolamentazione perseguite dalle regole europee e al criterio distintivo da queste introdotto in relazione ai soggetti fornitori di servizi, ripartiti in due categorie a seconda che si tratti di esercenti stabiliti in uno Stato membro (established trader) oppure di esercenti temporanei, in quanto operino, attraverso la prestazione transfrontaliera di servizi, in uno Stato membro diverso da quello in cui essi sono stabiliti (temporary trader).

Il regime autorizzatorio del commercio ambulante ha costituito materia di ulteriore revisione normativa, in ragione dell’inclusione nell’ambito applicativo della Direttiva, a seguito dell’accordo raggiunto tra gli Stati membri nel 2010, della vendita al dettaglio che inizialmente ne era esclusa.

In tale ambito, l’attuazione delle regole europee è stata perseguita attraverso puntuali modifiche legislative, delineate dal Governo nel quadro di una pubblica consultazione avviata nel 2010 con il coinvolgimento dei soggetti interessati (enti territoriali, polizia locale, categorie produttive). Ad esito della consultazione, il Governo ha indicato le linee di riforma del settore nel documento conclusivo pubblicato nell’ottobre 2014 (Street trading and pedlary legislation: compliance with the EU Services Directive).

In particolare, le modifiche del diritto interno hanno riguardato la disciplina costituita, per un verso, da leggi di applicazione generale (gli assai risalenti Pedlars Acts del 1871 e del 1881), e per altro verso da testi normativi di applicazione territorialmente limitata, rispettivamente, all’Inghilterra e al Galles (Local Government (Miscellaneous Provisions) Act 1982) e all’Irlanda del Nord (Street Trading Act (Northern Ireland) 2001).

Nel primo caso, la soluzione prescelta dal legislatore britannico è stata quella (caldeggiata dalle categorie interessate) di non disporre l’abrogazione dei Pedlars Acts e di mantenere inalterata la definizione di vendita ambulante (pedlary), concentrando le modifiche sul relativo procedimento autorizzatorio, consistente, nelle diverse ipotesi, nel rilascio di una licenza ex-novo oppure nella certification sostanzialmente ricognitiva del possesso di precedenti autorizzazioni. Di conseguenza, è venuta meno - in quanto non conforme alle regole europee - la disposizione che prescriveva, tra i diversi requisiti soggettivi dell’esercente, la sua comprovata residenza nell’area di esercizio dell’attività commerciale.

Nel secondo caso, il legislatore è intervenuto a modificare il Local Govenment (Miscellaneous Provisions) Act 1982, le cui disposizioni (nello Schedule 4) contemplano, per il commercio ambulante, titoli abilitativi diversificati a seconda dell’area pubblica di attività dell’esercente, che può comportare il previo assenso (consent street) oppure l’autorizzazione (licence street) rilasciati entrambi dall’ente locale (district council).

Relativamente alla durata dell’autorizzazione commerciale – finora soggetta a rinnovo ogni dodici mesi -, è prevalso l’orientamento di abrogare la previsione normativa del relativo termine temporale, e di demandarne la definizione agli stessi enti locali a condizione che da essa non derivino barriere all’ingresso per nuovi esercenti.

Tra i requisiti previsti dalla normativa del 1982 per il rilascio delle autorizzazioni è stato espunto – poiché incompatibile con le finalità liberalizzatrici della Direttiva europea - quello che, sulla base di valutazioni discrezionali dell’amministrazione competente, condizionava il rilascio dell’autorizzazione commerciale a soglie massime di concentrazione di esercizi e attività commerciali nella medesima area. In modo analogo, è venuto meno per le medesime ragioni, tra i casi legittimi di diniego o revoca dell’autorizzazione commerciale, quello motivato sulla base della sua insufficiente utilizzazione – in termini di durata temporale minima - da parte dell’esercente con attività temporanea; nella stessa ipotesi di limitato uso dell’autorizzazione, per contro, è preservata la competenza amministrativa (sulla base di discretionary grounds) di non rinnovarla oppure di revocarla all’esercente “stabilito” qualora la licenza sia stata richiesta da altro esercente.

In capo agli enti locali è preservato il potere discrezionale di non rilasciare autorizzazioni al commercio ambulante nelle ipotesi enumerate dalla normativa vigente (concernenti l’insufficienza di spazio sul suolo pubblico, la condizione dei luoghi, l’ottemperanza del richiedente circa il pagamento di oneri o tariffe); in relazione a queste ipotesi di diniego, sebbene residuali e non confliggenti con gli obblighi derivanti dalla “Direttiva servizi”, il Governo ha annunciato la pubblicazione di linee-guida destinate agli enti locali al fine di adeguare, in ogni caso, la prassi applicativa a criteri di deregolamentazione e di contenimento degli oneri per le imprese, in conformità agli obiettivi di fondo perseguiti dalla Direttiva medesima.

Modifiche di minore rilievo hanno riguardato: l’abrogazione delle disposizioni sui requisiti di età minima (fissata a 17 anni) esistenti nella normativa sul commercio ambulante, ritenute superflue in considerazione dei generali divieti in materia di lavoro minorile posti dalla legislazione in materia di tutela dei minori (Children and Young Persons Act 1933 e successive modifiche); la semplificazione delle modalità di richiesta in forma elettronica delle autorizzazioni (in relazione agli oneri documentali); la previsione di più rigorosi controlli amministrativi e di polizia sui requisiti soggettivi di moralità e buona condotta (good character) degli esercenti, la cui insussistenza è motivo obbligatorio di diniego o revoca dell’autorizzazione commerciale.

 

Spagna

La materia del commercio ambulante è disciplinata, a livello nazionale, dal capitolo IV del titolo III (artt. 53-55: “Venta ambulante o no sedentaria”) della Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista, come modificata dalla legge di riforma 1/2010, del 1° marzo 2010, che ha adeguato il precedente testo del 1996 alle disposizioni contenute nella Direttiva 2006/123/CE.

Si considera vendita ambulante o non sedentaria quella realizzata da commercianti al di fuori di un’attività commerciale permanente (art. 53).

Spetta ai comuni rilasciare le autorizzazioni per l’esercizio della vendita ambulante nei confini comunali. A causa del numero limitato delle autorizzazioni disponibili per la scarsità di suolo pubblico utilizzabile allo scopo, la durata delle autorizzazioni non può essere a tempo indeterminato, dovendo consentire, in ogni caso, l’ammortamento degli investimenti e un’equa remunerazione dei capitali investiti.

Il procedimento per la selezione tra i possibili candidati deve garantire la trasparenza e l’imparzialità, nonché un’adeguata pubblicità dell’inizio, dello svolgimento e del termine del procedimento. L’autorizzazione rilasciata non dà luogo a un procedimento di rinnovo automatico, né comporta alcun altro tipo di vantaggio per il prestatore cessante o per le persone ad esso collegate (art. 54).

Coloro che esercitano il commercio ambulante devono tenere esposti in forma facilmente visibile al pubblico i loro dati personali e il documento che contiene la relativa autorizzazione comunale, così come un indirizzo per la ricezione di possibile reclami (art. 55).

Una normativa di dettaglio della materia è contenuta nel Real Decreto 199/2010, de 26 de febrero, por el que se regula el ejercicio de la venta ambulante o no sedentaria.

Il capitolo II (artt. 2-6) del decreto disciplina il procedimento autorizzatorio.

Spetta ai comuni determinare la zona per l’esercizio della vendita ambulante o non sedentaria, al di fuori della quale non può esercitarsi l’attività commerciale. I posti (puestos) di vendita ambulante non possono essere situati presso gli accessi di edifici di uso pubblico, attività commerciali e industriali, né in luoghi che ostacolano l’accesso e la circolazione.

Per ogni posto e per ciascuna modalità di vendita ambulante è necessaria un’autorizzazione (art. 2 del decreto 199/2010).

L’autorizzazione all’esercizio della vendita ambulante ha una durata limitata. Il comune fissa la durata dell’autorizzazione, previa considerazione dell’ammortamento dell’investimento effettuato e dell’equa remunerazione dei capitali investiti.

L’autorizzazione è trasmissibile previa comunicazione all’amministrazione competente. Le amministrazioni pubbliche possono verificare e ispezionare, in ogni momento, fatti, attività, trasmissioni e altre circostanze dell’autorizzazione. L’autorizzazione deve definire almeno il periodo di validità, i dati identificativi del titolare, il luogo in cui può esercitare l’attività, gli orari e i giorni relativi così come i prodotti autorizzati alla vendita.

Il commerciante deve esporre al pubblico in forma facilmente visibile l’autorizzazione municipale e un indirizzo per la ricezione dei possibili reclami.

Le autorizzazioni possono essere revocate unilateralmente dai comuni in caso di non osservanza della normativa (art. 3).

Per quanto concerne il procedimento di selezione esso è determinato da ciascun comune nel rispetto del regime di concorrenza, delle norme in materia di utilizzo di beni e diritti destinati a un servizio pubblico di cui agli articoli 86 e seguenti della Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas e del capitolo II della Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sul libero accesso alle attività di servizi e sul loro esercizio.

Il procedimento è pubblico e il suo svolgimento deve seguire criteri chiari, semplici, oggettivi e prevedibili. Nella decisione relativa al procedimento si fissano i requisiti dell’autorizzazione, che devono essere essenziali, proporzionali e non discriminatori (art. 4).

La presentazione delle domande (art. 5) comporta per gli interessati solo la firma di una dichiarazione responsabile (declaración responsable), in cui si sottoscrive:

·     il rispetto dei requisiti stabiliti;

·     il possesso della documentazione che consente l’inizio dell’attività;

·     il mantenimento del rispetto durante il periodo di vigenza dell’autorizzazione.

Nella dichiarazione responsabile si dichiara altresì il rispetto della normativa in materia tributaria e della sicurezza sociale, nonché della normativa concernente il prodotto o i prodotti oggetto della vendita ambulante. I prestatori provenienti da paesi terzi devono certificare il rispetto degli obblighi stabiliti dalla legislazione in materia di autorizzazioni di residenza e lavoro.

In nessun caso può esigersi l’obbligo della residenza nel comune come requisito di partecipazione.

Il dichiarante può autorizzare l’amministrazione affinché verifichi il rispetto degli obblighi in materia tributaria. Non è necessario presentare documentazione di altri requisiti contenuti nella dichiarazione responsabile, fermo restando il potere di verifica delle pubbliche amministrazioni.

L’iscrizione nei registri dei commercianti ambulanti (registros de comerciantes ambulantes) non ha valore abilitante all’esercizio dell’attività commerciale. Le autorità competenti effettuano l’iscrizione al momento del rilascio dell’autorizzazione o al momento della trasmissione, utilizzando i dati contenuti nella dichiarazione responsabile. I dati sono aggiornati d’ufficio (art. 6).

 

In materia di commercio ambulante le varie Comunità autonome possono adottare una propria disciplina, di cui si indicano degli esempi:

-      Ley 3/2014, de 2 de julio, de Venta Ambulante o no Sedentaria de la Región de Murcia;

-      Ley 1/1997, de 8 de enero, reguladora de la venta ambulante de la Comunidad de Madrid.

Si veda altresì la pagina web del comune di Madrid contenente la procedura per la presentazione di una richiesta di autorizzazione al commercio ambulante.