Articolo 1
(Finalità)
L’articolo 1
elenca le finalità del disegno di legge in esame individuandole nella rimozione degli ostacoli regolatori
all'apertura dei mercati, nella promozione della concorrenza e nella garanzia
della tutela dei consumatori, anche in applicazione dei princìpi del diritto
dell'Unione europea, nonché delle politiche europee in materia di concorrenza.
La stretta relazione tra crescita e politiche per
la concorrenza è riconosciuta dalle principali organizzazioni internazionali ed
europee.
Le liberalizzazioni, intese come razionalizzazione
della regolazione, costituiscono uno degli strumenti di promozione della
concorrenza capaci di produrre effetti virtuosi per il circuito economico. Come
affermato anche dalla Corte costituzionale (sentenza n. 200 del 2012) le
politiche di "ri-regolazione" possono essere in grado di aumentare il
livello di concorrenzialità dei mercati e permettere ad un maggior numero di
operatori economici di competere, valorizzando le proprie risorse e competenze.
Il
dibattito sulla capacità competitiva e di crescita dell’economia italiana ha
messo in luce l’importanza del fattore del grado
di apertura dei mercati, necessario al raggiungimento di livelli di competitività
adeguati alle sfide del nuovo contesto globale.
Una
misura della capacità di tale fattore di condizionare l’attività produttiva, e
più in generale la vita economica di un paese, è fornita da una serie di
indicatori elaborati dai principali organismi internazionali (soprattutto Ocse
e Banca Mondiale) che consentono di valutare il posizionamento relativo del
paese rispetto ai principali concorrenti europei.
Le
misure di liberalizzazione adottate dal 2011, in merito alla regolamentazione dei mercati sembrano
avere migliorato il contesto economico in cui operano le imprese italiane, in
direzione di un maggiore grado concorrenziale. Secondo gli indicatori elaborati
dall’Ocse (2013) l’Italia risulta infatti in media con gli altri paesi europei
appartenenti all’OCSE, occupando il sesto posto, per il grado di apertura dei
mercati.
L’indicatore
economico è infatti diminuito (gli indici dell’Ocse variano da 0 a 6 dove 0 =
legislazione meno restrittiva, 6= legislazione più restrittiva) nel corso degli
anni, e nel 2013 risulta 1, 26, inferiore a quello della media dei paesi Ocse
(1, 41) e dell’Ue (1,34), non distante da quello delle principali economie
europee. L’indice, in particolare, è inferiore a quelli di Francia (1, 43) e
Spagna (1, 46) e superiore a quelli di Germania (1, 21), e Regno Unito(1,09).
Secondo
l`indice di apertura alla concorrenza 2014, elaborato dell`Istituto Bruno Leoni, l’Italia occupa invece l’ottava
posizione su quindici nella classifica dei paesi europei più aperti alla
concorrenza. Il paese più liberalizzato
d'Europa è il Regno Unito, con un punteggio del 94%, seguito da Paesi Bassi,
Spagna e Svezia (79%). La classifica è chiusa dalla Grecia (58%), preceduta da
Francia, Danimarca e Italia (66%). Per quel che riguarda l'Italia, dei dieci
settori esaminati quello più liberalizzato sono le telecomunicazioni (86%),
seguito da mercato elettrico (81%) e televisioni (75%), settore però dove il
nostro paese occupa l'ultima posizione in Europa. I settori meno liberalizzati
sono invece il trasporto ferroviario (48%), i carburanti (57%) e le poste
(59%). I quindici paesi analizzati sono: Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia,
Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi,
Portogallo, Regno Unito, Spagna, Svezia.
D’altro canto,
secondo gli indicatori internazionali dell'efficacia
delle politiche anti-monopolistiche nella promozione della concorrenza,
l'Italia si colloca a livello mondiale al centesimo posto (su 144 paesi) -
secondo i dati elaborati nel Global
Competitiveness Report 2014–2015 del World
Economic Forum - sia pure
con un trend da cui emerge un lento miglioramento.
La Commissione europea indica che riforme
strutturali volte a ridurre i costi di accesso per le imprese e ad aprire i
mercati alla concorrenza avrebbero un’incidenza sul prodotto interno lordo
italiano dello 0,3% in 5 anni e dello 0,7% in 10 anni.
Il Fondo monetario internazionale cita «la limitata
competizione nei servizi» tra le cause della «scarsa performance di crescita e
perdita di competitività» e stima che le riforme volte ad aumentare la
concorrenza e la produttività nei mercati di beni e servizi, potrebbero
aumentare significativamente in termini reali il prodotto interno lordo
italiano.
Nel Rapporto “OCSE
Survey: Italia 2015” (febbraio 2015) l’OCSE sottolinea che le politiche di
regolazione dei mercati dei prodotti, se ben definite, possono contribuire a
promuovere la crescita e la creazione di posti di lavoro. Ciò riguarda in
particolare i mercati chiusi all’ingresso, che non consentono alle nuove
imprese di portare nuova concorrenza e accrescere l’attività economica. L’OCSE
calcola che riforme volte all’apertura dei mercati potrebbero valere fino a 2,6
punti di Pil nei prossimi cinque anni e raccomanda specificamente all’Italia di
adottare misure per favorire la concorrenza seguendo le raccomandazioni
dell’Autorità per la concorrenza e in particolare di implementare il processo di liberalizzazione dei mercati.
L'Unione europea
nelle Raccomandazioni del Consiglio di luglio 2014 sul Programma nazionale
di riforma 2014 dell'Italia ha ribadito l’urgenza di una tempestiva
attuazione delle riforme in atto, a partire dalle semplificazioni e dalle
liberalizzazioni.
In particolare l’UE
ha sottolineato l’importanza (Raccomandazione
n. 7) di promuovere l'apertura del mercato e rimuovere gli ostacoli rimanenti e
le restrizioni alla concorrenza. D’altra parte il processo di liberalizzazione
ha interessato il nostro ordinamento soprattutto per effetto delle direttive
europee volte all'instaurazione del mercato unico, e dunque nel solco di
un'evoluzione normativa diretta ad attuare il principio generale della
liberalizzazione delle attività economiche, il quale richiede che eventuali
restrizioni e limitazioni alla libera iniziativa economica debbano trovare puntuale
giustificazione in interessi di rango costituzionale.
Uno
dei più importanti strumenti, presenti nel nostro ordinamento, per dare impulso
all’attuazione delle norme in materia di liberalizzazione delle attività
economiche, è quello della legge annuale
sulla concorrenza, che serve a porre in atto un’attività periodica di
rimozione dei tanti ostacoli e freni, normativi e non, che restano nei mercati
dei prodotti e dei servizi. Come ha riconosciuto la Commissione UE, nel
Documento sugli squilibri macroeconomici di marzo 2015 con specifico
riferimento all’Italia, lo strumento della legge annuale sulla concorrenza
costituisce un significativo punto di partenza per mettere in moto un
meccanismo positivo nell’ambito del quale gli ostacoli regolamentari alla
concorrenza vengono periodicamente esaminati e rimossi.
L'adozione di una
legge annuale per il mercato e la concorrenza è stata infatti prevista dall’articolo
47 della legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni
per lo sviluppo e l'internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di
energia) con le specifiche finalità di rimuovere gli ostacoli all’apertura
dei mercati, di promuovere lo sviluppo della concorrenza, anche con riferimento
alle funzioni pubbliche e ai costi regolatori condizionanti l’esercizio delle
attività economiche private, nonché di garantire la tutela dei consumatori.
La procedura
prevede che il Governo, entro 60 giorni dalla trasmissione della relazione
annuale dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (a sua volta presentata
entro il 31 marzo), è tenuto a presentare alle Camere un disegno di legge
annuale che dovrà contenere, in distinte sezioni, norme di immediata
applicazione per l’attuazione dei pareri e delle segnalazioni dell’Autorità,
ovvero per le medesime finalità, una o più deleghe al Governo da adottare non
oltre centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge e
l’autorizzazione all’adozione di eventuali regolamenti, decreti ministeriali e
altri atti; disposizioni indicanti i principi che le regioni sono tenute a
rispettare per l’esercizio delle relative competenze in materia di concorrenza;
norme integrative o correttive di disposizioni in leggi precedenti.
Dall’entrata
in vigore della legge 99/2009, la legge annuale per la concorrenza non è mai stata
adottata. Con il ddl A.C. 3012
il Governo per la prima volta adempie a tale obbligo.
In base a quanto
prescritto dal citato art. 47 della legge 99/2009, all’apposito disegno di
legge, il Governo è tenuto ad allegare una relazione
di accompagnamento che evidenzi:
§
lo stato di conformità dell’ordinamento
interno ai principi comunitari in materia di libera circolazione, concorrenza e
apertura dei mercati, nonché alle politiche europee in materia di concorrenza.
Nella
Relazione di accompagnamento allegata ad disegno di legge in esame, il Governo
compie un rapido excursus delle
principali norme in materia di concorrenza, a partire la legge n. 287 del 1990
- Norme per la tutela della concorrenza e del mercato - che detta norme sul
divieto d’intese anticoncorrenziali, abuso di posizione dominante e operazioni
di concentrazione e istituisce l’Autorità Garante per la Concorrenza e il
Mercato. Il governo cita in particolare alcuni interventi che interessano
settori specifici, quali le telecomunicazioni, il mercato dell’energia, del gas
naturale, degli appalti pubblici, del trasposto ferroviario. Non sono invece
citati i c.d. “pacchetti Bersani” sulle liberalizzazioni (si tratta, come è
noto, del decreto-legge 4 luglio
2006, n.223 e del D.L. gennaio 2007, n. 7). Il
Governo si sofferma invece sugli interventi di liberalizzazione effettuati dal
Governo Monti nella XVI legislatura e sugli interventi settoriali effettuati
nella legislatura in corso;
§
lo stato
di attuazione degli interventi previsti nelle precedenti leggi per il mercato e
la concorrenza, indicando gli effetti che ne sono derivati per i cittadini, le
imprese e la pubblica amministrazione.
A
tale prescrizione non può evidentemente essere dato seguito, in quanto come si
è detto è la prima volta che il Governo presenta il disegno di legge annuale
sulla concorrenza;
§
l’elenco
delle segnalazioni e dei pareri dell’Autorità garante della concorrenza e
mercato indicando gli ambiti in cui non si è ritenuto opportuno darvi seguito.
Al riguardo il
Governo pur elencando le Segnalazioni dell’Autorità volte alla predisposizione
delle leggi annuali per la concorrenza a partire dal 2010, specifica di
prendere in considerazione solo la Segnalazione
(AS1137 - proposte di riforma
concorrenziale ai fini della legge annuale per il mercato e la concorrenza anno
2014) del luglio 2014, che,
proprio ai fini della predisposizione del disegno di legge annuale per la
concorrenza, evidenzia gli ambiti di
mercato ove sono presenti tuttora barriere alla competizione, in cui la
trasparenza è insufficiente o la domanda è ingessata, anche alla luce delle
raccomandazioni della Commissione Europea e delle altre istituzioni
internazionali in tema di concorrenza e apertura dei mercati.
Raffronto
tra le indicazioni dell’Autorità garante per la concorrenza ed il mercato e il
contenuto del disegno di legge
L’A.C. 3012
interviene in alcuni dei settori indicati dall’Autorità, contenendo
misure: per le assicurazioni, con
particolare riguardo al campo della RC Auto; i fondi pensione; le
comunicazioni; i servizi postali; l’energia, e la distribuzione in rete di
carburanti per autotrazione; le banche; le professioni; la distribuzione
farmaceutica.
Per completezza di analisi si ricorda che
nella Segnalazione AS1137 del luglio 2014, sono
stati sollecitati ulteriori interventi per favorire la concorrenza in diversi
settori, che sinteticamente si richiamano: energia con riferimento alle infrastrutture
energetiche, alle concessioni di grande derivazione idroelettrica e alla
distribuzione del gas naturale;
distribuzione dei carburanti; editoria; compenso per la riproduzione privata; rifiuti;
servizi pubblici locali; società pubbliche partecipate dagli enti locali; trasporto pubblico locale; trasporto pubblico
non di linea; trasporto ferroviario, settore aeroportuale, settore portuale, settore farmaceutico, con riferimento alle
procedure di registrazione dei medicinali generici alla scadenza del brevetto
del medicinale originatore (“patent
linkage”) e al sistema di remunerazione della filiera distributiva del
farmaco; settore della sanità; alle professioni, con riguardo ad alcuni
specifici rilievi riguardanti la legge di riforma della professione forense e
la disciplina della legge professionale notarile.
Per un’analisi più
approfondita dei profili relativi alle indicazioni dell’Autorità garante della
concorrenza e del mercato, cui non è stato dato seguito nel disegno di legge A.C.
3012, si rinvia all’apposito capitolo del presente Dossier: Le ulteriori indicazioni dell’Autorità garante della concorrenza e
del mercato
Articolo 2
(Obbligo a contrarre)
Il Capo II del disegno di legge reca norme
in materia di assicurazioni e fondi
pensioni, volte a migliorare gli assetti
concorrenziali del settore.
In tale Capo si dà conto anche delle disposizioni contenute nelle proposte di legge in materia di
assicurazione abbinate al disegno di legge del Governo (A.C. 2437 Causi, A.C. 2469 Marco Di Stefano, nonché A.C. 2684 Moretto e A.C.
2733 Vignali, di contenuto sostanzialmente identico).
In particolare gli
articoli da 2 a 14 intervengono sul settore delle assicurazioni che è stato
oggetto nel tempo di diversi interventi normativi aventi come obiettivo la
liberalizzazione.
Si
ricorda al riguardo, in primo luogo, il "primo pacchetto
liberalizzazioni" (D.L. n. 233 del
2006), nell'ambito dell'assicurazione obbligatoria per la
responsabilità civile auto, che ha vietato alle compagnie di
assicurazione e ai loro agenti di vendita di stipulare nuove clausole
contrattuali di distribuzione esclusiva e di imposizione di prezzi minimi,
ovvero di sconti massimi, praticabili nei riguardi dei consumatori contraenti,
a pena di nullità. Il "secondo pacchetto di
liberalizzazioni" (D.L. n. 7 del 2007) ha esteso a tutti i
rami danni il summenzionato divieto. In caso di mancato rinnovo del contratto
di assicurazione, è stato previsto che l'ultimo attestato di
rischio conseguito conserva validità per un periodo di cinque
anni. Inoltre, in tutti i casi di stipulazione di un nuovo contratto, l'impresa
di assicurazione non può assegnare al contraente una classe
di merito più sfavorevole rispetto a quella risultante
dall'ultimo attestato di rischio conseguito. Sotto un diverso versante,
nell'ambito dei rapporti assicurativi e bancari, è stato posto il divieto di
addebitare al cliente le spese relative a una serie di comunicazioni, tra cui
quelle - a carico delle imprese di assicurazione - in materia di variazioni
peggiorative alla classe di merito. Inoltre è posto a carico delle imprese di assicurazione
l'obbligo di comunicare tempestivamente al contraente le variazioni
peggiorative apportate alla sua classe di merito, a fini di maggior trasparenza
e pubblicità.
Si ricorda che, in
attuazione delle prescrizioni contenute nel Codice delle assicurazioni private,
nonché in considerazione delle novità introdotte dai "pacchetti
liberalizzazioni", l'ISVAP ha emanato il regolamento di
disciplina dell'attività di intermediazione assicurativa e riassicurativa
(Regolamento n. 5 del 16 ottobre 2006).
Successivamente, il decreto-legge n. 1 del 2012 ha previsto
diverse disposizioni volte a rendere più concorrenziale e trasparente il
settore assicurativo, al fine di ridurre il costo delle polizze anche
attraverso il contrasto alle frodi. Ad esempio sono previste la volontaria
ispezione del veicolo e la "scatola nera" che consentono una
riduzione delle tariffe, nonché una restrizione della risarcibilità per le
lesioni di lieve entità alla persona. Il decreto-legge
n. 179 del 2012 ha vietato il rinnovo tacito del contratto RC Auto per il
quale ha inoltre previsto la definizione di un "contratto base" nel
quale devono essere contenute tutte le clausole necessarie ai fini
dell'adempimento di assicurazione obbligatoria.
Nella segnalazione al Parlamento del 4 luglio 2014, l'Autorità garante della concorrenza
e del mercato ha rilevato la necessità di sostenere il
contrasto alle frodi, al fine di contenere la dinamica dei
costi e delle tariffe RC Auto,
mediante il ricorso:
§ ai
servizi medico-sanitari
convenzionati con la compagnia a fronte di sconti;
§ agli
incentivi, in forma di sconti,
all'installazione di meccanismi elettronici di registrazione dell'attività
degli autoveicoli e alla sottoposizione ad ispezione del veicolo da assicurare;
§ agli
interventi per un efficace contrasto al fenomeno delle frodi assicurative.
Alla
scarsa mobilità della clientela concorre inoltre la mancata certezza circa la
correlazione del premio con la classe di
merito assegnata.
In materia di assicurazione
dei rischi professionali, si segnala la necessità di garantire
alla domanda obbligata a ricorrere alla copertura assicurativa la libertà di
scegliere il prodotto assicurativo ritenuto più adeguato in un contesto
pienamente concorrenziale e privo di ostacoli alla mobilità.
Già il 22 febbraio 2013
l’Antitrust aveva reso noti i risultati dell’indagine conoscitiva svolta sul mercato della RC Auto (il documento
conclusivo è pubblicato sul Bollettino n. 7 del 25 febbraio 2013). L’indagine,
avviata nel maggio 2010, aveva lo scopo di indagare l’efficacia in termini
concorrenziali dell’introduzione della nuova disciplina di risarcimento diretto
del sinistro e di indagare gli assetti concorrenziali del settore. L’indagine
evidenziava, tra l’altro, come il confronto internazionale mostri che i premi
in Italia sono in media più elevati e crescono più velocemente rispetto a
quelli dei principali paesi europei. Si mettevano in luce numerosi ostacoli
alla mobilità degli assicurati sia di natura informativa che di natura non
informativa. Per altro verso, si sottolineava come le politiche di contenimento
dei costi (per i risarcimenti) dei sinistri adottate dalle compagnie non
sembrassero garantire il raggiungimento di livelli adeguati di efficienza
produttiva. Le conclusioni e le proposte dell’indagine sono sostanzialmente
riprese nella segnalazione al Parlamento.
Appare utile al
riguardo mettere a confronto le indicazioni dell’Autorità con le proposte di
riforma concorrenziale ai fini della legge annuale per il mercato e la
concorrenza anno 2014.
|
Obiettivo delineato
dall’Antitrust
|
Proposta
dell’Antitrust
|
DDL
Concorrenza
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|
|
|
Sostenere il contrasto alle frodi al fine di contenere la dinamica dei
costi e delle tariffe RC Auto, mediante il ricorso:
|
Intervenire in via
legislativa per prevedere l’offerta di contratti diversi in funzione della
presenza o meno di meccanismi elettronici che registrano l’attività del
veicolo, con la garanzia di sconti significativi;
|
articolo 3
nuovo articolo 132-ter
del CAP, comma 1,
lettere b) e c)
|
|
ai servizi
medico-sanitari convenzionati con la compagnia a fronte di sconti[5];
agli incentivi, in forma
di sconti, all’installazione di meccanismi elettronici di registrazione
dell’attività degli autoveicoli e alla sottoposizione ad ispezione del
veicolo da assicurare;
agli interventi per un
efficace contrasto al fenomeno delle frodi assicurative.
|
in deroga agli articoli
contenuti nel libro IV, titolo I, capo V, del codice civile, prevedere che, a
fronte dell’ottenimento di sconti significativi a favore dell’assicurato, il
diritto al risarcimento dei danni derivanti dalla circolazione dei veicoli a
motore e dei natanti non sia cedibile a terzi senza il consenso
dell’assicuratore;
|
articolo 3
nuovo articolo 132-ter
del CAP, comma 1,
lettera d)
|
|
in merito alle modalità
di accertamento del risarcimento dei danni da lesioni di lieve entità (c.d.
micropermanenti), eliminare all’articolo 32, comma 3-quater, D.L. n.
1/2012 (convertito in l. n. 27/2012) il riferimento al mero riscontro visivo
come forma di accertamento alternativa alla verifica strumentale;
|
articolo 13,
comma 4, lettera b)
|
|
definire la tabella
unica, a livello nazionale, per l’attribuzione del valore alle menomazioni di
non lieve entità di cui all’articolo 138 del D.Lgs. 7 settembre 2005, n. 209
(Codice delle assicurazioni private);
|
articolo 7
L’articolo 138 del CAP,
anche nella nuova formulazione prevede l’emanazione di un D.P.R..
Il comma 2 consente di
adottare la tabella delle macrolesioni secondo la disciplina vigente, purché
il D.P.R. sia emanato entro 120 giorni dall’entrata in vigore della legge in
esame.
|
|
Alla scarsa mobilità della clientela concorre
inoltre la mancata certezza circa la correlazione del premio con la classe di
merito assegnata.
|
all’articolo 134, comma
4-bis del Codice delle assicurazioni private dopo le parole “…non può
assegnare al contratto una classe di merito più sfavorevole rispetto a quella
risultante dall’ultimo attestato di rischio conseguito”, aggiungere “sul
veicolo già assicurato e non può discriminare in funzione della durata del
rapporto garantendo, nell’ambito della classe di merito, le condizioni di
premio assegnate agli assicurati aventi le stesse caratteristiche di rischio
del soggetto che stipula il nuovo contratto”;
|
articolo 5
|
|
In materia di assicurazione dei rischi professionali, risulta infine
necessario garantire alla domanda obbligata a ricorrere alla copertura
assicurativa, la libertà di scegliere il prodotto assicurativo ritenuto più
adeguato in un contesto pienamente concorrenziale e privo di ostacoli alla
mobilità. Tra questi rileva l’assenza dal mercato nazionale di un’offerta di
contratti che permettano di avvalersi della prestazione assicurativa
tipizzata dall’articolo 1917 c.c., in base al quale il professionista è
comunque assicurato dai rischi di fatti illeciti realizzatisi nel periodo in
cui era vigente la polizza, indipendentemente dal momento in cui il sinistro
viene denunciato.
|
modificare l’articolo 3, comma 5, lettera e) del D.L. n.
138/2011, convertito, con modificazioni, in l. n. 148/2011 prevedendo
espressamente, a fronte dell’obbligatorietà dell’assicurazione per la
responsabilità civile per attività professionali, l’obbligo di offrire
polizze, ovviamente differenziate nelle condizioni economiche, che
garantiscano la prestazione assicurativa prevista dall’articolo 1917 c.c.,
prive delle clausole che limitano la prestazione assicurativa soltanto ai
sinistri denunciati nel corso di validità del contratto (c.d. clausole claims
made)
|
articolo 12
|
Per quanto riguarda il
contenuto del disegno di legge l’articolo
2 modifica l’articolo 132 del Codice delle assicurazioni private (CAP –
D.Lgs. n. 209 del 2005) in materia di obbligo
a contrarre da parte delle imprese di assicurazione relativamente all’assicurazione
obbligatoria per ogni rischio derivante dalla circolazione dei veicoli a motore
e dei natanti (RC Auto).
Analogamente a quanto
previsto dalla norma vigente, i commi 1 e 1-bis
prevedono che le imprese di assicurazione devono stabilire preventivamente le condizioni di polizza e le tariffe
relative all’assicurazione obbligatoria, comprensive di ogni rischio derivante
dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti. Le imprese di assicurazione sono tenute ad accettare le proposte che
sono loro presentate secondo le condizioni e alle tariffe predeterminate, fatta
salva la necessaria verifica della
correttezza dei dati risultanti dall’attestato di rischio, nonché
dell’identità del contraente e dell’intestatario del veicolo, se persona
diversa.
Rispetto alla
formulazione vigente, il nuovo comma 1-ter
precisa che la suddetta verifica deve essere effettuata anche mediante
consultazione delle banche dati di settore e dell’archivio antifrode istituito
presso l’IVASS. Qualora dalla
consultazione risulti che le
informazioni fornite dal contraente non sono corrette o veritiere, le imprese
di assicurazione non sono tenute ad
accettare le proposte loro presentate.
Si
ricorda che l’articolo 21 del D.L. n.
179 del 2012 ha previsto l’istituzione presso l’IVASS di un archivio informatico integrato connesso
con una serie di banche dati esistenti, con la finalità di favorire la
prevenzione e il contrasto delle frodi nel settore RC Auto, per migliorare
l’efficacia dei sistemi di liquidazione dei sinistri e per individuare i
fenomeni fraudolenti. In particolare si prevede che esso sia connesso con:
§ la
banca dati degli attestati di rischio
(prevista dall'articolo 134 del D.Lgs. n. 209 del 2005, Codice delle
Assicurazioni Private);
§ la
banca dati sinistri e le banche dati anagrafe testimoni e anagrafe
danneggiati (istituite dall'articolo 135 del medesimo CAP);
§ l'archivio nazionale dei veicoli e l'anagrafe nazionale degli abilitati alla
guida (istituiti dall'articolo 226 del codice della strada);
§ il
Pubblico Registro Automobilistico,
istituito presso l’ACI;
§ i
dati a disposizione della CONSAP per
la gestione del fondo di garanzia per le
vittime della strada (di cui all'articolo 283 del CAP) e per la gestione della liquidazione dei danni a
cura dell'impresa designata (di cui all'articolo 286 del CAP)
§ i
dati a disposizione per i sinistri con
veicoli immatricolati in Stati esteri gestiti dall'Ufficio centrale italiano (di cui all’articolo 126 del CAP);
§ ulteriori archivi e banche dati pubbliche e
private, individuate con decreto interministeriale.
Con decreto (ancora non emanato) del Ministro dello sviluppo economico e del Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti, sentiti i Ministeri competenti, l'IVASS e
il Garante per la protezione dei dati personali, devono essere stabilite le modalità di connessione
delle banche dati descritte, i
termini, le modalità e le condizioni per la gestione e conservazione
dell'archivio e per l'accesso al medesimo da parte delle pubbliche
amministrazioni, dell'autorità giudiziaria, delle forze di polizia, delle
imprese di assicurazione e di soggetti terzi, nonché gli obblighi di
consultazione dell'archivio da parte delle imprese di assicurazione in fase di liquidazione
dei sinistri. Il Garante per la protezione dei dati personali il 24 luglio 2014
ha espresso parere favorevole sullo schema di decreto del Ministro dello sviluppo economico e del
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti recante il regolamento per
l'istituzione e il funzionamento dell'archivio informatico integrato contro le
frodi assicurative.
L’articolo 13, comma 5, del disegno di legge in esame, (su cui vedi
oltre), modificando l’articolo 21 del D.L. n. 179 del 2012, prevede che il
decreto ministeriale attuativo della norma disciplini la possibilità di consultazione dell’archivio da parte delle imprese di
assicurazione nella fase di assunzione del rischio, al fine di accertare la
veridicità delle informazioni fornite dal contraente (lett. b)).
Si segnala che,
rispetto al vigente articolo 132 del CAP, sono state espunte le disposizioni
che fanno riferimento alla riduzione delle tariffe in caso di ispezione del
veicolo e in caso di installazione della scatola nera. Tali disposizioni,
peraltro, sono state trasfuse nel nuovo articolo 132-ter del CAP previsto dal successivo articolo 3, insieme ad altri
casi che danno luogo a sconti obbligatori.
Il comma 2 dell’articolo
in esame apporta una modifica di coordinamento all’articolo 32 del D.L. n. 1
del 2012, i cui commi 1-bis e 1-ter prevedono l’emanazione
rispettivamente di un regolamento dell’IVASS e di un decreto ministeriale per
l’attuazione della norma che ha previsto la riduzione delle tariffe in caso di
installazione della scatola nera, ovvero il comma 1 dello stesso articolo 32
del D.L. n. 1 del 2012, il quale ha modificato il vigente articolo 132 del CAP.
Con la modifica in esame si fa riferimento al nuovo articolo 132-ter del CAP.
Si
ricorda che l’articolo 32, comma 1-bis,
del D.L. n. 1 del 2012 prevede che con regolamento
dell’IVASS di concerto con il Ministro dello sviluppo economico e il Garante
per la protezione dei dati personali (da emanare entro 90 giorni dall’entrata
in vigore della legge di conversione del D.L. n. 1 del 2012) sono stabilite le
modalità di raccolta, gestione e utilizzo, in particolare ai fini tariffari e
della determinazione delle responsabilità in occasione dei sinistri, dei dati
raccolti dalle scatole nere, nonché le modalità per assicurare la loro interoperabilità
in caso di sottoscrizione da parte dell'assicurato di un contratto di
assicurazione con impresa diversa da quella che ha provveduto ad installare
tale meccanismo. Il 19 marzo 2013 è
stato messo in consultazione il relativo schema di regolamento che non è stato ancora emanato.
Il comma 1-ter dell’articolo 32 del decreto-legge
n. 1 del 2012 prevede l’emanazione, entro 90 giorni dall’entrata in vigore
della relativa legge di conversione (25 marzo 2012), di un decreto del Ministro
dello sviluppo economico, sentito il Garante per la protezione dei dati
personali al fine di definire lo standard tecnologico comune hardware e software, per la raccolta, la gestione e l'utilizzo dei dati
raccolti dai meccanismi elettronici (scatole nere), al quale le imprese di
assicurazione dovranno adeguarsi entro due anni dalla sua emanazione. Il decreto non è stato ancora emanato. Il Ministero dello sviluppo
economico ha dichiarato di averne notificato uno schema alla Commissione UE nel
settembre 2012, ai sensi della Direttiva 98/34/CE.
Analoghe disposizioni sono contenute all’articolo 1 della pdl 2437.
In materia di obbligo a
contrarre, la pdl 2469 prevede,
all’articolo 1, per le nuove imprese
di assicurazione autorizzate all'attività assicurativa per RC Auto, l’esenzione per tre anni dall'applicazione
dell'obbligo a contrarre qualora offrano prodotti assicurativi rivolti a
segmenti omogenei di mercato definiti su base geografica o per tipologia di
veicolo. L'articolo 2 interviene
sulla disciplina del contratto base
al fine di consentire agli assicurati la stipula di contratti per
l'assicurazione privi di clausole che limitino in qualsiasi modo il diritto
all'integrale risarcimento.
Articolo 3
(Trasparenza e risparmi in materia di
assicurazione obbligatoria per i veicoli a motore)
L’articolo 3 inserisce nel CAP i nuovi articoli 132-bis (Obblighi
informativi degli intermediari) e 132-ter
(Sconti obbligatori).
L’articolo 132-bis
prescrive l’obbligo per gli
intermediari, prima della sottoscrizione di un contratto RC Auto, di informare il consumatore in modo
corretto, trasparente ed esaustivo sui
premi offerti da tutte le imprese di cui sono mandatari relativamente al
contratto di base. Il contratto stipulato in assenza della dichiarazione di
avvenuta ricezione di tali informazioni è affetto da nullità rilevabile solo in favore dell’assicurato.
L’articolo 132-ter disciplina le diverse condizioni che, qualora accettate
dall’assicurato, danno luogo ad uno sconto
significativo del prezzo della polizza: ispezione del veicolo; scatola
nera; meccanismo che impedisce l’avvio del motore per elevato tasso alcolemico;
rinuncia alla cessione del credito; risarcimento in forma specifica presso
carrozzerie convenzionate; risarcimento per equivalente a condizioni
predeterminate. Lo sconto è obbligatorio al ricorrere di almeno una delle
condizioni. Le imprese devono evidenziare, per ciascuna condizione, l’ammontare
dello sconto praticato in caso di accettazione da parte del contraente.
Il nuovo articolo 132-bis prescrive l’obbligo
in capo agli intermediari, prima
della sottoscrizione di un contratto di assicurazione obbligatoria per i veicoli
a motore, di informare il consumatore
in modo corretto, trasparente ed esaustivo sui
premi offerti da tutte le imprese di cui sono mandatari relativamente al contratto di base (comma 1).
Si evidenzia che il regolamento ministeriale che avrebbe dovuto
definire le caratteristiche del contratto di base non è stato emanato.
L’articolo 22, comma 4, del D.L. n. 179 del 2012 ha previsto la definizione con decreto ministeriale (ancora non emanato) di uno schema di “contratto di base” di
assicurazione per la RC Auto, nel quale prevedere tutte le clausole
necessarie ai fini dell’adempimento dell’assicurazione obbligatoria. Ogni
compagnia assicurativa, nell’offrirlo obbligatoriamente al pubblico anche
attraverso internet, dovrà definirne il costo complessivo individuando separatamente
ogni eventuale costo per eventuali servizi aggiuntivi. Il 14 febbraio 2013 è
stato presentato uno schema di decreto che tuttavia non è stato
emanato.
Il comma 5 dell’articolo
22 prevede che ciascuna impresa di assicurazione determini liberamente il
prezzo del «contratto base» e delle ulteriori garanzie e clausole e formuli,
obbligatoriamente, la relativa offerta al consumatore anche tramite il proprio
sito internet, eventualmente mediante link
ad altre società del medesimo gruppo, ferma restando la libertà di offrire
separatamente qualunque tipologia di garanzia aggiuntiva o diverso servizio assicurativo.
L'offerta di cui al
comma 5 deve utilizzare il modello elettronico predisposto dal Ministero dello
sviluppo economico, sentita l'IVASS, in modo che ciascun consumatore possa
ottenere - ferma restando la separata evidenza delle singole voci di costo - un
unico prezzo complessivo annuo secondo le condizioni indicate e le ulteriori
clausole di cui al comma 4 selezionate (comma 6).
Il comma 7 stabilisce
che le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 trovano applicazione decorsi 180
giorni dalla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 179 del 18 ottobre
2012.
Si ricorda, inoltre, che
lo stesso articolo 22 del D.L. n. 179 del 2012, oltre a rafforzare i requisiti professionali degli intermediari
assicurativi favorendone la formazione per via telematica, ha previsto che
gli intermediari assicurativi possano collaborare
tra loro, anche mediante l’utilizzo dei rispettivi mandati, garantendo
piena informativa e trasparenza nei confronti dei consumatori. Ogni patto contrario tra compagnia
assicurativa e intermediario mandatario è nullo.
All’IVASS è attribuita la vigilanza in materia ed è data inoltre la possibilità
di adottare le più opportune direttive per la corretta applicazione della
norma. L’intento dichiarato della norma è quello di favorire il superamento
dell'attuale segmentazione del mercato assicurativo e di accrescere il grado di
libertà dei diversi operatori. Tale disciplina si pone in linea di continuità
con quanto previsto dai c.d. “decreti Bersani” (articolo 8 del D.L. n. 223 del 2006 e articolo 5, comma 1, del D.L.
n. 7 del 2007), i quali hanno disposto il divieto
di clausole di esclusiva tra agente assicurativo e compagnia, in funzione
dello sviluppo di reti di plurimandato. Il plurimandato
nel settore assicurativo è stato più
volte auspicato dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato.
Il comma 2 dell’articolo 132-bis prevede che gli intermediari
forniscono l’indicazione dei premi offerti dalle imprese mediante collegamento internet al preventivatore consultabile
sul sito internet dell’IVASS e del Ministero dello sviluppo economico, senza
obbligo di rilascio di supporti cartacei.
Il preventivatore cui
si riferisce la norma è il “TuOpreventivatOre”, disponibile al sito: http://isvap.sviluppoeconomico.gov.it/prevrca/prvportal/index.php.
Si tratta di uno strumento
gratuito e anonimo per confrontare - in base alla loro convenienza economica -
i preventivi RC Auto di tutte le
imprese presenti sul mercato. Attraverso il sito, tuttavia, non è
possibile acquistare la polizza.
I preventivi elaborati dal
sistema sono comunque vincolanti
per le imprese per almeno 60 giorni dalla data del loro ricevimento e comunque
non oltre la durata della tariffa in corso.
Il comma 3 demanda all’IVASS il compito di adottare le disposizioni attuative in modo da
garantire accesso e risposta on-line,
sia ai consumatori che agli intermediari, esclusivamente per i premi applicati
dalle imprese per il contratto base relativo ad autovetture e motoveicoli.
Il comma 4 dispone la nullità rilevabile solo a favore dell’assicurato del contratto
stipulato senza la dichiarazione del cliente di aver ricevuto le informazioni
di cui al comma 1.
Si evidenzia che l’articolo 13, comma 4, lett. c), del disegno di legge in esame abroga i commi 1 e 2 dell’articolo 34
del decreto-legge n. 1 del 2012, i quali prevedono, a pena di nullità
rilevabile solo dall’assicurato, l’obbligo
per gli intermediari che distribuiscono polizze RC Auto di informare il
cliente, in modo corretto, trasparente ed esaustivo, sulla tariffa e sulle
altre condizioni contrattuali proposte
da almeno tre diverse compagnie assicurative non appartenenti a medesimi gruppi.
Il nuovo articolo 132-ter elenca le diverse condizioni
che danno luogo ad uno sconto
significativo del prezzo della polizza altrimenti applicato da parte
dell’impresa di assicurazione. Lo sconto è obbligatorio al ricorrere di almeno
una delle condizioni. Il comma 2
prevede che in sede di preventivo le imprese devono evidenziare, per ciascuna
condizione, l’ammontare dello sconto praticato in caso di accettazione da parte
del contraente.
Si ricorda che l’articolo 8 del decreto-legge n. 145 del
2013 (norma soppressa in sede di
conversione del decreto) quantificava l’entità di riduzione del premio per
ogni meccanismo antifrode accettato dal contraente all’atto della stipula del
contratto. Le norme contenute nell’articolo 8 sono state riproposte in un
disegno di legge del Governo, approvato il 6 febbraio 2014 dal Consiglio
dei Ministri, e presentato alla Camera il 21 febbraio 2014 (A.C. 2126).
Le diverse condizioni che danno luogo allo sconto
sulla polizza sono le seguenti:
a)
ispezione
del veicolo prima della stipula del contratto;
il vigente
articolo 132 del CAP già prevede una riduzione del premio in caso di
ispezione volontaria del veicolo; la norma in esame, pertanto, non innova sul
punto.
L’articolo
8 del decreto-legge n. 145 del 2013 prevedeva l’obbligo da parte delle imprese di chiedere l’ispezione volontaria
del veicolo. Nel caso in cui il contraente avesse accettato avrebbe goduto di
una riduzione della tariffa, non prestabilita dalla norma nel suo ammontare;
b)
installazione
della scatola nera; l’installazione può essere proposta dalla impresa di
assicurazione o può essere già avvenuta in passato. In particolare la norma fa
riferimento ai meccanismi elettronici
che registrano l’attività del veicolo, denominati “scatola nera” o
equivalenti, ovvero ulteriori dispositivi, individuati con decreto ministeriale
per i soli requisiti funzionali minimi necessari a garantire l’utilizzo dei
dati raccolti, in particolare, ai fini tariffari e della determinazione della
responsabilità in occasione dei sinistri.
Il citato decreto del Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministero dello sviluppo
economico, volto ad individuare le caratteristiche degli ulteriori dispositivi deve
essere adottato entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della
disposizione in esame.
Si
segnala che, in osservanza di quanto stabilito dal vigente articolo 132 del
CAP, è stato emanato il Decreto
25 gennaio 2013 che individua i meccanismi elettronici che
registrano l'attività del veicolo.
Occorrerebbe valutare l’opportunità di
coordinare le disposizioni del decreto da emanare ai sensi della disposizione
in commento con quelle già emanate.
Il vigente
articolo 132 del CAP, come modificato dall’articolo 32, comma 1, del D.L.
n. 1 del 2012, già prevede una riduzione del premio in caso di
installazione della scatola nera. La
norma vigente, inoltre, dispone che i
costi di installazione, disinstallazione, sostituzione, funzionamento e
portabilità sono a carico delle
compagnie.
La norma
in esame, invece, prevede che, in caso di installazione della scatola nera,
la riduzione del premio deve essere
superiore agli eventuali costi
di installazione, disinstallazione,
sostituzione, funzionamento e portabilità sostenuti
direttamente dall’assicurato (comma 3).
L’articolo
8 del decreto-legge n. 145 del 2013 prevedeva, in caso di installazione
della scatola nera, una riduzione del
premio del sette per cento del premio applicato all’assicurato nell’anno
precedente, in caso di contratto stipulato tra le stesse parti. In caso di contratto
stipulato con un nuovo assicurato, era prevista la riduzione del sette per
cento dell’importo risultante dalla somma dei premi RC Auto incassati nella
regione dalla medesima compagnia nell’anno precedente divisa per il numero
degli assicurati nella stessa regione. Il
mancato rispetto da parte dell’impresa assicuratrice dell’obbligo di riduzione
del premio comportava l’applicazione alla medesima impresa, da parte
dell’IVASS, di una sanzione
amministrativa pecuniaria da 5.000 euro a 40.000 euro e la riduzione automatica del premio di
assicurazione relativo al contratto in essere.
Si
evidenzia che tale disposizione dà seguito a quanto auspicato dall’Autorità Garante della Concorrenza e del
Mercato nella segnalazione inviata il 4 luglio 2014 al Parlamento e al
Governo per la predisposizione del disegno di legge in esame. L’Autorità ha infatti ritenuto che occorresse prevedere
l’introduzione di modelli contrattuali che garantiscano all’assicurato
significative riduzioni del premio in caso di installazione di strumenti
elettronici che registrano l’attività del veicolo, ciò tuttavia in assenza di meccanismi
fidelizzanti nel tempo;
c)
installazione di meccanismi elettronici che impediscono l’avvio del motore a seguito del
riscontro di un tasso alcolemico da parte del guidatore superiore ai limiti
stabiliti dalla legge per la conduzione di veicoli a motore.
Anche in questo caso la riduzione del premio deve essere superiore agli eventuali costi di installazione, disinstallazione, sostituzione, funzionamento e
portabilità sostenuti direttamente
dall’assicurato (comma 3);
d)
rinuncia
alla cedibilità del diritto al risarcimento dei danni derivanti dalla
circolazione dei veicoli a motore e dei natanti senza il consenso
dell’assicuratore tenuto al risarcimento, in deroga agli articoli del codice
civile che disciplinano la cessione del
credito (1260-1267).
Al riguardo
si evidenzia che l’Autorità Garante
della Concorrenza e del Mercato, nella segnalazione
inviata il 4 luglio 2014 al Parlamento e al Governo per la predisposizione del
disegno di legge in esame, ha ritenuto auspicabile un intervento volto a prevedere che, a fronte dell’ottenimento di
sconti di livello significativo a favore dell’assicurato, il diritto al
risarcimento dei danni derivanti dalla circolazione dei veicoli a motore e dei
natanti non sia cedibile a terzi senza il consenso dell’assicuratore.
L’articolo
8 del decreto-legge n. 145 del 2013 prevedeva in caso di limitazione al
diritto di cessione del credito una significativa riduzione del premio a beneficio dell’assicurato, in misura non inferiore al quattro per cento del
premio base applicato su base regionale nell’anno precedente. Il mancato rispetto da parte
dell’impresa assicuratrice dell’obbligo
di riduzione del premio comportava l’applicazione alla medesima impresa, da
parte dell’IVASS, di una sanzione
amministrativa pecuniaria da 5.000 euro a 40.000 euro e la riduzione automatica del premio di
assicurazione relativo al contratto in essere.
Nel corso delle audizione svolte in occasione
della conversione del decreto-legge n. 145 del 2013, l’ANIA aveva sottolineato che la cessione del diritto al risarcimento
dei danni costituisce una pratica diffusa che determina un’alterazione dei
rapporti tra creditore della prestazione risarcitoria e debitore responsabile
dell’evento dannoso nonché del suo assicuratore. La prassi consiste
nell’acquisto da parte di intermediari di tali diritti di credito, senza che vi
sia stata alcuna valutazione dei danni in contradditorio con il responsabile, e
la successiva ripresentazione della pretesa risarcitoria nei confronti
dell’impresa di assicurazione con tentativo di lucrare, aumentandole, sulle
somme destinate al ristoro del danno. Ciò determina sia il rischio che il
danneggiato si veda anticipare somme non congrue rispetto al danno subito sia
una speculazione che conduce ad un incremento del danno oltre la misura che
sarebbe necessaria, a esclusivo vantaggio dell’intermediario dei sinistri.
Da un opposto punto di vista l’Organismo unitario dell’avvocatura italiana ha rilevato che la cessione
del credito ha assunto nel settore della RC Auto un ruolo rilevante per le
imprese di autoriparazione, oltre che di indubbio beneficio per i consumatori –
danneggiati. Nella pratica infatti si verifica che il danneggiato da sinistro
stradale non è più costretto ad anticipare le spese di riparazione del proprio
veicolo al riparatore mentre è in attesa di risolvere la pratica assicurativa.
Infatti con la cessione di credito sottoscritta dal danneggiato a favore del
carrozziere di fiducia, si consente da un lato al soggetto danneggiato di
provvedere alla riparazione del veicolo evitando di anticiparne i costi e
dall’altro si consente al riparatore, dopo che questo ha anticipato i costi di
riparazione (rappresentati per oltre il 70% da ricambi e materiale di consumo)
di assumere ogni incombenza burocratica attinente alla liquidazione del danno
nei confronti della impresa di assicurazione che provvederà poi a corrispondere
il risarcimento in forza della intervenuta cessione di credito direttamente al
carrozziere. Lo strumento della cessione di credito rappresenterebbe dunque un
ostacolo al tentativo delle imprese di assicurazione di autodeterminare il
livello dei risarcimenti a scapito della libertà nel mercato delle
autoriparazioni.
e)
risarcimento
in forma specifica di danni a cose, in assenza di responsabilità
concorsuale, presumibilmente tramite autoriparatori
convenzionati con idonea garanzia
sulle riparazioni effettuate di validità non
inferiore a due anni per tutte le parti non soggette a usura ordinaria. La
garanzia è prestata in ogni caso per i contratti di assicurazione di veicoli o
natanti nuovi alla prima immatricolazione.
La
sottoscrizione della clausola riguardante il risarcimento in forma specifica
sembrerebbe poter operare solo nel caso in cui il risarcimento viene liquidato
in forma diretta all’assicurato. In caso contrario, infatti, l’accordo
coinvolgerebbe i diritti di terzi.
Sotto il
profilo della formulazione del testo si segnala che andrebbe chiarito che la
garanzia sulle riparazioni effettuate debba essere fornita agli assicurati che
accettano il risarcimento in forma specifica dalle imprese di assicurazione
ovvero dalle imprese di riparazione convenzionate.
Il comma
4 specifica che qualora l’impresa assicuratrice proponga tale clausola nei
propri contratti essa debba comunicare
all’IVASS, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della nuova
tariffa, l’entità della riduzione del
premio prevista. Nella stessa comunicazione le imprese di assicurazione
identificano la tipologia di veicoli
e gli ambiti territoriali nei quali
offrono tale facoltà a tutti i contraenti, nonché l’adeguatezza della propria rete
di riparatori convenzionati, sia in termini di copertura territoriale che
di congruità operativa e assistenziale.
L’articolo
10 del disegno di legge in esame, (su cui vedi oltre), introducendo l’articolo 149-bis nel CAP, prevede
che nel caso in cui l’assicurato abbia sottoscritto la clausola per il
risarcimento in forma specifica, egli mantiene comunque il diritto al risarcimento per equivalente nel caso in cui il costo
della riparazione sia pari o superiore al valore di mercato del bene. In tali
casi, la somma da corrispondere a titolo di risarcimento non può superare il
valore di mercato, incrementato delle eventuali spese di demolizione e di
immatricolazione di un altro veicolo.
Il danneggiato
diverso dall’assicurato può comunque scegliere un’impresa di
autoriparazione di propria fiducia. In questo caso il risarcimento avviene
mediante versamento diretto dei rimborsi all’impresa di autoriparazione, previa
presentazione di fattura. Se il danneggiato diverso dall’assicurato non vuole
far riparare il veicolo, il risarcimento è versato a lui direttamente, nei
limiti di quanto preventivato dall’impresa convenzionata.
L’articolo
8 del decreto-legge n. 145 del 2013 prevedeva in caso di accettazione della
clausola di risarcimento in forma specifica una riduzione del premio di almeno il cinque per cento rispetto alla
media dei premi incassati su base regionale. Un decreto del Ministro dello
sviluppo economico, sentito l’IVASS, avrebbe dovuto individuare le zone
territoriali in cui la riduzione sarebbe stata di almeno il dieci per cento del
premio medio applicato dalla compagnia l’anno precedente su base regionale,
sulla base di specifici criteri e determinate variabili temporali (numero dei sinistri
denunciati, entità dei rimborsi, numero dei casi fraudolenti riscontrati
dall’autorità giudiziaria). Il mancato rispetto da parte dell’impresa
assicuratrice dell’obbligo di riduzione del premio avrebbe comportato
l’applicazione, da parte dell’IVASS, di una sanzione amministrativa pecuniaria
da 5.000 euro a 40.000 euro e la riduzione automatica del premio di
assicurazione.
f)
in alternativa al risarcimento in forma
specifica, può essere previsto il risarcimento
per equivalente nei limiti di quanto previsto nella comunicazione di cui al
comma 4; in tal caso l’assicurato, in caso di sinistro, deve indicare il soggetto
che procederà alla riparazione; l’impresa di assicurazione avrà un termine
massimo per verificare la stima del danno prima che le riparazioni siano
effettuate.
Al
riguardo, occorrerebbe chiarire se la comunicazione prevista da comma 4 deve
contenere l’indicazione specifica dell’importo da liquidare per ogni tipo di
danno e, conseguentemente, per ciascuna riparazione.
L’articolo
8 del decreto-legge n. 145 del 2013 prevedeva la possibilità di rifiutare
il risarcimento in forma specifica, per rivolgersi ad una carrozzeria di
propria fiducia. In tal caso il risarcimento non avrebbe potuto comunque
superare il costo che l’impresa di assicurazione avrebbe sostenuto provvedendo
alla riparazione mediante impresa convenzionata. Restava comunque fermo il
diritto del danneggiato al risarcimento per equivalente nell’ipotesi in cui il
costo della riparazione sia pari o superiore al valore di mercato del bene e, in tali casi, la somma
corrisposta a titolo di risarcimento non può comunque superare il medesimo
valore di mercato.
Nel corso delle citate audizioni presso la Commissione Finanze della Camera i
rappresentanti dei carrozzieri
indipendenti hanno criticato le
misure che prevedevano, in alternativa al risarcimento in forma specifica
presso un riparatore convenzionato, un risarcimento
per equivalente in misura ridotta rispetto al danno patito. In tal modo
l’assicuratore avrebbe avuto la facoltà e il potere di decidere le condizioni
di mercato dell’autoriparazione, riducendo i già residui margini di impresa,
con la conseguenza di un abbassamento degli standard qualitativi e di sicurezza
delle riparazioni. In particolare, Federcarrozzieri ha sostenuto che la
creazione di un percorso obbligato, o comunque privilegiato, verso le imprese
fiduciarie avrebbe spinto le imprese
indipendenti fuori dal mercato, togliendo capacità contrattuale al sistema.
In sostanza l’artigiano carrozziere sarebbe stato trasformato in terzista,
sotto il diretto controllo del sistema assicurativo, con il conseguente
impoverimento di tutto il settore della riparazione.
Al contrario l’Antitrust ha auspicato la rapida diffusione di forme di risarcimento
dei danni in forma specifica, evidenziando che la disciplina attuale presenta
scarsi incentivi per gli assicurati a sottoscrivere contratti con la clausola
appena citata. La scontistica offerta dalle compagnie per stimolare la
sottoscrizione di tali contratti non ha superato il 5% del premio; ciò ha
comportato che il numero di contratti di questa tipologia non sia stato più del
6% del totale.
L’articolo 1, comma 1,
lettera b) della pdl 2437 prevede
norme in materia di obbligo a contrarre,
ispezione del veicolo, installazione
della scatola nera, con costi a carico
dell’impresa e una riduzione non inferiore al 7 per cento della media dei
contratti peri profili di rischio corrispondente. Si attribuisce il valore di piena prova alla scatola nera, per la
quale è altresì prevista l’interoperabilità e la portabilità.
L’articolo 1, comma 1,
lettera g) della pdl 2437 prevede
uno sconto non inferiore al 4 per cento
in caso di rinuncia alla cessione del
diritto al risarcimento, nonché l’obbligo
di presentazione della fattura ai fini del rimborso delle spese di
riparazione in caso di cessione del credito.
L’articolo 142-septies introdotto nel CAP dall’articolo 1 delle pdl 2684 e 2733 prevede che le clausole dirette a escludere, limitare o
condizionare la facoltà di cessione del credito da parte dell'assicurato si
presumono vessatorie e sono nulle in quanto dirette a imporre
ingiustificate restrizioni alla libertà contrattuale nei rapporti con i terzi.
L’articolo 1 delle pdl 2684
e 2733, introducendo un nuovo articolo
142-quater nel CAP stabilisce che
i contratti di assicurazione prevedano espressamente la facoltà dell'assicurato di avvalersi di imprese di autoriparazione
di propria fiducia abilitate. Le clausole dirette a escludere, limitare o
condizionare la libertà di scelta dell'assicurato si presumono vessatorie e sono nulle ai sensi degli articoli 33 e 36 del codice del consumo, di
cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, in quanto dirette a
determinare un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi derivanti
dal contratto.
Si ricorda che l’articolo 33
del Codice al consumo prevede che nel contratto concluso tra il consumatore
ed il professionista si considerano vessatorie
le clausole che, malgrado la buona fede, determinano a carico del consumatore
un significativo squilibrio dei diritti
e degli obblighi derivanti dal contratto. La vessatorietà di una clausola è
valutata tenendo conto della natura del bene o del servizio oggetto del
contratto e facendo riferimento alle circostanze esistenti al momento della sua
conclusione ed alle altre clausole del contratto. Non sono vessatorie le clausole che riproducono disposizioni di legge
ovvero che siano riproduttive di disposizioni o attuative di principi contenuti
in convenzioni internazionali delle quali siano parti contraenti tutti gli Stati
membri dell'Unione europea o l'Unione europea. Il successivo articolo 36 considera nulle le clausole vessatorie, mentre il
contratto rimane valido per il resto.
Al fine di garantire la sicurezza stradale e la tutela
dell’ambiente, l'articolo 142-quinquies obbliga il danneggiato a
effettuare la riparazione del veicolo nei casi in cui lo stesso abbia riportato
danni ad elementi strutturali e a sistemi meccanici, elettrici ed elettronici.
L'articolo 142-sexies prevede la riparazione sia
eseguita in conformità alle prescrizioni
tecniche fornite dai costruttori, fermo restando l’obbligo di prestare le
garanzie relative agli interventi effettuati.
L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nella
segnalazione inviata il 4 luglio 2014 al Parlamento e al Governo per la
predisposizione del disegno di legge in esame, ha ritenuto necessari interventi normativi relativi al ricorso ai servizi medico sanitari convenzionati
con la compagnia a fronte di sconti.
Per quanto concerne la
proposta di sconti nel caso di ricorso ai servizi medico sanitari convenzionati
con la compagnia, la relazione
governativa al disegno di legge in esame afferma che si è ritenuto di dovere maggiormente approfondire l’argomento per
le implicazioni di notevole rilievo che essa comporta sull’attuale assetto
organizzativo.
Si ricorda che
l’articolo 8 del decreto-legge n. 145 del 2013 prevedeva l’obbligo per le
imprese assicurative di proporre
clausole contrattuali, facoltative per l’assicurato, che prevedessero prestazioni di servizi medico-sanitari
resi da professionisti convenzionati
con le medesime imprese. L’accettazione di tali clausole avrebbe comportato una
significativa riduzione del premio a
beneficio dell’assicurato, in misura comunque non inferiore al sette per cento della media dei premi applicati su
base regionale nell’anno precedente. Il
mancato rispetto da parte dell’impresa assicuratrice dell’obbligo di riduzione del premio avrebbe comportato l’applicazione,
da parte dell’IVASS, di una sanzione
amministrativa pecuniaria da 5.000 euro a 40.000 euro e la riduzione automatica del premio.
Il comma 2 stabilisce che le imprese di
assicurazione devono evidenziare nel
preventivo l’ammontare dello sconto praticato in caso di accettazione da
parte del contraente delle singole clausole sopra elencate.
Il comma 3, come sopra anticipato, prevede
che nel caso in cui siano installati la scatola nera o il meccanismo che
impedisce l’avvio del motore per elevato tasso alcolemico, la riduzione di
premio deve essere superiore ai costi di installazione, disinstallazione,
sostituzione, funzionamento e portabilità, sostenuti direttamente
dall’assicurato. Tale riduzione del premio si applica altresì in caso di
contratto stipulato con un nuovo assicurato e in caso di scadenza di un
contratto o di stipula di un nuovo contratto di assicurazione fra le stesse
parti. Resta fermo l’obbligo di rispettare i parametri stabiliti dal contratto
di assicurazione.
Il comma 4, come detto, specifica che
qualora l’impresa assicuratrice proponga la clausola del risarcimento in forma
specifica nei propri contratti essa debba comunicare all’IVASS, entro trenta
giorni dalla data di entrata in vigore della nuova tariffa, l’entità della riduzione del premio
prevista. Nella stressa comunicazione le imprese di assicurazione devono identificare
la tipologia di veicoli e gli ambiti territoriali nei quali offrono
tale facoltà a tutti i contraenti, nonché l’adeguatezza della propria rete di riparatori convenzionati, sia
in termini di copertura territoriale che di congruità operativa e assistenziale.
Al riguardo, sembrerebbe opportuno definire in dettaglio i contenuti
della comunicazione anche al fine di chiarire se essa debba prevedere, ad esempio,
l’importo del risarcimento per singolo danno.
L’articolo 3 della pdl 2469 prevede una tariffa premio ai contraenti o agli
assicurati che non abbiano denunciato sinistri negli ultimi cinque anni. La
tariffa premio è riconosciuta con l'applicazione del premio più basso previsto
nell'intero territorio nazionale, da ciascuna impresa, per la corrispondente classe
universale di assegnazione del singolo contraente o assicurato, come risultante
dall'attestato di rischio.
Articolo 4
(Trasparenza delle variazioni del premio)
L’articolo 4, con una modifica
all’articolo 133 del CAP, prevede che, nel caso di contratti con clausola bonus-malus, la variazione
del premio, in aumento o in diminuzione, deve essere indicata, in valore
assoluto e in percentuale, nel preventivo
del nuovo contratto o del rinnovo.
L’articolo 133 disciplina le
condizioni di polizza che prevedono ad ogni scadenza annuale la variazione in
aumento od in diminuzione del premio applicato all'atto della stipulazione o
del rinnovo, in relazione al verificarsi o meno di sinistri nel corso di un
certo periodo di tempo, oppure in base a clausole di franchigia che prevedano
un contributo dell'assicurato al risarcimento del danno o in base a formule
miste fra le due tipologie (sistema bonus-malus).
Con una modifica
introdotta dal decreto-legge n. 1 del 2012 (articolo 34-bis) è stato previsto che la variazione in diminuzione del
premio si applica automaticamente,
fatte salve le migliori condizioni, nella misura preventivamente quantificata
in rapporto alla classe di appartenenza attribuita alla polizza ed
esplicitamente indicata nel contratto. Il mancato rispetto di tale disposizione
comporta l’applicazione, da parte dell’ISVAP (ora IVASS), di una sanzione amministrativa da 1.000 euro a 50.000 euro.
Si
ricorda che l’ISVAP, con una lettera al mercato del 12 aprile 2012, ha ritenuto che
la norma, peraltro assistita da una sanzione specifica, garantisca al
consumatore, oltre a condizioni di maggiore trasparenza, benefici in termini di
riduzioni di premio in assenza di sinistri rispetto all’annualità precedente.
In sostanza l’Autorità di vigilanza ha interpretato la modifica dell’articolo
133 nel senso di garantire all’assicurato, all’inizio di una nuova annualità,
il pagamento di un premio inferiore a quello pagato nell’annualità precedente.
Tale
interpretazione è stata contestata dalle imprese di assicurazione le quali
hanno impugnato la nota dell’ISVAP davanti al TAR del Lazio, il quale su tale
punto ha dichiarato che essa non rivestirebbe alcun valore provvedimentale in
quanto espressione di mere indicazioni interpretative, insuscettibili di recar
vincolo (e danno immediato) per le imprese e, ancor prima, di essere oggetto di
autonoma impugnazione.
La norma in esame
interviene sul terzo periodo dell’articolo 133, aggiungendo che la predetta
variazione si applica automaticamente
sia in aumento che in diminuzione. Inoltre si prescrive
l’obbligo di indicare l’ammontare della variazione in valore assoluto e in
percentuale, nel preventivo sia del nuovo contratto sia in caso di rinnovo.
Articolo 5
(Misure relative all’assegnazione delle
classi di merito)
L’articolo 5, modificando l’articolo
134 del CAP, prevede la garanzia
della parità di trattamento a parità delle caratteristiche di rischio,
vietando la distinzione in funzione della durata del rapporto. Si prevede,
inoltre, che in caso di variazione peggiorativa della classe di merito, gli incrementi di premio debbano comunque
essere inferiori a quelli altrimenti applicabili, qualora l’assicurato
faccia installare la scatola nera.
In particolare la norma in esame modifica
i commi 4-bis e 4-ter dell’articolo 134, introdotti
dal decreto-legge n. 7 del 2007 (c.d. “decreto Bersani”) e aggiunge un comma
4-ter.1.
Il vigente comma 4-bis stabilisce che
nel caso di un nuovo contratto di assicurazione obbligatoria relativo a un
veicolo acquistato da una persona fisica già titolare di polizza assicurativa o
da un componente stabilmente convivente del suo nucleo familiare, la compagnia non
può assegnare al contratto una classe di merito più sfavorevole rispetto a
quella risultante dall’ultimo attestato di rischio conseguito sul veicolo già
assicurato.
La norma in esame aggiunge che in tale
caso la compagnia non può discriminare in funzione della durata del rapporto
garantendo, nell’ambito della classe di merito, le condizioni di premio
assegnate agli assicurati aventi le stesse caratteristiche di rischio del
soggetto che stipula il nuovo contratto. In tal modo si intende contrastare
il sistema delle sottoclassi applicate dalle compagnie.
Con il sistema delle sottoclassi interne le compagnie sono
in grado di attenuare gli effetti del “decreto Bersani”. Si consideri l’esempio
di un neopatentato convivente con un familiare con la prima classe di merito
universale (CU 1, ovvero da 13 anni senza sinistri). Le compagnie, in tal caso,
sono obbligate ad assegnare al neopatentato la CU1. Tuttavia esse, in realtà,
hanno assegnato il “padre” in una sottoclasse della CU1 a cui corrisponde un
premio ridotto. La norma vigente le obbliga ad assegnare la stessa classe
universale, ma non la stessa sottoclasse. In tal modo il premio del
neopatentato risulterà più alto di quello pagato dal “padre” considerato nella
sottoclasse.
Si evidenzia che la modifica in esame
costituisce una puntuale attuazione di quanto auspicato dall’Autorità Garante della Concorrenza e del
Mercato nella segnalazione inviata il 4 luglio 2014
al Parlamento e al Governo per la predisposizione del disegno di legge in
esame.
Il vigente comma 4-ter prevede che al verificarsi di un sinistro, le imprese di
assicurazione non possono applicare alcuna variazione di classe di merito prima
di aver accertato l'effettiva responsabilità del contraente, che è individuata
nel responsabile principale del sinistro, secondo la liquidazione effettuata in
relazione al danno e fatto salvo un diverso accertamento in sede giudiziale.
Ove non sia possibile accertare la responsabilità principale, ovvero, in via
provvisoria, salvo conguaglio, in caso di liquidazione parziale, la
responsabilità si computa pro quota in relazione al numero dei conducenti
coinvolti, ai fini della eventuale variazione di classe a seguito di più
sinistri.
La norma in esame aggiunge che in ogni
caso, le variazione peggiorative apportate
alla classe di merito e i conseguenti incrementi del premio per gli assicurati
che hanno fatto installare la scatola nera (articolo 132-ter,
comma 1, lettera b)), devono essere inferiori a quelli altrimenti
applicati.
Con il nuovo comma 4-ter.1 si prevede inoltre che, in caso di sinistro,
qualora l’assicurato accetti l’installazione di uno dei dispositivi di cui
all’articolo 132-ter (ovvero, la
scatola nera o il meccanismo elettronico che impedisce l’avvio del motore a
seguito del riscontro di un tasso alcolemico), le variazioni peggiorative apportate alla classe di merito e i
conseguenti incrementi del premio devono essere inferiori a quelli
altrimenti applicati.
Articolo 6
(Identificazione dei testimoni di
sinistri con soli danni a cose)
L’articolo 6, al fine di evitare la prassi di far valere testimonianze prodotte in un momento
successivo a quello della denuncia del sinistro (cd. testimoni di comodo), prescrive l’identificazione immediata del testimone sul luogo dell’incidente.
In
particolare il nuovo comma 3-bis dell’articolo 135 prescrive che, in caso di sinistri con soli danni alle cose, l’identificazione di eventuali testimoni sul luogo di accadimento
dell’incidente deve risultare dalla
denuncia di sinistro prevista dall’articolo 143 del CAP, nonché dalla richiesta di risarcimento presentata
all’impresa di assicurazione ai sensi degli articoli 148 (procedura di
risarcimento) e 149 (risarcimento diretto). Fatte salve le risultanze contenute
in verbali delle autorità di polizia intervenute sul luogo dell’incidente, l’identificazione dei testimoni avvenuta in
un momento successivo comporta l’inammissibilità
della prova testimoniale addotta.
Il
nuovo comma 3-ter dell’articolo 135
prevede l’inammissibilità in giudizio
delle testimonianze che non risultino acquisite secondo le modalità indicate
dal comma precedente, salva la possibilità per il giudice di disporre
l’audizione di testimoni nei casi in cui sia comprovata l’impossibilità della
loro tempestiva identificazione.
Il
nuovo comma 3-quater dell’articolo
135 prevede, infine, che nei processi attivati per l’accertamento della
responsabilità e la quantificazione dei danni, il giudice verifichi l’eventuale
ricorrenza dei medesimi testimoni
già chiamati in altre cause nel settore dell’infortunistica stradale e, ove riscontri,
anche avvalendosi della banca dati integrata costituita presso l’IVASS, la
ricorrenza degli stessi nominativi in
più di tre cause negli ultimi cinque
anni, trasmetta l’informativa alla Procura della Repubblica competente per
gli ulteriori accertamenti. La disposizione non si applica alle testimonianze
rese dagli ufficiali e dagli agenti delle autorità di polizia.
Si segnala che
l’articolo riproduce quanto
precedentemente previsto dall’articolo
8, comma 1, lettera c), del
decreto-legge n. 145 del 2013, soppresso in sede di conversione.
Disposizioni analoghe sono previste dall’articolo 1, comma 1, lettera c)
della pdl 2437. Il comma 7 del
medesimo articolo prevede la decadenza del diritto del danneggiato al
risarcimento del danno qualora non venga presentata la richiesta entro sei mesi
dal verificarsi del fatto dannoso.
L'articolo 7 della pdl 2469
stabilisce che la richiesta danni debba
essere formulata a pena di decadenza dalla procedura
del risarcimento diretto nel termine di novanta giorni, sanzionando le denunce tardive con la perdita del
beneficio della speciale procedura del risarcimento diretto.
L'articolo 10 rende il risarcimento diretto facoltativo,
in coerenza con la sentenza della Corte
costituzionale n. 180 del 2009 che ha interpretato la predetta disposizione
nel senso di fornire all’assicurato un ulteriore rimedio non sostitutivo di
quello già vigente (cioè la tradizionale azione di responsabilità civile).
Articolo 7
(Risarcimento del danno non patrimoniale)
L’articolo 7 sostituisce, apportando limitate modifiche, gli articoli 138 e 139 del CAP in tema di risarcimento del danno non patrimoniale
rispettivamente per lesioni di non lieve
entità e per lesioni di lieve entità.
Le modifiche più
rilevanti riguardano l’unificazione nel
danno non patrimoniale delle varie voci di danno (biologico, morale ed
esistenziale) risarcibili. Tale unificazione segue l’orientamento giurisprudenziale inaugurato dalla Corte di
Cassazione con le sentenze n. 26972 – 26975 dell'11 novembre 2008 con le quali
è stato affermato il carattere unitario del danno non patrimoniale in caso di
lesioni della salute, individuandolo nella categoria onnicomprensiva del danno
biologico. Alla luce di tale ricostruzione, nel concetto di danno biologico
rientrano tutte le conseguenze della menomazione subita, incluse le possibili
forme di sofferenza fisica o psichica vissute dalla vittima (danno morale) e gli
aspetti esistenziali (danno esistenziale).
La norma in esame,
inoltre, nell’ambito del risarcimento del danno non patrimoniale per lesioni di
non lieve entità, prevede un innalzamento
del valore percentuale (dal 30 al 40 per
cento) attribuito alla discrezionalità
del giudice per aumentare l’importo del danno, rispetto ai valori base
delle tabella, per risarcire la lesioni agli “aspetti dinamico-relazionali
personali, documentati e obiettivamente accertati” (c.d. danno esistenziale) ovvero la “sofferenza psicofisica di
particolare intensità” (c.d. danno
morale). Nel caso di lesioni di lieve
entità, tali circostanze valutate dal giudice con equo e motivato
apprezzamento, possono condurre ad un aumento fino al 20 per cento, analogamente a quanto attualmente previsto. Per
entrambi i casi viene espressamente chiarito che l’ammontare complessivo del
risarcimento riconosciuto ai sensi dei due articoli è esaustivo del risarcimento del danno non patrimoniale conseguente a
lesioni fisiche.
Il comma 2 consente di adottare la tabella delle macrolesioni secondo la
disciplina attualmente vigente, purché il relativo D.P.R. sia emanato entro 120
giorni dalla data di entrata in vigore della legge in esame.
Il vigente articolo 138 del CAP demanda ad
un D.P.R. (previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della salute, di
concerto con il Ministro delle attività produttive, con il Ministro del lavoro
e delle politiche sociali e con il Ministro della giustizia) la predisposizione
di una specifica tabella, unica su
tutto il territorio della Repubblica, delle menomazioni alla integrità
psico-fisica comprese tra dieci e cento punti e del valore pecuniario da
attribuire ad ogni singolo punto di invalidità comprensiva dei coefficienti di
variazione corrispondenti all'età del soggetto leso.
Il comma 2 contiene i principi e criteri che devono essere
seguiti nella redazione della tabella:
§ definizione
di danno biologico (lesione temporanea o permanente all'integrità psico-fisica
della persona suscettibile di accertamento medico-legale che esplica
un'incidenza negativa sulle attività quotidiane e sugli aspetti
dinamico-relazionali della vita del danneggiato, indipendentemente da eventuali
ripercussioni sulla sua capacità di produrre reddito);
§ sistema
a punto variabile in funzione dell'età e del grado di invalidità sui cui deve
fondarsi la tabella dei valori economici; il valore economico del punto è
funzione crescente della percentuale di invalidità e l'incidenza della
menomazione sugli aspetti dinamico-relazionali della vita del danneggiato
cresce in modo più che proporzionale rispetto all'aumento percentuale assegnato
ai postumi; il valore economico del punto è funzione decrescente dell'età del
soggetto, sulla base delle tavole di mortalità elaborate dall'ISTAT, al tasso
di rivalutazione pari all'interesse legale;
§
il danno biologico (ora non patrimoniale) temporaneo
inferiore al cento per cento è determinato in misura corrispondente alla
percentuale di inabilità riconosciuta per ciascun giorno.
Le modifiche previste dalla norma in esame (comma 1) riguardano:
§ la
rubrica dell’articolo: si parla di “danno non patrimoniale per lesioni di non
lieve entità”, in luogo di “danno biologico per lesioni di non lieve entità”;
§ la proposta di D.P.R. è assegnata al Ministro dello sviluppo economico, in
luogo del Ministro della salute del quale è ora necessario il concerto (art.
138, alinea);
§ per
la quantificazione dell’importo dovuto per ogni giorno di inabilità temporanea
assoluta si fa riferimento al criterio previsto per le lesioni di lieve entità
(art. 138, comma 1, lett. e));
§
è aumentato dal 30 al 40 per cento il valore percentuale attribuito alla discrezionalità
del giudice, con equo e motivato apprezzamento, per aumentare l’importo del
danno, rispetto ai valori base delle tabella, per risarcire la lesioni agli
aspetti dinamico-relazionali personali, documentati e obiettivamente accertati”
(c.d. danno esistenziale) ovvero la “sofferenza psicofisica di particolare
intensità” (c.d. danno morale). È chiarito che l’ammontare complessivo del
risarcimento riconosciuto è esaustivo del risarcimento del danno non
patrimoniale conseguente a lesioni fisiche (art. 138, comma 3).
Il comma 2 dell’articolo 7 in esame
consente di adottare la tabella delle macrolesioni prevista dal comma 1
dell’articolo 138, secondo la disciplina
attualmente vigente, purché il relativo D.P.R. sia emanato entro 120 giorni dalla data di entrata
in vigore della legge in esame.
Al riguardo si
evidenzia che l’Autorità Garante della
Concorrenza e del Mercato, nella segnalazione
inviata il 4 luglio 2014 al Parlamento e al Governo per la predisposizione del
disegno di legge in esame, ha ritenuto non più rinviabile l’adozione, della tabella unica, a livello
nazionale, per l’attribuzione del valore alle menomazione di non lieve entità
di cui all’articolo 138 del decreto legislativo 7 settembre 2005, n. 209
(Codice delle assicurazioni private).
Il vigente articolo 139 del CAP prevede la
predisposizione, con la medesima procedura prevista dall’articolo 138, di una
specifica tabella delle menomazioni
alla integrità psicofisica comprese tra uno e nove punti di invalidità (microlesioni).
Il comma 1 stabilisce
i criteri per la liquidazione del danno biologico permanente. Con la modifica in esame il valore del primo punto è aumentato
da 674,68 a 795,91 euro. Non è
variato l’importo previsto a titolo di risarcimento del danno biologico
temporaneo, liquidato per ogni giorno di inabilità assoluta con 39,37 euro.
Il comma 2, oltre a
definire il danno biologico,
stabilisce che le lesioni di lieve entità, non suscettibili di accertamento clinico
strumentale obiettivo, non possono dar luogo a risarcimento per danno biologico
permanente. Tale previsione, inserita dal decreto-legge n. 1 del 2012, non è
modificata dalla disposizione in esame.
Il comma 3 prevede la
possibilità del giudice di aumentare l’ammontare del risarcimento “con equo e
motivato apprezzamento delle condizioni soggettive del danneggiato”. Tale
previsione, parallelamente a quanto previsto con la modifica al comma 3
dell’articolo 138, è stata modificata
dalla norma in esame al fine di comprendere espressamente in tale
valutazione sia il danno esistenziale che il danno morale. Viene, infatti,
chiarito che l’ammontare complessivo del
risarcimento riconosciuto ai sensi dell’articolo 139 è esaustivo del risarcimento del danno non patrimoniale conseguente a
lesioni fisiche. In questo caso non è stato elevato il margine di
discrezionalità per la personalizzazione del danno per ricomprendere la
componente di sofferenza psico-fisica (20 per cento). La relazione illustrativa
afferma al riguardo che il valore del 20 per cento già consente ampia
considerazione di tale specifica eventualità rispetto a lesioni meno gravi.
Il resto
dell’articolo, e in particolare i coefficienti moltiplicatori per ogni punto di
invalidità indicati dal comma 6, non è modificato.
Si ricorda che
attualmente la giurisprudenza ha elaborato delle tabelle risarcitorie (c.d.
tabelle del Tribunale di Milano) che contemplano una liquidazione unitaria
(danno biologico standard e danno morale, con la garanzia di un livello minimo
di personalizzazione) e che vengono applicate, da tempo e spontaneamente, su
tutto il territorio nazionale, essendo considerate un efficace punto di
riferimento per una equa valutazione monetaria del danno subito.
La Corte di
Cassazione, con sentenza del 7 giugno
2011 n. 12408, ha definito le tabelle elaborate dal tribunale di Milano
come le più congrue, sia per il metodo di calcolo sia per quanto riguarda i
valori risarcitori, individuando in esse il parametro di riferimento per il
risarcimento alla persona da applicarsi uniformemente sull'intero territorio
nazionale: “poiché l'equità va intesa anche come parità di trattamento, la
liquidazione del danno non patrimoniale alla persona da lesione dell'integrità
psico-fisica presuppone l'adozione da parte di tutti i giudici di merito di
parametri di valutazione uniformi che, in difetto di previsioni normative (come
l'art. 139 del codice delle assicurazioni private, per le lesioni di lieve
entità conseguenti alla sola circolazione dei veicoli a motore e dei natanti),
vanno individuati in quelli tabellari elaborati presso il tribunale di Milano,
da modularsi a seconda delle circostanze del caso concreto”.
La Camera il 25 giugno 2013 ha approvato
le mozioni Boccuzzi n. 1-00099,
Gigli n. 1-00102 e Costa n. 1-00103 e la risoluzione Di Lello n. 6-00017, con le quali ha impegnato il
Governo a sospendere l'iter di approvazione dello schema di decreto del Presidente della Repubblica avente ad
oggetto il regolamento recante le tabelle per il risarcimento del danno
biologico (ai sensi degli articoli 138 e 139 del decreto legislativo n. 209 del
2005) fino all'espletamento di un approfondito ma rapido confronto nelle
Commissioni parlamentari competenti.
In attuazione delle
mozioni approvate e al fine di orientare meglio l'attività regolamentare del
Governo su queste complesse tematiche, il 12 settembre 2013 la Commissione Finanze ha avviato la
discussione delle risoluzioni n.
7-00060
Gutgeld e altri e n.
7-00097 Pesco e altri, relative alle tematiche
concernenti il meccanismo per il risarcimento dei danni biologici derivanti da
sinistri nell'ambito dell'assicurazione RC Auto, nonché le misure in materia di
prezzi delle polizze. In particolare con le risoluzioni si intende coniugare
l'obiettivo di ridurre complessivamente i costi gravanti sul sistema
assicurativo e sulla collettività, con l'esigenza imprescindibile di garantire
il diritto delle vittime dei sinistri a vedersi pienamente riconosciuto un
esaustivo risarcimento per il danno biologico subito. Un altro obiettivo è di
prevedere che le nuove tabelle siano omogenee rispetto agli orientamenti in
materia adottati negli altri Paesi europei più avanzati, anche al fine di
ridurre l'anomala sproporzione tra l'ammontare dei costi sopportati in Italia
per le lesioni da incidentalità e quelli che si registrano nel resto
dell'Europa. Sull'argomento è stato avviato un ciclo di audizioni informali.
La Corte di
giustizia europea con la sentenza del 23 gennaio 2014, nella causa C-371/12, ha confermato la
validità degli attuali limiti previsti in Italia per le lesioni lievi
(micropermanenti). Il principio di fondo stabilito dalla Corte è che le
normative nazionali possono limitare in qualche modo i risarcimenti, materia
regolata da direttive europee. Una limitazione che l'Italia prevede nel Codice
delle assicurazioni per tutti i casi di danni a persona, ma finora ha attuato
solo sul danno biologico dovuto a lesioni di lieve entità (fino a nove punti di
invalidità permanente). La Corte ha rilevato che non risulta che la normativa
italiana preveda importi non conformi al minimo stabilito dalla normativa dell'Unione.
Da tale sentenza si ricava la massima secondo cui il diritto dell'Unione
ammette una legislazione nazionale che, nell'ambito di un particolare sistema
di risarcimento dei danni morali derivanti da lesioni di lieve entità causate
da sinistri stradali, limiti il
risarcimento di tali danni rispetto a quanto ammesso in caso di danni
identici risultanti da altre cause.
La Corte
costituzionale con la sentenza n. 235 del 2014 ha dichiarato non fondata la questione di
legittimità costituzionale sollevata da alcuni giudici sull'articolo 139 del
Codice delle assicurazioni private (D.lgs. 209/2005), considerando legittime
le soglie ridotte per i risarcimenti a chi subisce lesioni lievi in un
incidente stradale. È quindi legittimo calcolare gli indennizzi in base ai
valori indicati dall'articolo 139 del Codice delle assicurazioni, anziché
applicando quelli - più generosi - elaborati dalla giurisprudenza.
Nelle censure
sottoposte al vaglio della Corte si è sostenuto che la tabella per le
microlesioni non fosse legittima perché prevede importi limitati e contenuti
per compensare il danno biologico conseguente a sinistri stradali, mentre i
magistrati possono liquidare diversamente e maggiormente la stessa lesione
originata da altra vicenda. In particolare la Consulta afferma che il controllo
di costituzionalità del meccanismo tabellare di risarcimento del danno
biologico introdotto dal censurato articolo 139 del CAP – per il profilo del
prospettato vulnus al diritto
all'integralità del risarcimento del danno alla persona – va condotto non già
assumendo quel diritto come valore assoluto e intangibile, bensì verificando la
ragionevolezza del suo bilanciamento con altri valori, che sia eventualmente
alla base della disciplina censurata. In un sistema, come quello vigente, di
responsabilità civile per la circolazione dei veicoli obbligatoriamente
assicurata – in cui le compagnie assicuratrici, concorrendo ex lege al Fondo di garanzia per le
vittime della strada, perseguono anche fini solidaristici, e nel quale
l'interesse risarcitorio particolare del danneggiato deve comunque misurarsi
con quello, generale e sociale, degli assicurati ad avere un livello accettabile
e sostenibile dei premi assicurativi – la disciplina in esame, che si propone
il contemperamento di tali contrapposti interessi, supera
certamente il vaglio di ragionevolezza. Infatti, l'introdotto meccanismo
standard di quantificazione del danno − attinente al solo specifico e
limitato settore delle lesioni di lieve entità e coerentemente riferito alle
conseguenze pregiudizievoli registrate dalla scienza medica in relazione ai
primi (nove) gradi della tabella – lascia, comunque, spazio al giudice per personalizzare
l'importo risarcitorio, risultante dalla applicazione delle suddette
predisposte tabelle, eventualmente maggiorandolo fino ad un quinto, in
considerazione delle condizioni soggettive del danneggiato.
Si ricorda, infine,
che la Commissione Giustizia della Camera il 12 settembre 2013 ha avviato
l'esame della proposta di legge
Bonafede ed altri (A.C. 1063) volta a introdurre modifiche al codice civile, alle disposizioni
per la sua attuazione e al codice delle assicurazioni private (D.Lgs. n. 209
del 2005), concernenti la determinazione e il risarcimento del danno non
patrimoniale. A tale proposta sono allegate delle tabelle per la determinazione
del risarcimento.
La giurisprudenza della Cassazione in
tema
di risarcimento del danno non patrimoniale
Dopo avere da
tempo superato la concezione della risarcibilità del danno non patrimoniale ai
sensi dell'art. 2059 del codice civile solo quando derivante da fatto-reato,
l’evoluzione dottrinale e giurisprudenziale ha inteso garantire il ristoro dei
diritti alla salute, all'onore, alla reputazione, all'integrità familiare in
quanto diritti fondamentali della persona costituzionalmente garantiti.
In particolare,
operando una ricostruzione del sistema di risarcibilità del danno non
patrimoniale, le Sezioni Unite della
Corte di Cassazione, con la sentenza
n. 26972 dell'11 novembre 2008 (analoga ad altre tre sentenze gemelle emesse
in pari data), hanno sottolineato la necessità di "ristorare integralmente
il pregiudizio, ma non oltre".
Superando
definitivamente la nozione del danno-evento in favore del danno-conseguenza, le
Sezioni Unite hanno individuato una
triade attraverso cui si sostanzia il danno non patrimoniale:
a) il danno
biologico deve intendersi come lesione del bene salute;
b) il
danno morale si sostanzia nel patema d'animo o nella sofferenza
interiore subita dalla vittima dell'illecito, ovvero nella lesione arrecata
alla dignità o integrità morale, quale massima espressione della dignità umana;
c) il
danno esistenziale è costituito dallo sconvolgimento delle abitudini di
vita del soggetto danneggiato.
In particolare,
le Sezioni Unite hanno affermato (con ciò modificando il precedente
orientamento) che la sofferenza psichica ed il dolore intimo costituiscono, al
pari del danno esistenziale, solamente "voci" del danno biologico,
con la conseguenza che, pur essendo ammissibile la risarcibilità della
sofferenza morale e/o degli aspetti esistenziali violati, rimane comunque
esclusa la possibilità di riconoscere nel danno morale e nel danno esistenziale
autonome categorie di danno.
Pertanto,
nell'applicare concretamente i principi affermati dalle Sezioni Unite, è stata
elaborata la nozione di "personalizzazione" del danno, in modo tale
da consentire una congrua liquidazione (equitativa) del danno biologico con
riferimento alle sue componenti di danno morale e di danno esistenziale.
La giurisprudenza successiva alle Sezioni
Unite, tuttavia, si è progressivamente discostata da tale orientamento.
In particolare,
con la recente sentenza n. 1361 del 23 gennaio 2014, la Corte di Cassazione ha
riconosciuto la possibilità di trasmissione agli eredi del diritto al
risarcimento del danno da perdita della vita (o tanatologico), diritto fino ad
allora costantemente negato dalla giurisprudenza di legittimità.
Qui la
Cassazione, dopo aver confermato che la categoria del danno non patrimoniale
presenta natura composita, articolandosi nelle voci del danno biologico, del
danno morale e del danno esistenziale - ha precisato che tutte le voci di danno sono
suscettibili di liquidazione purché venga evitata una duplicazione, che
si configura solo allorquando lo stesso aspetto (ovvero, la stessa voce) venga
computato due o più volte, sulla base di diverse e meramente formali
denominazioni.
Si legge nella
sentenza che “la diversità ontologica dei
suindicati aspetti (o voci) di cui si compone la categoria generale del danno
non patrimoniale impone che, in ossequio al principio (delle Sezioni Unite del
2008 assunto ad assioma) della integrità del risarcimento dei danni ………, in
quanto sussistenti e provati, vengano tutti risarciti e nessuno sia lasciato
privo di ristoro”.
L’interpretazione
secondo cui il danno non patrimoniale non sia suddividibile in sottovoci viene
definita “riduttiva” e non solo “evoca perplessità” secondo la Corte
ma è
“in realtà smentita dalla giurisprudenza della Cassazione e delle stesse
Sezioni Unite”.
Ribadito che il
criterio di liquidazione dei danni non patrimoniali sia l’equità intesa come
valutazione congrua, ragionevole, proporzionale, ma anche rispettosa della
parità di trattamento (secondo le direttrici tracciate da Cass. n.12408/2011), la Corte
di Cassazione indica nelle tabelle (giudiziali o normative) uno
strumento idoneo all’attuazione della clausola generale della valutazione
equitativa del danno ex art. 1226 c.c. (a cui non è consentito derogare
attraverso criteri arbitrari). L’uso delle tabelle impone però al giudice di
procedere ad adeguata “personalizzazione” della liquidazione del danno non
patrimoniale.
In buona
sostanza, la tendenza della giurisprudenza di legittimità appare nuovamente nel
senso di ribadire l'autonomia del danno morale ed esistenziale rispetto al
danno biologico.
Pertanto, con ordinanza
n. 5056 del 4 marzo 2014, la Terza Sezione Civile della Corte di
Cassazione, avendo ravvisato nella citata sentenza n. 1361/2014 (emessa dalla
medesima Sezione) un contrasto di giurisprudenza, ha
rimesso gli atti del procedimento al Primo Presidente perché valuti l'esigenza
di investire della questione le Sezioni Unite al fine di definire e precisare,
per imprescindibili ragioni di certezza del diritto, il quadro della
risarcibilità del danno non patrimoniale delineato nel 2008.
L'articolo 12 della pdl 2469 prevede disposizioni per la
predisposizione e l'approvazione da parte del Governo di tabelle indicative
nazionali per la liquidazione del danno non patrimoniale.
Articolo 8
(Valore probatorio delle cosiddette
“scatole nere”
e di altri dispositivi elettronici)
L’articolo 8, mediante l’inserimento del nuovo articolo 145-bis nel
CAP, attribuisce piena prova nei
procedimenti civili alle risultanze della scatola nera conforme alle
caratteristiche tecniche e funzionali, salvo che la parte contro la quale sono
state prodotte dimostri il mancato funzionamento o la manomissione del
dispositivo. Deve inoltre essere garantita l’interoperabilità e la portabilità
delle scatole nere nel caso di passaggio ad una diversa compagnia assicurativa.
È prevista l’emanazione di due
regolamenti volti a garantire lo standard tecnologico per la gestione in
sicurezza dei dati registrati dalle scatole nere e per assicurare la loro
interoperabilità. In caso di violazione da parte delle compagnie delle norme
sulla interoperabilità è stabilita una sanzione
amministrativa di 3.000 euro per ogni giorno di ritardo.
Le imprese
assicurative devono trattare i dati raccolti con le scatole nere nel rispetto
della normativa sulla privacy e non
li possono utilizzare per finalità diverse. In caso di manomissione della
scatola nera, l’assicurato perde la riduzione del premio ed è sottoposto alle
eventuali sanzioni penali.
In particolare il comma 1 dell’articolo 145-bis dispone che, in caso di incidente
stradale, se uno dei veicoli coinvolti
è dotato di scatola nera, le risultanze del dispositivo formano piena prova nei procedimenti civili dei
fatti cui esse si riferiscono, salvo che la parte contro la quale sono state
prodotte dimostri il mancato funzionamento o la manomissione del predetto
dispositivo.
La norma fa riferimento al dispositivo
elettronico con le caratteristiche tecniche e funzionali stabilite dall’articolo
132-ter, comma 1, lettere b) (ovvero la scatola nera o altri
dispositivi individuati con decreto ministeriale) e c) (meccanismi
elettronici che impediscono l’avvio del motore per elevato tasso alcolemico del
guidatore) e fatti salvi, in quanto equiparabili, i dispositivi elettronici già
in uso.
Il comma 2 dispone che l’interoperabilità
(la capacità di comunicare tra loro) e la portabilità
delle scatole nere, anche nel caso
di nuovo contratto con una compagnia assicuratrice diversa da quella che ha
installato i meccanismi elettronici, devono essere garantite da operatori – provider
di telematica assicurativa – i cui dati identificativi sono comunicati
all’IVASS da parte delle imprese di assicurazione che ne utilizzano i servizi.
I dati
sull’attività del veicolo sono gestiti
in sicurezza dagli operatori del settore sulla base dello standard tecnologico comune che un decreto ministeriale dovrebbe definire
(ai sensi dell’articolo 32, comma 1-ter, del decreto-legge n. 1 del
2012), e successivamente inviati alle rispettive compagnie di assicurazione.
Si evidenzia che il comma 1-ter dell’articolo 32 del decreto-legge n. 1 del 2012
prevede l’emanazione, entro 90 giorni dall’entrata in vigore della relativa
legge di conversione (25 marzo 2012), di un decreto del Ministro dello sviluppo
economico, sentito il Garante per la protezione dei dati personali al fine di
definire lo standard tecnologico comune hardware e software, per la raccolta,
la gestione e l'utilizzo dei dati raccolti dai meccanismi elettronici (scatole
nere), al quale le imprese di assicurazione dovranno adeguarsi entro due anni
dalla sua emanazione. Il decreto non
è stato ancora emanato. Il Ministero
dello sviluppo economico ha dichiarato di averne notificato uno schema alla
Commissione UE nel settembre 2012, ai sensi della Direttiva 98/34/CE.
Il comma
3 dispone che le modalità per assicurare l’interoperabilità e la
portabilità delle scatole nere, delle apparecchiature connesse e dei relativi
sistemi di gestione dei dati, sono determinate dal regolamento previsto dall’articolo 32, comma 1-bis, del
decreto-legge n. 1 del 2012. Gli operatori (provider) sono responsabili
del funzionamento ai fini dell’interoperabilità.
Si evidenzia che non è stato ancora emanato
il regolamento dell’IVASS di
concerto con il Ministro dello sviluppo economico e il Garante per la
protezione dei dati personali, che entro 90 giorni dall’entrata in vigore della
legge di conversione del D.L. n. 1 del 2012 avrebbe dovuto stabilire le modalità di raccolta, gestione e utilizzo,
in particolare ai fini tariffari e della determinazione delle responsabilità in
occasione dei sinistri, dei dati
raccolti dalle scatole nere, nonché le modalità per assicurare la loro
interoperabilità in caso di sottoscrizione da parte dell'assicurato di un
contratto di assicurazione con impresa diversa da quella che ha provveduto ad
installare tale meccanismo, ai sensi dell’articolo 32, comma 1-bis, del
D.L. n. 1 del 2012. Il 19 marzo 2013
è stato messo in consultazione il
relativo schema di regolamento.
Il comma
4 stabilisce che il mancato adeguamento, da parte dell’impresa di
assicurazione o dell’operatore di telematica assicurativa, alle condizioni
stabilite dal regolamento (non ancora emanato) in tema di modalità per
assicurare l’interoperabilità e la portabilità delle scatole nere, delle
apparecchiature connesse e dei relativi sistemi di gestione dei dati, comporta
l’applicazione da parte dell’IVASS di una sanzione
amministrativa pecuniaria di euro 3.000 per ogni giorno di ritardo.
Il comma
5 riguarda il trattamento dei dati
ricavati dalle scatole nere che deve essere conforme a quanto previsto dal
codice in materia di protezione dei dati personali (D.Lgs. n. 196 del 2003).
L’impresa di assicurazione è titolare del trattamento dei dati (articolo 28 del
citato codice). È fatto divieto all’impresa di assicurazione, nonché ai
soggetti ad essa collegate, di utilizzare le scatole e nere e gli altri
dispositivi elettronici al fine di raccogliere dati ulteriori rispetto alla
finalità di determinazione delle responsabilità in occasione dei sinistri e ai
fini tariffari, o di rilevare la posizione e le condizioni del veicolo in
maniera continuativa o comunque sproporzionata rispetto alla medesima finalità.
Il comma
6 vieta all’assicurato di disinstallare, manomettere o comunque rendere non
funzionante il dispositivo installato. In caso di violazione da parte
dell’assicurato di tale divieto non è applicata la riduzione del premio per la
durata residua del contratto. Inoltre l’assicurato è tenuto alla restituzione di
quanto ha indebitamente risparmiato, fatte salve le eventuali sanzioni penali.
Si segnala che il contenuto del nuovo
articolo 145-bis del CAP riprende sostanzialmente quanto era già
stato previsto nell’articolo 8 del decreto-legge
n. 145 del 2013, soppresso nel corso dell’esame parlamentare.
Analoghe
disposizioni sono contenute all’articolo
1, comma 1, lettera b) della pdl 2437
e, limitatamente al riconoscimento del
valore di piena prova alla scatola nera, all’articolo 11 della pdl 2469.
L’articolo
1, comma 15,
della pdl 2437 prevede la possibilità di utilizzare i dispositivi di
rilevamento omologati (autovelox o tutor)
anche per l'accertamento della violazione dell'obbligo dell'assicurazione RC e senza l'obbligo della presenza degli organi
di polizia stradale.
Articolo 9
(Ulteriori misure di contrasto delle
frodi assicurative)
L’articolo 9, integrando
l’articolo 148 del CAP, estende
i casi nei quali, sussistendo elementi che siano sintomo di frode, si applica una
specifica procedura che consente
all’impresa di assicurazioni di non
presentare offerta di risarcimento. Tali elementi si possono ricavare:
§ dall’archivio
informatico integrato dell’IVASS;
§ dalle
scatole nere (e meccanismi equivalenti);
§
dalla perizia, qualora risulti documentata
l’incongruenza del danno dichiarato dal richiedente.
Il vigente comma 2-bis dell’articolo 148 del CAP è stato
introdotto dall’articolo 32 del decreto-legge n. 1 del 2012, il quale ha tra
l’altro previsto una specifica procedura
volta a consentire all’impresa di assicurazioni di non presentare offerta di
risarcimento ove dalla consultazione della banca dati sinistri si riscontrino almeno due “parametri di
significatività”: in sostanza, ove emergano elementi che siano sintomo di
frode, quali la ricorrente presenza della persona o della targa interessati in
sinistri occorsi negli anni precedenti che hanno comportato risarcimenti di notevole
entità.
In particolare, l'impresa
può decidere, entro determinati termini, di non fare offerta di risarcimento,
motivando tale decisione con la necessità di condurre ulteriori approfondimenti
in relazione al sinistro. La relativa comunicazione è trasmessa dall'impresa al
danneggiato e all'IVASS, al quale è anche trasmessa la documentazione relativa
alle analisi condotte sul sinistro. Entro trenta giorni dalla comunicazione
della predetta decisione, l'impresa deve comunicare al danneggiato le sue determinazioni
conclusive in merito alla richiesta di risarcimento. All'esito degli
approfondimenti, l'impresa può non formulare offerta di risarcimento, qualora presenti
querela, nelle ipotesi in cui è prevista, informandone contestualmente
l'assicurato; in tal caso i termini per il risarcimento sono sospesi e il
termine per la presentazione della querela (articolo 124, primo comma, del codice penale) decorre dallo
spirare del termine di trenta giorni entro il quale l'impresa comunica al
danneggiato le sue determinazioni conclusive. Per la definizione puntuale dei
parametri di significatività si rinvia al provvedimento dell’ISVAP n. 2827 del 25 agosto 2010,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 209 del 7 settembre 2010.
In sintesi, dunque, all'esito
degli approfondimenti condotti, l'impresa può non formulare offerta di
risarcimento qualora presenti querela, nelle ipotesi in cui è prevista,
informandone contestualmente l'assicurato nella comunicazione concernente le
determinazioni conclusive in merito alla richiesta di risarcimento.
Con le modifiche in esame, l’impresa può
utilizzare tale procedura, e non formulare l’offerta di risarcimento, anche
qualora ritenga sussistenti indicatori
di frode desunti:
1.
dall’archivio
integrato informatico; si demanda ad un regolamento dell’IVASS la definizione degli indicatori di frode
desumibili dall’archivio;
Si ricorda che l’articolo 21 del decreto-legge
n. 179 del 2012 prevede che un decreto
ministeriale (non ancora emanato) debba stabilire le modalità di
connessione delle relative banche dati, i termini, le modalità e le condizioni
per la gestione e conservazione dell'archivio e per l'accesso al medesimo da
parte delle pubbliche amministrazioni, dell'autorità giudiziaria, delle forze
di polizia, delle imprese di assicurazione e di soggetti terzi, nonché gli
obblighi di consultazione dell'archivio da parte delle imprese di assicurazione
in fase di liquidazione dei sinistri;
2.
dalle scatole
nere (e meccanismi equivalenti);
3.
dalla perizia,
qualora risulti documentata l’incongruenza del danno dichiarato dal richiedente.
Qualora l’impresa
attivi la procedura prevista dall’articolo 148, comma 2-bis, rifiutandosi di formulare l’offerta di risarcimento,
l’assicurato può proporre l’azione di risarcimento davanti al giudice solo dopo
aver ricevuto le determinazioni conclusive dell’impresa o, in mancanza, allo
spirare del termine di sessanta giorni di sospensione della procedura. Resta
salvo il diritto del danneggiato di ottenere l’accesso agli atti nei termini
previsti dall’articolo 146, salvo il caso di presentazione di querela o denuncia.
Si segnala che le modifiche all’articolo 148
del CAP in esame erano già state previste dall’articolo 8 del decreto-legge n 145 del 2013, soppresso nel corso
dell’esame parlamentare del ddl di conversione.
Analoga procedura è contenuta all’articolo 1, comma 1, lettera e) della pdl 2437.
L'articolo
8 della pdl 2469 e l’articolo 3 delle pdl 2684 e 2733 intervengono
sulla procedura di accesso agli atti prevista
dall’articolo 146 del CAP, al fine
di consentire anche al riparatore
direttamente interessato di accedere agli atti a conclusione dei procedimenti
di valutazione, constatazione e liquidazione dei danni che lo riguardano.
L'articolo
9 della pdl 2469
- intervenendo sull’articolo 156 del CAP - elimina la possibilità per le imprese
di assicurazione di effettuare direttamente l'accertamento e la stima dei
danni, prevedendo che tale attività sia effettuata esclusivamente da periti iscritti nell’apposito ruolo. Analoga
disposizione è previsa all’articolo 5
delle pdl 2684 e 2733. Quest’ultimo prevede inoltre l’obbligo per i periti
di comportarsi con terzietà e autonomia, in modo che il loro giudizio non sia
condizionato da conflitti di interesse, compresi quelli di natura economica o
personale e garantisce la facoltà da parte del danneggiato di designare un perito di propria fiducia iscritto nel
ruolo.
La
sola pdl 2684 reca poi le modalità
di esecuzione della perizia, che deve mantenere il suo carattere contraddittorio in tutte le operazioni necessarie alla
riparazione dei veicoli. A tal fine, ciascuna perizia è costituita dalla
valutazione dettagliata dell'intervento e del tempo richiesto per ciascuna
operazione di riparazione, firmata dal perito automobilistico e
dall'autoriparatore. Nell'ipotesi in cui la perizia sia effettuata in presenza
del solo proprietario del veicolo, la firma del verbale peritale non pregiudica
il diritto dell'autoriparatore ad avere la perizia in contraddittorio. In tale
caso il perito presenta la relazione peritale scritta all'autoriparatore
designato dal proprietario del veicolo per avviare la discussione in
contraddittorio.
L'articolo
4 delle pdl 2684 e 2733 modifica la
procedura di risarcimento prevista dall’articolo 148 del CAP, in primo
luogo eliminando il diritto
dell'assicurato al risarcimento anche qualora ritenga di non procedere alla
riparazione. Viene resa obbligatoria la facoltà dell’impresa di assicurazione
di richiedere le informazioni relative all'incidente, disponendo che gli organi
di polizia trasmettano tempestivamente le informazioni acquisite al fine di
consentire il rispetto dei termini prescritti. L'impresa di assicurazione è
inoltre obbligata a richiedere al danneggiato di integrare la richiesta, nel
caso in cui questa sia priva degli elementi indispensabili per formulare
un'offerta. Infine, si estende l'attività di ispezione anche nei confronti del
veicolo del responsabile civile al fine di poter accertare la relazione causale
e la compatibilità rispetto ai danni per i quali è stata presentata richiesta
di risarcimento.
Articolo 10
(Trasparenza delle procedure di
risarcimento)
L’articolo 10, inserendo il nuovo
articolo 149-bis nel CAP,
disciplina le modalità del risarcimento nei casi di cessione del credito (comma 1) e di sottoscrizione della clausola
di risarcimento in forma specifica
(comma 2).
In caso di cessione del credito, si prevede che la somma da corrispondere a titolo di
rimborso sia versata solo a fronte di
presentazione della fattura, direttamente all’impresa di autoriparazione.
Nel caso in cui
l’assicurato abbia sottoscritto la clausola per il risarcimento in forma specifica, il danneggiato diverso dall’assicurato può comunque scegliere un’impresa di autoriparazione di propria fiducia.
Anche in questo caso il risarcimento avviene mediante versamento diretto dei
rimborsi all’impresa di autoriparazione, previa presentazione di fattura. Se il danneggiato diverso dall’assicurato non vuole far riparare il veicolo, il risarcimento è versato a lui direttamente, nei limiti di quanto preventivato dall’impresa convenzionata.
La sottoscrizione
della clausola riguardante il risarcimento in forma specifica (nuovo articolo
132-ter), nel caso in cui il terzo danneggiato opti per il risarcimento in denaro,
sembra limitare l'entità di quest'ultimo a quanto previsto dalle convenzioni
con gli autoriparatori.
Occorrerebbe valutare la compatibilità di
tale norma con il principio generale di responsabilità extracontrattuale
vigente nell’ordinamento giuridico (articolo 2043 del codice civile).
L’articolo 142-septies introdotto dalle pdl 2684 e 2733 prevede che la documentazione fiscale rilasciata dall’autoriparatore
riporti in modo analitico il contenuto degli interventi effettuati dall'impresa
di autoriparazione.
Nel caso in cui abbia
sottoscritto la clausola per il risarcimento in forma specifica, l’assicurato mantiene comunque il diritto
al risarcimento per equivalente in tutti i casi in cui i costi di riparazione siano superiori al valore di mercato del bene:
in tali casi, la somma da corrispondere deve essere equivalente al valore di
mercato, incrementato delle eventuali spese di demolizione e di
immatricolazione di un altro veicolo (comma 2).
Si segnala che il contenuto del nuovo
articolo 149-bis del CAP riprende
sostanzialmente quanto era già stato previsto nell’articolo 8 del decreto-legge n 145 del 2013, soppresso nel corso
dell’esame parlamentare del ddl di conversione.
Peraltro, nella
riformulazione del citato articolo 8 da parte dell’emendamento presentato dai
relatori nel corso dell’esame parlamentare alla Camera del D.L. n. 145 del
2013, si prevedeva che nel caso in cui il terzo danneggiato diverso
dall’assicurato avesse rifiutato il risarcimento presso l’impresa
convenzionata, il risarcimento non avrebbe potuto superare i costi standard
per lavori a regola d’arte, come determinati
per tipologia di intervento dall'IVASS
entro 90 giorni dall'entrata in vigore della legge di conversione, previa
consultazione delle associazioni rappresentative delle imprese di assicurazione
e delle imprese di autoriparazione. Tali costi standard per lavori a regola
d'arte sarebbero stati rivisti con cadenza biennale.
L'articolo 142-septies, introdotto dall’articolo 1 delle pdl 2684 e 2733, prevede il diritto del danneggiato di conseguire il risarcimento in forma specifica da
parte dell'impresa di assicurazione la quale provvede al risarcimento mediante
pagamento dell'indennità dovuta, necessaria per la riparazione del veicolo
danneggiato.
L’articolo 142-octies stabilisce che le clausole contrattuali che prevedono la
facoltà da parte dell'impresa di assicurazione di provvedere al risarcimento in forma specifica
mediante apposite convenzioni con imprese di autoriparazione, a fronte di una
riduzione del premio relativo alla garanzia di responsabilità civile, non si considerano vessatorie a
condizione che siano state oggetto di trattativa
individuale. Resta ferma la facoltà dell'assicurato di avvalersi di imprese
di autoriparazione non convenzionate di propria fiducia.
In ogni caso le clausole previste nelle convenzioni fra imprese di
assicurazione e imprese di autoriparazione non possono prevedere condizioni
restrittive che risultino difformi rispetto alle disposizioni della
contrattazione collettiva e della regolamentazione contrattuale di settore, né
stabilire tempi di lavorazione tali da rendere ingiustificatamente onerosa la
conformità delle riparazioni alle prescrizioni tecniche fornite dai
fabbricanti. Risultano precluse limitazioni che possano aggravare le condizioni
a carico delle imprese di autoriparazione in materia di sicurezza sul lavoro e
di tutela dell'ambiente, nonché le ulteriori condizioni che non risultino
compatibili con gli elementi e con i parametri definiti dagli studi di settore.
L’articolo 142-novies garantisce il diritto del
danneggiato all'integrale risarcimento dei danni subiti a seguito di incidente,
compresi gli oneri e i costi conseguenti relativi al soccorso stradale, al
fermo tecnico del veicolo, al noleggio di veicoli sostitutivi, all'assistenza
tecnica, peritale e legale in sede stragiudiziale, nonché all'eventuale
demolizione e reimmatricolazione del veicolo. Conseguentemente, l’articolo 2 delle pdl 2684 e 2733 abroga le disposizioni vigenti che
regolano la procedura di risarcimento diretto (articoli 145, comma 2, 149 e
150), aggiornando i riferimenti interni al Codice delle assicurazioni. La sola pdl 2684 modifica anche
l’articolo 242 del CAP.
Articolo 11
(Allineamento della durata delle assicurazioni
a copertura
dei rischi accessori alla durata dell’assicurazione
a copertura del rischio principale)
L’articolo 11, inserendo il comma
1-bis all’articolo 170-bis del CAP, estende il principio della durata
annuale del contratto RC Auto e del divieto
di rinnovo tacito, a richiesta dell’assicurato, anche ai contratti stipulati per i rischi accessori (ad es. incendio e
furto), nel caso in cui la polizza accessoria sia stata stipulata in
abbinamento a quella della RC Auto (con lo stesso contratto o con un contratto
stipulato contestualmente).
L’articolo
170-bis del CAP, inserito dall’articolo 22 del decreto-legge n. 179 del 2012, prevede
che il contratto di assicurazione
obbligatoria RC Auto (responsabilità civile derivante dalla circolazione
dei veicoli a motore e dei natanti) abbia durata annuale o, su richiesta
dell’assicurato, di anno più frazione; la norma, inoltre, vieta il rinnovo tacito, in deroga all'articolo 1899, primo e
secondo comma, del codice civile (in tema di durata dell’assicurazione).
L'impresa di assicurazione è tenuta
ad avvisare il contraente della
scadenza del contratto con preavviso di almeno trenta giorni.
Inoltre la garanzia prestata con il
contratto scaduto deve essere mantenuta operante
fino a non oltre il quindicesimo giorno successivo alla scadenza del
contratto, fino all'effetto della nuova polizza.
Con la modifica in esame si dispone l’allineamento
della durata delle assicurazioni per i rischi accessori alla polizza per
l’assicurazione RC Auto principale, permettendo la risoluzione a richiesta
dell’assicurato. Tale meccanismo non si applica nei casi in cui a fornire le
polizze accessorie sia un soggetto diverso dalla società di assicurazione che
emette la polizza per l’assicurazione RC Auto (ad es. polizze stipulate con le
case costruttrici), ovvero nel caso in cui il contratto accessorio sia
stipulato in un momento diverso da quello per la RC Auto e non sia ad esso
collegato.
Si segnala che la
formulazione originaria dell’articolo 22 del decreto-legge n. 179 del 2012
prevedeva una disposizione analoga a quella in esame, disposizione soppressa nel corso dell’esame
parlamentare del ddl di conversione.
Analoga disposizione è contenuta
all’articolo 1, comma 1, lettera h)
della pdl 2437.
Articolo 12
(Ultrattività della copertura per la responsabilità
civile
derivante da attività professionale)
L’articolo 12, modificando
l’articolo 3, comma 5, del D.L. n. 138 del 2011, prevede che nelle
condizioni generali delle polizze
assicurative per la responsabilità civile professionale
sia inserita l’offerta di un periodo
di ultrattività della copertura per
le richieste di risarcimento presentate per la prima volta entro i dieci anni successivi e riferite a
fatti generatori della responsabilità verificatisi nel periodo di operatività
della copertura.
In altri termini, tra
le polizze per assicurazione professionale, fatta salva la libertà contrattuale
delle parti, devono esserci anche quelle che non contemplano clausole che
limitano la prestazione assicurativa ai sinistri denunciati nel periodo di validità
del contratto. Le compagnie devono, invece, offrire prodotti che prevedano una
copertura assicurativa per richieste di risarcimento presentate entro i dieci
anni dalla scadenza della polizza, riferite a “errori” del professionista
accaduti nel periodo di vigenza della stessa.
Il riferimento è alle
cosiddette clausole “claims made” (“a richiesta fatta”),
sulla cui legittimità si è recentemente espressa la Corte di Cassazione. Tali
clausole, in deroga a quanto previsto dall’articolo 1917 c.c. (secondo il quale
l'assicuratore è obbligato a tenere indenne l'assicurato di quanto questi, in
conseguenza del fatto accaduto durante
il tempo dell'assicurazione, deve pagare a un terzo, in dipendenza della
responsabilità dedotta in contratto), considerano che il sinistro si è verificato
non nel momento in cui il fatto
illecito si è consumato (regime c.d. loss
occurrence), ma quando il danneggiato presenta richiesta di risarcimento.
In sostanza l’alea sottostante al contratto non riguarda il verificarsi del
fatto illecito (l’errore colpevole che da luogo alla responsabilità civile e
che può essersi verificato in un momento precedente al tempo
dell’assicurazione), bensì l’evento della richiesta del risarcimento.
Le polizze che
contengono la clausola claims made,
da un lato tutelano l’assicurato anche relativamente a fatti accaduti prima
della stipula del contratto, ma denunciati durante la sua vigenza; dall’altro
lato lasciano scoperto il periodo successivo alla scadenza della polizza, anche
se i fatti che danno luogo alla responsabilità civile sono accaduti nel periodo
di vigenza della stessa.
La
Cassazione con la sentenza n. 3622 del 2014 ha affermato
che la clausola claim made prevede il
possibile sfasamento fra prestazione
dell'assicuratore (obbligo di indennizzo in relazione all'alea del
verificarsi di determinati eventi) e
controprestazione dell'assicurato (pagamento del premio), nel senso che
possono risultare coperti da assicurazione comportamenti dell'assicurato anteriori alla data della conclusione del
contratto, qualora la domanda di risarcimento del danno sia per la prima
volta proposta dopo tale data, come nel caso in esame; e possono risultare viceversa sforniti di
garanzia comportamenti tenuti dall'assicurato nel corso della piena validità ed
efficacia della polizza, qualora la domanda di risarcimento dei danni
sia proposta successivamente alla cessazione degli effetti del contratto.
Con riferimento al caso
di specie (copertura per comportamenti
anteriori alla data di conclusione del contratto) la Corte di appello ha
ritenuto inefficace la clausola sulla base del presupposto che l'alea è elemento
essenziale del contratto di assicurazione, la cui mancanza determina la nullità
del contratto medesimo. In realtà nel caso in esame un'alea non concerneva i
comportamenti passati nella loro materialità, ma la consapevolezza da parte dell'assicurato del loro carattere colposo e
della loro idoneità ad arrecare danno a terzi. In secondo luogo, non è
detto che qualunque comportamento colposo induca il danneggiato a proporre
domanda di risarcimento dei danni.
In
relazione a fattispecie diverse da quella in oggetto (in cui la clausola claim made è stata invocata per
escludere la copertura assicurativa, pur essendosi il sinistro realizzato nel
pieno vigore del contratto di assicurazione, in quanto la domanda risarcitoria è stata per la prima volta proposta dopo lo
scioglimento del contratto medesimo) la clausola potrebbe effettivamente
porre problemi di validità, venendo a mancare, in danno
dell'assicurato, il rapporto di corrispettività fra il pagamento del premio e
il diritto all'indennizzo, per il solo fatto
che la domanda risarcitoria viene proposta dopo lo scioglimento del contratto
(come frequentemente avviene - ben più che nel caso opposto e qui considerato -
in tema di responsabilità professionale).
Si ricorda che
l’articolo 3, comma 5, lettera e), del
decreto-legge n. 138 del 2011 ha prescritto l’obbligo per i professionisti di stipulare un’assicurazione per la
responsabilità civile per i rischi derivanti dall’esercizio dell’attività
professionale. Il professionista deve rendere noti al cliente, al momento
dell’assunzione dell’incarico, gli estremi della polizza stipulata per la
responsabilità professionale e il relativo massimale. Le condizioni generali
delle polizze assicurative possono essere negoziate, in convenzione con i
propri iscritti, dai Consigli Nazionali e dagli enti previdenziali dei
professionisti.
Si evidenzia che la modifica in esame dà
attuazione a quanto auspicato dall’Autorità
Garante della Concorrenza e del Mercato nella segnalazione
inviata il 4 luglio 2014 al Parlamento e al Governo per la predisposizione del
disegno di legge in esame.
L’Antitrust ha infatti
evidenziato che a fronte dell’obbligatorietà della copertura assicurativa dal
lato della domanda (legge 14 settembre 2011, n. 148), dal lato dell’offerta si
assiste al diffuso ricorso, da parte delle compagnie assicurative, a contratti
contenenti clausole che limitano la prestazione assicurativa soltanto a quei
sinistri denunciati nel corso del periodo di validità contrattuale, le c.d.
clausole claims made. In particolare, i contratti offerti dalle
compagnie contengono soprattutto clausole claims made “spurie” (ovvero
senza un periodo di retroattività) che fanno registrare un vuoto nel periodo di copertura assicurativa del professionista in
caso di cambiamento della compagnia. L’effetto è che, al fine di colmare questa
mancanza di copertura, al professionista rimangono due opzioni: i) restare
assicurato sempre con la stessa compagnia, ii) sostenere costi
aggiuntivi acquistando anche i servizi assicurativi per i c.d. periodi di retroattività
e/o postuma. Peraltro, anche nel caso di polizze claims made “pure”,
vale a dire con un periodo di retroattività illimitato, il professionista che
vuole essere garantito, anche dopo la cessazione della propria attività, deve
comunque avvalersi dei servizi aggiunti c.d. di postuma.
L’Antitrust ha
sottolineato infine che risulta, attualmente, assente dal mercato nazionale l’offerta di polizze che garantiscano
la prestazione assicurativa tipizzata dall’articolo 1917 c.c. in base alla
quale il professionista è comunque assicurato dai rischi di fatti illeciti
occorsi nel periodo in cui era vigente la polizza, indipendentemente dal
momento in cui il sinistro viene denunciato.
Articolo 13
(Interventi di coordinamento in materia
assicurativa)
L’articolo 13 introduce una serie di interventi di coordinamento in
materia assicurativa e ulteriori modifiche al CAP.
Il comma 1 abroga le norme (commi 3 e 4 dell’articolo 10-bis del D.L. n. 78 del 2010) che prevedono rispettivamente:
§ la
trasmissione da parte di commissioni
regionali al MISE e all’IVASS, ogni tre mesi, dei dati relativi ai falsi
attestati di invalidità conseguenti ad incidenti stradali;
§ la
relazione annuale da parte del MISE al Parlamento sull’attuazione da
parte delle società assicuratrici della riduzione
dei premi RC Auto a seguito dei risultati conseguiti con l’applicazione
delle disposizioni di contrasto ai falsi attestati di invalidità conseguenti ad
incidenti stradali.
Si ricorda, peraltro,
che l’articolo 30 del decreto-legge n. 1 del 2012 ha introdotto l'obbligo per le imprese operanti nel
ramo RC Auto di trasmettere all'IVASS
una relazione annuale nella
quale devono essere indicati: il numero dei sinistri a rischio di frodi; il numero delle denunce presentate all'autorità
giudiziaria; l'esito dei conseguenti procedimenti penali; le misure organizzative interne adottate per contrastare i fenomeni fraudolenti.
Sulla base della
relazione l'IVASS esercita i suoi poteri
di vigilanza al fine di assicurare l'adeguatezza dell'organizzazione aziendale
e dei sistemi di liquidazione dei sinistri rispetto all'obiettivo di
contrastare le frodi nel settore. Il mancato invio della relazione è sanzionato
dall'IVASS con un minimo di 10.000 ed un massimo di 50.000 euro. Le imprese
sono inoltre tenute a indicare in bilancio e a pubblicare sui propri siti
internet una stima circa la riduzione degli oneri per i sinistri conseguente
alla attività di controllo e repressione delle frodi autonomamente svolta. Le
imprese di assicurazione devono inoltre rendere pubblica una stima circa la
riduzione degli oneri per i sinistri derivante dall'accertamento delle frodi,
conseguente all'attività di controllo e repressione delle frodi autonomamente
svolta.
Si ricorda, inoltre, che
nella riformulazione dell’articolo 8
da parte dell’emendamento presentato
dai relatori nel corso dell’esame
parlamentare alla Camera del D.L. n. 145 del 2013 (articolo soppresso dalla legge di conversione)
si prevedeva quanto segue: l'IVASS
effettua un monitoraggio dell'evoluzione dei costi per il risarcimento dei
sinistri e dei premi delle polizze RC Auto distinti per tipologie omogenee
di assicurati in relazione ai principali profili di rischio e per aree
territoriali. Alla formazione della banca dati per tale monitoraggio
collaborano l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, il Ministero
dello sviluppo economico e l'ISTAT. I risultati del monitoraggio sono raccolti
in un rapporto contenente, oltre
alla descrizione dei dati, una valutazione
in merito alla effettiva riduzione dei premi assicurativi derivante
dall'applicazione delle tabelle. Il rapporto è trasmesso semestralmente
alle Camere. L'Antitrust qualora accerti, anche a seguito del
predetto monitoraggio o su segnalazione dell'IVASS, il mancato adeguamento delle tariffe alle riduzioni di costo
consentite dall'applicazione del presente articolo e delle ulteriori misure da
esso previste, applica alle società
assicuratrici interessate ed alle loro società controllanti una sanzione pecuniaria fino al 10% del
loro fatturato per l'anno precedente relativo al ramo RC Auto secondo
l'entità percentuale degli scostamenti rilevati. I relativi importi sono
devoluti per la metà al fondo di garanzia vittime della strada e per la metà a
misure di informazione e prevenzione per la sicurezza stradale con particolare
riguardo ai comportamenti alla guida e all'uso delle cinture di sicurezza e
degli altri dispositivi di protezione, secondo le modalità fissate con decreto
ministeriale.
Il
comma 2, lett. a), introducendo una nuova
lettera b-bis) al comma 1
dell’articolo 128 del CAP, eleva i
massimali minimi di garanzia per i veicoli a motore adibiti al trasporto di persone aventi più di
otto posti a sedere, oltre il conducente (tra cui autobus e filoveicoli),
ampliando le coperture a garanzia dei danneggiati: in particolare, i contratti
devono essere stipulati per importi non inferiori a 10 milioni di euro per sinistro per i danni alla persona, indipendentemente
dal numero delle vittime, e a 1 milione di euro per sinistro per i danni alle cose,
indipendentemente dal numero dei danneggiati.
La
norma entra in vigore dal 1° gennaio 2016
e gli importi sono raddoppiati da 1°
gennaio 2017 (comma 3).
La norma vigente non prevede un massimale
specifico per i veicoli destinati al trasporto di persone con più di otto posti
a sedere, per i quali si applica l’attuale valore, generalizzato per tutti i
veicoli, di 5 milioni di euro per i
danni a persona e di 1 milione di euro per i danni alle cose.
L’articolo 8 del decreto-legge n. 145 del 2013 prevedeva una norma
analoga, soppressa nel corso dell’esame parlamentare del ddl di conversione.
Analoga disposizione è contenuta all’articolo 1 della pdl 2437, che prevede inoltre il raddoppio degli importi a decorrere
dall’anno successivo a quello dell’entrata in vigore della disposizione.
Il comma 2, lett. b), modificando il comma
2 dell’articolo 135 del CAP, estende
a tutte le imprese operanti in Italia, comprese quelle in regime di
stabilimento e quelle in regime di libera prestazione di servizi, l’obbligo di comunicare all’IVASS i dati
riguardanti i sinistri dei propri assicurati al fine di implementare le banche
dati “sinistri”, “anagrafe testimoni” e “anagrafe danneggiati”. Sono
espressamente inclusi anche i sinistri gestiti in qualità di impresa designata,
causati da veicoli non identificati, non coperti da assicurazione e negli altri
casi previsti, liquidati attraverso il Fondo di garanzia per le vittime della
strada (articolo 286 del CAP).
L’articolo 135, comma
2, vigente prevede, invece, che i dati relativi alle imprese di assicurazione
che operano nel territorio della Repubblica in regime di libera prestazione dei
servizi o in regime di stabilimento sono richiesti dall'IVASS alle rispettive
autorità di vigilanza degli Stati membri interessati.
Si ricorda che
l’assicurazione RC Auto in Italia può essere rilasciata da imprese italiane
autorizzate o da imprese estere aventi sede legale in uno dei Paesi membri
della EU o dello Spazio Economico Europeo (comprendente l'Islanda, il
Liechtenstein e la Norvegia che non fanno parte della UE), ammesse ad operare
in Italia ed abilitate ad emettere polizze di responsabilità civile
obbligatoria auto o natanti.
Le imprese possono
scegliere di operare sia in regime di stabilimento, con l'apertura di
una rappresentanza in Italia, sia in regime di libera prestazione di servizi
(articoli 23 e 24 del CAP).
Qualora l'impresa estera
operi in regime di libera prestazione di servizi, non avendo una sede
stabile in Italia, la normativa prevede che la stessa nomini un rappresentante,
che deve risiedere in Italia, incaricato della gestione dei sinistri e della
liquidazione dei relativi risarcimenti, con il potere di rappresentare
l'impresa in giudizio per quanto riguarda le controversie che dovessero
insorgere in materia di risarcimento dei danni (articolo 25 del CAP). Le
imprese estere, a differenza delle imprese italiane, non hanno l'obbligo di
aderire alla Convenzione tra assicuratori per il risarcimento diretto - CARD.
(articolo 150 del CAP).
Il comma 2, lett. c), modificando il comma
4 dell’articolo 285 del CAP, prevede che la misura del contributo che le imprese devono versare annualmente
alla CONSAP, per il Fondo di garanzia
per le vittime della strada, sia fissato
annualmente con le modalità determinate con il regolamento ministeriale
previsto dal comma 2 dello stesso articolo. Si chiarisce in tal modo che la
misura del contributo non è fissata con il decreto ministeriale, ma con atto amministrativo sulla base
delle modalità determinate dal decreto. Rimane invariato il limite massimo del
contributo fissato nel quattro per cento del premio imponibile.
Il comma 2, lett. d), modificando l’articolo
287 del CAP, prevede che in caso di liquidazione
mediante il Fondo di garanzia per le vittime della strada, il danneggiato debba
chiedere il risarcimento del danno, a mezzo raccomandata, all'impresa designata,
inviando solo una copia contestuale alla CONSAP. La norma vigente prevede,
invece che la richiesta debba essere inoltrata anche alla CONSAP.
Il comma 2, lett. e), modificando il comma
4 dell’articolo 303 del CAP, prevede che la misura del contributo che le imprese devono versare annualmente
alla CONSAP, per il Fondo di garanzia
per le vittime della caccia, sia fissato
annualmente con le modalità determinate con il regolamento ministeriale
previsto dal comma 2 dello stesso articolo. Si chiarisce in tal modo che la
misura del contributo non è fissata con il decreto ministeriale, ma con atto amministrativo sulla base
delle modalità determinate dal decreto. Il limite
massimo del contributo è elevato dal cinque al quindici per cento del
premio imponibile.
La
relazione illustrativa afferma al riguardo che l’attuale percentuale massima di
contribuzione non è sufficiente a coprire le esigenze finanziarie del Fondo,
che si trova pertanto a operare in una situazione di squilibrio strutturale e
che ha registrato, già in fase di chiusura dell’esercizio 2007, un disavanzo di
695.000 euro circa, che risulta confermato e incrementato negli esercizi
successivi. La stessa Corte dei conti ha annualmente evidenziato, a partire dal
2005, in sede di relazione al Parlamento sui risultati del controllo sulla
gestione finanziaria della CONSAP Spa, l’esigenza di un intervento normativo
per garantire l’equilibrio strutturale del Fondo. L’aumento del contributo, che
almeno per qualche anno dovrebbe essere portato fino alla misura del 15 per
cento del premio imponibile, è stato già in passato valutato dal Comitato di
gestione del Fondo come idoneo a riportare il Fondo stesso in situazione di
equilibrio e determinerebbe comunque aumenti estremamente contenuti in valore
assoluto dei premi assicurativi (che il predetto Comitato ha stimato in un
aggravio di circa1 o 2 euro l’anno per ogni cacciatore assicurato).
Il comma 2, lett. f), sostituendo l’articolo
316 del CAP, prevede un’unica
sanzione amministrativa (da 5.000 a 50.000 euro) in caso di violazione da parte
delle imprese assicuratrici degli obblighi di comunicazione all’IVASS dei dati
riguardanti i sinistri dei propri assicurati al fine di implementare le
banche dati “sinistri”, “anagrafe testimoni” e “anagrafe danneggiati” (previsti
dall’articolo 135, comma 2, del CAP).
A differenza della
disposizione vigente che differenzia il comportamento dell’impresa che omette
completamente di inviare i dati (per il quale è stabilita una sanzione da 1.000
a 10.000 euro), da quello dell’invio in forma incompleta o errata (in tal caso
è stabilità una pena dimezzata), con le modifiche in esame si prevede una
sanzione amministrativa pecuniaria unica e più elevata (da 5.000 a 50.000 euro)
per tutti i casi di omissione, incompletezza, erroneità o tardività delle
comunicazioni obbligatorie. Tale omissione è accertata semestralmente e
contestata con unico atto da notificare entro il termine di centoventi giorni (centottanta
per i soggetti residenti all'estero) decorrente dal sessantesimo giorno
successivo alla scadenza del semestre di riferimento.
La nuova formulazione
dell’articolo 316 non considera più punibile con la sanzione amministrativa in
esame la violazione da parte delle imprese assicuratrici degli obblighi di
comunicazione al Centro di informazione italiano previsti dall’articolo 154,
commi 4 e 5.
La gestione del Centro di informazione italiano è stata
trasferita dall’Isvap alla Consap a decorrere dal 1° gennaio 2013, data di
subentro dell'IVASS delle funzioni precedentemente attribuite a Isvap (articolo
13, comma 36 del D.L. n. 95 del 2012).
Il
Centro di informazione italiano ha il compito di fornire informazioni agli
aventi diritto al risarcimento a seguito di un sinistro avvenuto in uno Stato
membro diverso da quello di residenza causato dalla circolazione dei veicoli a
motore immatricolati e assicurati in uno degli Stati dello Spazio Economico
Europeo. In particolare il Centro di Informazione: detiene le informazioni
relative alla copertura assicurativa dei veicoli stazionanti abitualmente in
Italia; detiene altresì le informazioni relative ai mandatari per la gestione e
la liquidazione dei sinistri RC Auto nominati dalle imprese Italiane negli
altri Stati dello Spazio Economico Europeo; fornisce informazioni ai
danneggiati sull'impresa di assicurazione del veicolo estero responsabile e del
suo mandatario in Italia, nel caso di sinistri accaduti all'estero; fornisce
informazioni ai danneggiati sulla copertura assicurativa de veicolo italiano
che ha causato il sinistro.
Il comma 3, come sopra riportato,
stabilisce la decorrenza dal 1° gennaio 2016 dell’aumento dei massimali minimi
di garanzia per i veicoli a motore adibiti al trasporto di persone aventi più
di otto posti a sedere, oltre il conducente, stabiliti dall’articolo 128 del
CAP, come modificato dal comma 1 dell’articolo in esame. Si prevede, inoltre,
che gli importi indicati sono raddoppiati a decorrere dal 1° gennaio 2017.
Il comma 4 apporta modifiche al decreto-legge n. 1 del 2012.
In particolare la lettera a)
del comma 4, modificando il comma 1-bis dell’articolo 29, incide sul
sistema del risarcimento diretto. Si
prevede che l’IVASS, entro diciotto mesi dall’entrata in
vigore della disposizione in esame, proceda alla revisione del criterio in base al quale sono calcolati i valori dei
costi e delle eventuali franchigie per la compensazione tra le compagnie, qualora
tale criterio non abbia garantito un effettivo recupero di efficienza
produttiva delle compagnie, attraverso la progressiva riduzione dei costi dei
rimborsi e l’individuazione delle frodi.
Si ricorda che
l’articolo 29 del decreto-legge n. 1 del 2012 ha previsto che
nell'ambito del sistema di risarcimento
diretto, disciplinato dall'articolo 150 del CAP, i valori dei costi e delle
eventuali franchigie sulla base dei quali vengono definite le compensazioni tra
compagnie siano calcolati annualmente secondo un criterio che incentivi l'efficienza produttiva delle compagnie ed
in particolare il controllo dei costi dei rimborsi e l'individuazione delle
frodi. All’IVASS è attribuito il compito di definire tale criterio e di stabilire annualmente il limite alle
compensazioni dovute (comma 1-bis).
In tal modo, nella regolazione contabile dei rapporti economici per la gestione
del risarcimento diretto, sono previste delle soglie ai rimborsi ricevuti dalla compagnia del danneggiato
modulati in funzione degli obiettivi di efficienza che devono essere raggiunti
dalle compagnie.
L’articolo 150 del D.Lgs. n. 209
del 2005 prevede che con D.P.R., su proposta del Ministro delle
attività produttive, sono stabiliti, tra l’altro, i principi per la
cooperazione tra le imprese di assicurazione, ivi compresi i benefici derivanti
agli assicurati dal sistema di risarcimento diretto. In attuazione di ciò è
stato emanato il D.P.R. n. 254 del 2006,
il cui articolo 13 prevede che le imprese di assicurazione stipulano fra loro
una convenzione ai fini della
regolazione dei rapporti organizzativi ed economici per la gestione del
risarcimento diretto. A seguito dell’intervento legislativo
che ha introdotto il sistema del risarcimento diretto è stata sottoscritta la Convenzione tra Assicuratori per il
Risarcimento Diretto (CARD). Da un’indagine
conoscitiva dell’Antitrust emerge che il sistema CARD ha prodotto importanti
benefici in termini di qualità delle prestazioni delle imprese associate, ad
esempio, ai tempi di liquidazione dei sinistri. Risultano tuttavia fenomeni
opportunistici da parte delle compagnie che sembrano aver adeguato il proprio
portafoglio clienti e le aree di operatività nel tentativo di “sfruttare” il
meccanismo di compensazione sottostante il sistema CARD, catturando il
differenziale positivo tra forfait ricevuto e risarcimento effettivamente
corrisposto. Ciò va ad aggiungersi all’assenza di adeguati incentivi al
controllo dei costi e all’inadeguatezza delle procedure di contrasto dei
fenomeni fraudolenti adottate dalle compagnie, che spesso danno luogo ad
aumenti dei premi. Al fine di migliorare il sistema di funzionamento del
risarcimento diretto, è stato suggerito un intervento di affinamento del
funzionamento del sistema CARD finalizzato a introdurre adeguati incentivi al
controllo dei costi dei risarcimenti tramite recuperi di efficienza che si è
realizzato con le previsioni dell’articolo 29 del D.L. n. 1 del 2012.
Il comma 4, lett. b), abroga il comma
3-quater dell’articolo 32 del
decreto-legge n. 1 del 2012, il quale prevede che il danno alla persona per
lesioni di lieve entità può essere risarcito solo a seguito di riscontro medico
legale da cui risulti visivamente o
strumentalmente accertata l’esistenza della lesione.
Si ricorda che il
comma 3-quater in esame è stato
introdotto nel corso della conversione del decreto-legge n. 1 del 2012
contestualmente ad un’altra norma dal contenuto in parte identico. Infatti il
comma 3-ter dello stesso articolo 32,
modificando l’articolo 139 del CAP, ha disposto che le lesioni di lieve entità,
che non siano suscettibili di accertamento
clinico strumentale obiettivo, non possono dar luogo a risarcimento per
danno biologico permanente.
Con l’abrogazione del
comma 3-quater si chiarisce, pertanto, che il danno
alla persona per lesioni di lieve entità può essere risarcito solo a seguito di accertamento clinico
strumentale obiettivo, rimanendo escluse le diagnosi di tipo visivo.
Al riguardo si
evidenzia che l’Autorità Garante della
Concorrenza e del Mercato, nella segnalazione
inviata il 4 luglio 2014 al Parlamento e al Governo per la predisposizione del
disegno di legge in esame, ha ritenuto
auspicabile eliminare i residui elementi di incertezza in merito alle modalità
di accertamento del risarcimento dei danni da lesioni di lieve entità (c.d.
micropermanenti), sopprimendo (all’articolo 32, comma 3-quater) il
riferimento al mero riscontro visivo come forma di accertamento alternativa
alla verifica strumentale.
L’articolo 1, commi 2 e 3
della pdl 2437, al fine di ridurre i costi di gestione in esito ai sinistri
con lesioni, prevede che le imprese possono includere clausole contrattuali
facoltative per l'assicurato, a fronte di significativi sconti, che prevedono prestazioni di servizi medico-sanitari resi
da professionisti individuati e remunerati
dalle imprese stesse. Ai sensi del comma
4, il risarcimento del danno alla persona per lesioni di lieve entità è
accordato a seguito di riscontro medico legale da cui risulti solo strumentalmente accertata l'esistenza
della lesione.
Sul punto, l’articolo 6 della pdl 2469 stabilisce
invece che il riscontro possa essere effettuato esclusivamente ad opera di uno specialista, che accerti clinicamente l’esistenza della lesione.
Si prevede inoltre l’incompatibilità
del medico curante con lo svolgimento di funzioni medico legali.
Il comma 4, lett. c), abroga i commi 1 e 2
dell’articolo 34 del decreto-legge n. 1 del 2012, i quali prevedono l’obbligo per gli intermediari che
distribuiscono polizze RC Auto di informare il cliente, in modo corretto,
trasparente ed esaustivo, sulla tariffa e sulle altre condizioni contrattuali proposte da almeno tre diverse compagnie
assicurative non appartenenti a medesimi gruppi. Il contratto stipulato
senza la dichiarazione del cliente di aver ricevuto tali informazioni è affetto
da nullità rilevabile solo a favore dell'assicurato.
Si ricorda che l’articolo 3 del disegno di
legge in esame ha introdotto nel CAP il nuovo articolo 132-bis il
quale prescrive l’obbligo per gli
intermediari, prima della sottoscrizione di un contratto RC Auto, di informare il consumatore in modo
corretto, trasparente ed esaustivo sui premi offerti da tutte le imprese di cui
sono mandatari relativamente al contratto di base (comma 1). Il comma 2
dell’articolo 132-bis prevede che gli
intermediari forniscono i premi offerti dalle imprese mediante collegamento internet al preventivatore consultabile
sul sito internet dell’IVASS e del Ministero dello sviluppo economico, senza
obbligo di rilascio di supporti cartacei. Il comma 3 demanda all’IVASS il
compito di adottare le disposizioni attuative in modo da garantire accesso e
risposta on-line, sia ai consumatori
che agli intermediari, esclusivamente per i premi applicati dalle imprese per
il contratto base relativo ad autovetture e motoveicoli. Il comma 4 dispone la nullità
rilevabile solo a favore dell’assicurato del contratto stipulato senza la
dichiarazione del cliente di aver ricevuto le informazioni di cui al comma 1.
Si ricorda che la disciplina
dell’assicurazione obbligatoria per la responsabilità civile auto è
stata modificata con riguardo ai profili in commento dal decreto-legge, 4
luglio 2006, n. 223 (c.d. primo pacchetto liberalizzazioni). Nel dettaglio, è stato vietato (articolo 8, commi 1-2, decreto-legge
n. 223 del 2006) alle compagnie di assicurazione e ai loro agenti di vendita
operanti nel settore RC Auto di stipulare
nuove clausole contrattuali di distribuzione esclusiva e di imposizione di
prezzi minimi, ovvero di sconti massimi, praticabili nei riguardi dei
consumatori contraenti, a pena di nullità
- per contrarietà a norme imperative - delle clausole contrattuali stipulate in
contravvenzione a tale divieto. L'ambito di applicazione è stato esteso non
solo agli agenti assicurativi, ma anche ad ogni altro “distributore di servizi
assicurativi" relativi al ramo responsabilità civile auto.
Ai fini
dell’applicazione della normativa antitrust,
le norme (articolo 8, comma 3) hanno classificato come rientranti nella
categoria delle intese restrittive della
libertà di concorrenza (come disciplinata dall'articolo 2 della legge n.
287 del 1990) l’imposizione di un
mandato di distribuzione esclusiva o del rispetto di prezzi minimi o di
sconti massimi, nell’adempimento dei contratti di assicurazione RC Auto.
L’Autorità garante della
concorrenza e del mercato (Antitrust) ha segnalato, tra le proposte per
favorire la concorrenza nel settore, la necessità di favorire la mobilità della clientela. Vista la
complessità dei servizi assicurativi, è stato suggerito di sostenere lo
sviluppo sia di broker, sia di agenti plurimandatari, vale a dire di figure
professionali, sostanzialmente indipendenti dalle compagnie, la cui funzione -
e il cui precipuo interesse - sarebbe proprio quella di consigliare gli utenti,
i quali, secondo l’Autorità, non sarebbero in grado di selezionare da soli il
prodotto per essi migliore. Al contrario, ad oggi si rileva una scarsa diffusione di agenti plurimandatari.
Secondo alcune stime di operatori del settore, a fronte, del 7,8% di agenti
plurimandatari nel 2007, si sarebbe passati al 13,4% nel 2008 e al 17,6% nel
2009. Inoltre, risulterebbe che il plurimandato non si sarebbe diffuso tra le
compagnie di maggiori dimensioni, le quali hanno continuato ad operare con reti
di agenti di fatto monomandatari, non concedendo mandati ad agenti
plurimandatari.
Da ultimo con il provvedimento
n. 24935/2014
l’Antitrust ha chiuso un’istruttoria
avviata (I702) per verificare eventuali
comportamenti anticoncorrenziali nel ramo danni, finalizzati a ostacolare
l’esercizio del plurimandato da parte degli agenti assicurativi. In
particolare, è stato deciso di accettare, rendendoli vincolanti, gli impegni
presentati dalle principali compagnie assicurative, finalizzati proprio a
rimuovere le clausole contrattuali che rendevano difficile per gli agenti la
gestione di più mandati. In particolare tali clausole riguardavano: le
disposizioni relative all’esclusiva nei contratti agenziali e all’informativa
in caso di assunzione di altri mandati; le disposizioni relative
all’operatività degli agenti; il sistema delle provvigioni.
Il comma 5, modificando l’articolo 21 del decreto-legge n. 179 del
2012, estende l’ambito di operatività dell’archivio informatico integrato dell’IVASS, prevedendo che esso sia connesso anche con il casellario giudiziale
istituito presso il Ministero della giustizia (lett. a)).
Si prevede, inoltre,
che il decreto ministeriale attuativo della norma disciplini anche la possibilità di consultazione dell’archivio
da parte delle imprese di assicurazione nella fase di assunzione del rischio,
al fine di accertare la veridicità delle informazioni fornite dal contraente
(lett. b)).
L’articolo 132 del
CAP, comma 1-ter, come modificato
dall’articolo 2 del disegno di legge in esame, dispone che la verifica della
correttezza dei dati risultanti dall’attestato di rischio, nonché dell’identità
del contraente e dell’intestatario del veicolo, se persona diversa, deve essere
effettuata anche mediante consultazione delle banche dati di settore e
dell’archivio antifrode istituito presso l’IVASS. Qualora dalla consultazione risulti
che le informazioni fornite dal contraente non sono corrette o veritiere, le
imprese di assicurazione non sono
tenute ad accettare le proposte loro presentate.
Si ricorda che l’articolo 21 del decreto-legge n. 179 del
2012 ha previsto l’istituzione presso l’IVASS di un archivio informatico integrato connesso con una serie di banche
dati esistenti, con la finalità di favorire la prevenzione e il contrasto delle
frodi nel settore RC Auto, per migliorare l’efficacia dei sistemi di
liquidazione dei sinistri e per individuare i fenomeni fraudolenti. In
particolare si prevede che esso sia connesso
con:
§ la
banca dati degli attestati di rischio
(prevista dall'articolo 134 del D.L.gs. n. 209 del 2005, Codice delle
Assicurazioni Private);
§ la
banca dati sinistri e le banche dati anagrafe testimoni e anagrafe
danneggiati (istituite dall'articolo 135 del medesimo CAP);
§ l'archivio nazionale dei veicoli e l'anagrafe nazionale degli abilitati alla
guida (istituiti dall'articolo 226 del codice della strada);
§ il
Pubblico Registro Automobilistico,
istituito presso l’ACI;
§ i
dati a disposizione della CONSAP per
la gestione del fondo di garanzia per le
vittime della strada (di cui all'articolo 283 del CAP) e per la gestione della liquidazione dei danni a
cura dell'impresa designata (di cui all'articolo 286 del CAP);
§ i
dati a disposizione per i sinistri con
veicoli immatricolati in Stati esteri gestiti dall'Ufficio centrale italiano (di cui all’articolo 126 del CAP);
§ ulteriori archivi e banche dati pubbliche e
private, individuate con decreto interministeriale.
Con decreto (ancora non emanato) del Ministro dello sviluppo economico e del Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti, sentiti i Ministeri competenti, l'IVASS e
il Garante per la protezione dei dati personali, devono essere stabilite le modalità di connessione
delle banche dati descritte, i
termini, le modalità e le condizioni per la gestione e conservazione
dell'archivio e per l'accesso al medesimo da parte delle pubbliche
amministrazioni, dell'autorità giudiziaria, delle forze di polizia, delle
imprese di assicurazione e di soggetti terzi, nonché gli obblighi di
consultazione dell'archivio da parte delle imprese di assicurazione in fase di
liquidazione dei sinistri. Il Garante per la protezione dei dati personali il
24 luglio 2014 ha espresso parere favorevole sullo schema di decreto del Ministro dello sviluppo economico e del
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti recante il regolamento per
l'istituzione e il funzionamento dell'archivio informatico integrato contro le
frodi assicurative.
L’articolo 1, comma 8 della
pdl 2437 attribuisce all’IVASS poteri di vigilanza e controllo, mentre i commi 9-11 introducono obblighi di pubblicazione per le
imprese di assicurazione e le relative sanzioni
in caso di inadempimento. Ai sensi del comma
12 i relativi introiti alimentano il Fondo
di garanzia per le vittime della strada. I commi 13 e 14 modificano la disciplina del risarcimento diretto dei
danni derivanti dalla circolazione stradale contenuta nel decreto del
Presidente della Repubblica n. 254 del 2006.
Articolo 14
(Poteri dell’I.V.ASS. per l’applicazione
delle norme introdotte)
L’articolo 14 attribuisce all’IVASS i poteri di vigilanza e di controllo sull’osservanza delle
disposizioni introdotte dagli articoli da 1 a 13 del disegno di legge in esame,
con speciale riguardo a quelle relative alla riduzione dei premi dei contratti
di assicurazione e al rispetto degli obblighi di pubblicità e di comunicazione
in fase di offerta contrattuale, previste dall’articolo 3.
L’IVASS deve dare
conto dell’esito della propria attività di vigilanza e di controllo nell’ambito
dell’annuale relazione al Parlamento e al Governo (prevista dall’articolo 13,
comma 5, del decreto-legge n. 95 del 2012, che ha istituito l’IVASS).
Il comma 2 modifica l’articolo 328 del CAP
al fine di includere anche le sanzioni previste dal nuovo articolo 145-bis del CAP (introdotto dall’articolo 8
del disegno di legge in esame) tra quelle destinate ad alimentare il Fondo di garanzia per le vittime della strada, gestito
dalla CONSAP.
Si ricorda che il richiamato articolo 145-bis
al comma 4 stabilisce che il mancato adeguamento, da parte dell’impresa di
assicurazione o dell’operatore di telematica assicurativa, alle condizioni
stabilite dal regolamento ministeriale al fine di assicurare l’interoperabilità
e la portabilità delle scatole nere e dei meccanismi assimilati (previsto
dell’articolo 32, comma 1-bis, del decreto-legge n. 1 del 2012 e non
ancora emanato) comporta l’applicazione da parte dell’IVASS di una sanzione
amministrativa pecuniaria di euro 3.000 per ogni giorno di ritardo.
Il comma 3 prevede che l’IVASS, d’intesa con l’Autorità
garante della concorrenza e del mercato, monitori
le variazioni dei premi assicurativi offerti al consumatore nei
ventiquattro mesi successivi alla data di entrata in vigore della legge in
esame.
Il comma 4 contiene una clausola di invarianza finanziaria, stabilendo che le
amministrazioni competenti provvedono all’attuazione delle disposizioni
previste dall’articolo 2 all’articolo 15 nell’ambito delle risorse umane,
finanziarie e strumentali previste a legislazione vigente e comunque senza nuovi
o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Analoga disposizione è contenuta all’articolo 1, comma 8, della pdl 2437, mentre l’articolo 2 attribuisce all’IVASS compiti di monitoraggio sull’evoluzione dei costi per il risarcimento dei
sinistri e dei premi RC Auto. L'Autorità garante della concorrenza e del
mercato qualora accerti il mancato adeguamento delle tariffe alle riduzioni di
costo, applica alle imprese di assicurazione una sanzione pecuniaria fino al 10 per cento del loro fatturato. Le
sanzioni sono devolute per la metà al Fondo di garanzia per le vittime della
strada e per la metà a misure di informazione e di prevenzione in materia di
sicurezza stradale.
Articolo 15
(Portabilità dei fondi pensione)
L’articolo 15 contiene disposizioni concernenti la portabilità dei fondi pensione.
In particolare,
secondo quanto riportato nella relazione illustrativa e nella relazione tecnica
allegate, la norma, modificando alcune disposizioni del D.Lgs. 252/2005, ha lo
scopo di chiarire che la mobilità delle
posizioni individuali venga assicurata
solo dalla legge, non potendosi
prevedere restrizioni o condizionamenti “in sede di contrattazione collettiva,
con particolare riferimento alla portabilità dei contributi pensionistici anche
per la quota a carico del datore di lavoro e per la possibilità dei fondi
negoziali di raccogliere sottoscrizioni anche tra i lavoratori appartenenti a
categorie professionali diverse da quella di riferimento”.
In particolare:
§ aggiungendo
il comma 3-bis all’articolo 3 del
D.Lgs. 252/2005 si prevede la facoltà,
per le fonti istitutive sia delle forme pensionistiche complementari che
risultavano già istituite alla data del 15 novembre 1992 (di cui all’articolo
20 dello stesso D.Lgs. 252/2005) sia di quelle istituite successivamente,
aventi soggettività giuridica e operanti secondo il principio della
contribuzione definita, di raccogliere sottoscrizioni
anche tra i lavoratori appartenenti
a categorie professionali diverse da
quella di riferimento, ai sensi dell'articolo 2, comma 1 dello stesso
D.Lgs. 252/2005 (comma 1, lettera a));
L’articolo
2, comma 1, del D.Lgs. 252/2005 ha disposto che possono aderire alle forme
pensionistiche complementari, in modo individuale o collettivo, i lavoratori
dipendenti, sia privati sia pubblici; i lavoratori autonomi e i liberi
professionisti, anche organizzati per aree professionali e per territorio; i
soci lavoratori di cooperative, anche unitamente ai lavoratori dipendenti dalle
cooperative interessate; i soggetti destinatari del fondo per la mutualità
delle “casalinghe”, di cui al D.Lgs. 565/1996, anche se non iscritti al fondo
ivi previsto. Il successivo comma 2 ha stabilito che per i lavoratori
subordinati, i soci lavoratori di cooperative e i destinatari del fondo
mutualità “casalinghe” possono essere istituite esclusivamente forme
pensionistiche complementari in regime di contribuzione definita, mentre per i
lavoratori autonomi ed i professionisti possono essere istituite anche forme
pensionistiche complementari in regime di prestazioni definite, volte ad
assicurare una prestazione determinata con riferimento al livello del reddito
ovvero a quello del trattamento pensionistico obbligatorio.
Il successivo
articolo 3 individua le fonti istitutive in relazione alla
tipologia dei soggetti destinatari delle forme di previdenza complementare.
In particolare, le forme pensionistiche
complementari possono essere istituite con contratti e accordi collettivi,
anche aziendali (limitatamente, per questi ultimi, anche ai soli soggetti o
lavoratori firmatari degli stessi) ovvero, in mancanza, accordi fra lavoratori,
promossi da sindacati firmatari di contratti collettivi nazionali di lavoro;
accordi, anche interaziendali per gli appartenenti alla categoria dei quadri,
promossi dalle organizzazioni sindacali nazionali rappresentative della
categoria, membri del C.N.E.L.; con accordi fra lavoratori autonomi o fra
liberi professionisti, promossi da loro sindacati o da associazioni di rilievo
almeno regionale; con regolamenti aziendali o di enti (i cui rapporti di lavoro
non siano disciplinati da contratti o accordi collettivi, anche aziendali);
dalle regioni con legge regionale (nel rispetto della normativa nazionale
specifica); con accordi tra soci lavoratori di cooperative e tra soggetti
destinatari del fondo per la mutualità delle “casalinghe”; dagli enti
previdenziali privatizzati; dalle società assicurative, società di gestione del
risparmio (limitatamente ai fondi aperti) e dalle imprese assicurative, con
riferimento alle forme pensionistiche complementari individuali. Inoltre, si
precisa che per il personale “contrattualizzato” dipendente dalle pubbliche
amministrazioni le forme pensionistiche complementari possano essere istituite
mediante la contrattazione collettiva, mentre per il personale in regime di
diritto pubblico i fondi pensione possano essere istituiti secondo i rispettivi
ordinamenti ovvero, in via subordinata, mediante accordi tra i dipendenti
stessi promossi dalle rispettive associazioni. Infine, si prevede che
l’adesione alla previdenza complementare sia improntato ad un principio di
libera scelta individuale.
§ sostituendo
interamente il comma 4 dell’articolo 11 del D.Lgs. 252/2005 si interviene sulla
procedura che permette di anticipare l’erogazione delle prestazioni
pensionistiche, su richiesta dell’aderente, nel caso in cui esso perda il
lavoro e si ritrovi inoccupato per un determinato periodo di tempo. Più
specificamente, l’anticipo dell’erogazione delle prestazioni pensionistiche è
consentito in caso di cessazione dell'attività lavorativa che comporti
l'inoccupazione per un periodo di tempo superiore a 24 mesi (in luogo degli
attuali 48) e con un anticipo massimo di 10 anni (in luogo degli attuali 5)
rispetto ai requisiti per l'accesso alle prestazioni nel regime obbligatorio di
appartenenza (comma 1, lettera b));
L’articolo
11 del D.Lgs. 252/2005 contiene disposizioni in merito alle prestazioni delle forme pensionistiche complementari. In particolare, oltre a
precisare che spetta alle forme pensionistiche complementari definire i
requisiti e le modalità di accesso alle prestazioni, la norma dispone che il
diritto alla prestazione pensionistica si acquisisce al momento della
maturazione dei requisiti di accesso alle prestazioni stabiliti nel regime
obbligatorio di appartenenza, “fermo restando il possesso di almeno 5 anni di
partecipazione alle forme pensionistiche complementari”.
Più specificamente, le prestazioni
pensionistiche in regime di prestazione definita e contribuzione definita
possono essere erogate in capitale, al valore attuale, fino ad un massimo del
50% del montante finale accumulato, e in rendita. Nel computo dell’importo
complessivo erogabile in capitale sono detratte le somme erogate a titolo di
anticipazione per le quali non si sia provveduto al reintegro.
Inoltre, le norme vigenti prevedono (vigente comma 4) la possibilità, da parte delle
forme pensionistiche complementari, di anticipare le prestazioni, su richiesta
dell’aderente, per un periodo massimo di 5 anni rispetto ai normali requisiti
per l’accesso alle prestazioni nel regime obbligatorio di appartenenza. Tale
agevolazione opera a condizione che l’attività lavorativa cessi comportando uno
stato di inoccupazione per un periodo di tempo superiore a 48 mesi.
La norma poi contiene disposizioni volte a
regolamentare alcuni fattispecie specifiche (morte del titolare, possibilità di
richiedere anticipazioni in relazione alla posizione individuale maturata,
sottoposizione delle prestazioni pensionistiche in capitale e rendita e delle
anticipazioni agli stessi limiti di cedibilità, sequestrabilità e pignorabilità
in vigore per le pensioni a carico degli istituti di previdenza obbligatoria).
Per quanto attiene, infine, al regime tributario delle prestazioni
pensionistiche complementari, si prevede l’applicazione di una ritenuta a
titolo d’imposta sulle prestazioni pensionistiche complementari erogate in
forma di capitale o di rendita. La base imponibile è costituita dall’ammontare
complessivo della prestazione, al netto dei redditi già assoggettati ad
imposta. Per le prestazioni periodiche, inoltre, sono esclusi dalla base
imponibile anche i redditi di capitale derivanti dai rendimenti dell’ammontare
della posizione individuale maturata, che dà origine alle prestazioni
pensionistiche in corso di erogazione (di cui alla lettera g-quinquies) del comma 1 dell’articolo 44
del TUIR), se determinabili.
§ sostituendo
il comma 5 alcune disposizioni dell’articolo
14 - che regolamenta la permanenza nel fondo pensione e la cessazione dei
requisiti di partecipazione - (comma 1, lettera c), n. 1) viene modificato
il regime fiscale applicabile alle somme
percepite nel caso di perdita dei requisiti di partecipazione al fondo.
La tassazione delle somme percepite a titolo di
riscatto è diversa secondo la causa che determina il riscatto: ai sensi dell’articolo
14, comma 4, nei casi di riscatto della posizione individuale per cessazione
dell’attività lavorativa o in caso di invalidità permanente, o in favore degli
eredi o dei beneficiari in caso di morte dell’iscritto, sulle somme percepite è
operata una ritenuta a titolo d’imposta con l’aliquota del 15 per cento,
ridotta di una quota pari a 0,30 punti percentuali per ogni anno eccedente il
quindicesimo anno di partecipazione a forme pensionistiche complementari, con
un limite massimo di riduzione di 6 punti percentuali, sul medesimo imponibile
indicato (ossia sull’ammontare complessivo al netto della parte corrispondente
ai redditi già assoggettati a imposta e a quella derivante dai rendimenti, se
determinabili). Se le cause del riscatto sono diverse dalle quelle in
precedenza richiamate si applica una ritenuta
a titolo d’imposta, nella misura del 23%, sul medesimo imponibile indicato
(ammontare complessivo al netto della parte corrispondente ai redditi già
assoggettati a imposta e a quella derivante dai rendimenti, se determinabili).
Per effetto delle norme in esame si chiarisce
che in caso di perdita dei requisiti di
partecipazione al fondo per cause diverse da quelle di cui ai già illustrati
commi 2 e 3, il riscatto della posizione
sia possibile nelle forme collettive
così come in quelle individuali, e
che su tali somme si applica la ritenuta del 23 per cento.
§ si
stabilisce che il diritto del
lavoratore al versamento alla forma
pensionistica da lui prescelta del T.F.R.
maturando e dell'eventuale contributo
a carico del datore di lavoro non è più
sottoposto ai limiti e alle modalità stabilite dai contratti o accordi
collettivi, anche aziendali (comma
1, lettera c), numero 2).
L'articolo
14 del D.Lgs. 252/2005 regolamenta la permanenza
nel fondo pensione e la cessazione dei requisiti di partecipazione,
rinviando agli statuti ed ai regolamenti dei fondi per le regole di dettaglio
relative alle modalità di esercizio inerenti la partecipazione, la portabilità delle posizioni individuali
e le eventualità di riscatto delle medesime. Al tempo stesso, si individuano
gli obblighi a cui sono tenuti i fondi pensione (mediante l’inserimento di specifiche
disposizioni nel proprio statuto e regolamento) nel caso in cui vengano meno i
requisiti di partecipazione al fondo pensione, nonché le procedure da seguire
nel caso in cui il soggetto aderente deceda prima della maturazione del diritto
alla prestazione previdenziale.
Il comma
6 riconosce il diritto di
trasferimento della posizione individuale maturata presso un’altra forma
pensionistica, con l’unico limite costituito dall’esclusione della possibilità
di effettuare il trasferimento prima di 2 anni dalla data di partecipazione ad
un fondo. Viene pertanto disposto che gli statuti e i regolamenti prevedano
espressamente tale diritto, senza alcuna clausola limitativa, anche di fatto,
comprese eventuali previsioni di voci di costo volte a ostacolare la portabilità.
Per le operazioni di trasferimento delle
posizioni pensionistiche, il comma 7 prevede l’esenzione da ogni onere fiscale,
a condizione che esse avvengano in favore di altre forme pensionistiche. Sono
altresì esenti da ogni onere fiscale i trasferimenti delle risorse o delle
riserve matematiche da un fondo pensione o da una forma pensionistica
individuale ad altro fondo pensione o ad altra forma pensionistica individuale.
Articolo 16
(Eliminazione di vincoli per il cambio di
fornitore di servizi di
telefonia, di reti televisive e di comunicazioni elettroniche)
L’articolo 16 elimina una serie di vincoli che
sono oggi presenti nei contratti con
i fornitori di servizi di telefonia,
televisivi e di comunicazioni
elettroniche in generale. A tal fine, la disposizione modifica l’articolo 1 del
decreto-legge n. 7/2007, nella parte dedicata ai contratti con gli operatori di
questi settori: telefonia, reti televisive e comunicazione elettronica.
Le modifiche sono di tre ordini:
§ la lettera
a), aggiungendo un periodo al comma 3 dell’art. 1 sopra citato,
prevede che le spese
e gli altri oneri comunque previsti in
caso di recesso o trasferimento dell'utenza ad altro operatore debbano
essere commisurati al valore del
contratto e che vadano in ogni caso resi
noti al consumatore al momento della sottoscrizione del contratto. Si
prevede inoltre l’obbligo di comunicarli,
in via generale, all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni,
esplicitando analiticamente la composizione di ciascuna voce e la rispettiva
giustificazione economica, in modo da
permettere ad AGCOM un più efficace controllo preventivo delle spese richieste
per il recesso.
Si ricorda che l’art. 1 del D.L. n. 7/2007 prevede attualmente, ai commi 2 e 3,
che l'offerta commerciale dei prezzi dei differenti operatori della telefonia
evidenzi tutte le voci che compongono l'offerta, al fine di consentire ai
singoli consumatori un adeguato confronto e che i contratti per adesione
stipulati con operatori di telefonia e di reti televisive e di comunicazione
elettronica, indipendentemente dalla tecnologia utilizzata, debbano prevedere
la facoltà di recesso del contraente o di trasferimento delle utenze ad un
altro operatore senza vincoli temporali o ritardi e senza spese non
giustificate da costi dell'operatore. E’ fatto divieto inoltre di imporre
obblighi di preavviso superiori a trenta giorni. Le clausole difformi sono
nulle.
§ la lettera
b) aggiunge al comma 3
dell’art. 1, i commi 3-bis, 3-ter
e 3-quater. Con tali nuove disposizioni si prevede innanzitutto che
le modalità di recesso dal contratto
stipulato con operatori di telefonia e di reti televisive e di comunicazione
elettronica, nonché il passaggio ad
altro gestore, siano semplici e di
immediata attuazione e, soprattutto, analoghe
alle forme utilizzate per l’attivazione
di un contratto, così da facilitare il recesso (nuovo comma 3-bis).
Il nuovo
comma 3-ter prevede che qualora il contratto comprenda offerte promozionali esso non possa avere durata
superiore a ventiquattro mesi e che nel caso di risoluzione anticipata si applichino i medesimi obblighi informativi e i medesimi limiti agli oneri per il
consumatore introdotti dalla lettera a) al comma 3, terzo periodo (quindi commisurati
al valore del contratto, resi noti al consumatore e comunicati in via generale
all’AGCOM), e che comunque l'eventuale penale debba essere equa e proporzionata al valore del contratto e alla durata residua della
promozione offerta.
Il nuovo
comma 3-quater, dispone l’obbligo
per i gestori dei servizi di telefonia e di comunicazioni elettroniche, di acquisire
il previo consenso espresso per l'eventuale addebito al cliente del costo di servizi in
abbonamento offerti da terzi.
§ la lettera
c) modifica il comma 4
dell’articolo 1 del D.L. n. 7, che prevede in generale il potere dell’AGCOM di vigilare sull’attuazione di
tutte le disposizioni dell’articolo 1, demandandole anche la competenza a
stabilire le disposizioni di attuazione
del nuovo comma 3-quater (che prevede l’obbligo del previo consenso
espresso per l’addebito di servizi da terzi). Si estende inoltre il potere
sanzionatorio dell’AGCOM anche
alle violazioni delle disposizioni dei nuovi commi 3-bis, 3-ter
e 3-quater.
Attualmente il comma 4 dell’art. 1 prevede che
l'AGCOM stabilisca le modalità attuative delle disposizioni del solo comma 2 e
che possa sanzionare la violazione delle disposizioni dei commi 1, 2 e 3,
applicando l'articolo 98 del codice delle comunicazioni elettroniche (decreto
legislativo n. 259/2003).
L’art. 98 richiamato prevede sanzioni per tutta una serie di
violazioni in cui possono incorrere gli operatori di rete di servizi di
comunicazione elettronica ad uso pubblico, che vanno dall’istallazione e
fornitura di reti senza autorizzazione generale, alla mancata ottemperanza ad ordini
e diffide impartiti ai sensi del Codice dal Ministero o dall'Autorità,: per
quest’ultimo caso è prevista una sanzione amministrativa pecuniaria da euro
120.000 ad euro 2.500.000. Se l'inottemperanza riguarda provvedimenti adottati
dall'Autorità in ordine alla violazione di disposizioni relative ad imprese
aventi significativo potere di mercato, è prevista l’applicazione a ciascun
soggetto interessato di una sanzione amministrativa pecuniaria compresa tra il 2
per cento ed il 5 per cento del fatturato realizzato nell'ultimo esercizio.
La norma in commento
appare volta a recepire una delle proposte contenute nella segnalazione dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato relativamente
alle comunicazioni.
In particolare,
l’Autorità richiede la possibilità di semplificare le procedure di
identificazione dei clienti dei servizi di telefonia, ad esempio in caso di
migrazione tra gli operatori.
La segnalazione
contiene però ulteriori proposte in materia di comunicazioni che non risultano
recepite nel provvedimento in esame. Si tratta in particolare di misure
attinenti all’attuazione dell’agenda digitale e alla gestione dello spazio
radioelettrico.
Per quanto concerne l’agenda digitale, l’Autorità propone un
programma strategico nazionale per lo sviluppo delle reti di nuova generazione.
Si propone anche, tra le altre cose:
§ la
possibilità di ricorrere all’autocertificazione per le modifiche non
sostanziali degli impianti radiomobili, in deroga all’articolo 87-bis del codice delle comunicazioni
elettroniche (decreto legislativo n. 259/2003);
§
il riordino delle norme che prevedono
l’istituzione di una pluralità di catasti delle infrastrutture di
telecomunicazioni, introducendo una previsione che vincoli gli enti locali a
mettere a disposizione, qualora esistente, il catasto delle infrastrutture
utili per l’installazione di reti a banda ultralarga.
In proposito la relazione di accompagnamento chiarisce
che le proposte dell’Autorità saranno considerate nell’ambito dell’attuazione
dell’Agenda digitale nazionale. Merita
in proposito richiamare la recente adozione da parte del Consiglio dei ministri
della strategia nazionale per la banda ultralarga, nonché le seguenti ulteriori
misure contenute nel decreto-legge n. 133/2014 (cd. “DL Sblocca Italia”): 1)
l’inserimento delle opere infrastrutturali in fibra ottica per la banda
ultralarga tra gli oneri di urbanizzazione primaria (art. 6); 2) l’istituzione
di un sistema informativo federato delle infrastrutture di banda larga e
ultralarga (art. 6-bis).
Per quanto concerne la
gestione dello spettro radioelettrico,
l’Autorità propone il periodico svolgimento di un’analisi del livello di
utilizzo delle risorse frequenziali nonché l’attribuzione ad AGCOM di individuare
le risorse frequenziali sottoutilizzate e le condizioni di accesso
concorrenziale alle risorse frequenziali disponibili.
In proposito la relazione di accompagnamento precisa
che tali proposte saranno “oggetto di un differente progetto normativo di
trattazione omogenea del settore”. In materia, peraltro, la legge di stabilità
2015 (L. n. 190/2014), ai commi da 146 a 148 del suo articolo unico) ha
individuato la procedura per l’assegnazione da parte di AGCOM ad operatori di
rete locali delle frequenze attribuite a livello internazionale all’Italia e
non utilizzate da operatori di rete nazionali, oltre a modificare la disciplina
recata dal decreto-legge n. 145/2013 per il rilascio da parte degli attuali
detentori delle frequenze oggetto di situazioni interferenziali con l’estero.
Articolo 17
(Semplificazione delle procedure di
identificazione per la portabilità)
L’articolo
17 intende semplificare le procedure
di migrazione dei clienti tra operatori di telefonia mobile attraverso
l’utilizzo di misure di identificazione indiretta del cliente (cioè senza bisogno
di usare un documento di identità), anche utilizzando
il sistema pubblico dell’identità digitale previsto dall’articolo 64 del
codice dell’amministrazione digitale (D.Lgs. n. 82/2005).
La disposizione rimanda per l’attuazione ad
un decreto del Ministro dell’interno,
di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, da adottare entro sei mesi dalla data di entrata in
vigore della legge, con il quale si dovrà prevedere l’identificazione in via indiretta del cliente in modo da
consentire che la richiesta di migrazione e tutte le operazioni ad essa
connesse possano essere svolte per via telematica.
Si ricorda che con D.P.C.M.
24 ottobre 2014 sono state definite le caratteristiche del Sistema Pubblico
dell’Identità Digitale (SPID), che è curato dall’Agenzia per l’Italia Digitale,
nonché i tempi e le modalità di adozione del sistema da parte delle pubbliche
amministrazioni e delle imprese. Con il nuovo sistema le pubbliche
amministrazioni potranno consentire l'accesso in rete ai propri servizi, oltre
che con lo stesso SPID, solo mediante la carta d'identità elettronica e la
carta nazionale dei servizi. L'avvio del sistema è subordinato all’emanazione
di un regolamento che definisca le modalità attuative del sistema, di cui
risulta avviato l’iter di approvazione.
La disposizione
recepisce una proposta contenuta nella segnalazione
dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato.
L’Autorità propone
però “l’ampliamento della possibilità di identificazione indiretta ai sensi
dell’articolo 6, comma 2-bis, del
decreto-legge n. 144/2005”. Tale disposizione consente, agli utenti che attivano schede
elettroniche (S.I.M.) abilitate al solo traffico telematico ovvero che utilizzano
postazioni pubbliche non vigilate per comunicazioni telematiche o punti di
accesso ad internet utilizzando tecnologia senza fili possono essere
identificati e registrati anche in via indiretta, attraverso sistemi di
riconoscimento via SMS e carte di pagamento nominative”.
In sostanza, rispetto
alla disposizione in commento, l’Autorità non prevede il ricorso (che comunque
nella disposizione non risulta obbligatorio) al sistema pubblico di identità
digitale, bensì la sola estensione alla telefonia mobile di quanto già previsto
per l’accesso ad Internet.
Per le ulteriori
proposte in materia di comunicazioni non recepite nel disegno di legge si
rinvia a quanto osservato nella scheda relativa all’articolo 16.
Articolo 18
(Apertura al mercato della comunicazione
a mezzo posta delle notificazioni di atti giudiziari e di violazioni al Codice
della strada)
L’articolo 18 sopprime, a decorrere dal 10 giugno 2016,
l’attribuzione in esclusiva alla società Poste italiane Spa (quale fornitore
del Servizio universale postale) dei servizi inerenti le notificazioni e
comunicazioni di atti giudiziari (ai
sensi della legge n. 890/1982) nonché dei servizi inerenti le notificazioni
delle violazioni del codice della strada
(ai sensi dell’art. 201 del decreto legislativo n. 285/1992).
Per
quanto concerne le linee generali della regolazione
del settore postale, il decreto legislativo n. 261/1999 ha previsto un
unico fornitore del servizio universale, con una distinzione, non presente
nell'ordinamento comunitario, tra fornitore del servizio e prestatori del
medesimo servizio. Il primo fornisce il servizio integralmente su tutto il
territorio nazionale; i secondi forniscono prestazioni singole e specifiche.
Fornitrice del servizio
universale è riconosciuta ex lege la
società Poste italiane Spa per un periodo di quindici anni a decorrere dalla
data di entrata in vigore del decreto legislativo n. 58/2011 (e quindi fino al
2026). I rapporti tra Stato e impresa fornitrice del servizio universale sono
regolati da periodici contratti di programma. Il Contratto di programma tra il
Ministero dello sviluppo economico e Poste Italiane per il triennio 2009-2011 è
stato approvato con legge n. 183/2011 (legge di stabilità 2012). I commi da 274
a 276 dell'articolo unico della legge di stabilità 2015 (L. n. 190/2014)
prevedono la proroga dell'efficacia del contratto di programma 2009-2011; viene
inoltre stabilito che il nuovo contratto abbia durata quinquennale (2015-2019),
prevedendone la sottoscrizione al termine di un'articolata procedura che
contempla anche l'espressione del parere da parte delle competenti commissioni
parlamentari.
Per gli altri operatori
è necessaria:
§ una
licenza individuale, rilasciata dal Ministero dello sviluppo economico, per le
imprese che intendono fornire al pubblico servizi postali non riservati che
rientrano nel campo di applicazione del servizio universale;
§ un'autorizzazione
generale rilasciata dal Ministero dello sviluppo economico per gli altri
operatori.
Il servizio universale
comprende:
1) la
raccolta, il trasporto, lo smistamento e la distribuzione degli invii postali
fino a 2 kg e dei pacchi postali fino a 20 kg;
2) i
servizi relativi agli invii raccomandati ed agli invii assicurati.
La soppressione della
residua riserva in esclusiva è disposta dalla lettera b) del comma 1 dell’articolo in commento, mediante la soppressione,
appunto a decorrere dal 10 giugno 2016, dell’articolo 4 del decreto legislativo
n. 261/1999. Conseguentemente a tale soppressione le rimanenti disposizioni
dell’articolo prevedono le seguenti ulteriori modifiche al decreto legislativo
n. 261/1999:
§
la soppressione, sempre a decorrere dal 10
giugno 2016, del riferimento ai proventi del fornitore del servizio universale
per i servizi in esclusiva nell’articolo 2, comma 14, lettera b), che, nell’individuare le modalità di
calcolo del contributo da parte degli operatori per il finanziamento
dell’autorità di regolazione di settore (attualmente l’Autorità per le garanzie
nelle comunicazioni, AGCOM), indica le tipologie di proventi del
fornitore del servizio universale da non considerare a tal fine.
In
particolare, la disposizione attualmente prevede un contributo di importo non
superiore all’uno per mille dei ricavi dell’ultimo esercizio versato da tutti
gli operatori e al netto, per il fornitore del servizio universale, dell’onere
relativo al servizio universale stesso e dei proventi per i servizi in
esclusiva;
§ l’integrazione
del comma 2 dell’articolo 5, che disciplina le condizioni per il rilascio agli
operatori del settore postale della licenza individuale per l’effettuazione di
specifiche prestazioni rientranti nel servizio universale; la disposizione è
integrata nel senso di prevedere che il rilascio della licenza individuale per
le notificazioni e comunicazioni di atti giudiziari e per le notificazioni
delle violazioni del codice della strada debba essere subordinato a specifici
obblighi di servizio con riguardo alla sicurezza, alla qualità, alla
disponibilità e all’esecuzione dei servizi medesimi;
§ la
soppressione, a decorrere dal 10 giugno 2016, del riferimento ai servizi
affidati in esclusiva dal comma 1 dell’articolo 10 che attualmente prevede che
il fondo di compensazione degli oneri del servizio universale sia alimentato
nel caso in cui il fornitore del servizio universale non ricava dalla fornitura
di tale servizio e dai servizi in esclusiva entrate sufficienti per
l’adempimento degli obblighi gravanti sul fornitore;
§
la soppressione, sempre a decorrere dal 10
giugno 2016 del comma 3 dell’articolo 21 che prevede una sanzione da 5000 a
150.000 euro per chi espleti i servizi attribuiti in esclusiva al fornitore del
servizio universale.
Infine, il comma 2 prevede che entro novanta
giorni dall’entrata in vigore della legge l’AGCOM determini, sentiti il
Ministro della giustizia, i requisiti e gli obblighi, nonché i requisiti di
affidabilità, professionalità e onorabilità, per il rilascio delle licenze
individuali relative alla notificazioni e comunicazioni di atti giudiziari e alle
notificazioni delle violazioni del codice della strada.
Come specificato dalla
disposizione, l’articolo 5, comma 4, del decreto legislativo n. 261/1999 già
prevede che i requisiti per le licenze individuali siano determinati con
provvedimento dell’autorità di regolamentazione.
La norma in commento
recepisce una delle proposte contenute nella segnalazione dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato;
relativamente al settore postale; la segnalazione contiene però ulteriori
proposte che non risultano recepite nel provvedimento in esame e che non sono
considerate nella relazione di accompagnamento. Si tratta in particolare delle
seguenti proposte di intervento normativo:
§ modifica
dell’articolo 3 del decreto legislativo n. 261/1999 in modo da escludere dal
perimetro del servizio universale i servizi rivolti ad una clientela
commerciale che prevedono invii in grande quantità (posta massiva o posta
raccomandata non retail) e da limitarlo
esclusivamente ai servizi rivolti a persone fisiche;
§
modulazione in maniera flessibile del servizio
universale, prevedendo un obbligo di valutazione di efficienza e qualità del
servizio in sede regolatoria (cioè da parte dell’autorità di regolazione) anche
con specifico riferimento alle aree geografiche disagiate;
In proposito, si segnala che sulle
caratteristiche del servizio universale sono da ultimo intervenuti i commi da
277 a 284 dell'articolo unico della legge di stabilità 2015 (L. n. 190/2014).
Tali disposizioni, tra le altre cose, consentono una rimodulazione della
frequenza settimanale di raccolta e recapito sul territorio nazionale. Il comma
280 prevede anche che l'AGCOM individui, entro 60 giorni dalla proposta di
Poste italiane Spa nuovi obiettivi statistici di qualità e una nuova
determinazione delle tariffe degli invii di posta prioritaria e degli altri
servizi universali, anche tenendo conto delle risorse pubbliche disponibili.
§
introduzione di maggiore trasparenza nei sistemi
di finanziamento del servizio universale, in particolare attraverso la
definizione preventiva dei parametri sulla base dei quali viene effettuata la
compensazione degli oneri al fine di garantire che la stessa non conferisca un
vantaggio economico per l’impresa beneficiaria;
La segnalazione esprime in particolare
preoccupazione per le norme relative alle tariffe per la spedizione dei
prodotti editoriali e delle stampe promozionali e propagandistiche (art. 2, co.
1-bis del decreto-legge n. 125/2010 e
art. 5-bis del decreto-legge n.
63/2012) che “prevedendo la non applicazione delle disposizioni relative ai
rimborsi alla società Poste italiane Spa e non chiarendo le eventuali forme di
compensazione rendono oltremodo oscuro il meccanismo di finanziamento di tali
spedizioni agevolate”.
Con
la delibera n. 412/14/CONS del 29 luglio 2014 l’AGCOM ha quantificato l’onere
del servizio postale universale per gli anni 2011 e 2012, rispettivamente, in
380,6 e 327,3 milioni di euro.
§
la modifica dell’articolo 10, co. 1, n. 16 del D.P.R.
n. 633/1972, al fine di escludere dalla prevista esenzione IVA le prestazioni
del servizio universale e le cessioni dei beni ad esse accessorie effettuate da
Poste italiane Spa che siano state però negoziate individualmente.
La modifica proposta è stata recepita con l’art. 32-bis
del decreto-legge n. 91/2014.
Sulla questione l’Autorità garante della
concorrenza e del mercato era già intervenuta con il provvedimento del 27 marzo
2013 con il quale l’autorità aveva deciso la disapplicazione della norma del
D.P.R. n. 633/1972 per contrasto con il diritto dell’Unione europea, ed in
particolare con l’articolo 132, lettera a), della direttiva 2006/112/CE
(disciplina IVA), come interpretato dalla sentenza del 23 aprile 2009 (causa C.
357/07) della Corte di giustizia dell’Unione europea nei confronti della Royal Mail britannica.
§
modifica della struttura societaria di Poste
italiane Spa, prevedendo la costituzione di una società separata che abbia
quale oggetto sociale lo svolgimento dell’attività bancaria di Bancoposta,
secondo la normativa di settore contenute nel testo unico bancario (decreto
legislativo n. 385/1993).
Si
ricorda infine che il Consiglio dei ministri, nella riunione del 16 maggio
2014, ha approvato il D.P.C.M., che prevede la cessione di una quota fino al 40
per cento del capitale di Poste Italiane Spa. La cessione potrà avvenire
attraverso offerta pubblica di vendita rivolta al pubblico dei risparmiatori in
Italia, inclusi i dipendenti del gruppo Poste italiane Spa, e/o a investitori
istituzionali italiani e internazionali. Sullo schema di D.P.C.M. (atto n. 77),
è stato acquisito il parere della IX Commissione Trasporti, espresso nella
seduta del 26 marzo 2014. Il provvedimento non risulta ancora pubblicato sulla
"Gazzetta Ufficiale".
Articoli 19-21
(Cessazione del regime di “maggior
tutela”
per l’energia elettrica e il gas)
Gli articoli da 19 a 21 eliminano, a partire dal 2018, il regime di
“maggior tutela” che opera transitoriamente nei settori del gas e dell’energia
elettrica. In pratica, viene abrogata la disciplina che prevede la definizione
da parte dell’Autorità per l’energia delle tariffe del gas e dell’energia
elettrica per i consumatori che non
abbiano ancora scelto un fornitore sul mercato libero.
Per il gas,
l’applicazione del regime di maggior tutela è limitata ai consumatori
domestici, mentre per l’energia elettrica opera anche per i piccoli consumatori
industriali.
Dal 2018, quindi, la
vendita ai clienti finali di energia in Italia sarà completamente
liberalizzata, con l’eliminazione definitiva dei prezzi regolamentati.
Il processo di liberalizzazione della vendita
di energia ai clienti finali in Italia si è sviluppato in modo diverso nei
settori dell’elettricità e del gas naturale.
Nel settore
dell’energia elettrica, dal 1° luglio 2007 (con il D.L. 73/2007) è stata
completata, con l’apertura del mercato libero anche ai clienti domestici, la
liberalizzazione del mercato retail, avviata, per tappe successive, dal
cd. “decreto Bersani” (decreto legislativo n. 79/99). Il medesimo D.L. 73/2007
ha inoltre introdotto il servizio di maggior tutela destinato ai clienti
domestici e alle piccole imprese. Il servizio di maggior tutela è prestato
dall’impresa distributrice territorialmente competente, anche attraverso
un’apposita società di vendita (esercente la maggior tutela) e la funzione di
approvvigionamento dell’energia elettrica destinata ai clienti del servizio è
svolta dall‘Acquirente unico.
L’Autorità
stabilisce e aggiorna, sulla base dei costi, le condizioni economiche applicate
dagli esercenti la maggior tutela ai clienti finali, facendo in modo che i
prezzi di maggior tutela non “spiazzino” le offerte (economicamente efficienti)
del mercato libero.
Il D.L. 73/2007
ha inoltre stabilito l’obbligo di separazione tra le attività di vendita e di
distribuzione dell’energia elettrica nel caso in cui alle reti di un’impresa
distributrice siano connessi più di 100.000 clienti finali.
Infine, per
quanto riguarda i clienti finali che non hanno diritto alla maggior tutela ma
non hanno un venditore nel mercato libero (per cause riferibili al venditore,
che magari ha perso il diritto di accesso al sistema, oppure per cause
riferibili al cliente, come episodi di morosità pregressa). Attualmente il
servizio risulta caratterizzato da una consistente presenza di clienti finali
cosiddetti non disalimentabili, per i quali, in caso di morosità, l’impresa
distributrice non può comunque procedere alla sospensione della fornitura.
Per il settore
del gas naturale, la completa liberalizzazione del mercato, avviata per
tappe successive dal “decreto Letta” (decreto legislativo n. 164/2000), è
avvenuta già dal 1° gennaio 2003.
A differenza che per il settore elettrico la
separazione delle attività di vendita e di distribuzione è stata imposta a tutte
le imprese distributrici, a prescindere dal numero di punti di riconsegna
serviti.
Una ulteriore
differenza è poi legata alle forme di tutela previste per i clienti finali. In
primo luogo, i clienti domestici e i condomini uso domestico beneficiano di una
forma di tutela, nella forma di condizioni economiche definite dall’Autorità
che tutti i venditori hanno l’obbligo di offrire loro; non sono pertanto
individuati, come invece avviene nel settore elettrico, soggetti obbligati
all’erogazione del servizio di tutela.
In relazione al
perimetro dei clienti ammessi al servizio di tutela, esso comprendeva tutti i
clienti identificati dal legislatore come “vulnerabili”, vale a dire anche le
utenze relative ad attività di servizio pubblico e i clienti altri usi con
consumi fino a 50.000 Smc/anno; tuttavia con riferimento a queste tipologie di
clienti esso è stato rimosso dal “decreto del Fare” (D.L. 69/13).
Le condizioni
economiche del servizio di tutela sono determinate dall’Autorità secondo una
logica analoga a quella su cui è basata la determinazione dei prezzi del
servizio di maggior tutela nel settore elettrico, cioè in modo da riflettere le
condizioni di costo di un operatore efficiente del mercato.
In particolare, l’articolo 19 elimina dal 2018 il regime
di “maggior tutela” nel settore del gas
naturale, ossia abroga da tale data la disciplina transitoria che prevede
la definizione amministrativa delle tariffe del gas naturale nella vendita ai consumatori domestici che non
abbiano ancora scelto un fornitore sul mercato libero.
A tal fine, l’articolo
in esame interviene sul cd. “decreto Letta” (D.Lgs. 164/2000), che rappresenta
il punto d’inizio della liberalizzazione nel settore del gas. In particolare,
viene abrogata (dal 2018) la norma (articolo 22, comma 2, terzo periodo) che
prevede, per i soli clienti domestici, la determinazione dei prezzi del gas da
parte dell'Autorità per l'energia.
La determinazione dei
prezzi da parte dell'Autorità per l'energia (meccanismo, cosiddetto di “maggior
tutela”), è regolato dal D.L. 73/2007, articolo 1, comma 3, che tuttavia non
viene modificato dalla norma in esame.
L’articolo
1, comma 3, del citato DL 73/2007, convertito con modificazioni nella legge 3
agosto 2007, n. 125 stabilisce infatti che l'Autorità per l'energia elettrica e
il gas indica condizioni standard di erogazione del servizio e definisce transitoriamente, in base ai
costi effettivi del servizio, prezzi di riferimento per le forniture di energia
elettrica ai clienti finali domestici e per le forniture di gas naturale ai
clienti domestici, che le imprese di distribuzione o di vendita, nell'ambito
degli obblighi di servizio pubblico, comprendono tra le proprie offerte
commerciali contemplando anche la possibilità di scelta tra piani tariffari e
fasce orarie differenziati.
L’articolo 20 elimina il regime di “maggior tutela” nel settore dell’energia elettrica a decorrere dal 2018, ossia abroga da tale data la disciplina
transitoria che prevede la definizione amministrativa delle tariffe
dell’energia elettrica nella vendita ai consumatori
domestici e ai piccoli consumatori
industriali che non abbiano ancora scelto un fornitore sul mercato libero.
A tal fine, l’articolo
in esame interviene sul decreto di recepimento del cd. “terzo pacchetto
energia” (D.Lgs. 93/2011), abrogando la norma (articolo 35) che prevede la
determinazione dei prezzi dell’energia elettrica da parte dell'Autorità per
l'energia per:
§ i
clienti finali civili;
§
le imprese connesse in bassa tensione con meno
di 50 dipendenti e un fatturato annuo non superiore ai 10 milioni di euro;
che non scelgano un fornitore sul mercato
libero.
Si segnala, sia in relazione all’articolo 19 che all’articolo 20, la
necessità di un coordinamento con quanto previsto dall’articolo 1, comma 3, del
D.L. 73/2007 (che prevede in via transitoria l’applicazione del regime di
maggior tutela per l’energia elettrica e il gas) la cui vigenza andrebbe
limitata alla fine del 2017.
L’Autorità Antitrust, nella propria segnalazione, richiedeva un
progressivo abbandono dei regimi di definizione amministrativa della tariffe
per la vendita finale di energia elettrica e gas naturale e il loro confinamento
alle utenze effettivamente vulnerabili (attraverso l’instaurazione di un
meccanismo di fornitura di ultima istanza). La fine del regime di tutela
potrebbe determinare, in prima istanza, per alcune categorie di utenti, un temporaneo
aumento dei costi per l’energia elettrica ed il gas. Successivamente il
meccanismo competitivo dovrebbe determinare, nel medio periodo, la prevalenza
dei venditori più efficienti ed un successivo, e più incisivo, abbassamento dei
prezzi. Sul punto l’Antitrust sottolinea pertanto che il passaggio dei
consumatori domestici da una situazione tutelata ad una di mercato non dovrebbe
comunque avvenire all’improvviso ma essere progressivo
e rigidamente scadenzato. Fenomeni
di asimmetria informativa e di scarsa elasticità della domanda a piccole
variazioni in aumento del prezzo potrebbero infatti determinare pregiudizievoli
situazioni di sfruttamento di potere di mercato da parte degli ex fornitori in
regime di tutela.
La normativa dovrebbe inoltre regolare le
modalità di fornitura del c.d. servizio
“di ultima istanza” (specificatamente per le utenze che non riescono a
trovare una fornitura sul libero mercato).
L’articolo
21 rinvia ad un decreto del Ministro dello sviluppo economico, sentita
l’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico, l’adozione delle
disposizioni conseguenti alla cessazione della disciplina transitoria del
regime di “maggior tutela”, con particolare riferimento:
§ al monitoraggio dei prezzi nella fase
precedente e successiva alla cessazione della disciplina transitoria dei
prezzi;
§ alla garanzia di piena informazione del
consumatore in merito alla piena apertura del mercato;
§ alle misure di contrasto alla morosità;
§ alla separazione delle politiche di
comunicazione del marchio tra imprese verticalmente integrate;
§ alle ulteriori misure volte a facilitare la
mobilità dei clienti e garantire l’efficacia, efficienza, trasparenza e
puntualità delle operazioni di switching e fatturazione.
La Commissione
europea, nella comunicazione 80/2015 (cd. “Pacchetto Unione dell’energia”) richiede
agli Stati membri, nel processo di eliminazione progressiva dei prezzi
regolamentati, di predisporre un meccanismo di tutela dei consumatori
vulnerabili che dovrebbe essere attuato preferibilmente dal sistema generale di
previdenza sociale. Se invece tale tutela dovesse essere garantita dal mercato
dell'energia, potrebbe assumere la forma di meccanismi quali una "tariffa
solidale" o uno sconto sulle bollette energetiche. Inevitabilmente il
costo di questi regimi ricade collettivamente sui consumatori che non ne
beneficiano. Perciò è importante che si tratti di un sistema accuratamente
mirato per mantenere bassi i costi complessivi e limitare le distorsioni
derivanti dai prezzi regolamentati.
Si ricorda che in Italia
esistono i bonus gas ed elettrico, per
assicurare un risparmio sulla spesa per l'energia alle famiglie in condizione
di disagio economico e fisico (malattie che costringano all'utilizzo di
apparecchiature mediche alimentate con l'energia elettrica indispensabili per
il mantenimento in vita) e alle famiglie numerose.
L’impatto in termini
quantitativi del servizio di “maggior tutela” nei mercati del gas e
dell’energia elettrica, Monitoraggio Retail dell’Autorità per l’energia può
essere analizzato tramite i dati diffusi dall’Autorità per l’energia nel Rapporto sul monitoraggio retail presentato
nel febbraio 2015. Si riportano, nel seguito, alcuni grafici elaborati
dall’Autorità per l’energia.
Punti di prelievo di energia elettrica serviti
nel mercato libero, nel servizio di maggior tutela e nel servizio di salvaguardia–
Anni 2012 e 2013
Fonte: Autorità per l’energia – Monitoraggio Retail
(BT=bassa tensione; MT=media tensione)
Punti di riconsegna di gas naturale serviti
nel mercato libero e nel servizio di tutela – Anni 2012 e 2013
Fonte: Autorità per l’energia – Monitoraggio Retail
I dati evidenziano che
il servizio di tutela
costituisce la modalità di gran lunga prevalente di fornitura di gas
naturale e di elettricità per i clienti finali aventi diritto.
Sebbene in aumento nel
corso degli anni, i numero di clienti aventi i requisiti per la maggior tutela
che si riforniscono sul mercato libero sono ancora oggi una minoranza. Inoltre,
il ricorso al mercato libero avviene prevalentemente da parte dei clienti con
consumi più elevati.
Documenti
all’esame delle Istituzioni dell’UE
(a cura dell’Ufficio
rapporti con l’Unione Europea)
Con riferimento agli
articoli 19 e 20 del disegno di legge, si segnala che il superamento graduale degli attuali regimi di sostegno e di
formazione dei prezzi nei mercati nazionali dell’energia costituisce un
presupposto per il raggiungimento della piena integrazione del mercato europeo dell’energia, uno degli
obiettivi posti dalla Strategia dell’Unione dell’energia (COM(2015)80), presentata dalla Commissione europea lo
scorso 25 febbraio e attualmente all’esame delle istituzioni europee. La
Strategia fa parte di un insieme articolato
di proposte che ha lo scopo di integrare la politica energetica e la politica ambientale
dell’Unione per il raggiungimento di obiettivi successivi al 2020.
In particolare, con
riferimento al tema della formazione dei
prezzi dell’energia, la Commissione rileva che gli orientamenti
e le norme introdotti nel tempo per limitare gli effetti dannosi di interventi
pubblici, frammentari e scoordinati tra loro, non si sono dimostrati
sufficienti al superamento delle distorsioni di mercato e al completamento
dell’integrazione del mercato medesimo. Pertanto, secondo la
Commissione:
§ è
necessario il graduale superamento delle
tariffe regolamentate che, limitando
lo sviluppo di una concorrenza effettiva e scoraggiando gli investimenti e
l'emergere di operatori di mercato nuovi, finiscono per nuocere alle classi più deboli di consumatori per i quali erano
state introdotte;
§ al
posto dei prezzi regolamentati, gli Stati membri dovrebbero
introdurre un meccanismo di
tutela dei consumatori vulnerabili per mantenere bassi i costi complessivi
e limitare le distorsioni derivanti dai prezzi regolamentati;
§ occorre assicurare
una maggiore trasparenza nella
composizione dei costi e dei prezzi dell'energia, predisponendo un monitoraggio e una rendicontazione periodici
e dettagliati, anche per quanto riguarda gli impatti dei costi e dei prezzi
dell'energia sulla competitività.
Articolo 22
(Concorrenza nella distribuzione dei carburanti
per autotrazione)
L’articolo 22 elimina una barriera
all’entrata per l’installazione di
nuovi impianti di distribuzione di carburanti, disponendo che non possa
essere posto in nessun caso il vincolo
della presenza contestuale di più
tipologie di carburanti.
Attualmente è fatto
divieto di imporre l’obbligo dei pluricarburanti qualora esso comporti ostacoli
tecnici o oneri economici eccessivi e non proporzionali alle finalità
dell'obbligo.
Si
ricorda infatti che, a tutela della concorrenza, è fatto divieto (articolo 83-bis, comma 17, del D.L. 112/2008) di
imporre una serie di vincoli all’installazione e all’esercizio di un impianto
di distribuzione di carburanti, che non possono essere subordinati:
§ alla
chiusura di impianti esistenti;
§ a
contingentamenti numerici;
§ al
rispetto di distanze minime tra impianti e tra impianti ed esercizi o superfici
minime commerciali;
§ a
restrizioni circa la possibilità di offrire attività e servizi integrativi;
§ alla
presenza obbligatoria di più tipologie di carburanti, ivi incluso il metano per
autotrazione, se tale ultimo obbligo comporta ostacoli tecnici o oneri
economici eccessivi e non proporzionali alle finalità dell'obbligo.
L’ultimo punto è stato
introdotto dal cd. “decreto liberalizzazioni” del 2012 (D.L. 1/2012, articolo
17, comma 5), che all’articolo 17 contiene norme di liberalizzazione della
distribuzione di carburanti. Con tale integrazione, il D.L. 1/2012 prevedeva
una parziale liberalizzazione, in quanto vietava di imporre l’obbligo dei
pluricarburanti, se troppo gravoso od oneroso.
Il
decreto in esame, eliminando la condizione dell’onerosità dell’obbligo, pone un
divieto assoluto all’imposizione di tale vincolo.
La previsione
dell’articolo 22 in esame risponde ad una delle richieste dell’Autorità
Antitrust in materia di distribuzione dei carburanti, che aveva proposto
esplicitamente l’eliminazione dell’inciso “se tale ultimo obbligo comporta
ostacoli tecnici o oneri economici eccessivi e non proporzionali alle finalità
dell’obbligo”, ritenendo che questa valutazione di proporzionalità
dell’obbligo non fosse sufficiente a rimuovere l’asimmetria tra oneri (e la
conseguente barriera all’entrata) a carico dei soggetti che volessero fare il
proprio ingresso nel settore.
L’Antitrust richiede
inoltre l’eliminazione di ogni
restrizione alla vendita di tabacchi presso
i distributori di carburanti.
Il Governo, nella relazione di
accompagnamento, ha osservato che le ulteriori proposte antitrust in materia di
distribuzione dei carburanti, di eliminazione degli ostacoli ad una piena libertà di entrata e di uscita dal
settore, di abbattimento dei costi connessi all’inefficienza della rete di
distribuzione, di eliminazione dei residui vincoli agli impianti self-service e alla vendita di prodotti non
oil presso gli impianti di
distribuzione, potranno far parte di un autonomo provvedimento.
Si segnala che
l’Antitrust, oltre a richiedere l’eliminazione dei vincoli residui all’apertura di
nuovi impianti e allo sviluppo del non oil, auspica anche la liberalizzazione delle forme contrattuali tra
titolare di autorizzazione e gestore nell’ambito della distribuzione dei
carburanti.
Articolo 23
(Costo delle chiamate telefoniche ai
servizi di assistenza ai clienti)
L’articolo 23, in materia di costi delle chiamate ai servizi di
assistenza ai clienti bancari, pone a carico degli istituti bancari e delle società
di carte di credito l’obbligo di assicurare che l’accesso ai propri servizi
di assistenza ai clienti avvenga a costi
telefonici non superiori rispetto alla tariffazione
ordinaria urbana. Si demanda inoltre all’Autorità
per le garanzie nelle comunicazioni il compito di vigilare sulla corretta applicazione della norma in esame.
A tale
proposito si rileva che il riferimento alla “tariffazione ordinaria urbana” non
appare di univoca interpretazione, poiché le tariffe telefoniche urbane
stabilite dai diversi operatori telefonici in regime di mercato.
Le competenze
dell’AGCOM, definite dall’art. 1 della legge n. 249 del 1997, in materia
telefonica, prevedono infatti attualmente la possibilità per l’Autorità di
supportare gli utenti nella comprensione delle diverse offerte presenti sul
mercato tramite, ad esempio, la pubblicazione sul proprio sito dei link alle
Carte di Servizio dei vari operatori e il collegamento alle pagine web degli
operatori contenenti i prospetti informativi. E possibile anche usufruire di un
motore di calcolo per la comparazione tariffaria tra le diverse offerte degli
operatori, per agevolare gli utenti nella comprensione delle differenze tra le
tariffe. L’AGCOM, oltre a vigilare sulla regolamentazione dei mercati delle
comunicazioni elettroniche, tra cui il mercato dei servizi di terminazione
delle chiamate su rete fissa e su rete mobile, può:
§ intervenire nelle controversie tra l'ente gestore del
servizio di telecomunicazioni e gli utenti privati;
§ vigilare sulla conformità alle prescrizioni della legge dei
servizi e dei prodotti che sono forniti da ciascun operatore destinatario di
concessione ovvero di autorizzazione promuovendo l'integrazione delle
tecnologie e dell'offerta di servizi di telecomunicazioni.
Nelle proposte di riforma
concorrenziale ai fini della legge annuale per il mercato e la concorrenza per
l’anno 2014, l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato dedica un’ampia
riflessione sul settore bancario, analizzato sotto diversi profili, afferenti
sia allo svolgimento dell’attività contrattuale (trasparenza e mobilità), sia alla governance ed alla struttura di alcune tipologie di istituti
bancari italiani (Fondazioni bancarie
e banche popolari).
Gli
interventi di liberalizzazione nel settore bancario
Il decreto-legge n. 3 del
2015 ha introdotto disposizioni in materia di portabilità dei conti di pagamento, fissando termini specifici per
il loro trasferimento e un indennizzo per l’eventuale ritardo. Dette norme
hanno abrogato le disposizioni, contenute nella legge di stabilità 2014 (L.
147/2013, commi 584 e 585) concernenti il trasferimento dei servizi di pagamento
connessi ad un conto di pagamento.
Sotto un diverso profilo, l'articolo
56-quater del D.L. n. 69 del 2013
ha esteso la disciplina del diritto di
ripensamento per l'offerta fuori sede a determinati servizi di
investimento, tra i quali la negoziazione in proprio (titoli di proprietà della
banca venduti attraverso promotori) per i contratti sottoscritti dal 1°
settembre 2013. Tale norma interviene a seguito della sentenza della Corte di
Cassazione, sezioni Unite Civili, n. 13905/13, con la quale è stato stabilito
che il diritto di recesso e la previsione di nullità dei contratti su strumenti
finanziari in cui quel diritto non sia contemplato, si applicano anche fuori
dall'ambito di un servizio di collocamento prestato dall'intermediario in
favore dell'emittente o dell'offerente di tali strumenti.
Dall’altro lato, Parlamento e il Governo sono più volte intervenuti
per ridurre i costi delle commissioni
bancarie, in particolare predeterminando ex lege sia la misura, sia
la remunerazione spettante alle banche per il servizio di messa a disposizione
di somme al cliente oltre l'effettiva disponibilità (cd. affidamenti e
sconfinamenti). Tale disciplina è confluita nell'articolo 6-bis del D.L.
201 del 2011, il quale ha introdotto l'articolo 117-bis nel D.Lgs. n.
385 del 1993 (Testo Unico Bancario), successivamente modificato e integrato.
Il D.Lgs. n. 141 del 2010 ha recepito nell'ordinamento italiano la
direttiva 2008/48/CE in materia di contratti di credito ai consumatori. Accanto a tale intervento, il provvedimento
ha revisionato la disciplina degli operatori finanziari, degli agenti in
attività finanziaria e della mediazione creditizia. In materia di credito al
consumo, il D.Lgs. 141/2010 (successivamente modificato e integrato nel tempo)
ha poi ricondotto nell'alveo del Testo Unico Bancario la disciplina del diritto di recesso e delle spese addebitabili al cliente.
Il richiamato provvedimento ha ricondotto nel TUF anche le norme in
tema di "portabilità" dei
mutui bancari: con tale espressione si intende l’insieme di disposizioni, introdotte dal decreto-legge
31 gennaio 2007, n. 7, con le quali si consentire al debitore di sostituire più
facilmente l'istituto erogante con uno nuovo, eventualmente a condizioni più
favorevoli, allo scopo di accrescere il grado di concorrenza nel mercato dei
mutui.
L'articolo 28 del D.L. n. 1
del 2012 ha obbligato le banche, gli istituti di credito e gli intermediari
finanziari che condizionano l'erogazione
di un mutuo alla stipula di un contratto di assicurazione sulla vita a
sottoporre al cliente almeno due
preventivi di due differenti gruppi assicurativi non riconducibili al
proprio gruppo. Il cliente può, in ogni caso, scegliere sul mercato una polizza
più conveniente. Al riguardo il D.L. n.
201 del 2011 (c.d. "Salva Italia") ha qualificato come pratica commerciale scorretta il
comportamento di banche, istituti di credito e intermediari finanziari i quali,
ai fini della stipula di un contratto di mutuo, obblighino i clienti a
sottoscrivere una polizza assicurativa erogata dal medesimo soggetto col quale
il mutuo è stipulato. Il Provvedimento
2946 del 6 dicembre 2011 dell'ISVAP, recante una nuova disciplina delle
polizze legate ai mutui, ha stabilito che gli intermediari assicurativi, ivi
incluse le banche e altri intermediari finanziari, non possono ricoprire simultaneamente il ruolo di distributori di
polizze e di beneficiari delle stesse, in quanto in tale pratica si ravvisa
un non sanabile conflitto d'interesse penalizzante per i consumatori.
Si segnala, inoltre, il Regolamento
n. 40 del 3 maggio 2012 con il quale l'ISVAP ha definito i contenuti minimi
del contratto di assicurazione sulla vita connesso a mutuo, con l'obiettivo di
agevolare il consumatore nel confronto tra le offerte e nella ricerca della
polizza più conveniente. Tra l'altro si prevede che il cliente ha 10 giorni
lavorativi dalla consegna del preventivo per cercare contratti che abbiano
condizioni migliori. Le imprese di assicurazione che commercializzano i
prodotti vita forniscono sul proprio sito internet il servizio gratuito di
rilascio del preventivo personalizzato.
La segnalazione dell’AGCM in
materia di trasparenza e mobilità nel settore bancario
In primo luogo, l’AGCM raccomanda l’adozione di misure volte ad aumentare il tasso di mobilità della clientela bancaria, superando i
notevoli ostacoli che essa incontra in termini di mancata trasparenza e
completezza informativa, di vincoli non necessari tra servizi bancari e di
tempistiche spesso troppo lunghe in caso di trasferimento di alcuni servizi. Si
reputa necessario rendere più agevole la comparazione da parte dei consumatori
dei costi dei conti correnti offerti dalle banche. A tal fine l’Autorità
suggerisce di integrare la normativa
sulla trasparenza, rendendo obbligatorio il termine entro cui il processo
di trasferimento di un conto corrente deve essere concluso, indicato in un
termine non superiore ai 15 giorni. L’Autorità reputa necessario introdurre, in
caso di mancato rispetto da parte della banca del termine legale per il
trasferimento di un conto corrente, l’obbligo di risarcire il cliente in misura proporzionata al ritardo e alla disponibilità
sul conto corrente; inoltre il trasferimento del conto corrente deve garantire il
trasferimento dei servizi e strumenti di
incasso/pagamento ad esso associati, senza oneri per il correntista.
Tali indicazioni sono state recepite con gli articoli 2 e 2-bis del D.L.
n. 3 del 2015 (come modificato dalla legge di conversione) che disciplinano
la trasferibilità dei servizi di pagamento connessi al conto di pagamento
detenuto da un consumatore presso un prestatore di servizi di pagamento verso
un altro prestatore di servizi di pagamento, secondo quanto previsto al capo
III della direttiva 2014/92/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 luglio 2014, anche con riferimento
al trasferimento transfrontaliero dei conti correnti.
Si prevede infatti che (articolo 2, comma 5) il
prestatore di servizi di pagamento che riceve la richiesta di trasferimento
debba eseguire il servizio entro il termine di dodici giorni lavorativi dalla ricezione dell'autorizzazione del
consumatore.
Il comma 16 del richiamato articolo 2 prevede
che, in caso di mancato rispetto delle modalità e dei termini per il
trasferimento dei servizi di pagamento, il prestatore di servizi di pagamento
inadempiente è tenuto a indennizzare il
cliente in misura proporzionale al ritardo e alla disponibilità esistente
sul conto di pagamento al momento della richiesta di trasferimento.
In merito, si rammenta che nel testo originario
del decreto-legge si prevedeva un obbligo di risarcimento per l’intempestiva
effettuazione del servizio.
Viene chiarito che il prestatore di servizi di
pagamento trasferente e il prestatore di servizi di pagamento ricevente non addebitano spese al consumatore per
il servizio di trasferimento (articolo 2, comma 13 del D.L. n. 3 del 2015); il consumatore
può chiedere al prestatore di servizi di pagamento ricevente di effettuare il
trasferimento di tutti o di alcuni bonifici in entrata, ordini permanenti di
bonifico o ordini di addebito diretto; in tal caso, il prestatore di servizi di
pagamento trasferente fornisce al prestatore di servizi di pagamento ricevente
tutte le informazioni necessarie per riattivare i pagamenti sul conto di
pagamento di destinazione (articolo 2, comma 8).
La
riforma delle fondazioni bancarie
La segnalazione dell’AGCM si occupa
diffusamente anche della necessaria riforma delle fondazioni bancarie. In particolare, si reputa necessario introdurre
un efficace meccanismo di enforcement
delle disposizioni normative introdotte dall’articolo 27-quater del D.L. n. 1 del 2012 e riguardanti il rispetto dei
principi di onorabilità e professionalità per le nomine degli
organi di governance delle fondazioni,
nonché l’incompatibilità di
assunzione o esercizio di cariche in società concorrenti della società bancaria
conferitaria. Si evidenzia in merito che la normativa attuale non stabilisce i
termini entro cui le fondazioni devono conformarsi a tali obblighi, non
individua il soggetto incaricato di vigilare sul loro rispetto e soggetto
incaricato di vigilare sul loro rispetto e non prevede sanzioni in caso di
inottemperanza. A tal fine, l’Autorità reputa necessario prevedere la tempistica entro la quale le fondazioni
devono aggiornare i propri statuti, individuare l’organismo preposto alla verifica
del rispetto della norma e stabilire le sanzioni
in caso di violazione della stessa.
Inoltre, nell’ottica di rafforzare la
separazione tra fondazione e banca conferitaria, si reputa necessario estendere il divieto, per le fondazioni,
di detenere il controllo di una banca
anche nei casi in cui il controllo è esercitato di fatto, anche
congiuntamente con altri azionisti, modificando a tal fine l’articolo 6 del D.lgs.
17 maggio 1999, n. 153.
Sul punto, il Ministero dell’economia e delle finanze ha istituito un tavolo di lavoro per mettere a punto le
regole che presiedono all’operatività delle fondazioni bancarie. L’esito del tavolo
di lavoro è stata l’elaborazione, nel marzo
2015, di un Protocollo d’intesa discusso
con l’associazione rappresentativa delle fondazioni bancarie (ACRI).
Le fondazioni bancarie si sono impegnate ad
adottare alcune norme di comportamento relative alla gestione del proprio patrimonio, in particolare con lo scopo di
ridurre i rischi, evitare forme di indebitamento non giustificate da esigenze
di liquidità e non ricorrere, salvo che per finalità di copertura o in
operazioni in cui non siano presenti rischi di perdite patrimoniali, a
contratti e strumenti finanziari derivati. Per quanto attiene alla governance, le fondazioni si
impegnano, tra l’altro, ad applicare criteri stringenti per la definizione dei
corrispettivi economici dei componenti i propri organi, coerenti con la natura
di enti senza scopo di lucro e comunque commisurati all’entità del patrimonio e
delle erogazioni. Sono definiti limiti alla permanenza in carica dei membri
degli organi, assicurando il periodico ricambio degli stessi; l’impegno
riguarda anche l’osservazione di regole di incompatibilità, al fine di
assicurare il libero ed indipendente svolgimento delle funzioni degli organi, e
di trasparenza, sotto forma di regole puntuali che assicurino adeguata
diffusione delle principali decisioni alla collettività di riferimento. Il
Protocollo d’intesa è stato approvato
all’unanimità dal Consiglio dell’ACRI;
una volta perfezionato il processo di adozione del documento, le Fondazioni
si impegnano a modificare i loro statuti secondo i contenuti del medesimo.
Non sono state attuate modifiche all’impianto
normativo delle fondazioni bancarie.
La riforma delle banche
popolari
L’AGCM segnala la necessità, in un contesto nel quale le banche
popolari – specie se quotate in Borsa - non svolgono più un’attività di natura
strettamente cooperativa, di rimuovere le regole derogatorie rispetto a quelle
generali. Si reputa necessario favorire la contendibilità
degli assetti proprietari e il conseguente possibile ricambio della compagine sociale e, per l’effetto, della governance della società. Si reputa
necessario rimuovere i vincoli eccessivi alla circolazione delle azioni e
superare gli ostacoli alla partecipazione alla vita societaria, al fine di favorire
assetti societari contendibili ed ottenere guadagni di efficienza associati ad
un mercato del controllo aperto.
L’Autorità invita dunque a modificare la disciplina delle banche popolari attraverso l’eliminazione del voto capitario, dei limiti alla partecipazione azionaria,
del numero minimo di soci e della
clausola di gradimento, contenuti all’articolo 30 del d.lgs. n. 385/1993,
rispettivamente, commi 1, 2, 4 e 5. Invita altresì ad eliminare l’eccezione,
rispetto alle disposizioni generali, applicata alle banche popolari in materia
di deleghe di voto, contenuta al
comma 4, dell’articolo 137 del d.lgs. n. 58/1998.
Tali indicazioni sono state recepite
con l’articolo 1 del D.L. n. 3 del 2015,
sopra richiamato, che ha recato un intervento di riforma delle banche popolari, prevedendo, tra l'altro:
§ l’introduzione
di limiti dimensionali per l'adozione della forma di banca popolare, con
l’obbligo di trasformazione in società
per azioni delle banche popolari con attivo superiore a 8 miliardi di euro;
§ la
disciplina delle vicende straordinarie
societarie (trasformazioni e fusioni) che si applica alle banche popolari,
con lo scopo di introdurre una disciplina
uniforme per tutte le banche popolari, sottraendo agli statuti la determinazione
delle maggioranze previste per tali vicende societarie;
§ l’introduzione
della possibilità, per tali istituti, di emettere
strumenti finanziari con specifici diritti patrimoniali e di voto;
§ l’allentamento
dei vincoli sulla nomina degli organi di
governo societario, con l’attribuzione di maggiori poteri agli organi
assembleari;
§ l’introduzione
di limiti al voto capitario, che
tuttavia viene mantenuto, consentendo agli atti costitutivi di attribuire ai
soci persone giuridiche più di un voto;
§ l’introduzione
della possibilità, per gli statuti delle società
per azioni risultanti dalla trasformazione delle Banche popolari, di prevedere,
non oltre 24 mesi dall'entrata in vigore della legge di conversione del
provvedimento menzionato (dunque entro il 26 marzo 2017), limiti
all'esercizio del diritto di voto, per un quantitativo di
azioni superiore al cinque per cento del
capitale sociale avente diritto al voto, salva la facoltà di disporre limiti
più elevati.
Articolo 24
(Strumenti per favorire il confronto tra
servizi bancari)
L’articolo 24 prevede, affidando in concreto tale compito a un
provvedimento di rango secondario, che siano individuati i prodotti
bancari maggiormente diffusi tra la clientela, al fine di assicurarne la possibilità di confrontare le spese
addebitate dai prestatori di servizi di pagamento attraverso un apposito sito internet.
La segnalazione dell’AGCM ai fini
della legge sulla concorrenza
La norma in esame intende completare il percorso di
recepimento di quanto richiesto dall’Autorità Garante della Concorrenza e
del Mercato (AGCM) – nelle proposte di riforma concorrenziale al parlamento
e al Governo, ai fini della legge
annuale per il mercato e la concorrenza per l’anno 2014, pubblicata nel luglio 2014.
L’Autorità segnalava infatti
la necessità di aumentare il tasso di
mobilità della clientela bancaria superando gli ostacoli che essa incontra
in termini, tra l’altro, di mancata trasparenza
e completezza informativa.
Si rende dunque
necessario rendere più agevole la comparazione da parte dei consumatori dei costi, introducendo strumenti che favoriscano lo sviluppo di motori di ricerca indipendenti dalle
banche (e in concorrenza tra loro) che agevolino il confronto tra i servizi bancari.
L’AGCM osserva infatti
che, relativamente al grado di trasparenza delle informazioni a favore dei
clienti bancari, nonostante l’introduzione di indicatori sintetici di costo, la
scarsa mobilità registrata e la grande dispersione dei prezzi segnalano il
permanere di ostacoli informativi per i consumatori e difficoltà alla mobilità.
In questa prospettiva si reputa necessario fornire ai consumatori adeguati
strumenti di comparazione tra il costo del proprio conto e quelli offerti dalle
altre banche mediante lo sviluppo di motori di ricerca indipendenti dalle
banche (e in concorrenza tra loro), nonché di strumenti che favoriscano lo
sviluppo di motori di ricerca indipendenti dalle banche (e in concorrenza tra
loro) che consentano un più agevole confronto tra i servizi bancari da parte
dei consumatori.
Le disposizioni in esame
Il comma 1 della disposizione in esame
affida a un decreto del Ministro
dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dello sviluppo
economico, sentita la Banca d’Italia, da emanarsi entro 180 giorni dalla data
di entrata in vigore della presente legge, il compito di individuare i prodotti bancari maggiormente diffusi tra
la clientela; per essi viene assicurata
la possibilità di confrontare le spese
addebitate dai prestatori di servizi di pagamento, attraverso un apposito sito internet.
La relazione
illustrativa che accompagna il DDL in esame specifica che detto sito internet sarà
gestito dal Ministero dell’economia e delle finanze, sebbene tale precisazione
non sia presente nel testo della norma; come si vedrà infra, le disposizioni europee consentono che il sito di
comparazione sia gestito da soggetti pubblici e privati.
Le suddette norme sono
emanate in conformità alla Direttiva
2014/92/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 luglio 2014,
sulla comparabilità delle spese relative al conto di pagamento, sul
trasferimento del conto di pagamento e sull’accesso al conto di pagamento con
caratteristiche di base.
Si
rammenta che la Direttiva 2014/92/UE disciplina
la comparabilità delle spese relative al conto di pagamento, il trasferimento
del conto di pagamento e l’accesso al conto di pagamento con caratteristiche di
base. Il Capo II della richiamata direttiva si occupa della comparabilità delle
spese collegate al conto di pagamento. Si prevede che gli Stati redigano
(articolo 3) un elenco dei servizi più rappresentativi collegati a un conto di
pagamento e soggetti a spese a livello nazionale, tenendo conto dei servizi che
sono più utilizzati dai consumatori in relazione ai propri conti di pagamento e
generano il maggiore costo a carico dei consumatori, sia complessivamente che
per singola unità.
In tempo utile (articolo
4) prima di stipulare il contratto, i prestatori di servizi di pagamento
forniscono al consumatore un documento informativo sulle spese. I prestatori di
servizi di pagamento devono fornire gratuitamente almeno una volta all’anno al
consumatore un riepilogo di tutte le spese sostenute (articolo 5). La direttiva
(articolo 6) reca specifiche prescrizioni anche relative alla modalità di
comunicazione ai consumatori delle informazioni contrattuali, commerciali e di
marketing.
In ordine al confronto tra le condizioni praticate dagli
istituti (articolo 7 della direttiva),
gli Stati membri devono assicurare che i consumatori abbiano accesso
gratuitamente ad almeno un sito Internet per il confronto delle
spese addebitate dai prestatori di servizi di pagamento almeno per i servizi
compresi nel richiamato elenco dei servizi più rappresentativi. Tali siti
Internet di confronto possono essere gestiti da un operatore privato o da una
autorità pubblica. I siti Internet, tra l’altro, devono essere funzionalmente
indipendenti, assicurando che i prestatori di servizi di pagamento ricevano
pari trattamento nei risultati di ricerca; usano un linguaggio chiaro e privo
di ambiguità e, se applicabili, termini standardizzati; forniscono informazioni
corrette e aggiornate, e indicano la data dell’ultimo aggiornamento; forniscono
una procedura efficace per segnalare le informazioni errate sulle spese
pubblicate. Gli Stati membri garantiscono infine che siano rese disponibili online informazioni sulla disponibilità
di siti Internet conformi alle norme in commento.
Si ricorda che il parziale recepimento della richiamata Direttiva n.
2014/92/UE è stato effettuato con gli articoli 2 e 2-bis del D.L. n. 3 del 2015, che recano rispettivamente disposizioni in
materia di portabilità dei conti di pagamento e di apertura di un conto di
pagamento transfrontaliero.
Per quanto riguarda in
particolare la portabilità, si richiede che gli istituti bancari e i prestatori
di servizi di pagamento, nel caso di trasferimento di un conto di pagamento su
richiesta di un cliente, diano corso al trasferimento senza oneri o spese di
portabilità a carico del cliente, entro i termini predefiniti dalla. Si è
recepita nell’ordinamento la disciplina procedurale del trasferimento dei conti
di pagamento contenuta dalla citata Direttiva 2014/92/UE, indicando
dettagliatamente gli adempimenti che i prestatori di servizi di pagamento sono
tenuti a svolgere. In caso di mancato rispetto dei termini, si prevede che il
cliente sia indennizzato per il ritardo, in misura proporzionale al ritardo
stesso e alla disponibilità esistente sul conto di pagamento al momento della
richiesta di trasferimento. Sono inoltre introdotti ulteriori adempimenti di
trasparenza informativa da fornire alla clientela.
Ai sensi del comma 2, le norme secondarie devono
altresì individuare le modalità e i termini secondo i quali i prestatori dei servizi di pagamento
provvedono a fornire i dati necessari
alla comparazione, nonché definire le modalità
per la pubblicazione sul sito internet e i relativi aggiornamenti periodici.
Il comma 3 reca la clausola di invarianza
finanziaria, precisando che all’attuazione delle norme in esame si provvede
nell’ambito delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a
legislazione vigente, e comunque senza nuovi o maggiori oneri a carico della
finanza pubblica.
Articolo 25
(Potenziamento della trasparenza nella
vendita di polizze
assicurative accessorie a contratti di finanziamento e mutui)
L’articolo 25 estende a tutte
le polizze assicurative connesse e contestuali all’erogazione di mutui, ovvero di credito al consumo, l’obbligo,
posto in capo all’intermediario finanziario o alla banca che erogano il
credito, di presentare al cliente almeno due preventivi di due differenti gruppi assicurativi, non riconducibili
alle banche, agli istituti di credito e agli intermediari finanziari stessi,
fatta salva la possibilità per il cliente di scegliere sul mercato la polizza
più conveniente.
Si prevede l’irrogazione da parte dell’IVASS di
una sanzione amministrativa pecuniaria
a carico delle banche, degli istituti di credito e degli intermediari
finanziari in caso mancata presentazione di almeno due
preventivi.
Inoltre gli erogatori
dei finanziamenti sono tenuti ad informare
il richiedente il finanziamento
della possibilità di reperire sul
mercato la polizza richiesta; sono previsti specifici obblighi informativi,
nel caso di polizza emessa da società appartenente al medesimo gruppo, sulle
eventuali provvigioni.
Più in dettaglio, la
norma in esame integra in più punti l’articolo
28 del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1, norma che obbliga le banche, gli istituti di credito e gli
intermediari finanziari, qualora condizionino l’erogazione del mutuo immobiliare o del credito al consumo alla
stipula di un contratto di assicurazione
sulla vita, a sottoporre al cliente almeno due preventivi di due differenti gruppi assicurativi non
riconducibili a banche, istituti di credito e intermediari finanziari stessi.
Il cliente è comunque libero di scegliere sul mercato la polizza sulla vita più
conveniente, che la banca è obbligata ad accettare senza variare le condizioni
offerte per l'erogazione del mutuo immobiliare o del credito al consumo.
L’articolo 28 del D.L. n. 1 del 2012 ha
inteso modificare la prassi bancaria consistente nell'abbinamento automatico
tra erogazione di mutuo e polizza vita, senza che al cliente fosse offerta la
possibilità di effettuare un confronto tra diversi preventivi. Al riguardo il D.L. n. 201 del 2011 aveva già
qualificato come pratica commerciale scorretta il comportamento di
banche, istituti di credito e intermediari finanziari i quali, ai fini della
stipula di un contratto di mutuo, obblighino i clienti a sottoscrivere una
polizza assicurativa erogata dal medesimo soggetto col quale il mutuo è
stipulato.
Il Provvedimento 2946 del 6 dicembre 2011 dell'ISVAP,
recante una nuova disciplina delle polizze legate ai mutui, ha stabilito che
gli intermediari assicurativi, ivi incluse le banche e altri intermediari
finanziari, non possono ricoprire
simultaneamente il ruolo di distributori di polizze e di beneficiari delle
stesse, in quanto in tale pratica si ravvisa un non sanabile conflitto
d'interesse penalizzante per i consumatori.
In attuazione del D.L n.
1 del 2012, il Regolamento
ISVAP n. 40 del 3
maggio 2012 ha fissato i contenuti minimi della polizza vita e ha definito uno
standard di preventivo per consentire al consumatore di poter più facilmente
confrontare i prodotti. Inoltre, dal 1° settembre 2012 le imprese che
commercializzano tali prodotti devono mettere a disposizione sul proprio sito internet un servizio on line gratuito di preventivazione. Per
una maggiore visibilità delle offerte disponibili e per agevolare la ricerca
della polizza più vantaggiosa è possibile consultare l'elenco
delle imprese di assicurazione con la denominazione della relativa polizza vita
commercializzata.
L’IVASS ha pubblicato
altresì una guida
pratica per il pubblico
in materia di polizze connesse a contratti di finanziamento.
Con le norme in esame
(comma 1, lettera a), nn. 1 e 2, che modificano l’articolo 28, comma 1, del D.L.
n. 1 del 2012) i predetti obblighi di presentazione di più preventivi
verrebbero estesi a tutte le polizze assicurative connesse
e contestuali all’erogazione di mutui ovvero di credito al consumo, e cioè a
tutti i casi in cui l’offerta di un
contratto di assicurazione sia contestuale all’erogazione del mutuo o del
credito.
Viene poi introdotto
nell’articolo 28 (comma 1, lettera b)) il comma 1-bis, che prevede l’irrogazione da parte dell’IVASS di
una sanzione, a carico delle banche,
degli istituti di credito e degli intermediari finanziari, in misura pari a
quanto stabilito dall’articolo 324 del Codice delle assicurazioni private
(ovvero la sanzione amministrativa pecuniaria da mille a diecimila euro), in
caso mancata presentazione dei due preventivi.
Infine (comma 1, lettera c)) con l’introduzione del comma
3-bis nell’articolo 28 si dispone
che in ogni caso le banche, gli istituti di credito e gli intermediari
finanziari sono tenuti ad informare
il richiedente il finanziamento
della possibilità di reperire sul
mercato la polizza richiesta.
Se l’offerta di
polizza assicurativa è emessa da società appartenente al medesimo gruppo, le
banche, gli istituti di credito e gli intermediari finanziari sono tenuti ad
informare il richiedente il finanziamento della provvigione percepita e dell’ammontare della provvigione pagata dalla compagnia assicurativa all’intermediario,
sia in termini assoluti che percentuali sull’ammontare complessivo, in caso di
polizza non abbinata a prodotto finanziario.
Articolo 26
(Misure per la concorrenza nella
professione forense)
Nell’ottica di
assicurare una maggiore concorrenza nel comparto dell’avvocatura, l'articolo 26
del disegno di legge modifica la legge-quadro sulla professione forense (legge 31 dicembre 2012, n. 247) in
relazione al suo esercizio sia in forma associata che societaria. Una specifica
disposizione interviene, infine, in materia di compenso professionale.
Associazione tra avvocati
Per quanto riguarda l’associazione
tra avvocati – accogliendo i rilievi contenuti nella segnalazione dell’AGCOM -
è modificato l’articolo 4 della
legge 247/2012 prevedendo (comma 1,
lett. a):
§ che
l’avvocato possa partecipare a più di un’associazione (soppressione comma 3,
quarto periodo);
§
che il domicilio professionale dell’avvocato non
debba necessariamente coincidere con quello dell’associazione (abrogazione
comma 4); per coordinamento viene eliminata la corrispondente sanzione
disciplinare (modifica del comma 6).
Una
delle due disposizioni speciali concernenti gli avvocati contenute nel D.P.R. 137/2012 (il regolamento di
delegificazione di riforma degli ordinamenti professionali) riguarda proprio il
domicilio professionale (art. 9). Tale disposizione prevede che l'avvocato
debba avere un domicilio professionale nell'ambito del circondario di competenza
territoriale dell'ordine presso cui è iscritto, salva la facoltà di avere
ulteriori sedi di attività in altri luoghi del territorio nazionale.
Entrambe le possibilità sono attualmente escluse dalla disciplina
dell’art. 4 della legge 247 (Associazioni
tra avvocati e multidisciplinari) i cui ulteriori, principali elementi sono
(comma 4):
§ la
personalità del conferimento dell’incarico professionale;
§ la
possibilità di società multidisciplinari con altri liberi professionisti
appartenenti alle categorie individuate con regolamento del Ministro della
giustizia;
§ l’obbligo
dell’iscrizione all’albo per i soci dell’associazione tra avvocati;
§ l’iscrizione
delle associazioni in un elenco tenuto presso il consiglio dell'ordine nel cui
circondario hanno sede;
§ la
possibilità per le associazioni tra professionisti di indicare l'esercizio di
attività proprie della professione forense fra quelle previste nel proprio
oggetto sociale, oltre che in qualsiasi comunicazione a terzi, solo se tra gli
associati vi è almeno un avvocato iscritto all'albo.
Il comma 10 esclude,
infine, che le associazioni che hanno ad oggetto esclusivamente lo svolgimento
di attività professionale possano essere assoggettate alle procedure
fallimentari e concorsuali.
Società tra avvocati
L’art. 26 introduce direttamente nella legge-professionale
forense (L. 247 del 2012) una specifica disciplina delle società tra avvocati, attualmente regolata dagli
artt. 16 e ss. del D.Lgs. 96 del 2001 (comma 1, lett. b).
Il
D.Lgs. 96/2001 (Attuazione della direttiva 98/5/CE volta a facilitare l'esercizio
permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello
in cui è stata acquisita la qualifica professionale) prevede i seguenti principali elementi caratterizzanti la
società tra avvocati (artt. 16 e ss.):
§ il
modello societario adottato, ove non diversamente disposto, è quello della
società in nome collettivo;
§ la
ragione sociale deve contenere l'indicazione di società tra avvocati, in forma
abbreviata “s.t.a”;
§ la
società tra avvocati è iscritta in una sezione speciale dell'albo del Consiglio
dell'ordine nella cui circoscrizione è posta la sede legale; analoga iscrizione
va fatta ad una sezione speciale del registro delle imprese;
§ i soci
devono essere avvocati iscritti all’albo (sono quindi esclusi i soci di solo
capitale);
§ la
partecipazione ad una società tra avvocati è incompatibile con la partecipazione
ad altra società tra avvocati;
§ l'incarico
professionale conferito alla società può essere eseguito solo da uno o più soci
in possesso dei requisiti per l'esercizio dell'attività professionale
richiesta;
§ il
socio o i soci incaricati della prestazione sono personalmente e
illimitatamente responsabili per l'attività professionale svolta in esecuzione
dell'incarico; la società risponde con il suo patrimonio;
§ la
società non è soggetta a fallimento.
La
nuova disciplina - inserita nella legge 247 con un nuovo articolo 4-bis (Esercizio
della professione forense in forma societaria) - attua direttamente alcuni
dei principi e criteri direttivi contenuti nella delega per la costituzione di società tra avvocati prevista dall’art. 5 della citata legge
professionale, che viene abrogato,
per coordinamento, dalla successiva lett.
c) del comma 1 dell’articolo in esame.
La delega di
cui all’art. 5 della L. 247/2012,
peraltro già scaduta (doveva essere esercitata entro sei mesi dalla entrata in
vigore della legge, quindi entro il 2 agosto 2013) stabiliva i seguenti principi e criteri direttivi:
a)
prevedere che
l'esercizio della professione forense in forma societaria sia consentito
esclusivamente a società di persone, società di capitali o società cooperative,
i cui soci siano avvocati iscritti all'albo;
b)
prevedere che
ciascun avvocato possa far parte di una sola società di cui alla lettera a);
c)
prevedere che
la denominazione o ragione sociale contenga l'indicazione: «società tra
avvocati»;
d)
disciplinare
l'organo di gestione della società tra avvocati prevedendo che i suoi
componenti non possano essere estranei alla compagine sociale;
e)
stabilire che
l'incarico professionale, conferito alla società ed eseguito secondo il
principio della personalità della prestazione professionale, possa essere
svolto soltanto da soci professionisti in possesso dei requisiti necessari per
lo svolgimento della specifica prestazione professionale richiesta dal cliente;
f)
prevedere che
la responsabilità della società e quella dei soci non escluda la responsabilità
del professionista che ha eseguito la prestazione;
g)
prevedere che
la società tra avvocati sia iscritta in una apposita sezione speciale dell'albo
tenuto dall'ordine territoriale nella cui circoscrizione ha sede la stessa
società;
h)
regolare la
responsabilità disciplinare della società tra avvocati, stabilendo che essa sia
tenuta al rispetto del codice deontologico forense e soggetta alla competenza
disciplinare dell'ordine di appartenenza;
i)
stabilire che
la sospensione, cancellazione o radiazione del socio dall'albo nel quale è
iscritto costituisca causa di esclusione dalla società;
j)
l) qualificare
i redditi prodotti dalla società tra avvocati quali redditi di lavoro autonomo
anche ai fini previdenziali, ai sensi del capo V del titolo I del testo unico
delle imposte sui redditi (D.P.R. 917/1986); m) stabilire che l'esercizio della
professione forense in forma societaria non costituisca attività d'impresa e
che, conseguentemente, la società tra avvocati non sia soggetta al fallimento e
alle procedure concorsuali diverse da quelle di composizione delle crisi da
sovraindebitamento (L. 3/2012); n) prevedere che alla società tra avvocati si
applichino, in quanto compatibili, le disposizioni sull'esercizio della
professione di avvocato in forma societaria di cui al decreto legislativo 2
febbraio 2001, n. 96.
L'art. 5 – sebbene precisi
che la delega debba tenere conto delle
previsioni dell'art. 10 della legge 183/2011 (legge di stabilità 2012) che,
nell’ambito di un percorso di riforma dei servizi professionali (poi attuato
col D.P.R. 137/2012), per primo aveva dettato disposizioni sulle società tra
professionisti - sottrae le società tra avvocati all'applicazione della
normativa generale sulle società tra professionisti dettata dal citato art.
10. Detta norma (come novellata dall'articolo
9-bis del decreto-legge n. 1 del
2012, cosiddetto
"decreto liberalizzazioni") prevede la costituzione di società per
l'esercizio di attività professionali regolamentate, secondo i modelli
societari regolati dai titoli V e VI del libro V del codice civile, così
consentendo alle società tra professionisti di assumere anche la forma di società di capitali e di società
cooperative (per queste ultime, con un minimo 3 soci).
Per quanto riguarda la
definizione dei principi e criteri direttivi di delega di cui al medesimo
articolo 5 della legge 247, il rinvio all'articolo 10 della legge n. 183/2011
pare essere residuale, considerato che alcuni dei predetti principi e criteri
direttivi sono incompatibili con i contenuti del medesimo articolo 10. Ciò vale
in particolare per la disciplina della compagine sociale (v. la possibilità di
soci di solo capitale, sia pure in misura minoritaria, prevista dall’art. 10 ed
esclusa dai principi di delega dell’art. 5 della L. 247/2012.
L’art. 10 della legge 183/2011 - che prevede anche la possibile
costituzione di società multiprofessionali - stabilisce che gli statuti delle società
tra professionisti devono prevedere:
a) l'esercizio in via esclusiva dell'attività
professionale da parte dei soci;
b) l'ammissione in qualità di soci dei soli
professionisti iscritti ad ordini, albi e collegi, anche in differenti sezioni,
nonché dei cittadini degli Stati membri dell'Unione europea, purché in possesso
del titolo di studio abilitante, ovvero di soci di solo capitale . In
ogni caso il numero dei soci professionisti e la partecipazione al capitale
sociale dei professionisti deve essere tale da determinare la maggioranza di
due terzi nelle deliberazioni o decisioni dei soci; il venir meno di tale
condizione costituisce causa di scioglimento della società e il consiglio
dell'ordine o collegio professionale presso il quale è iscritta la società
procede alla cancellazione della stessa dall'albo, salvo che la società non
abbia provveduto a ristabilire la prevalenza dei soci professionisti nel
termine perentorio di sei mesi;
c) che l'incarico professionale conferito alla
società deve essere eseguito solo dai soci in possesso dei requisiti per
l'esercizio della prestazione richiesta; la designazione del socio professionista
spetta all'utente e, in mancanza di tale designazione, il nominativo deve
essere previamente comunicato per iscritto all'utente;
c-bis) l’obbligo di stipula di una polizza di assicurazione per la
copertura dei rischi derivanti dalla responsabilità civile per i danni causati
ai clienti dai singoli soci professionisti nell'esercizio dell'attività
professionale;
d) le modalità di esclusione dalla società del
socio che sia stato cancellato dal rispettivo albo con provvedimento
definitivo.
La denominazione sociale, in qualunque modo formata, deve inoltre contenere
l'indicazione di società tra
professionisti.
L’art. 10 stabilisce, infine, che la partecipazione ad una società sia
incompatibile con la partecipazione ad altra società tra professionisti nonché
l’obbligo da parte dei professionisti-soci di osservanza del codice
deontologico del proprio ordine, così come la società è soggetta al regime
disciplinare dell'ordine al quale risulti iscritta. Il socio professionista può
opporre agli altri soci il segreto concernente le attività professionali a lui
affidate.
Il nuovo art. 4-bis della legge 247/2012 stabilisce:
§
che l'esercizio della professione forense in
forma societaria sia consentito esclusivamente a società di persone, società di
capitali o società cooperative; l’art. 4-bis, non prevedendo che i soci debbano essere esclusivamente
avvocati, consente, quindi, la possibilità
di soci di capitale (totale o parziale). Risulta quindi recepito, per tale
profilo, il contenuto della segnalazione al Parlamento dell’Autorità Garante.
Tale possibilità risulta invece esclusa sia
dall’art. 5 della legge 247 che dall’art. 21 del D.Lgs. 96/2001, che prevedono
che i soci debbano essere esclusivamente avvocati. L’art. 10 della L. 183/2011
ammette invece soci di solo capitali, anche se in misura minoritaria.
§
che le società tra avvocati siano iscritte in
apposita sezione dell’albo tenuto dall’ordine territoriale nella cui
circoscrizione ha sede la stessa società;
Analoga previsione è contenuta nell’art. 5
della legge 247 e nell’art. 16 del D.Lgs. 96/2001. L’art. 10 della L. 183/2011
non prevede, invece, tale iscrizione.
§
che debba essere conservata la personalità della prestazione professionale,
pur se conferita alla società;
Tale principio, previsto dall’art. 5 della
legge 247/2012, non è espressamente stabilito né dal D.Lgs. 96/2001 né
dall’art. 10 della legge 183/2011.
§
che la
responsabilità della società e quella dei soci non esclude la responsabilità
del professionista che ha eseguito la prestazione;
L’art. 5 della legge 247 contiene identica
previsione. L’art. 26 del D.Lgs. 96/2001 stabilisce che il socio o i soci
incaricati sono personalmente e illimitatamente responsabili per l'attività
professionale svolta in esecuzione dell'incarico. La società risponde con il
suo patrimonio. L’art. 10 della L. 183/2010 non dispone specificamente sul
punto.
§
che le società tra avvocati siano tenute a
rispettare il codice deontologico forense e ad assoggettarsi alla competenza
disciplinare dell'ordine di appartenenza.
L’art.
5 della legge 247 e l’art. 10 della legge della L. 183/2011
contengono identica previsione. L’art. 16 del D.Lgs. 96/2001 stabilisce, in
generale, che alla società tra avvocati si applicano, in quanto compatibili, le
norme, legislative, professionali e deontologiche che disciplinano la
professione di avvocato. In particolare, il successivo art. 30 stabilisce che
la società tra avvocati risponde delle violazioni delle norme professionali e
deontologiche applicabili all'esercizio in forma individuale della professione di
avvocato. Se la violazione commessa dal socio è ricollegabile a direttive
impartite dalla società, la responsabilità disciplinare del socio concorre con
quella della società. In tale ultimo caso, il Consiglio dell'ordine presso il
quale è iscritta la società è competente anche per il procedimento disciplinare
nei confronti del socio, benché iscritto presso altro Consiglio dell'ordine,
salvo che l'illecito disciplinare contestato al professionista riguardi
un'attività non svolta nell'interesse della società.
Oltre ad aver rimosso
il divieto di ingresso nella società tra avvocati ai soci di solo capitale, la
disciplina dell’art. 4-bis non riprende invece i principi di delega contenuti
nell’art. 5 comma 2, lettere b), c), d), i), l) m) e n)
della legge professionale forense
Si tratta delle
seguenti disposizioni: obbligo, per ciascun avvocato, di fare parte di una sola
società (limite, invece, rimosso per le associazioni tra avvocati, v. ante); obbligo di fare riferimento
nella denominazione o ragione sociale alla «società tra avvocati»;
impossibilità per i membri dell’organo di gestione della società tra avvocati di
essere estranei alla compagine sociale; previsione in base a cui la
sospensione, cancellazione o radiazione del socio dall'albo nel quale è iscritto
costituisca causa di esclusione dalla società; previsione in base a cui i
redditi prodotti dalla società tra avvocati costituiscono redditi di lavoro
autonomo anche ai fini previdenziali; previsione che l'esercizio della
professione forense in forma societaria non costituisca attività d'impresa e
che, conseguentemente, la società tra avvocati non sia soggetta al fallimento e
alle procedure concorsuali diverse da quelle di composizione delle crisi da
sovraindebitamento (L. 3/2012); applicabilità, in quanto compatibili, alle
società tra avvocati delle disposizioni sull'esercizio della professione
forense in forma societaria di cui al decreto legislativo 2 febbraio 2001, n.
96.
Si valuti l’introduzione di una disposizione di coordinamento con la
disciplina vigente in materia di società tra avvocati, contenuta nel D.Lgs. n.
96 del 2001.
Costi della prestazione professionale
Una specifica
disposizione riguarda il preventivo della prestazione professionale.
Attualmente, l’art. 13, comma 5, della
legge 247/2012 stabilisce che l’avvocato, a richiesta del cliente, debba
comunicargli in forma scritta la prevedibile misura del costo della
prestazione, distinguendo fra oneri, spese, anche forfetarie, e compenso
professionale.
Accogliendo il rilievo
espresso dall’AGCOM nella segnalazione al Parlamento, il comma 1, lettera
d) dell’art. 26 impone, in ogni caso, all’avvocato di comunicare tale
previsione dei costi, in forma scritta e articolata per voci di spesa, sopprimendo il riferimento alla (eventuale)
richiesta del cliente.
Si
ricorda che l’art. 13 della legge 247 stabilisce, inoltre:
§ che il compenso dell’avvocato è libero (si
forma quindi sulla base del libero accordo tra cliente e professionista);
§ che il
compenso dell’avvocato è, di regola, pattuito per iscritto all'atto del
conferimento dell'incarico;
§ che
il compenso dell’avvocato può essere
a tempo, a forfait, per convenzione, riguardare uno o più affari o essere
basato sull’assolvimento e sui tempi di erogazione della prestazione; erogato
per singole fasi o prestazioni o per l'intera attività, a percentuale sul
valore dell'affare o su quanto si prevede possa giovarsene (non soltanto a
livello strettamente patrimoniale) il destinatario della prestazione;
§ che
è esclusa la liceità dei cd. patti di quota-lite (con i quali l'avvocato
percepisce come compenso in tutto o in parte una quota del bene oggetto della
prestazione o della ragione litigiosa).
L’autorità Garante
auspicava la rimozione di una serie di limiti ai principi della concorrenza
contenuti nella legge di riforma della professione forense (Legge 247 del
2012).
In particolare si
segnalano le seguenti proposte, che non sono state recepite nel disegno di
legge in esame:
§ l’eliminazione
della riserva di competenza degli avvocati per l’attività di consulenza legale
e stragiudiziale prevista dall’art. 2, comma 6, della legge 247/2012, fuori dei
casi in cui ricorrono competenze espressamente individuate relative a specifici
settori del diritto e che sono previste dalla legge per gli esercenti altre
professioni regolamentate, l'attività professionale di consulenza legale e di
assistenza legale stragiudiziale, ove connessa all'attività giurisdizionale, se
svolta in modo continuativo, sistematico e organizzato, è di competenza degli
avvocati;
§ l’abrogazione
dei parametri per i compensi professionali (da ultimo stabiliti con D.M.
55/2014) in caso di mancato accordo tra le parti (per la generalità delle professioni,
i parametri si applicano solo in caso di loro liquidazione da parte del
giudice) nonché l’eliminazione del ruolo dei Consigli dell’Ordine circondariale
nelle controversie sul compenso tra cliente e avvocato (l’art. 13, comma 9,
della legge 247 prevede che il Consiglio competente possa esperire un tentativo
di conciliazione e - in caso di mancato accordo - su richiesta dell'avvocato,
rilasciare un parere sulla congruità della pretesa del legale in relazione
all'opera prestata);
§ la
rimozione del divieto del patto di quota lite (divieto stabilito dall’art. 13,
comma 4, della legge 247/2012);
§ la
rimozione del regime delle incompatibilità di cui all’art. 18 della legge 247
(ritenendo, invece, opportuno un intervento sugli obblighi di astensione in
caso di conflitto);
§ la
possibilità di costituire società multidisciplinari. Tale possibilità è
peraltro prevista, in generale, per le società tra professionisti dall’art. 10
della legge 183 del 2011 (legge di stabilità 2012);
§ la
pubblicità dei compensi delle prestazioni professionali dell’avvocato.
Articolo 27
(Misure per la concorrenza nel notariato)
La disposizione in
esame modifica alcuni articoli della legge professionale notarile (L. 89 del
1913) per favorire la concorrenza nel settore.
La prima modifica
riguarda l’articolo 4, relativo ai criteri che determinano il
numero e la distribuzione dei notai sul
territorio nazionale.
Oltre a una prima
modifica di natura formale, al comma 1 è soppresso
il riferimento alla garanzia di “un reddito annuo, determinato sulla media
degli ultimi tre anni, di almeno 50.000 euro di onorari professionali
repertoriali” (comma 1, lett. a).
Viene, quindi, accolto il rilievo sul punto contenuto nella segnalazione
dell’Autorità Garante.
Per garantire che la
distribuzione delle sedi dei notai sia orientata al corretto soddisfacimento
della domanda, per ciascun distretto notarile si dovrà, quindi, tenere
conto:
§ della
popolazione;
§ della
quantità degli affari;
§
della estensione del territorio e dei mezzi di
comunicazione.
Soppresso il
riferimento al reddito minimo garantito, come regola generale da assumere rimane quella secondo cui ad ogni posto
notarile deve corrispondere una popolazione di almeno 7.000 abitanti.
Diversamente da quanto riportato nella relazione al disegno di legge
non è stato soppresso all’art. 4, comma 5, della legge 89/1913 il riferimento
alla “quantità degli affari”.
Ulteriori misure per
l'aumento della concorrenza nel notariato sono previste dalle lettere b) e c)
del comma 1 dell'articolo 27.
Con un primo
intervento (comma 1, lett. b), di modifica dell’art. 26, comma 2, della legge
notarile, si consente al notaio di
ampliare il proprio bacino di utenza. Gli si consente infatti di aprire una
sede secondaria in tutto il territorio della regione dove esercita, nonché in
tutto il distretto di corte d’appello, nel caso tale ufficio giudiziario
comprenda più regioni (è il caso del distretto della Corte di Appello di Torino
che comprende due regioni: il Piemonte e la Valle d’Aosta).
Attualmente, invece,
il notaio può aprire nuove sedi dell’ufficio soltanto nell’ambito territoriale
del distretto notarile dove si trova la sede principale e quindi in un ambito
territoriale minore.
Si valuti se sia opportuno che all’art. 26,
comma 2, si faccia riferimento anche al caso in cui il distretto di corte
d’appello non solo comprenda più regioni ma anche parte di altra regione (è il
caso del distretto di corte d’appello di Genova che comprende anche il
circondario di Massa, nella regione Toscana).
La modifica all’art.
27 della stessa legge notarile (comma 1, lett. c) ha natura di coordinamento
con quella dell’articolo 26 e riguarda l’ambito territoriale in cui il notaio
può esercitare la sua prestazione professionale; il riferimento è ora al
territorio di cui all’art. 26, secondo comma (anziché al territorio della Corte
d'Appello nel cui distretto è ubicata la sua sede).
Un’ultima modifica
riguarda la pubblicità professionale dei notai e allinea la relativa
disciplina a quella prevista per tutte le professioni dal regolamento di
riforma degli ordinamenti professionali (D.P.R. 137 del 2012).
Il comma 1, lett. c)
dell’art. 147 della legge notarile sanziona attualmente con la censura o con la
sospensione fino ad un anno o, nei casi più gravi, con la destituzione, il
notaio che “fa illecita concorrenza ad
altro notaio, con riduzioni di onorari, diritti o compensi, ovvero servendosi
dell'opera di procacciatori di clienti, di richiami o di pubblicità non
consentiti dalle norme deontologiche, o di qualunque altro mezzo non confacente
al decoro ed al prestigio della classe notarile”.
In base alla nuova
formulazione della citata lett. c),
tali sanzioni sono invece previste (comma 1, lett. d) ove il notaio si serva
dell’opera di procacciatori di clienti o di pubblicità non conforme ai principi
stabiliti dall’art. 4 (Libera concorrenza
e pubblicità informativa) del citato regolamento del 2012.
Tale ultima
disposizione ammette con ogni mezzo la pubblicità informativa sull'attività
delle professioni regolamentate, le specializzazioni, i titoli posseduti
attinenti alla professione, la struttura dello studio professionale e i
compensi richiesti per le prestazioni. La citata pubblicità informativa deve
essere funzionale all'oggetto, veritiera e corretta, non deve violare l'obbligo
del segreto professionale e non dev'essere equivoca, ingannevole o
denigratoria.
La disciplina della
legge professionale notarile contiene, secondo la segnalazione dell’AGCOM,
significative restrizioni alla libera concorrenza.
Il
disegno di legge non è, tuttavia, intervenuto sulle seguenti
previsioni oggetto di critica e di proposte di eliminazione-sostituzione da
parte dell’Autorità:
§ in
relazione ai criteri che determinano il numero e la distribuzione dei notai sul
territorio nazionale, non è stato soppresso il riferimento alla “quantità degli affari”.(art.
4, legge 89);
§ in
relazione agli stessi criteri, non è stato previsto come regola generale che
“ad ogni posto notarile corrisponda una popolazione al massimo di 7.000
abitanti” (l’art. 4, legge 89, prevede tali limite come numero minimo di
abitanti).
Articolo 28
(Semplificazione del passaggio di
proprietà di
beni immobili adibiti ad uso non abitativo)
L’articolo 28 introduce una disciplina speciale in tema di
compravendite immobiliari di beni immobili
destinati ad uso non abitativo (cantine, box, locali commerciali).
La nuova disciplina -
che riguarda anche gli atti di donazione nonché la costituzione o la modificazione
di diritti su tali beni immobili - permette
agli avvocati di autenticare le sottoscrizioni dei relativi atti di
trasferimento nel limite di valore catastale massimo di 100.000 euro.
Attualmente, anche la
sottoscrizione di tali atti è riservata ai notai.
A fini di tutela
dell’acquirente, gli avvocati saranno tenuti agli stessi obblighi dei notai
essendo obbligati a munirsi di polizza
assicurativa “pari almeno al valore del bene dichiarato nell’atto”.
Le scritture private
di compravendita di detti immobili, autenticate dagli avvocati, costituiscono
titolo ai fini della trascrizione di cui all’art. 2657 del codice
civile Gli avvocati saranno quindi tenuti a “richiedere la registrazione”
dell’atto alla conservatoria dei registri immobiliari, “presentare le note di
trascrizione e di iscrizione e le domande di annotazione e di voltura
catastale”, tutte operazioni destinate a garantire la correttezza
dell’acquisizione della proprietà; spetterà agli stessi avvocati, inoltre,
liquidare le relative imposte con modalità telematiche.
Sono posti a carico
dell’acquirente l’immobile le visure e le comunicazioni dell’avvenuta
sottoscrizione degli atti agli uffici competenti.
L’imposta di bollo applicata sulle compravendite sarà la stessa
attualmente prevista per gli atti rogitati, ricevuti e autenticati dai notai o
da altri pubblici ufficiali.
E’, infine, previsto
che i termini e le modalità di esecuzione telematica dei citati adempimenti
fiscali saranno definiti con provvedimento
del Direttore dell’Agenzia delle entrate.
Si osserva che non è previsto alcun termine per l’adozione del
provvedimento.
Articolo 29
(Modifiche alla disciplina della società
a responsabilità limitata semplificata)
L’articolo 29 intende modificare la disciplina della società a responsabilità limitata (srl)
semplificata, al fine di consentirne la costituzione anche mediante scrittura privata, fermo restando l'obbligo
di iscrizione presso il registro delle imprese.
In assenza di
ulteriori precisazioni, le norme non fanno riferimento ad una scrittura privata
autenticata: di conseguenza, per effetto delle norme in esame, ove si
scegliesse la forma della scrittura privata, le parti potrebbero procedere alla
costituzione della società senza
avvalersi della prestazione di un notaio.
A tal fine si
interviene sull’articolo 2463-bis del
codice civile, che disciplina tale tipologia societaria e che attualmente
prevede che la srl semplificata sia costituita per atto pubblico. In
particolare, con le modifiche di cui al comma
1, lettera a) si consente di costituire una srl
semplificata anche mediante una scrittura
privata.
La
srl semplificata è stata introdotta nell’ordinamento dal c.d. decreto
liberalizzazioni (D.L. n. 1 del 2012) che, segnatamente, aveva previsto una
nuova modalità di costituzione di srl - denominata società semplificata a
responsabilità limitata - con lo scopo di garantire la responsabilità limitata
e consentire, allo stesso tempo, il risparmio di alcuni costi (oneri notarili,
diritti di segreteria e bollo) nei confronti dei costituenti.
In origine,
l’agevolazione avrebbe trovato applicazione per le persone fisiche che non avessero compiuto i trentacinque anni di età alla data di costituzione della compagine
sociale, consentendo loro di costituire una società a responsabilità limitata
attraverso la stipulazione di un contratto o di un atto unilaterale
(con possibilità di SRL semplificate unipersonali). Il requisito anagrafico dei
35 anni di età è stato eliminato dall’articolo 9, comma 13 del D.L. 28 giugno 2013, n. 76 .
L’attuale formulazione
dell’articolo 2463-bis, su cui incide
la disposizione in esame, stabilisce che l’atto costitutivo sia redatto per atto
pubblico, in conformità al modello standard tipizzato con apposito
decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell'economia
e delle finanze e con il Ministro dello sviluppo economico. Il modello standard è stato previsto dal
regolamento di cui al Decreto del Ministero della Giustizia del 23 giugno 2012
n. 138.
L’atto costitutivo ha un
contenuto minimo stabilito dalla legge: in particolare, è tra l’altro indicato
l'ammontare del capitale sociale,
che dovrà essere pari almeno ad un euro
e comunque inferiore a 10.000 euro, sottoscritto e interamente versato alla
data della costituzione (nella società a responsabilità limitata il capitale
sociale non può essere inferiore all'importo di 10.000 euro, ai sensi
dell’articolo 2463, comma 2, n. 4 del codice civile).
A seguito delle
modifiche operate con il citato D.L. n. 76 del 2013, le clausole del modello standard sono inderogabili.
Inoltre la denominazione
di società a responsabilità limitata semplificata, l'ammontare del capitale sottoscritto
e versato, la sede della società e l'ufficio del registro delle imprese presso
cui questa è iscritta devono essere indicati negli atti, nella corrispondenza
della società e nello spazio elettronico destinato alla comunicazione collegato
con la rete telematica ad accesso pubblico.
Si rammenta inoltre che
il c.d. “decreto sviluppo” (articolo 44 del D.L. n. 83 del 2012) aveva
individuato una nuova modalità di costituzione delle srl, che faceva
riferimento all'articolo 2463-bis,
senza peraltro intervenire sulle norme del codice civile. Si trattava della società a responsabilità limitata a
capitale ridotto (s.r.l.c.r.), con le caratteristiche della srl
semplificata, senza il requisito anagrafico dei 35 anni e senza alcuni,
ulteriori limiti originariamente disposti per la srl semplificata (relativi in
particolare alla designazione degli amministratori). Successivamente, il già
citato D.L. n. 76 del 2013 ha soppresso
le srl a capitale ridotto e quelle già costituite ed iscritte nel registro
delle imprese alla data del 28 giugno 2013 sono ora qualificate come srl
semplificate. Nell'ambito delle srl semplificate, oggi, rimane quindi un'unica
variante in cui i soci non sono soggetti a vincoli di età ed ove gli
amministratori possono essere scelti anche tra non soci.
La lettera b)
del comma 1 aggiunge un sesto comma al richiamato articolo 2463-bis, ai sensi del quale, ove l’atto
costitutivo sia redatto per
scrittura privata, gli amministratori devono depositarlo entro venti giorni per l’iscrizione al registro delle
imprese (in particolare, all’ufficio nella cui circoscrizione è stabilita
la sede sociale), allegando i documenti che comprovino la sussistenza delle
autorizzazioni e delle altre condizioni richieste dalle leggi speciali per la
costituzione della società, in relazione al suo particolare oggetto (ai sensi dell’articolo 2329, primo comma,
numero 3 del codice civile).
Articolo 30
(Sottoscrizione digitale di taluni atti)
L'articolo 30 individua alcune tipologie di atti per i quali è
consentita la sottoscrizione, oltre che con atto pubblico o scrittura privata,
anche con modalità digitali, attraverso modelli standard. L'assistenza
alla stipulazione degli atti digitali può essere fornita da una serie di
soggetti, che devono a tal fine accreditarsi presso le Camere di commercio.
La sottoscrizione digitale di atti
relativi alle s.r.l. (commi 1 e 7)
Il comma 1 riguarda le società a responsabilità limitata e
consente l’utilizzo di modalità digitali per redigere i seguenti atti:
§ trasferimento di quote sociali;
§
costituzione
di diritti parziali su quote sociali. Si tratta della possibilità, prevista
dall’art. 2471-bis c.c., di sottoporre la partecipazione societaria a pegno,
usufrutto e sequestro.
Alle attuali forme di
pubblicità di tali atti – atto pubblico o scrittura privata autenticata (art.
2470 c.c.) – la riforma aggiunge:
1) la
sottoscrizione con firma digitale,
con conseguente deposito dell’atto entro 30 giorni presso l’ufficio del
registro delle imprese (in base all’art. 36, comma 1-bis, del decreto-legge n.
112 del 2008);
L’art.
36, co. 1-bis del D.L. 112/2008 (conv.
L. 133/2008) già prevede che l’atto di
trasferimento delle partecipazioni di una società a responsabilità limitata
(art. 2470, co. 2, c.c.) possa essere sottoscritto
con firma digitale, nel rispetto della normativa, anche regolamentare,
concernente la sottoscrizione dei documenti informatici.
Si ricorda che la firma digitale consiste in una procedura informatica di
autenticazione volta a riconoscere al documento informatico gli stessi
requisiti di certezza propri di un documento cartaceo autografo. In
particolare, ai sensi del Codice dell’amministrazione digitale adottato con D.Lgs.
n. 82/2005 e successive modificazioni, è un particolare tipo di firma
elettronica avanzata basata su un certificato qualificato e su un sistema di
chiavi crittografiche, una pubblica e una privata, correlate tra loro, che
consente al titolare tramite la chiave privata e al destinatario tramite la
chiave pubblica, rispettivamente, di rendere manifesta e di verificare la
provenienza e l'integrità di un documento informatico o di un insieme di
documenti informatici (art. 1, co. 1, lett. s)). L'apposizione di firma
digitale integra e sostituisce l'apposizione di sigilli, punzoni, timbri,
contrassegni e marchi di qualsiasi genere ad ogni fine previsto dalla normativa
vigente (art. 24, co. 2).
2) la
sottoscrizione con firma elettronica
autenticata, ai sensi dell'articolo 25 del codice dell'amministrazione
digitale, di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005, anche in deroga alla disciplina prevista dal
registro delle imprese (D.P.R. n. 581 del 1995).
L’articolo
25 del codice dell’amministrazione digitale stabilisce che la firma digitale o la firma elettronica
qualificata può essere autenticata
dal notaio o altro pubblico ufficiale,
secondo modalità analoghe a quelle previste dall’art. 2703 del codice civile.
Infatti l’autenticazione della firma consiste nell'attestazione, da parte del
pubblico ufficiale, che la firma è stata apposta in sua presenza dal titolare,
previo accertamento della sua identità personale, della validità dell'eventuale
certificato elettronico utilizzato e del fatto che il documento sottoscritto
non è in contrasto con l'ordinamento giuridico.
Si ricorda, inoltre, che l’art. 11, comma 4,
del regolamento di attuazione del registro delle imprese (D.P.R. n. 581 del
1995) stabilisce che l'atto da iscrivere nel registro deve essere depositato in
originale, con sottoscrizione autenticata, se redatto con scrittura privata non
depositata presso un notaio. Negli altri casi deve essere depositato in copia
autentica; l’estratto deve essere depositato in forma autentica ai sensi
dell'art. 2718 c.c..
Qualsiasi sia la forma
prescelta, gli atti dovranno poi essere trasmessi
ai competenti uffici del registro delle
imprese attraverso un modello
standard definito con D.M. giustizia, di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze e con il Ministro dello sviluppo economico.
In base al comma 7, quando gli atti di
trasferimento delle quote sociali o di costituzione di diritti parziali su
quote sociali sono sottoscritti con firma digitale, le parti provvedono
telematicamente alla liquidazione delle imposte
e al loro pagamento (in base al D.P.R. 131 del 1986). Spetterà ad un
provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle entrate stabilire termini e
modalità per l’esecuzione telematica di questi adempimenti.
La disposizione
precisa che per quanto riguarda l’imposta di bollo, si applicano le
disposizioni previste per i corrispondenti atti redatti o autenticati dai
notai.
La
sottoscrizione digitale degli atti per i quali non sono richieste né la forma
pubblica, né la scrittura privata autenticata (comma 2)
Il comma 2 attiene alle società semplici e, più in generale, a tutti gli atti per i quali il legislatore
non prevede l’obbligo dell’atto pubblico né della scrittura privata autentica.
In relazione a tali
atti la riforma consente – derogando tanto alla legge di semplificazione 1999, quanto alla disciplina del registro delle
imprese - la sottoscrizione con firma elettronica, ai sensi e con gli effetti di cui all'articolo
21 del codice dell’amministrazione digitale.
L’articolo 21 del codice dell’amministrazione
digitale (D.Lgs. n. 82/2005) disciplina il valore probatorio del documento
informatico cui è apposta una firma elettronica, stabilendo che questo sul
piano probatorio è liberamente valutabile in giudizio, tenuto conto delle sue
caratteristiche oggettive di qualità, sicurezza, integrità e immodificabilità.
Il comma 2 specifica che il documento informatico sottoscritto con
firma digitale o con firma elettronica qualificata o avanzata, se formato nel
rispetto delle relative regole tecniche, soddisfa comunque il requisito della
forma scritta. In particolare, ha l’efficacia prevista dall’art. 2702 del
codice civile, la medesima cioè della scrittura privata, che “fa piena prova,
fino a querela di falso, della provenienza delle dichiarazioni da chi l'ha
sottoscritta, se colui contro il quale la scrittura è prodotta ne riconosce la
sottoscrizione, ovvero se questa è legalmente considerata come riconosciuta”.
Inoltre chiarisce che l’utilizzo del dispositivo di firma si presume
riconducibile al titolare del dispositivo, su cui grava l’onere dell’eventuale
prova contraria.
Si ricorda che
l’articolo 31, comma 2, della legge n. 340 del 2000 stabilisce che a partire
dal 2003 le domande, le denunce e gli atti che le accompagnano presentate
all'ufficio del registro delle imprese, ad esclusione di quelle presentate
dagli imprenditori individuali, siano inviate per via telematica ovvero
presentate su supporto informatico.
Gli intermediari per la
sottoscrizione digitale (commi 3-5)
I commi da 3 a 5 disciplinano le modalità attraverso le quali i
soggetti che devono sottoscrivere digitalmente gli atti possono avvalersi dell’assistenza di un intermediario. In
particolare, le disposizioni prevedono:
§ che
il soggetto obbligato possa investire l’intermediario del potere di
rappresentarlo nel compimento dell’atto, utilizzando a tal fine un modello standard definito con decreto del
Ministro dello sviluppo economico. Il modello dovrà essere sottoscritto
digitalmente dal rappresentato e poi dovrà essere allegato alla domanda;
§ che
il ruolo di intermediario possa essere svolto da professionisti, associazioni
datoriali o sindacali, agenzie di affari e di disbrigo di pratiche, comunque
denominati, purché accreditati
presso la camera di commercio presso cui effettuano l'adempimento, tramite il
modello di accreditamento che dovrà essere, anch’esso, approvato con D.M.
Sviluppo economico;
§ che
l’accreditamento possa essere concesso solo in presenza di alcuni requisiti di
onorabilità (assenza di provvedimenti di interdizione, inabilitazione o
condanna) del singolo intermediario o degli amministratori della società di
intermediazione. Sono automaticamente
accreditate le agenzie per le
imprese (di cui all’art. 38, comma 3, del decreto-legge n. 112 del 2008);
queste ultime devono ricevere e conservare l’atto di rappresentanza redatto in
forma olografa (cioè in formato cartaceo).
Si ricorda che
le agenzie per le imprese (di cui all’art. 38, comma 3, del decreto-legge n.
112 del 2008) sono soggetti privati che affiancare la P.A. nella gestione dei
procedimenti amministrativi connessi la realizzazione, trasformazione e
cessazione dell’attività di impresa. Svolgono funzioni di natura istruttoria e
di asseverazione nei procedimenti amministrativi concernenti l'accertamento dei
requisiti e dei presupposti di legge per la realizzazione, la trasformazione,
il trasferimento e la cessazione delle attività di produzione di beni e servizi
da esercitare in forma di impresa. Per l'esercizio delle attività, le Agenzie
devono ottenere l'accreditamento del Ministero dello Sviluppo Economico,
secondo le modalità previste per Regolamento (D.P.R. 9 luglio 2010 n.159).
La sottoscrizione digitale degli atti
di organi collegiali (comma 6)
Il comma 6 disciplina l’ipotesi in cui
l’atto debba essere sottoscritto da tutti i componenti di un organo collegiale, consentendo che
all’adempimento provveda uno solo dei componenti, delegato dagli altri. Anche
in questo caso, l’atto di conferimento del potere di rappresentanza deve essere
firmato digitalmente e trasmesso in formato ottico inalterabile.
L’invarianza della spesa (comma 8)
Infine, il comma 8
stabilisce che dall’attuazione dell’articolo 30 non dovranno derivare nuovi o
maggiori oneri per la finanza pubblica: le amministrazioni interessate dovranno
infatti provvedere impiegando le risorse umane, finanziarie e strumentali già
disponibili.
Articolo 31
(Svolgimento di attività professionali in
forma associata)
L’articolo 31 è una disposizione di interpretazione autentica attraverso la quale il legislatore
estende alle società di ingegneria costituite in forma di società di capitali o
cooperative la disciplina della legge n. 266 del 1997, che per prima ha
consentito l’esercizio della professione in forma societaria. L’intervento
normativo consente così di affermare la validità dei contratti conclusi, a
decorrere dall’11 agosto 1997, tra le suddette società di ingegneria ed i privati,
superando interpretazioni opposte date dalla giurisprudenza.
Si
ricorda che, in origine, la legge n.
1815 del 1939 ha vietato
a tutti i professionisti di
esercitare la professione attraverso il ricorso
alla forma societaria (art. 2), consentendo esclusivamente la costituzione
di associazioni professionali (art. 1).
Il generale divieto di
ricorso alla forma societaria è stato abrogato dall'art. 24 della legge n. 266 del 1997 (c.d.
Legge Bersani), entrata in vigore l’11 agosto 1997. Tale disposizione,
peraltro, rinviava ad un regolamento di esecuzione la determinazione dei
requisiti per l’esercizio delle attività in forma societaria; il regolamento non è stato mai emanato.
È poi intervenuto l’art.
2, comma 1, lett. c), del D.L. n. 223
del 2006 (c.d. decreto Bersani) che ha abrogato le disposizioni legislative e
regolamentari che prevedevano il divieto di fornire all'utenza servizi
professionali di tipo interdisciplinare da parte di società di persone o associazioni tra professionisti (c.d. società multidisciplinari), fermo
restando che l'oggetto sociale relativo all'attività libero-professionale deve
essere esclusivo, che il medesimo professionista non può partecipare a più di
una società e che la specifica prestazione deve essere resa da uno o più soci
professionisti previamente indicati, sotto la propria personale responsabilità.
Su questo quadro
normativo si è inserita la legge di
stabilità 2012 che, all’art. 10, ha disciplinato la costituzione di società tra professionisti,
consentendo ai professionisti iscritti a ordini professionali di esercitare la
professione in forma societaria o cooperativa
(Titoli V e VI del Libro quinto del codice civile) e dunque anche di assumere
la forma di società di capitali. Qualsiasi
forma sia prescelta, la denominazione sociale sarà “società tra
professionisti”, STP, che potrà svolgere anche diverse attività professionali
(c.d. società multidisciplinare). La disciplina relativa all’esecuzione
dell’incarico conferito alla società da parte di soci in possesso dei requisiti,
alla scelta del professionista da parte dell’utente, all’incompatibilità e al
rispetto del regime disciplinare dell’ordine è dettata, in attuazione della
legge, dal D.M. 8 febbraio 2013, n. 34.
Infine, la legge di
stabilità 2012, pur abrogando la legge
n. 1815 del 1939 sulle associazioni professionali, fa salvi i diversi modelli societari e associativi previgenti.
Per quanto riguarda,
nello specifico, l’esercizio della
professione di ingegnere, sulla scia di quanto in origine previsto tanto
dalla c.d. Legge Merloni quanto dalla c.d. Merloni-ter, il Codice
degli appalti (D.Lgs. n. 163 del 2006, art. 90, comma 2, lettera b))
consente la costituzione di società di
capitali e cooperative, ma limitatamente allo svolgimento della professione
in relazione agli appalti pubblici,
e dunque non nei rapporti con i privati.
Sulla base di questo
quadro normativo, dunque, parte della giurisprudenza
ha ritenuto che le società di ingegneria possano validamente operare nei
rapporti con i privati solo a partire dal 1° gennaio 2013, ovvero dall’entrata
in vigore della legge di stabilità 2012, dichiarando la nullità di tutti i
contratti stipulati anteriormente, in quanto conclusi in violazione di legge.
Per risolvere il
problema degli appalti privatistici
conclusi dalle società di ingegneria prima del 2013, l’articolo 31 del
disegno di legge riconduce all’entrata in vigore della legge n. 266 del 1997 la
possibilità per gli ingegneri di svolgere la professione attraverso la
costituzione di società di capitali (società
per azioni, in accomandita per azioni e a responsabilità limitata) e società cooperative, facendo
conseguentemente salvi i rapporti contrattuali già intercorsi (comma 1).
La disposizione abroga
dunque il comma 2 dell’art. 24 della legge n. 266 del 1997, relativo alla
necessità di un regolamento di esecuzione per la determinazione dei requisiti
per l’esercizio delle attività in forma societaria (comma 2).
Si
ricorda che, sempre in questa legislatura, una disposizione analoga a quella in commento è stata inserita dal
Senato in sede di conversione del decreto-legge n. 91 del 2014 (A.C. 3012, art. 33-bis). L’articolo
aggiuntivo, che riconduceva alle società tra professionisti e alla
liberalizzazione del 2006 le società di ingegneria costituite in forma di
società di capitali, e che faceva salvi i contratti stipulati a partire dal
1997, è stato soppresso nel successivo passaggio del disegno di legge alla
Camera dei deputati.
Articolo 32
(Misure per incrementare la concorrenza
nella distribuzione farmaceutica)
L’articolo 32 consente l’ingresso di società di capitale nella
titolarità dell’esercizio della farmacia privata e rimuove il limite delle 4 licenze, attualmente previsto, in capo ad
una identica società.
Nella segnalazione A.S 1137, il
superamento dei vincoli alla multititolarità è richiesto in associazione al
superamento dell’attuale sistema di contingentamento del numero di farmacie
presenti sul territorio nazionale. L’Antitrust riconosce i progressi ottenuti
con l’art. 11 del decreto legge 1/2012
nell’allargamento della pianta organica delle farmacie, ma sottolinea che si è
ancora lontani da una corretta distribuzione territoriale delle farmacie in
rapporto alla domanda dei consumatori/pazienti, tanto che l’attuale numero
massimo di farmacie potrebbe essere trasformato in numero minimo. Con riguardo
all’abolizione di vincoli alla multititolarità, l’Antitrust sottolinea che tale
misura potrebbe garantire lo sviluppo di adeguate economie di scala e di rete e
la nascita di nuovi modelli di business, che potranno riverberarsi in
una riduzione dei costi della distribuzione a beneficio dell’utenza, analoghi a
quelli sperimentati in altri Paesi europei. Secondo l’Antitrust, nel medio
periodo, la maggior efficienza della distribuzione (e la possibilità di
comprimere i margini di intermediazione, oggi ancora particolarmente elevati)
finirà per riflettersi positivamente anche sulla spesa farmaceutica a carico
del SSN.
La
Commissione europea nel documento sugli squilibri macroeconomici, riferendosi all’articolo in esame sottolinea
che “Per quanto riguarda la distribuzione dei prodotti farmaceutici, il disegno
di legge rimuove il divieto di possedere più di quattro farmacie e consente
anche alle società di essere titolari di farmacie. Tuttavia non sopprime il
regime di quote, non apre il mercato dei farmaci con ricetta obbligatoria ma
non rimborsati dal sistema sanitario e non pone rimedio alle strozzature alla
diffusione di farmaci generici indicate dall'Autorità garante della concorrenza
e del mercato”. Nello stesso documento viene evidenziato come la concorrenza
nel settore sanitario sia rimasta esclusa dal ddl in esame.
La relazione
di accompagnamento al provvedimento specifica invece che restano da avviare
ulteriori approfondimenti circa le proposte di eliminare i vincoli
regolamentari che ritardano l’ingresso sul mercato dei farmaci equivalenti, con riferimento evidente alle procedure di
registrazione dei medicinali e al patent linkage nonché alla necessità
di modificare il sistema di remunerazione della filiera distributiva del
farmaco.
La disposizione è di carattere puramente
ordinamentale e, di conseguenza, non
comporta oneri per la finanza pubblica.
L’intervento
legislativo è attuato modificando
l’articolo 7 della Legge 362/1991 di riordino del servizio farmaceutico. Le
modifiche introdotte sono le
seguenti:
§ all’elenco
dei soggetti che possono essere titolari dell’esercizio di farmacia privata
vengono aggiungete le società di
capitali (comma 1);
A legislazione vigente, la legge 362/1991,
all’art. 7, co. 1, stabilisce che la titolarità delle farmacie private può
essere assegnata a:
- singoli farmacisti iscritti all’albo con i
requisiti di idoneità. L'idoneità alla titolarità si può ottenere in
seguito al superamento (non obbligatoriamente la vincita) di un concorso per
l'assegnazione di sedi farmaceutiche, oppure dopo un periodo di pratica
professionale della durata di due anni svolto in una farmacia aperta al
pubblico e certificato dall'Ufficio farmaceutico della ASL di competenza. La
titolarità in capo a una persona fisica presuppone che il titolare sia
responsabile della gestione patrimoniale e della conduzione
tecnico-professionale della farmacia. Titolarità della farmacia e proprietà
dell'azienda sono inseparabili e seguono lo stesso destino amministrativo. Il
trasferimento della titolarità comporta infatti la cessione della proprietà;
- società di persone (società in nome
collettivo e società in accomandita semplice) costituite tra farmacisti
iscritti all’albo con i requisiti di idoneità;
- società cooperative a responsabilità limitata
costituite tra farmacisti iscritti all’albo con i requisiti di idoneità.
Il successivo art. 8 della legge 362/1991 specifica
che la partecipazione alle società di cui all'articolo 7, è incompatibile:
a) con
qualsiasi altra attività esplicata nel settore della produzione,
intermediazione e informazione scientifica del farmaco;
b) con
la posizione di titolare, gestore provvisorio, direttore o collaboratore di
altra farmacia;
c) con
qualsiasi rapporto di lavoro pubblico e privato.
Per quanto riguarda il singolo farmacista titolare,
l’art. 13 della legge 475/1968 specifica che il titolare di una farmacia ed il direttore
responsabile, non possono ricoprire posti di ruolo nell'amministrazione dello
Stato, compresi quelli di assistente e titolare di cattedra universitaria, e di
enti locali o comunque pubblici, né esercitare la professione di propagandista
di prodotti medicinali. Il dipendente dello Stato o di un ente pubblico,
qualora a seguito di pubblico concorso accetti la farmacia assegnatagli, dovrà
dimettersi dal precedente impiego e l'autorizzazione alla farmacia sarà
rilasciata dopo che sia intervenuto il provvedimento di accettazione delle
dimissioni.
Per quanto riguarda le società di capitali e la
titolarità di farmacie, si ricorda che la normativa vigente sulla gestione
delle farmacie comunali - legge 475/1968, all’art. 9, prevede che le
farmacie di cui sono titolari i comuni possono essere gestite:
a)
in economia;
b)
a mezzo di azienda speciale;
c)
a mezzo di consorzi tra comuni per la gestione
delle farmacie di cui sono unici titolari; d) a mezzo di società di capitali
costituite tra il comune e i farmacisti che, al momento della costituzione
della società, prestino servizio presso farmacie di cui il comune abbia la
titolarità.
Le fattispecie sopra elencate tuttavia non sono
tassative poiché trovano integrazione con i principi in materia di servizi
pubblici locali. Sul punto, la giurisprudenza in materia ha recentemente
affermato, con la sentenza 5389/2014 del Consiglio di Stato, che la normativa
di cui all'art. 9 della legge n. 475/1968 può applicarsi solo nei limiti in cui
è compatibile con la disciplina generale prevista in materia dal TUEL e ha
concluso coerentemente che la mancanza di farmacisti che prestino servizio
presso farmacie comunali non è ostativa alla costituzione della società a
capitale pubblico-privato per la gestione del servizio stesso.
D'altra parte, l'Autorità nazionale
anticorruzione (ANAC), nella deliberazione
del 23 aprile 2014
ricorda che l'art. 28 della legge 833/1978 qualifica le farmacie come uno
strumento di cui il SSN si avvale per l'esercizio di un servizio pubblico
assegnatogli direttamente dal legislatore. Alla luce di quanto sopra, l'ANAC
ritiene che l'esercizio del servizio farmaceutico tramite la gestione delle
farmacie comunali non possa essere ricondotto nell'alveo dei servizi pubblici
locali - sono tali quelli in titolarità di comuni, province, città
metropolitane, comunità montane e isolane e Unioni di comuni (art. 2 del D.Lgs.
n. 267/2000) - ma che possa qualificarsi come servizio pubblico in titolarità
generale facente parte del complesso dei servizi sanitari facenti capo al SSN e
finalizzati a garantire il fondamentale diritto alla salute. A sostegno di
questa tesi, l'ANAC rinvia alla giurisprudenza amministrativa laddove afferma
che "la gestione delle farmacie comunali da parte degli enti locali è
collocata come modalità gestoria "in nome e per conto" del SSN, come
tale non riconducibile né all'ambito dei servizi di interesse generale nella
definizione comunitaria, né alla disciplina sui servizi pubblici locali secondo
l'ordinamento italiano" (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 8 febbraio
2013, n. 729).
§ viene
soppresso l’obbligo che le società siano
formate esclusivamente da farmacisti iscritti all’albo e in possesso
dell’idoneità. Resta invece confermato il vincolo per cui le società devono
avere come oggetto esclusivo la gestione di una farmacia (comma 2);
§ per
le modifiche sopra descritte, si stabilisce che la direzione della farmacia gestita da una società sia affidata ad un farmacista in possesso del requisito
dell'idoneità (comma 3). Precedentemente invece la direzione della farmacia
gestita in forma societaria doveva essere affidata ad uno dei soci/e che ne era
responsabile;
Secondo le modifiche introdotte dall’articolo
in esame al co. 2 dell’art. 7 della legge 362/1991, poiché non esiste più
l’obbligo che le società titolari di farmacie siano formate da farmacisti, l’affidamento
ad un farmacista in possesso del requisito dell’idoneità resta l’unico vincolo
per la direzione delle farmacia, con la conseguenza che la direzione potrà
essere affidata anche a un semplice dipendente della società titolare della
farmacia.
§ viene
soppresso il comma 4-bis, che poneva, per le società, il limite della titolarità di quattro farmacie
ubicate nella provincia corrispondente alla sede legale della società di riferimento.
Per quanto riguarda il titolare individuale, si
ricorda che l’art. 112 del R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie vieta il cumulo
di due o più autorizzazioni in una sola persona.
A legislazione
vigente, la titolarità della farmacia può essere acquisita anche per
trasferimento (art. 12 della legge 475/1968).
Il trasferimento
della titolarità della farmacia privata è consentito decorsi 3 anni dal
conseguimento della titolarità e può aver luogo solo a favore di un farmacista,
iscritto all'albo, che abbia conseguito la titolarità o che sia risultato idoneo
in un precedente concorso.
Inoltre, l'articolo 12
individua altri criteri e condizioni:
§ al
farmacista, che abbia trasferito la propria farmacia, per una volta soltanto
nella vita ed entro due anni dal trasferimento, è consentito di acquistare
un'altra farmacia senza dover superare il concorso per l'assegnazione;
§ il
farmacista che abbia trasferito la propria farmacia, senza averne acquistato
un'altra entro due anni, può acquistare una nuova farmacia purché abbia svolto
sei mesi di attività professionale certificata dalla ASL competente durante l'anno
precedente l'acquisto ovvero abbia conseguito l'idoneità in un concorso
effettuato nei due anni anteriori (comma 7, secondo periodo);
§ il
trasferimento della farmacia può aver luogo a favore di un farmacista iscritto
all'albo, che abbia conseguito l'idoneità ovvero che abbia almeno due anni di
pratica professionale, certificata dall'autorità sanitaria (comma 8);
§ gli
eredi di un titolare di farmacia deceduto possono trasferire la titolarità
della farmacia nei confronti di un farmacista iscritto all'albo che abbia
conseguito la titolarità ovvero sia risultato idoneo in un precedente concorso
(comma 12).
Il comma 4-quater del decreto legge 192/2014 di
proroga di termini ha disposto la sospensione, fino al 31 dicembre 2016, delle
disposizioni che disciplinano i requisiti per il trasferimento della titolarità
di farmacia di cui all'art. 12 della legge 475/1968. La norma consente di poter
trasferire la titolarità a un farmacista iscritto all’albo anche se questi non
è in possesso dell’idoneità o della pratica professionale biennale. Restano
ferme le altre condizioni e criteri necessari per il trasferimento della
titolarità. Dall'applicazione della norma sono state escluse le sedi oggetto
del concorso straordinario di cui all'art. 11 del decreto legge 1/2012.
Tali restrizioni
non si applicano al trasferimento di quote societarie (Ministero della Salute e
delle Politiche sociali, con propria nota prot. n.11361-P-23/03/2009 DGFDM).
