Attuazione della Direttiva 2011/83/UE del Parlamento europeo e del Consiglio sui diritti dei consumatori

18 dicembre 2013
Elementi per l'istruttoria normativa

Indice

Lo schema di decreto legislativo in esame è stato adottato sulla base della delega contenuta nella legge di delegazione europea 2013 - legge n. 96/2013 -, allo scopo di recepire la direttiva 2011/83/UE del Parlamento europeo e del Consiglio dell'11 ottobre 2011, sui diritti dei consumatori. La Direttiva riscrive, sostituendole, due direttive di tutela dei consumatori: la direttiva 85/577/UEE sui contratti negoziati fuori dei locali commerciali (stanziali) e la direttiva 97/7/UE relativa ai contratti a distanza.

La dir. 2011/83/UE presenta numerosi e importanti aspetti innovativi. In particolare, essa detta la disciplina non solo degli obblighi di informazione precontrattuale a carico dei professionisti che propongono ai consumatori di concludere contratti «a distanza»o «fuori dei locali commerciali» (artt. 6-8), ma anche quella degli obblighi di informazione precontrattuale a carico dei professionisti che propongono ai consumatori di concludere contratti non qualificabili né come conclusi «a distanza», né come stipulati «fuori dei locali commerciali» (art.5). La nuova direttiva contiene poi una disciplina che presenta modifiche importanti riguardo al diritto di recesso spettante al consumatore che concluda contratti a distanza e fuori dei locali commerciali (artt. 9-16).

Una tra le novità piú rilevanti è rappresentata dall'inclusione di disposizioni sul trattamento dei contenuti digitali, che vengono di regola fatti oggetto di contratti a distanza. L'art. 2, n. 11 della direttiva definisce il «contenuto digitale» come «i dati pro-dotti e forniti in formato digitale». La formula ricomprende tutti i programmi per computer, i giochi, i files di testo, di musica e le dichiarazioni pubblicitarie che in àmbito europeo, tramite internet, vengono offerti emessi in commercio in formato digitale.

Contrariamente al carattere di armonizzazione minima proprio dei testi delle direttive che sostituisce, la nuova direttiva sui diritti dei consumatori persegue, ai sensi del suo art. 4, l'armonizzazione completa del trattamento di queste materie nell'UE, dal momento che agli Stati membri viene vietato di mantenere (o introdurre) disposizioni piú o meno stringenti per la tutela dei consumatori. La standardizzazione di tali negozi nell'UE dovrebbe infatti garantire, in coerenza con il combinato disposto degli artt. 169 e 114 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, il raggiungimento di un elevato livello di tutela del consumatore, nonché contribuire a migliorare la competitività delle imprese nel mercato comune.

La Direttiva deve essere recepita entro il 13 dicembre 2013 e le misure previste devono essere applicate entro il 13 giugno 2014 (art. 28 della Direttiva).

Contenuto

Lo schema in esame fa parte di un gruppo di schemi di decreto legislativo approvati dal Consiglio dei ministri nella riunione del 3 dicembre 2013, in prossimità della scadenza dei termini per l'esercizio della delega (4 dicembre). In questo modo il Governo può avvalersi, nell'esercizio della potestà legislativa delegata, di un meccanismo di scorrimento dei termini, disposto in via generale dall'articolo 31, comma 3 della legge 24 dicembre 2012, n. 234, recante le norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea. In base a tale norma, qualora il termine per l'espressione del parere parlamentare scada nei trenta giorni che precedono la scadenza dei termini di delega o successivamente, questi ultimi sono prorogati di tre mesi (vale a dire, nel caso di specie, fino al 4 marzo 2014).

Il provvedimento si compone di 2 articoli diretti ad introdurre modifiche sostanziali al Codice del consumo (decreto legislativo 206/2005). In particolare è integralmente sostituito il Capo I del Titolo III (Modalità contrattuali) del Codice, attualmente dedicato a "Particolari modalità di conclusione del contratto". Significativamente il nuovo Capo I è denominato "Dei diritti dei consumatori nei contratti".
Di seguito si fornirà un'illustrazione sintetica delle principali modifiche introdotte.

In primo luogo (con l'introduzione dei nuovi articoli da 45 a 47 nel Codice) si amplia e modifica la gamma di definizioni contenute già nel Codice, si delinea l'ambito di applicazione e si fornisce un elenco di tipologie contrattuali che sono escluse dall'applicazione delle disposizioni dello schema.

Costituiscono una novità per il Codice del Consumo le definizioni relative a :"beni prodotti secondo le indicazioni del consumatore", "contratto di servizi", "contenuto digitale","locali commerciali", "asta pubblica" ; hanno un contenuto più ampio di quelle attualmente contenute nel Codice quelle riferite a :"contratto negoziato fuori dei locali commerciali" e "garanzia"; è, infine, modificativa di quella attuaImente presente nel Codice la definizione riferita al 'bene"(nuovo art. 45).

Sono inclusi tutti i contratti conclusi tra un professionista e un consumatore, comprensivi quelli per la fornitura di acqua, gas, elettricità o teleriscaldamento, anche da parte di prestatori pubblìci, nella misura in cui detti prodotti di base sono forniti su base contrattuaIe (nuovo art. 46).

Sono invece esclusi quelli riferiti a servizi sociali, assistenza sanitaria, attività di azzardo, servizi finanziari, diritti su beni immobili, viaggi vacanze tutto compreso, multipropietà, fornitura di alimenti e bevande, trasporto passeggeri, distributori automatici. Inoltre di importo inferiore o uguale a € 50 (nuovo art. 47).

La nuova sezione I del Capo I del Codice, introdotta dallo schema di decreto legislativo, è dedicata alle informazioni precontrattuali per i consumatori nei contratti diversi dai contratti a distanza o negoziati fuori dei locali commerciali
Tali informazioni debbono riguardare: caratteristiche dei beni e servizi, identità del professionista, il prezzo, le eventuali modalità di pagamento, garanzia di conformità, la durata del contratto, la funzionalità del contenuto digitale, qualsiaisi interoperabilità pertinente del contenuto digitale con l'hardware e il software (art. 48).

La nuova Sezione II introdotta nel Codice è dedicata ai contratti a distanza e ai contratti negoziati fuori dai locali commerciali, con particolare riguardo agli obblighi di informazione (nuovo articolo 49); ai requisiti formali di tali tipologie contrattuali (nuovi artt. 50 e 51) e al diritto di recesso (artt. da 52 a 59).

Con riguardo ai diritti di informazione (art. 49), ogni professionista che offra i suoi prodotti o servizi a distanza è gravato di specifici obblighi di informazione che debbono essere adempiuti prima della conclusione del contratto. Si tratta di obblighi che sono in gran parte già previsti nell'attuale Codice, ma, nello schema in esame vengono specificati più nel dettaglio. Ciò esclude la possibilità per la parte professionale di nascondersi nell'anonimato e nell'impersonalità (si pensi agli acquisto on line), innalza il livello di trasparenza del mercato, favorisce la concorrenza tra imprese e riduce i costi di transazione in occasione della conclusione di contratti transfrontalieri. Prima della conclusione di un contratto, il professionista deve dunque informare il consumatore«in maniera chiara e comprensibile» ad esempio sulle caratteristiche principali dei beni o servizi, incluse le funzionalità del contenuto digitale, comprese le misure di protezione tecnica applicate sulla interoperabilità del contenuto digitale con l'hardware e il software, di cui il professionista sia a conoscenza o di cui ci si possa ragionevolmente attendere che sia venuto a conoscenza (art. 6 lett. r e s, dir. 2011/83/UE), sull'identità del professionista e sull'indirizzo geografico della sua sede, sulle modalità di pagamento, consegna ed esecuzione, inclusa la data entro cui il professionista si impegna a consegnare i beni o a prestare i servizi, sulla sussistenza di una garanzia legalmente prevista,sulla possibilità di servirsi di un meccanismo extra-giudiziale di reclamo e ricorso, nonché, nel caso in cui al consumatore spetti lo ius poenitendi, sulle condizioni, i termini e le procedure per esercitare il recesso.

Con riguardo ai requisiti formali (artt. 50 e 51) si introducono anche per i contratti negoziati fuori dai locali commerciali alcuni requisiti minimi, mentre per i contratti a distanza, se ne amplia la disciplina già prevista.
In particolare per i contratti negoziati fuori dai locali commerciali è necessario fornire le informazioni su supporto cartaceo o su altro mezzo durevole. Inoltre la relazione illustrativa allegata allo schema precisa che le norme si riferiscono al light regime (informazioni precontrattuali minime essenziali) per ipotesi contrattuali concernenti riparazioni o manutenzione richieste dal consumatore, di importo irrisorio (inferiore o uguale a euro 200).

Per i contratti a distanza le novità principale consistono:

• nei casi di contratti da concludersi per telefono, per il consumatore l'obbligo si perfeziona solo quando ha firmato l'offerta o dopo averla accettata per iscritto o previo consenso su un mezzo durevole;
• per i contratti a distanza, conclusi con mezzi elettronici, che obbligano il consumatore a pagare, si prevede espressamente che le informazioni siano comunicate al consumatore direttamente prima che il consumatore inoltri l'ordine e che il medesimo sia posto dal professionista nella condizione di riconoscere che l'ordine implica l'obbligo di pagare. La mancata osservanza di tali requisiti da parte del professionista non obbliga il consumatore ad alcun adempimento contrattuale (artt. 50 e 51).

Una delle maggiori novità introdotte dallo schema in esame nel Codice è una più articolata disciplina del diritto di recesso nei contratti a distanza o negoziati al di fuori dei locali commerciali rispetto alle disposizioni attualmente vigenti.
Più in particolare viene previsto un termine più ampio per l'esercizio del diritto (da 10 a 14 gg.). Qualora venga omessa l'informazione sul diritto di recesso, il periodo entro il quale potrà essere esercitato il ripensamento viene esteso dagli attuali 60 e 90 giorni - rispettivamente, dalla conclusione del contratto o dalla consegna del bene - a ben dodici mesi. In altre parole il consumatore che ha sottoscritto un contratto con cui non viene informato che può esercitare il diritto di ripensamento, nel caso in cui il bene acquistato non lo soddisfi o non possieda le caratteristiche richieste per recedere dal contratto ha tempo un anno intero, e i dodici mesi partono dal momento in cui ha apposto la firma oppure dalla data di consegna del bene acquistato.

Le novità di derivazione comunitaria in materia di diritto di recesso prendono in considerazione anche la possibilità di poterlo esercitare quando il bene viene acquistato all'estero. Al fine di facilitare l'esercizio del recesso da parte del consumatore, di ridurre i costi per il professionista che vende a livello transfrontaliero e considerato che la differenza nel modo in cui viene esercitato il diritto di recesso negli Stati membri è fonte di costi economici, allo schema è allegato un modello armonizzato di recesso che così potrà esser fatto valere nei paesi Ue.
Con riguardo agli obblighi del professionista e del consumatore nel caso di recesso, la novità riguarda il termine più lungo entro cui il consumatore deve restituire i beni (da 10 a 14 gg.) e la responsabilità riferita sola alla diminuzione del valore del bene risultante da una manipolazione diversa. Infine vi è un ampliamento delle ipotesi contrattuali a cui non si applica la disciplina del diritto di recesso tra cui: contratti in cui il consumatore ha specificamente richiesto una visita da parte del professionista per lavori urgenti di riparazione o manutenzione, quelli conclusi per asta pubblica, la fornitura di alloggi per fini non residenziali, il trasporto di beni, i servizi di noleggio di autovetture, i servizi di catering. (artt.52-59)

La nuova Sezione III, introdotta dallo schema in esame, è rubricata "Altri diritti del consumatore".

In particolare sono previste disposizioni relative ai diritti del consumatore nei contratti di vendita e nei contratti di servizi.

Ai soli contratti di vendita di beni si applicano le disposizioni concernenti la consegna e quelle relative al passaggio di rischio.

Per i contratti di vendita i beni devono esser consegnati entro 30 giorni dalla data di conclusione del contratto. Il rischio della perdita o del danneggiamento del bene è del professionista fino a quando il consumatore non ha ricevuto materialmente il possesso del bene (artt. 61 e 63).

Ai contratti di vendita dei beni, nonchè ai contratti servizio e ai contratti di fornitura acqua, gas, elettricità, teleriscaldamento o contenuto digitale, si applicano le seguenti disposizioni:

• divieto di imporre ai consumatori tariffe che superino quella sostenute dal professionista in relazione all'uso di alcuni mezzi di pagamento. (art. 62) In realtà nell'ordinamento italiano esiste già tale divieto (imposto dall'articolo 3, comma 4, del decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 11, per cui viene richiamata la norma vigente;
• divieto di imporre al consumatore di pagare un costo superiore alla tariffa base della linea telefonica utilizzata dal professionista. Eventuali pagamenti supplementari sono subordinati sempre al consenso espresso del consumatore (artt. 64 e 65).

La nuova sezione IV del Capo I, introdotta nel Codice dallo schema in esame, è rubricata "Disposizioni generali".

In primo luogo sono richiamate le disposizioni concernenti la tutela amministrativa e giurisdizionale in relazione alla violazione degli obblighi introdotti dalle nuove disposizioni del Codice. La nuova norma estende i poteri dell'Autorità della concorrenza e del mercato anche per l'accertamento delle violazioni delle nuove disposizioni riferite in particolare agli obblighi informativi preliminari, ivi comprese quelle sul diritto di recesso. La disposizione fa salva la possibilità di risolvere stragiudizialmente eventuali controversie tra consumatore ed impresa presso gli appositi organi delle Camere di commercio (art. 66).

Sono inoltre previste disposizioni relative al foro competente per le controversie civili, al carattere imperativo delle disposizioni dello schema di decreto e all'irrinunciabilità dei diritti attribuiti al consumatore, all'obbligo per gli Stati membri di informazione sulle disposizioni nazionali di recepimento, alla fornitura non richiesta e alla tutela dei diritti del consumatore. (artt. da 66-bis a 66 quinquies).

E' infine introdotta una disposizione di carattere generale (art. 67) con la quale si opera un rinvio per la tutela dei diritti attribuiti al consumatore ad altre norme dell'ordinamento giuridico di fonte comunitaria o adottate in conformità a nome comunitarie. Per gli aspetti non disciplinati è previsto un rinvio alle disposizioni del codice civile.

Lo schema di decreto legislativo in esame prevede (articolo 1, comma 2-bis) una specifica modifica al Codice del consumo (art. 27) con riguardo alla competenza dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato ad applicare il Codice del consumo.

La modifica attiene ai rapporti, nei settori regolati tra le Autorità di settore e l'Autorità garante per la concorrenzza ed il mercato. Si specifica al riguardo che, anche in tali settori, la competenza ad intervenire nei confronti delle condotte dei professionisti che integrano una pratica commerciale scorretta, spetta in via esclusiva all'Autorità garante per la concorrenzza ed il mercato, acquisito il parere dell'Autorità di settore.

La relazione illustrativa precisa che la norma ha l'obiettivo di superare la procedura di infrazione n. 2013/2169 avviata dalla Commissione europea relativa ai conflitti di competenza e alle lacune applicative della normativa in materia di pratiche commerciali scorrette nei settori regolati.

Con riguardo alle modifiche (al comma 9 e al comma 12 dell'art. 27 del Codice) concernenti l'ammontare delle pene pecuniarie per le pratiche commerciali scorrette (aumentate da 500 mila a 5 mln euro) anche in caso di reiterata inottemperanza ai provvedimenti d'urgenza (da 150 mila a 5 mln di euro) si tratta in realtà di modifiche di coordinamento formale, in quanto l'inasprimento era già stato effettuato (senza modifica formale del testo del Codice) dall' art. 23, comma 12-quinquiesdecies, D.L. 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla L. 7 agosto 2012, n. 135.

In ottemperanza a quanto previsto nella Direttiva, lo schema, all'articolo 2, specifica che le nuove disposizioni si applicheranno ai contratti conclusi dopo il 13 giugno 2014. Nel medesimo articolo si dà attuazione agli specifi obblighi di comunicazione alla Commissione europea da parte del Ministero dello sviluppo economico.

Conformità con la norma di delega

Il presente schema di decreto legislativo provvede a recepire la Direttiva europea 2011/831UE, in virtù di espressa delega legislativa, sancita all'articolo l, commi l e 3, della Legge di delegazione europea 2013, n 96 del 6 agosto 2013 (in G.U. n. 194 del 20 agosto 2013) e secondo i criteri di delega generali contenuti agli articoli 31 e 32 della legge 24 dicembre 2012, n. 234, recante Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche delI'Unione europea.

Compatibilità comunitaria

Procedure di contenzioso

(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Con lettera di costituzione in mora, ex articolo 258 del 18 ottobre 2013 la Commissione ha aperto una procedura di infrazione (n. 2013_2169) nei confronti dell'Italia per scorretta attuazione ed esecuzione della direttiva 2005/29/UE relativa alle pratiche commerciali sleali tra imprese e consumatori nel mercato interno e della direttiva al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale 2002/22/UE, come modificata dalla direttiva 2009/136/UE).

La Commissione contesta in primo luogo l'inadeguata applicazione da parte italiana dell'articolo 3, paragrafo 4, e degli articoli da 11 a 13 della direttiva in materia di pratiche sleali. In sostanza, nell'ordinamento italiano non sarebbe correttamente applicato il principio di lex specialis contenuto nella direttiva pratiche commerciali sleali che regola il coordinamento tra tale disciplina (a carattere transettoriale) e le normative specifiche di settore; in particolare, la Commissione addebita all'Italia che tale errata applicazione del diritto europeo (riconducibile a criteri interpretativi delle disposizioni italiane di recepimento della normativa europea stabiliti in alcune sentenze del Consiglio di Stato, nonché in successive decisioni di organi di giustizia amministrativa, dell'AGCOM, e - da ultimo – a successivi interventi del legislatore italiano) avrebbe provocato la mancata attuazione della direttiva pratiche commerciali sleali nel settore delle comunicazioni elettroniche.

La Commissione contesta, in particolare, la tesi sostenuta dal Consiglio di Stato e avallata dall'AGCOM, per cui l'esistenza di una disciplina specifica settoriale, in quanto considerata esaustiva, comporterebbe la prevalenza di tale disciplina su quella generale, ancorché di derivazione europea, in materia di tutela dei consumatori. Nell'interpretazione data dalle autorità italiane si determinerebbe un contrasto tra legge speciale e norma generale non soltanto quando esista una "opposizione" – tesi sostenuta dalla Commissione europea – ma anche in presenza di una sovrapposizione per cui la disciplina speciale regolerebbe la totalità delle fattispecie al punto che non avrebbe ragione l'applicazione, sia pure in funzione sussidiaria o come "norma di chiusura", della disciplina generale.

Secondo la Commissione, inoltre, a causa di tale lacuna in Italia non vi sarebbe alcuna autorità indipendente competente a far rispettare la direttivapratiche commerciali sleali nel settore delle comunicazioni elettroniche.

Analoghe argomentazioni (relative al corretto coordinamento tra discipline di carattere generale e normative specifiche nell'ambito della tutela dei consumatori utenti di servizi nel settore delle comunicazioni elettroniche) addotte dalla Commissione riguardano la non corretta applicazione dell'articolo 1, paragrafo 4, della direttiva servizio universale. Sulla questione la Commissione aveva già inoltrato richiesta di chiarimenti al Governo italiano mediante la procedura Eu Pilot n. 4261/12/JUST.

Documenti all'esame delle istituzioni dell'Unione europea

(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Il 9 luglio 2013 la Commissione europea ha presentato una proposta di direttiva COM(2013)512 relativa ai pacchetti turistici e ai servizi turistici assistiti, che modifica il regolamento (CE) n. 2006/2004 e la direttiva 2011/83/UE e che abroga la direttiva 90/314/CEE del Consiglio.

Si segnala, in particolare, che l'articolo 25, paragrafo 2, della proposta citata modifica la direttiva 2011/83 sui diritti dei consumatori affinché quest'ultima si applichi appieno ai servizi turistici assistiti e alcuni diritti generali dei consumatori si applichino anche ai pacchetti turistici.