Camera dei deputati

XVII Legislatura

 

BIBLIOTECA – LEGISLAZIONE STRANIERA

 

 

Appunto 19/2014                                                                                       6 maggio 2014

Il principio del “pareggio di bilancio” e l’adeguamento al Trattato sul Fiscal compact negli ordinamenti costituzionali di

Francia, Germania e Spagna[1]

 

 

Francia

 

In Francia la revisione costituzionale del 23 luglio 2008[2] ha, di fatto, già iscritto nell’art. 34 della Costituzione del 1958 “l’obiettivo di equilibrio dei conti delle amministrazioni pubbliche”, dichiarando che “gli orientamenti pluriennali delle finanze pubbliche sono definiti dalle leggi di programmazione”[3].

Tuttavia, la ratifica del Trattato firmato a livello europeo sul “fiscal compact”[4], che prevede l’introduzione del principio del pareggio di bilancio nella legislazione nazionale degli Stati membri, ha imposto a ogni Stato di considerare l’eventualità di dover adottare ulteriori misure legislative[5]. Il testo del Trattato prescrive infatti che la «regola d’oro» dell’equilibrio dei conti pubblici debba essere introdotta entro un anno dall’entrata in vigore del Trattato e avere la forma di “disposizioni vincolanti e permanenti, di preferenza costituzionali” o delle quali, in ogni caso, “il pieno rispetto” sia “garantito”, a pena di sanzioni finanziarie da parte della Corte di giustizia europea.

Di fronte al dilemma sulla necessità o meno di una vera e propria revisione della Costituzione, ai fini dell’autorizzazione della ratifica del Trattato, nel luglio 2012 il neo-eletto Presidente della Repubblica, François Hollande[6], ha richiesto sulla questione la pronuncia del Conseil Constitutionnel, il quale si è espresso con la Decisione del 9 agosto 2012 (causa n. 2012-653 DC). Nella sua decisione il Conseil ha dichiarato non necessaria una preventiva revisione della Costituzione ed ha ritenuto sufficiente un rafforzamento del quadro giuridico esistente con una semplice legge organica che precisi il contenuto delle già previste leggi di programmazione economica e garantisca che le leggi finanziarie annuali[7] ne tengano il dovuto conto[8].

A settembre 2012 il Governo ha così presentato al Parlamento, insieme al progetto di legge per l’autorizzazione alla ratifica del Trattato[9], anche un progetto di legge organica relativo alla programmazione e alla governance dei conti pubblici, richiedendo la procedura d’urgenza (procédure accélérée). Il testo legislativo è stato approvato dai due rami del Parlamento a novembre 2012 e la nuova legge organica è stata promulgata il 17 dicembre 2012[10] dopo la pronuncia del Conseil Constitutionnel[11] sulla conformità delle relative disposizioni con il testo costituzionale.

La Legge organica n. 2012-1403 prevede, in particolare, tre principali innovazioni nella programmazione e nella gestione dei conti pubblici:

-        la determinazione di un obiettivo a medio termine dei conti di tutte le amministrazioni pubbliche che il legislatore fisserà nella legge di programmazione economica insieme alla definizione conseguente di una traiettoria strategica pluriennale di saldi strutturali ed effettivi annuali dei conti di tutte le amministrazioni pubbliche, finalizzata al raggiungimento dell’obiettivo a medio termine per il periodo coperto dalla programmazione; il rispetto di tale traiettoria strategica sarà verificato ogni anno al momento dell’esame delle leggi finanziarie (lois de finances e lois de financement de la sécurité sociale), attraverso una tavola di sintesi relativa ai conti di tutte le amministrazioni pubbliche contenuta in un articolo preliminare ai due atti finanziari annuali;

-        l’istituzione di un organismo indipendente, l’Haut Conseil des finances publiques, presieduto dal Primo presidente della Corte dei Conti, che si pronuncerà, con un parere, sulle previsioni di crescita del Paese, mettendo in guardia il Governo e il Parlamento sull’eventuale debolezza delle previsioni macroeconomiche prese in considerazione ai fini dell’elaborazione della legge di programmazione economica e delle due leggi finanziarie annuali; l’Haut Conseil si pronuncerà anche sulla coerenza di tali progetti di legge annuali con la traiettoria pluriennale fissata dalla legge di programmazione economica;

-        la previsione di un meccanismo di “correzione” da attivare in caso di “scarto” rilevante dei conti pubblici rispetto alla traiettoria strategica indicata dalla legge di programmazione: l’Haut Conseil des finances publiques, tenendo conto delle circostanze eccezionali che giustificano gli “scarti consistenti” rilevati, avrà il compito di allertare pubblicamente il Parlamento e il Governo con un parere sulla eventuale necessità di mettere in moto il meccanismo correttivo. Di fronte all’allarme dell’Haut Conseil il Governo avrà l’obbligo di esporre le ragioni di tali “differenze” dagli orientamenti pluriennali di saldo strutturale definiti dalla legge di programmazione e, se necessario, proporre tempestivamente al Parlamento le opportune misure correttive idonee a riportare i conti nel tracciato programmato. Tali misure dovranno essere attuate nell’ambito dei progetti annuali (o correttivi) di loi de finances o di loi de financement de la sécurité sociale immediatamente successivi ed essere esposte in dettaglio in un allegato a tali progetti di legge.

La stessa Legge organica stabilisce che le nuove disposizioni si applichino a partire dal 1° marzo 2013, ma, in ogni caso, ne subordina l’entrata in vigore a quella del Trattato europeo sul “fiscal compact”, precisamente ad un mese dopo l’entrata in vigore di quest’ultimo, se successiva al 1° marzo 2013.

 

 

Germania

 

Prima delle due riforme costituzionali federaliste del 2006 e del 2009, il principio del pareggio di bilancio era menzionato nell’art. 110, comma 1, della Legge fondamentale (Grundgesetz), in cui, semplicemente, si stabiliva che nel bilancio preventivo le entrate e le spese dovessero essere pareggiate. L’effettiva costituzionalizzazione di tale principio è avvenuta con la novella dell’art. 109 (già modificato nella prima fase della riforma), l’introduzione del nuovo art. 109a e la modifica dell’art. 115.

Con la prima riforma del federalismo (Föderalismusreform I), del 28 agosto 2006, il nuovo comma 5 dell’art. 109 [Separazione di competenza tra la Federazione e i Länder; principi in materia di bilancio] ha sancito la responsabilità congiunta della Federazione e dei Länder per il rispetto degli obblighi della Germania in relazione al Patto di stabilità europeo, stabilendo che le sanzioni per la violazione delle disposizioni sulla conformità alla disciplina di bilancio, di cui all’art. 104 del Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE)[12], siano sostenute, rispettivamente, in misura del 65% dalla Federazione e del 35% dai Länder. Quest’ultima quota è ulteriormente ripartita in due fasce percentuali: è infatti previsto che tutti i Länder rispondano in via solidale del 35% in rapporto alla rispettiva popolazione, mentre il restante 65% ricada sui Länder che hanno causato la sanzione, in proporzione alla rispettiva responsabilità oggettiva.

Tra le successive modifiche dell’art. 109 introdotte con la seconda riforma del federalismo (Föderalismusreform II), del 29 luglio 2009, assume particolare rilevanza il nuovo comma 3, che impone come regola generale, sia alla Federazione sia ai Länder, il pareggio del bilancio senza ricorrere al prestito. Con tale disposizione, che di fatto introduce un freno all’indebitamento (Schuldenbremse)[13], viene superata la c.d. golden rule, ossia la possibilità di ricorrere a forme di indebitamento per finanziare le spese in conto capitale, precedentemente prevista dall'art. 115[14] della Legge fondamentale e nelle Costituzioni di numerosi Länder. Le nuove disposizioni costituzionali stabiliscono, infatti, che, per rispettare i criteri fissati a livello comunitario, i bilanci della Federazione e dei Länder debbano essere in equilibrio, con un ricorso all’indebitamento pubblico - consentito solo alla Federazione e non ai Länder - per un massimo dello 0,35% del PIL. Sono ammesse deroghe al principio generale solo nel caso di calamità naturali o in situazioni eccezionali di emergenza che esulano dal controllo dello Stato e compromettono gravemente la sua capacità finanziaria. In questi casi dovrà essere adottato un piano di rientro nei parametri stabiliti non appena cessino le circostanze eccezionali.

In applicazione dei principi enunciati dalla nuova formulazione dell’art. 109, è stato modificato anche l’art. 115 [Ricorso al credito]. Il nuovo comma 2 ribadisce, con riferimento al solo bilancio federale[15], che le entrate e le uscite, di norma, debbano essere portate in pareggio senza ricorrere al prestito e che tale principio venga salvaguardato se le entrate da prestiti non superino la soglia dello 0,35% del PIL (c.d. freno all’indebitamento). La nuova formulazione è poi particolarmente dettagliata: in presenza di andamenti congiunturali che deviano dalle condizioni di normalità, le nuove disposizioni impongono che si tenga conto in modo simmetrico degli effetti sul bilancio, sia nelle fasi di ripresa che nelle fasi di declino. In particolare, nelle circostanze in cui il bilancio federale richieda il ricorso ad un indebitamento pubblico superiore ai parametri stabiliti, gli scostamenti del ricorso effettivo al credito dalla soglia massima consentita vengono registrati su un apposito conto di controllo; gli addebiti che superano la soglia dell’1,5% rispetto al prodotto interno lordo nominale devono essere quindi ridimensionati, tenuto conto dell'evoluzione del ciclo congiunturale. Nelle situazioni derivanti da disastri naturali o emergenze straordinarie, la deroga dovrà essere autorizzata con una decisione adottata dal Bundestag a maggioranza assoluta. Tale deliberazione deve inoltre essere collegata a un piano di ammortamento e il rimborso dei prestiti accesi deve avvenire entro un lasso di tempo adeguato.

I limiti previsti nelle nuove disposizioni contenute negli articoli 109 e 115 sono accompagnati da un sistema volto a prevenire gli indebitamenti eccessivi, ovvero un meccanismo di early warning cooperativo. È stato, pertanto, introdotto un nuovo art. 109a [Emergenze di bilancio], ai sensi del quale, al fine di evitare un’emergenza di bilancio, possono essere emanate con legge federale bicamerale (c.d. Zustimmungsgesetz, legge che richiede necessariamente anche il consenso da parte del Bundesrat) disposizioni che riguardano: il controllo continuo della gestione di bilancio della Federazione e dei Länder da parte di un organismo comune (Consiglio di stabilità - Stabilitätsrat); le condizioni e le procedure per l’accertamento di un’imminente emergenza di bilancio; i principi regolanti l’elaborazione e l’attuazione di programmi di risanamento intesi a prevenire emergenze di bilancio.

In attuazione dell’art. 109, il 10 agosto 2009 è stata approvata l’apposita legge federale di esecuzione volta ad istituire un Consiglio di stabilità e ad evitare emergenze di bilancio (Gesetz zur Errichtung eines Stabilitätsrates und zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen - Stabilitätsratsgesetz - StabiRatG), in vigore dal 1° gennaio 2010. Il Consiglio di stabilità, costituitosi il 28 aprile 2010, è composto dal Ministro federale delle finanze, dal Ministro federale dell’economia e dell’innovazione tecnologica e dai ministri finanziari dei singoli Länder. Le riunioni del Consiglio si svolgono a seconda delle necessità, ma non meno di due volte l’anno. Il principale compito del Consiglio di stabilità, che ha acquisito anche le competenze del disciolto Consiglio di pianificazione finanziaria (Finanzplanungsrat), consiste nel valutare la situazione economica della Federazione e dei Länder monitorando la loro gestione finanziaria, con particolare riguardo ai progressi compiuti nel risanamento dai cinque Länder (Brema, Berlino, Saarland, Sassonia-Anhalt e Schleswig-Holstein) che, ai sensi dell’art. 143d, comma 2, hanno ottenuto sovvenzioni supplementari[16] a causa del loro particolare dissesto finanziario. Le nuove disposizioni costituzionali prevedono che la concessione degli aiuti sia subordinata al rientro totale dei deficit di finanziamento entro la fine del 2020. A tale scopo il Consiglio elabora rapporti annuali, concordando le misure eccezionali da adottare nei casi di deroga ai parametri di risanamento previsti dalla riforma. Nella quarta riunione del Consiglio, che si è tenuta il 1° dicembre 2011, sono stati concordati – sulla base dell’esame dettagliato svolto dal Comitato di valutazione (Evaluationsausschuss) interno al Consiglio stesso – programmi di risanamento (Sanierungsprogramme) con i Länder di Berlino, Brema, Saarland e Schleswig-Holstein per gli anni dal 2012 al 2016 .

Per quanto riguarda, infine, l’entrata in vigore della nuova disciplina costituzionale di bilancio, il già citato art. 143d, comma 1, stabilisce che il freno all’indebitamento sia applicato a partire dal bilancio per il 2011, ma prevede due periodi transitori di avvicinamento progressivo agli obiettivi, che termineranno nel 2016 per la Federazione e nel 2020 per i Länder.

Nel corso del 2012 il Parlamento tedesco ha dovuto in primo luogo affrontare una serie di problematiche relative alla grave crisi economica e finanziaria internazionale e della zona euro in particolare.

Con la seconda Legge di attuazione di un pacchetto di misure per la stabilizzazione del mercato finanziario (Zweites Gesetz zur Umsetzung eines Maßnahmenpakets zur Stabilisierung des Finanzmarktes - Zweites Finanzmarktstabilisierungsgesetz - 2. FMStG) del 24 febbraio 2012 è stata decisa la riapertura del fondo di stabilizzazione finanziaria (Finanzmarktstabilisierungsfonds), ossia il fondo di salvataggio istituito con la precedente legge del 2008 presso il nuovo istituto di stabilizzazione del mercato finanziario (Finanzmarktstabilisierungsanstalt - FMSA) con sede nella Deutsche Bundesbank. Sono state inoltre riviste e migliorate le condizioni per il ricorso alle misure di stabilizzazione volte ad assicurare la solvibilità di istituti finanziari con sede in Germania e ad evitare una generale paralisi del credito. Il fondo è destinato ad erogare crediti per la ricapitalizzazione di istituti finanziari ed è inoltre autorizzato a prestare garanzie, fino ad un ammontare complessivo di 400 miliardi di euro, per i titoli di credito e le obbligazioni delle società “agevolate” (istituti di credito e società finanziarie; imprese di assicurazione e fondi pensione; società di investimento di capitali). In via complementare la nuova disciplina prevede anche un rafforzamento degli strumenti di vigilanza e di controllo sul sistema bancario che fanno capo alla Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin), l’autorità federale per la supervisione del settore finanziario istituita nel 2003. Le nuove disposizioni mirano inoltre a rafforzare la partecipazione del Bundestag nell’esecuzione della legge e i diritti e gli obblighi di informazione degli organi degli istituti finanziari sostenuti dalle misure adottate nell’ambito del Fondo di stabilizzazione nei confronti del comitato parlamentare (Gremium zum Finanzmarktstabilisierungsfonds), costituito da nove deputati della Commissione bilancio, che il Bundestag elegge per la durata di una legislatura. Tale comitato è continuamente informato dal Ministero federale delle finanze in merito a tutte le questioni che riguardano il Fondo ed è autorizzato a convocare i membri degli organi direttivi del Fondo, nonché i rappresentanti degli organi di una società finanziaria agevolata da una misura del Fondo. Le ultime modifiche introdotte specificano che i rappresentanti di tali organi hanno il diritto e l’obbligo di fornire informazioni al comitato parlamentare. Quest’ultimo, che si riunisce in segreto, discute inoltre sulle questioni fondamentali e strategiche e sugli sviluppi a lungo termine della politica relativa al mercato finanziario.

Alla base della seconda Legge di modifica del meccanismo di stabilizzazione del 23 maggio 2012 (Zweites Gesetz zur Änderung des Stabilisierungsmechanismusgesetzes – 2. StabMechGÄndG) vi è la sentenza della Corte costituzionale federale del 28 febbraio 2012 relativa al Comitato speciale (Sondergremium) previsto dal § 3, comma 3, secondo periodo, della legge sul meccanismo di stabilizzazione e costituito da una composizione ristretta della Commissione bilancio del Bundestag. La Corte si è appellata ad un’interpretazione costituzionalmente conforme (verfassungskonforme Auslegung) di tale disposizione, sottolineando la necessità che al suo interno il Comitato speciale rispecchi la proporzionalità dei gruppi parlamentari presenti nel Bundestag, affinché non vengano lesi i diritti connessi allo status di deputato garantiti dall’art. 38, comma 1, della Legge fondamentale. Con le modifiche introdotte sono state quindi precisate e definite le competenze del Comitato speciale e i criteri da rispettare nella sua composizione. Il nuovo § 3, comma 3 della legge prevede che i membri del Comitato vengano eletti dal Bundestag a scrutinio segreto e a maggioranza assoluta, per la durata di una legislatura, tra i componenti della Commissione bilancio. La composizione del Comitato, che comprende anche un egual numero di membri supplenti, deve essere la più ristretta possibile, in modo però che possa essere nominato almeno un rappresentante per ciascun gruppo parlamentare, che siano garantiti i rapporti di maggioranza e che sia rispecchiata la conformazione politica del plenum. Sulla base del giudizio della Corte, è stata, infine, modificata anche la disposizione relativa ai diritti di informazione (§ 5, comma 7, della legge), la quale stabilisce che il Governo, venuti meno i motivi di segretezza imposti ai fini dell’attuazione di alcune misure finanziarie del Fondo di stabilizzazione, informi immediatamente l’Assemblea, in sede plenaria, sulla decisione adottata dal Comitato speciale e sulle sue motivazioni.

All’indomani della sentenza della Corte costituzionale del 12 settembre 2012, che ha dato il via libera alla partecipazione della Germania al Meccanismo europeo di stabilità e al Fiscal Compact, sono state promulgate il 13 settembre sia la nuova Legge sulla partecipazione finanziaria al Meccanismo europeo di stabilità (Gesetz zur finanziellen Beteiligung am Europäischen Stabilitätsmechanismus – ESM-Finanzierungsgesetz - ESMFinG), sia la Legge di ratifica del c.d. Fiscal Compact (Gesetz zu dem Vertrag vom 2. März 2012 über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion - ESMVG), entrambe approvate dal Bundestag alla fine di giugno.

In linea con le recenti posizioni espresse dai giudici costituzionali sulle misure volte a preservare la stabilità finanziaria dell’Unione monetaria europea e analogamente alla legge sul Fondo europeo di stabilizzazione, la nuova legge sulla partecipazione al Meccanismo europeo di stabilità (MES) esplicita in modo piuttosto dettagliato le competenze del Bundestag e dei suoi organi (Commissione bilancio e Comitato speciale): è infatti espressamente attribuita al Bundestag la responsabilità in materia di bilancio e di stabilità nelle questioni relative al MES, in particolare nei casi - elencati in modo esemplificativo - in cui sono richieste decisioni maggiormente vincolanti e finanziariamente più impegnative (come l’autorizzazione di aiuti ad un Paese membro in grave difficoltà o la richiesta di modifica della quota di capitale sottoscritta). Come è stato sottolineato a più riprese dalla stessa Corte costituzionale, in tutti i casi che interessano la responsabilità del Bundestag in materia di bilancio e stabilità finanziaria, il rappresentante del Governo federale in seno al MES potrà aderire oppure astenersi da una proposta di decisione soltanto dopo che il Governo federale abbia ottenuto il consenso espresso dall’Assemblea plenaria del Bundestag: in mancanza di una tale decisione da parte del plenum, la stessa legge prevede che il rappresentante tedesco respinga la proposta di decisione. In tutte le altre questioni che interessano la responsabilità in materia di bilancio e stabilità del Bundestag, ma nelle quali non è previsto il coinvolgimento del plenum, i poteri decisionali sono esercitati dalla Commissione bilancio, che ha in primo luogo il compito di vigilare sulla preparazione ed esecuzione degli accordi relativi alla concessione di aiuti finanziari ai fini della stabilità dell’Eurozona. Nella nuova legge sono confluite anche gran parte delle disposizioni già previste nella legge sul Fondo europeo di stabilizzazione (e dalle sue successive modifiche) per il Comitato speciale, come i poteri decisionali ad esso attribuiti nei casi di riservatezza (è infatti venuta meno l’ipotesi dell’urgenza) fatti valere dal Governo federale, i criteri da rispettare per la sua composizione interna e l’obbligo di riferire all’Assemblea plenaria una volta venuto meno il vincolo della riservatezza. La legge elenca poi gli obblighi di informazione e comunicazione, che dovranno essere osservati dal Governo federale, il quale è infatti tenuto ad informare ininterrottamente e di regola per iscritto, in modo esauriente e tempestivo, entrambi i rami del Parlamento. È anche prevista una regolare informazione scritta trasmessa alla Commissione bilancio da parte del consiglio di gestione finanziaria del Meccanismo europeo di stabilità.

Dopo il consenso negato dai Länder in seno al Bundesrat nel dicembre 2012 al disegno di legge del Governo federale recante disposizioni applicative del Fiscal Compact in ambito nazionale (già approvato dal Bundestag il 20 novembre 2012), i gruppi parlamentari di maggioranza (CDU/CSU e FDP) hanno presentato al Bundestag il 15 gennaio 2013 un nuovo progetto di legge, dall’omonimo titolo e sostanzialmente analogo a quello governativo, divenuto poi la Legge sull’attuazione nazionale del Trattato sul Fiscal Compact (Gesetz zur innerstaatlichen Umsetzung des Fiskalvertrags - FiskVtrUG) del 15 luglio 2013. Il punto chiave della nuova disciplina consiste nell’aver fissato un limite massimo al deficit strutturale pari allo 0,5% del Prodotto interno lordo con la modifica del § 51 della Legge sui principi di bilancio (Haushaltsgrundsätzegesetz). Sull’osservanza di tale disposizione vigila il Consiglio di stabilità, coadiuvato da un nuovo Comitato (Beirat) indipendente istituito con l’introduzione del nuovo § 7 della già citata Legge sul consiglio di stabilità, del 10 agosto 2009. Membri del Comitato sono un rappresentante della Deutsche Bundesbank e un rappresentante del Consiglio di esperti per l’esame dello sviluppo economico globale, un rappresentante degli istituti di ricerca coinvolti nella diagnosi comunitaria, due esperti nominati per cinque anni, rispettivamente, dai rappresentanti della Federazione e dei Länder nel Consiglio di stabilità e un esperto ciascuno nominato, anch’esso per cinque anni, dalle associazioni degli enti locali e dalle organizzazioni di sicurezza sociale. Le valutazioni e le raccomandazioni del Comitato indipendente vengono pubblicate. Inoltre, con le modifiche alla normativa concernente il pagamento e la ripartizione delle sanzioni comunitarie, del 5 settembre 2006, che muta il titolo in “Legge sulla ripartizione nazionale dei pagamenti delle sanzioni a garanzia della disciplina di bilancio nell’Unione europea” (Gesetz zur innerstaatlichen Aufteilung von Sanktionszahlungen zur Sicherstellung der Haushaltsdisziplin in der Europäischen Union - Sanktionszahlungs-Aufteilungsgesetz - SZAG), viene disciplinata la ripartizione a livello nazionale, tra Federazione e Länder, delle sanzioni introdotte con la riforma del Patto di stabilità e di crescita per garantire la disciplina di bilancio.

 

Spagna

 

L’obbligo del pareggio di bilancio è stato introdotto per la prima volta nell’ordinamento spagnolo con la riforma dell’art. 135 della Costituzione, pubblicata ed entrata in vigore il 27 settembre 2011 (Reforma del artículo 135 de la Constitución Española, de 27 de septiembre de 2011)[17].

Tale riforma prevede che tutte le amministrazioni pubbliche si adeguino al principio della stabilità di bilancio (estabilidad presupuestaria) (art. 135, comma 1) e che lo Stato e le Comunità autonome non possano incorrere in un deficit strutturale che superi i margini stabiliti dall’Unione europea (comma 2). Una legge organica fissa il limite massimo del deficit strutturale dello Stato e delle Comunità autonome secondo il rispettivo prodotto interno lordo. Anche gli enti locali devono mantenere un equilibrio di bilancio (comma 2). Inoltre lo Stato e le Comunità autonome devono essere autorizzati per legge all’emissione di debito pubblico (comma 3). Una legge organica attua i principi contenuti nell’art. 135 (comma 5). Ai sensi della disposizione aggiuntiva unica della riforma costituzionale, la legge organica prevista dall’art. 135 della Costituzione doveva essere approvata entro il 30 giugno 2012, stabilendo i meccanismi che permettano di adempiere al limite di debito fissato dal comma 3 dell’art. 135.

A dare attuazione ai nuovi precetti costituzionali è stata la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, in vigore dal 1° maggio 2012. Essa ha abrogato la precedente legislazione in materia, configurandosi come un testo unico della stabilità di bilancio e della sostenibilità finanziaria delle amministrazioni pubbliche, sia statali sia delle Comunità autonome. Gli obiettivi della legge sono: garantire la sostenibilità finanziaria di tutte le amministrazioni pubbliche; rafforzare la fiducia nella stabilità dell’economia spagnola; rafforzare gli impegni della Spagna con l’Unione europea in materia di stabilità di bilancio[18].

Il capitolo I stabilisce i principi guida vincolanti per tutti i pubblici poteri e le procedure per l’effettiva applicazione dei principi di stabilità di bilancio e di sostenibilità finanziaria e fissa altresì i limiti del deficit e del debito, le eccezioni, i meccanismi di correzione delle deviazioni e gli strumenti per far valere la responsabilità di ogni amministrazione pubblica in caso di inadempimento. Per quanto concerne l’ambito di applicazione, si considera settore pubblico quello costituito dalle amministrazioni pubbliche, comprendente a sua volta l’amministrazione centrale (Stato e organi dell’amministrazione centrale), le Comunità autonome, gli enti locali, le amministrazioni della sicurezza sociale, nonché enti pubblici imprenditoriali, società commerciali e altri enti di diritto pubblico dipendenti dalle amministrazioni pubbliche.

Il capitolo II definisce i principi generali della legge: stabilità di bilancio, pluriannualità, trasparenza, efficienza nella distribuzione delle risorse pubbliche, sostenibilità finanziaria, responsabilità delle amministrazioni pubbliche che violano o causano una violazione degli impegni assunti dalla Spagna, lealtà istituzionale tra le diverse amministrazioni.

Il capitolo III, relativo alla stabilità di bilancio e alla sostenibilità finanziaria, costituisce il fulcro del provvedimento. Tutte le amministrazioni pubbliche devono presentare un bilancio in pareggio o in attivo, senza incorrere in deficit strutturali; tuttavia lo Stato e le Comunità autonome (ma non gli enti locali) possono avere - previa approvazione da parte della maggioranza assoluta del Congresso dei deputati - un deficit strutturale in situazioni eccezionali: catastrofi naturali, recessione economica grave o situazioni di emergenza straordinaria che sfuggono al controllo delle amministrazioni e pregiudicano considerevolmente la loro situazione finanziaria o la sostenibilità economica o sociale. Inoltre la spesa pubblica non può aumentare al di sopra del tasso di crescita di riferimento del PIL a medio termine dell’economia spagnola. È fissato il limite del debito delle amministrazioni pubbliche, che non può superare il 60% del PIL nazionale espresso in termini nominali (o stabilito dalla normativa europea), ripartito nel modo seguente: 44% per l’amministrazione centrale, 13% per l’insieme delle Comunità autonome, 3% per l’insieme degli enti locali. L’amministrazione pubblica che superi il tetto stabilito non potrà effettuare operazioni di indebitamento finanziario netto. Lo Stato e le Comunità autonome devono essere autorizzati dalla legge per emettere debito pubblico od ottenere credito.

Il capitolo IV contiene le misure preventive, correttive e coercitive. Tra le misure preventive vengono stabiliti un meccanismo automatico per garantire che non si incorra nel deficit alla fine di ogni esercizio e una soglia di debito del 95% sul massimo per evitare il superamento dei limiti prefissati, consentendo quindi solo operazioni di tesoreria; nel medesimo ambito, la legge introduce poi un meccanismo di allerta, consistente nell’invio di una comunicazione da parte del Governo all’amministrazione inadempiente che, entro un mese, è tenuta ad adottare le misure necessarie. La legge prevede anche misure automatiche di correzione: il conseguimento degli obiettivi di stabilità è preso in considerazione per autorizzare le emissioni di debito e per la concessione di sovvenzioni o sottoscrizione di accordi. Il fallimento dell’obiettivo di stabilità di bilancio, dell’obiettivo del debito pubblico o della spesa pubblica comporta la presentazione di un piano economico-finanziario che ne permetta la correzione entro l’anno seguente[19]. In caso di deficit per circostanze eccezionali, si deve presentare un piano di riequilibrio, con indicazione delle misure appropriate per affrontare le implicazioni di bilancio derivanti da tali circostanze. Tra le misure coercitive, in caso di mancata presentazione del piano, l’amministrazione responsabile deve approvare entro 15 giorni la non disponibilità di crediti per garantire il raggiungimento dell’obiettivo previsto, nonché costituire, se richiesto dal Ministero delle finanze e delle pubbliche amministrazioni, un deposito fruttifero presso il Banco di Spagna pari allo 0,2% del PIL nominale (per gli enti locali il 2,8% delle entrate non finanziarie), che sarà cancellato quando si applichino le misure volte a garantire il rispetto degli obiettivi. Il Governo può inviare una commissione di esperti per valutare la situazione economica e di bilancio dell’amministrazione interessata. Se una Comunità autonoma non adotta l’accordo di non disponibilità di crediti, non costituisce il deposito obbligatorio o non attua le misure proposte dal comitato di esperti, il Governo, a norma dell’art. 155 della Costituzione, richiede al Presidente della Comunità di adempiere all’obbligo, altrimenti, con l’approvazione a maggioranza assoluta del Senato, adotta le misure necessarie per obbligare la Comunità all’esecuzione forzata. Misure analoghe sono previste per gli enti locali, per i quali è inoltre contemplata la possibilità dello scioglimento degli organi.

Il capitolo V sviluppa il principio di trasparenza: ogni amministrazione pubblica deve stabilire l’equivalenza tra il bilancio e la contabilità nazionale, informazione che è inviata all’Unione europea per verificare la conformità con gli impegni assunti. Le amministrazioni pubbliche devono fornire informazioni sulle principali linee del bilancio, prima dell’approvazione.

Il capitolo VI si occupa di gestione del bilancio. Si rafforza la pianificazione del bilancio attraverso la definizione di un quadro di bilancio a medio termine, di almeno tre anni, all’interno del quale sono elaborati i bilanci annuali.

Il Governo può sottoporre al vaglio del Tribunale costituzionale le disposizioni normative e le risoluzioni adottate dagli organi delle Comunità autonome, nonché i bilanci di ciascuna Comunità, che violino i principi dell’art. 135 della Costituzione (terza disposizione aggiuntiva).

La legge prevede, infine, un periodo transitorio di applicazione fino al 2020: durante questo periodo viene determinato un percorso di riduzione degli squilibri di bilancio entro i limiti previsti dalla legge (prima disposizione transitoria).

La Spagna ha infine provveduto a ratificare il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria (Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, cd. “fiscal compact”) con la Ley Orgánica 3/2012, de 25 de julio, entrata in vigore il 27 luglio 2012.