Camera dei deputati

XVII LEGISLATURA

 

 

SERVIZIO BILANCIO DELLO STATO

 

 

DOCUMENTAZIONE DI INIZIO LEGISLATURA

Analisi degli effetti finanziari delle norme e dei principali andamenti di finanza pubblica

Marzo 2013

 

 

Servizio responsabile:

Servizio Bilancio dello Stato Andamenti di finanza pubblica  - dossier n.  1 ( 066760-2174 / 066760-9455 – * bs_segreteria@camera.it   Hanno partecipato alla redazione del dossier i seguenti uffici: Servizio Commissioni – Segreteria della Commissione bilancio ( 066760-3545 – * com_bilancio@camera.it Servizio Biblioteca – Coordinamento dell’osservatorio della legislazione straniera ( 066760-2283 – * ls_segreteria@camera.it

 

 

 

 

INDICE

 

 

PARTE I. 1

ANALISI DEI PRINCIPALI ANDAMENTI DI FINANZA PUBBLICA... 1

1. La nuova governance europea e il principio costituzionale del pareggio di bilancio... 3

1.1 Il Patto di stabilità e crescita e le nuove regole europee. 3

1.2 Il principio del “pareggio di bilancio” negli ordinamenti costituzionali di Francia, Germania e Spagna.. 6

2. I Saldi del conto economico delle Pubbliche amministrazioni. 15

2.1 I saldi nominali. 17

2.2 I saldi strutturali. 19

2.3 Le previsioni per il triennio 2013-2015.. 28

3. Dal consolidamento fiscale alle misure per sostenere la crescita.. 31

3.1 Le manovre di finanza pubblica.. 31

3.2 La ripartizione delle manovre per livelli di governo.. 36

3.3 La ripartizione delle manovre per sottosettore. 42

3.4 Consolidamento fiscale e crescita.. 50

4. Le entrate.. 55

4.1 Le entrate nel conto consolidato della P.A. -  2008-2011.. 55

4.2 Il preconsuntivo 2012.. 62

4.3 Le previsioni per il triennio 2013 - 2015.. 66

Approfondimento.. 68

1. IMU e Tares. 68

5. Le uscite delle pubbliche amministrazioni. 77

5.1 L’andamento della spesa nel periodo 2008-2012.. 77

5.2 Le previsioni per il triennio 2013-2015.. 79

5.3 La spesa primaria: confronto tra l’evoluzione attesa nel 2008 e le stime attuali. 80

Approfondimenti. 83

1. Il pubblico impiego.. 83

2. La spesa per l’istruzione delle Pubbliche amministrazioni. 95

3. La spesa sanitaria.. 101

4. Le prestazioni sociali in denaro.. 114

5. La spesa in conto capitale delle Pubbliche amministrazioni. 125

6. Interessi, fabbisogno e debito... 132

6.1 La spesa per interessi. 132

6.2 Il fabbisogno.. 135

6.3 Il debito delle amministrazioni pubbliche. 139

PARTE II. 147

ANALISI DEGLI EFFETTI FINANZIARI DELLE NORME.. 147

1. Il vincolo di copertura finanziaria delle leggi ed il procedimento di quantificazione degli effetti finanziari delle norme.. 149

1.1 Il procedimento di quantificazione degli oneri e delle coperture finanziarie. 151

1.2 La verifica parlamentare delle quantificazioni. 153

1.3 L’attività del Servizio Bilancio dello Stato.. 156

2. La copertura finanziaria riferita ai diversi saldi di finanza pubblica.. 158

2.1 Regola di copertura e principio del pareggio di bilancio.. 161

3. Autorizzazioni e previsioni di spesa.. 163

3.1 Le clausole di salvaguardia.. 165

4. Le modalità di copertura dei nuovi oneri. 169

4.1 La copertura sulle maggiori entrate. 174

4.1.1 Utilizzo delle entrate da accertamento e lotta all’evasione. 178

Approfondimento:. 182

·    La “Tax compliance”.. 182

4.1.2 Utilizzo delle entrate da giochi e scommesse. 183

4.2 La copertura mediante riduzioni di spesa.. 188

4.2.1 Utilizzo di Fondi indistinti. 195

4.2.2 I tagli lineari. 200

4.2.3 Utilizzo dei risparmi della spending review... 203

5. La quantificazione degli oneri e la copertura finanziaria delle deleghe legislative.. 211

5.1 Il caso della delega fiscale. 214

6. L’attribuzione di un unico effetto finanziario ad una pluralità di provvedimenti. 217

6.1 I risparmi attesi dalla riduzione dei dirigenti statali. 218

7. Analisi speciali. 220

7.1 Garanzie pubbliche ed operazioni di carattere finanziario suscettibili di incidere sul debito.. 220

7.2 Rapporti tra entrate statali e locali: profili metodologici. 223

7.3 Il caso delle riduzioni della “spesa fiscale”.. 227

7.4 Problematiche connesse al finanziamento della spesa sociale. 232

7.5 Finanziamento della spesa in conto capitale e copertura di interventi con risorse di parte capitale. 240

7.6 Effetti delle manovre sulle amministrazioni locali: strumenti di manovra, federalismo e pareggio di bilancio.. 246

 

 

 

PARTE I

ANALISI DEI PRINCIPALI ANDAMENTI DI FINANZA PUBBLICA

1. La nuova governance europea e il principio costituzionale del pareggio di bilancio

 

1.1 Il Patto di stabilità e crescita e le nuove regole europee

Gli obiettivi di finanza pubblica, indicati nei documenti presentati in corso d’anno dal Governo e alla cui realizzazione sono finalizzate le manovre correttive annuali o infra-annuali, si inquadrano nel contesto delineato dal Patto di stabilità e crescita e dall’insieme di regole che costituiscono la governance europea.

Approvato dal Consiglio europeo di Amsterdam del 16 e 17 giugno 1997, il Patto[1] tendeva a rendere più cogente, la disciplina di bilancio ed, in particolare, il rispetto da parte degli Stati membri delle soglie del 3 e del 60 per cento del PIL, rispettivamente per l’indebitamento netto (in termini nominali) e il debito delle Pubbliche amministrazioni, fissate dal Protocollo sui disavanzi eccessivi annesso al Trattato di Maastricht.

Con le modifiche apportate nel 2005, fermi restando i due parametri quantitativi del Protocollo, sono stati ridefiniti gli obiettivi di finanza pubblica a medio termine, prevedendo la possibilità di percorsi di avvicinamento differenziati per i singoli Stati membri, al fine di tener conto delle diversità delle posizioni di bilancio, degli sviluppi sul piano economico e  della sostenibilità finanziaria.

Gli Stati membri, nell’ambito dell’aggiornamento dei rispettivi programmi di stabilità, presentano quindi un obiettivo di medio termine (MTO), concordato in sede europea e definito sulla base del potenziale di crescita dell’economia e del rapporto debito/PIL. Esso consiste in un livello di indebitamento netto strutturale (corretto, cioè, per il ciclo e al netto delle misure temporanee e una tantum) che può divergere dal requisito di un saldo prossimo al pareggio o in attivo, ma che deve essere tale da garantire, in presenza di normali fluttuazioni cicliche, un adeguato margine di sicurezza rispetto alla soglia del 3 per cento ed un ritmo di avvicinamento certo ad una situazione di sostenibilità delle finanze pubbliche.

Le modifiche arrecate ai regolamenti del Consiglio nel novembre 2011 (c.d. six pack[2]) ed il Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell’Unione economica e monetaria (c.d. fiscal compact) del marzo 2012 confermano l’impianto generale del Patto quale strumento fondamentale per la disciplina fiscale, rafforzando e implementando le regole poste a presidio del principio del pareggio di bilancio e della sostenibilità del debito.

In base alle  nuove regole[3], gli obiettivi di saldo devono essere compresi in una forcella stabilita tra  un deficit (in termini strutturali) dello 0,5 per cento del PIL (-1 per cento per i paesi nei quali il rapporto debito/PIL sia significativamente inferiore al 60 per cento e i rischi di sostenibilità siano bassi) e il pareggio o l’attivo (regole specifiche sono, inoltre, previste per la riduzione del rapporto debito/PIL verso il parametro del 60 per cento indicato dal Protocollo, per la cui trattazione si rinvia al capitolo 6, dedicato a Spesa per interessi, fabbisogno e debito).

Il percorso di avvicinamento all’obiettivo di medio termine (OMT) si fonda su una regola di correzione strutturale annuale di 0,5 punti (superiore a 0,5 per cento per i paesi più indebitati e ad alto rischio); la regola può tuttavia variare in relazione all’andamento del ciclo economico (good or bad times), richiedendosi uno sforzo più limitato in presenza di una congiuntura sfavorevole.

Deviazioni temporanee dalla misura dello 0,5 per cento possono essere accettate, oltre che in presenza di eventi eccezionali, anche nel caso in cui un paese abbia effettuato riforme strutturali rilevanti (con particolare riferimento a quelle pensionistiche), con un effetto quantificabile sulla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, a condizione che sia comunque mantenuto un margine adeguato rispetto alla soglia del 3 per cento e che il deficit ritorni all’obiettivo di medio termine entro il periodo coperto dal programma.

Nell’ambito della procedura di sorveglianza, l’eventuale deviazione nel processo di avvicinamento all’OMT viene valutata globalmente, facendo riferimento sia al saldo strutturale che all’andamento della spesa al netto delle misure discrezionali in materia di entrate (v. riquadro).

La valutazione tende ad accertare a) se la deviazione del saldo corrisponde almeno allo 0,5 % del PIL in un singolo anno o allo 0,25% del PIL in media annua per due anni consecutivi; b) se la spesa al netto delle misure discrezionali sul lato delle entrate ha un impatto sul saldo pari ad almeno lo 0,5% del PIL in un anno o cumulativamente in due anni consecutivi.

Una deviazione può non essere considerata eccessiva qualora sia determinata da un evento inconsueto, non soggetto al controllo dello Stato membro interessato, che abbia rilevanti ripercussioni sulla sua situazione finanziaria o in caso di grave recessione della zone euro o dell’intera Unione.

Qualora si constatino deviazioni significative dall’OMT o dal percorso di avvicinamento a tale obiettivo, sono attivati automaticamente i meccanismi di correzione previsti dalle legislazioni nazionali secondo quanto richiesto dal fiscal compact. Tali meccanismi si ispirano a principi comuni proposti dalla Commissione[4] riguardanti la natura, la portata e il quadro temporale dell’azione correttiva da intraprendere.

 

 

In base al Fiscal compact, gli Stati membri della Unione economica e monetaria si impegnano a recepire nelle legislazioni nazionali, preferibilmente di rango costituzionale, il principio del pareggio di bilancio e l’insieme di regole su menzionate. Per quanto riguarda l’Italia, il nuovo articolo 81 della Costituzione[10] e la relativa legge di attuazione n. 243 del 2012, ribaditi i suddetti principi a livello di pubbliche amministrazioni, ne declinano i conseguenti obiettivi di saldo ed i relativi vincoli  per livelli di governo.

Rinviando ai temi web per quanto riguarda l’attuazione  in Italia del principio del pareggio di bilancio[11], si dà conto di seguito delle modifiche introdotte nelle legislazioni di alcuni paesi europei.

 

1.2 Il principio del “pareggio di bilancio” negli ordinamenti costituzionali di Francia, Germania e Spagna

Francia

In Francia la revisione costituzionale del 23 luglio 2008^[12] ha, di fatto, già iscritto nell’art. 34 della Costituzione del 1958 “l’obiettivo di equilibrio dei conti delle amministrazioni pubbliche”, dichiarando che “gli orientamenti pluriennali delle finanze pubbliche sono definiti dalle leggi di programmazione”^[13].

Tuttavia, la ratifica del Trattato firmato a livello europeo sul “fiscal compact”^[14], che prevede l’introduzione del principio del pareggio di bilancio nella legislazione nazionale degli Stati membri, ha imposto a ogni Stato di considerare l’eventualità di dover adottare ulteriori misure legislative^[15]. Il testo del Trattato prescrive infatti che la «regola d’oro» dell’equilibrio dei conti pubblici debba essere introdotta entro un anno dall’entrata in vigore del Trattato e avere la forma di “disposizioni vincolanti e permanenti, di preferenza costituzionali” o delle quali, in ogni caso, “il pieno rispetto” sia “garantito”, a pena di sanzioni finanziarie da parte della Corte di giustizia europea.

Di fronte al dilemma sulla necessità o meno di una vera e propria revisione della Costituzione, ai fini dell’autorizzazione della ratifica del Trattato, nel luglio 2012 il neo-eletto Presidente della Repubblica, François Hollande^[16], ha richiesto sulla questione la pronuncia del Conseil Constitutionnel, il quale si è espresso con la Decisione del 9 agosto 2012 (causa n. 2012-653 DC). Nella sua decisione il Conseil ha dichiarato non necessaria una preventiva revisione della Costituzione ed ha ritenuto sufficiente un rafforzamento del quadro giuridico esistente con una semplice legge organica che precisi il contenuto delle già previste leggi di programmazione economica e garantisca che le leggi finanziarie annuali^[17] ne tengano il dovuto conto.

A settembre 2012 il Governo ha così presentato al Parlamento, insieme al progetto di legge per l’autorizzazione alla ratifica del Trattato^[18], anche un progetto di legge organica relativo alla programmazione e alla governance dei conti pubblici, richiedendo la procedura d’urgenza (procédure accélérée). Il testo legislativo è stato approvato dai due rami del Parlamento a novembre 2012 e la nuova legge organica è stata promulgata il 17 dicembre 2012^[19] dopo la pronuncia del Conseil Constitutionnel^[20] sulla conformità delle relative disposizioni con il testo costituzionale.

La Legge organica n. 2012-1403 prevede, in particolare, tre principali innovazioni nella programmazione e nella gestione dei conti pubblici:

·       la determinazione di un obiettivo a medio termine dei conti di tutte le amministrazioni pubbliche che il legislatore fisserà nella legge di programmazione economica insieme alla definizione conseguente di una traiettoria strategica pluriennale di saldi strutturali ed effettivi annuali dei conti di tutte le amministrazioni pubbliche, finalizzata al raggiungimento dell’obiettivo a medio termine per il periodo coperto dalla programmazione; il rispetto di tale traiettoria strategica sarà verificato ogni anno al momento dell’esame delle leggi finanziarie (lois de finances e lois de financement de la sécurité sociale), attraverso una tavola di sintesi relativa ai conti di tutte le amministrazioni pubbliche contenuta in un articolo preliminare ai due atti finanziari annuali;

·       l’istituzione di un organismo indipendente, l’Haut Conseil des finances publiques, presieduto dal Primo presidente della Corte dei Conti, che si pronuncerà, con un parere, sulle previsioni di crescita del Paese, mettendo in guardia il Governo e il Parlamento sull’eventuale debolezza delle previsioni macroeconomiche prese in considerazione ai fini dell’elaborazione della legge di programmazione economica e delle due leggi finanziarie annuali; l’Haut Conseil si pronuncerà anche sulla coerenza di tali progetti di legge annuali con la traiettoria pluriennale fissata dalla legge di programmazione economica;

·       la previsione di un meccanismo di “correzione” da attivare in caso di “scarto” rilevante dei conti pubblici rispetto alla traiettoria strategica indicata dalla legge di programmazione: l’Haut Conseil des finances publiques, tenendo conto delle circostanze eccezionali che giustificano gli “scarti consistenti” rilevati, avrà il compito di allertare pubblicamente il Parlamento e il Governo con un parere sulla eventuale necessità di mettere in moto il meccanismo correttivo. Di fronte all’allarme dell’Haut Conseil il Governo avrà l’obbligo di esporre le ragioni di tali “differenze” dagli orientamenti pluriennali di saldo strutturale definiti dalla legge di programmazione e, se necessario, proporre tempestivamente al Parlamento le opportune misure correttive idonee a riportare i conti nel tracciato programmato. Tali misure dovranno essere attuate nell’ambito dei progetti annuali (o correttivi) di loi de finances o di loi de financement de la sécurité sociale immediatamente successivi ed essere esposte in dettaglio in un allegato a tali progetti di legge.

La stessa Legge organica stabilisce che le nuove disposizioni si applichino a partire dal 1° marzo 2013, ma, in ogni caso, ne subordina l’entrata in vigore a quella del Trattato europeo sul “fiscal compact”, precisamente ad un mese dopo l’entrata in vigore di quest’ultimo, se successiva al 1° marzo 2013.

 

Germania

Prima delle due riforme costituzionali federaliste del 2006 e del 2009, il principio del pareggio di bilancio era menzionato nell’art. 110, comma 1, della Legge fondamentale, in cui, semplicemente, si stabiliva che nel bilancio preventivo le entrate e le spese dovessero essere pareggiate. L’effettiva costituzionalizzazione di tale principio è avvenuta con la novella dell’art. 109 (già modificato nella prima fase della riforma), l’introduzione del nuovo art. 109a e la modifica dell’art. 115.

Con la prima riforma del federalismo (Föderalismusreform I), del 28 agosto 2006, il nuovo comma 5 dell’art. 109 [Separazione di competenza tra la Federazione e i Länder; principi in materia di bilancio] ha sancito la responsabilità congiunta della Federazione e dei Länder per il rispetto degli obblighi della Germania in relazione al Patto di stabilità europeo, stabilendo che le sanzioni per la violazione delle disposizioni sulla conformità alla disciplina di bilancio, di cui all’art. 104 del Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE)^[21], siano sostenute, rispettivamente, in misura del 65% dalla Federazione e del 35% dai Länder. Quest’ultima quota è ulteriormente ripartita in due fasce percentuali: è infatti previsto che tutti i Länder rispondano in via solidale del 35% in rapporto alla rispettiva popolazione, mentre il restante 65% ricada sui Länder che hanno causato la sanzione, in proporzione alla rispettiva responsabilità oggettiva.

Tra le successive modifiche dell’art. 109 introdotte con la seconda riforma del federalismo (Föderalismusreform II), del 29 luglio 2009, assume particolare rilevanza il nuovo comma 3, che impone come regola generale, sia alla Federazione sia ai Länder, il pareggio del bilancio senza ricorrere al prestito. Con tale disposizione, che di fatto introduce un freno all’indebitamento (Schuldenbremse)^[22], viene superata la c.d. golden rule, ossia la possibilità di ricorrere a forme di indebitamento per finanziare le spese in conto capitale, precedentemente prevista dall'art. 115^[23] della Legge fondamentale e nelle Costituzioni di numerosi Länder. Le nuove disposizioni costituzionali stabiliscono, infatti, che, per rispettare i criteri fissati a livello comunitario, i bilanci della Federazione e dei Länder debbano essere in equilibrio, con un ricorso all’indebitamento pubblico - consentito solo alla Federazione e non ai Länder - per un massimo dello 0,35% del PIL. Sono ammesse deroghe al principio generale solo nel caso di calamità naturali o in situazioni eccezionali di emergenza che esulano dal controllo dello Stato e compromettono gravemente la sua capacità finanziaria. In questi casi dovrà essere adottato un piano di rientro nei parametri stabiliti non appena cessino le circostanze eccezionali.

In applicazione dei principi enunciati dalla nuova formulazione dell’art. 109, è stato modificato anche l’art. 115 [Ricorso al credito]. Il nuovo comma 2 ribadisce, con riferimento al solo bilancio federale^[24], che le entrate e le uscite, di norma, debbano essere portate in pareggio senza ricorrere al prestito e che tale principio venga salvaguardato se le entrate da prestiti non superino la soglia dello 0,35% del PIL (c.d. freno all’indebitamento). La nuova formulazione è poi particolarmente dettagliata: in presenza di andamenti congiunturali che deviano dalle condizioni di normalità, le nuove disposizioni impongono che si tenga conto in modo simmetrico degli effetti sul bilancio, sia nelle fasi di ripresa che nelle fasi di declino. In particolare, nelle circostanze in cui il bilancio federale richieda il ricorso ad un indebitamento pubblico superiore ai parametri stabiliti, gli scostamenti del ricorso effettivo al credito dalla soglia massima consentita vengono registrati su un apposito conto di controllo; gli addebiti che superano la soglia dell’1,5% rispetto al prodotto interno lordo nominale devono essere quindi ridimensionati, tenuto conto dell'evoluzione del ciclo congiunturale. Nelle situazioni derivanti da disastri naturali o emergenze straordinarie, la deroga dovrà essere autorizzata con una decisione adottata dal Bundestag a maggioranza assoluta. Tale deliberazione deve inoltre essere collegata a un piano di ammortamento e il rimborso dei prestiti accesi deve avvenire entro un lasso di tempo adeguato.

I limiti previsti nelle nuove disposizioni contenute negli articoli 109 e 115 sono accompagnati da un sistema volto a prevenire gli indebitamenti eccessivi, ovvero un meccanismo di early warning cooperativo. È stato, pertanto, introdotto un nuovo art. 109a [Emergenze di bilancio], ai sensi del quale, al fine di evitare un’emergenza di bilancio, possono essere emanate con legge federale bicamerale (c.d. Zustimmungsgesetz, legge che richiede necessariamente anche il consenso da parte del Bundesrat) disposizioni che riguardano: il controllo continuo della gestione di bilancio della Federazione e dei Länder da parte di un organismo comune (Consiglio di stabilità - Stabilitätsrat); le condizioni e le procedure per l’accertamento di un’imminente emergenza di bilancio; i principi regolanti l’elaborazione e l’attuazione di programmi di risanamento intesi a prevenire emergenze di bilancio.

In attuazione dell’art. 109, il 10 agosto 2009 è stata approvata l’apposita legge federale di esecuzione volta ad istituire un Consiglio di stabilità e ad evitare emergenze di bilancio (Gesetz sur Errichtung eines Stabilitätsrates und zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen), in vigore dal 1° gennaio 2010. Il Consiglio di stabilità, costituitosi il 28 aprile 2010, è composto dal Ministro federale delle finanze, dal Ministro federale dell’economia e dell’innovazione tecnologica e dai ministri finanziari dei singoli Länder. Le riunioni del Consiglio si svolgono a seconda delle necessità, ma non meno di due volte l’anno. Il principale compito del Consiglio di stabilità, che ha acquisito anche le competenze del disciolto Consiglio di pianificazione finanziaria (Finanzplanungsrat), consiste nel valutare la situazione economica della Federazione e dei Länder monitorando la loro gestione finanziaria, con particolare riguardo ai progressi compiuti nel risanamento dai cinque Länder (Brema, Berlino, Saarland, Sassonia-Anhalt e Schleswig-Holstein) che, ai sensi dell’art. 143d, comma 2, hanno ottenuto sovvenzioni supplementari^[25] a causa del loro particolare dissesto finanziario. Le nuove disposizioni costituzionali prevedono che la concessione degli aiuti sia subordinata al rientro totale dei deficit di finanziamento entro la fine del 2020. A tale scopo il Consiglio elabora rapporti annuali, concordando le misure eccezionali da adottare nei casi di deroga ai parametri di risanamento previsti dalla riforma. Nella quarta riunione del Consiglio, che si è tenuta il 1° dicembre 2011, sono stati concordati – sulla base dell’esame dettagliato svolto dal Comitato di valutazione (Evaluationsausschuss) interno al Consiglio stesso - programmi di risanamento (Sanierungsprogramme) con i Länder di Berlino, Brema, Saarland e Schleswig-Holstein per gli anni dal 2012 al 2016.

Per quanto riguarda, infine, l’entrata in vigore della nuova disciplina costituzionale di bilancio, il già citato art. 143d, comma 1, stabilisce che il freno all’indebitamento sia applicato a partire dal bilancio per il 2011, ma prevede due periodi transitori di avvicinamento progressivo agli obiettivi, che termineranno nel 2016 per la Federazione e nel 2020 per i Länder.

 

Spagna

L’obbligo del pareggio di bilancio è stato introdotto per la prima volta nell’ordinamento spagnolo con la riforma dell’art. 135 della Costituzione, pubblicata ed entrata in vigore il 27 settembre 2011 (Reforma del artículo 135 de la Constitución Española, de 27 de septiembre de 2011)^[26].

Tale riforma prevede che tutte le amministrazioni pubbliche si adeguino al principio della stabilità di bilancio (estabilidad presupuestaria) (art. 135, comma 1) e che lo Stato e le Comunità autonome non possano incorrere in un deficit strutturale che superi i margini stabiliti dall’Unione europea (comma 2). Una legge organica fisserà il limite massimo del deficit strutturale dello Stato e delle Comunità autonome secondo il rispettivo prodotto interno lordo. Anche gli enti locali dovranno mantenere un equilibrio di bilancio (comma 2). Inoltre lo Stato e le Comunità autonome dovranno essere autorizzati per legge all’emissione di debito pubblico (comma 3). Una legge organica darà attuazione ai principi contenuti nell’art. 135 (comma 5). Ai sensi della disposizione aggiuntiva unica della riforma costituzionale, la legge organica prevista dall’art. 135 della Costituzione dovrebbe essere approvata entro il 30 giugno 2012 e dovrebbe stabilire i meccanismi che permettano di adempiere al limite di debito fissato dal comma 3 dell’art. 135.

A dare attuazione ai nuovi precetti costituzionali è stata la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, in vigore dal 1° maggio 2012. Essa abroga la precedente legislazione in materia e si configura come un testo unico della stabilità di bilancio e della sostenibilità finanziaria delle amministrazioni pubbliche, sia statali sia delle Comunità autonome. Gli obiettivi della legge sono: garantire la sostenibilità finanziaria di tutte le amministrazioni pubbliche; rafforzare la fiducia nella stabilità dell’economia spagnola; rafforzare gli impegni della Spagna con l’Unione europea in materia di stabilità di bilancio^[27].

Il capitolo I stabilisce i principi guida vincolanti per tutti i pubblici poteri e le procedure per l’effettiva applicazione dei principi di stabilità di bilancio e di sostenibilità finanziaria e fissa altresì i limiti del deficit e del debito, le eccezioni, i meccanismi di correzione delle deviazioni e gli strumenti per far valere la responsabilità di ogni amministrazione pubblica in caso di inadempimento. Per quanto concerne l’ambito di applicazione, si considera settore pubblico quello costituito dalle delle amministrazioni pubbliche, comprendente a sua volta l’amministrazione centrale (Stato e organi dell’amministrazione centrale), le Comunità autonome, gli enti locali, le amministrazioni della sicurezza sociale, nonché enti pubblici imprenditoriali, società commerciali e altri enti di diritto pubblico dipendenti dalle amministrazioni pubbliche.

Il capitolo II definisce i principi generali della legge: stabilità di bilancio, pluriannualità, trasparenza, efficienza nella distribuzione delle risorse pubbliche, sostenibilità finanziaria, responsabilità delle amministrazioni pubbliche che violano o causano una violazione degli impegni assunti dalla Spagna, lealtà istituzionale tra le diverse amministrazioni.

Il capitolo III, relativo alla stabilità di bilancio e alla sostenibilità finanziaria, costituisce il fulcro del provvedimento. Tutte le amministrazioni pubbliche devono presentare un bilancio in pareggio o in attivo, senza incorrere in deficit strutturali; tuttavia lo Stato e le Comunità autonome (ma non gli enti locali) possono avere - previa approvazione da parte della maggioranza assoluta del Congresso dei deputati - un deficit strutturale in situazioni eccezionali: catastrofi naturali, recessione economica grave o situazioni di emergenza straordinaria che sfuggono al controllo delle amministrazioni e pregiudicano considerevolmente la loro situazione finanziaria o la sostenibilità economica o sociale. Inoltre la spesa pubblica non può aumentare al di sopra del tasso di crescita di riferimento del PIL a medio termine dell’economia spagnola. È fissato il limite del debito delle amministrazioni pubbliche, che non può superare il 60% del PIL nazionale espresso in termini nominali (o stabilito dalla normativa europea), ripartito nel modo seguente: 44% per l’amministrazione centrale, 13% per l’insieme delle Comunità autonome, 3% per l’insieme degli enti locali. L’amministrazione pubblica che superi il tetto stabilito non potrà effettuare operazioni di indebitamento finanziario netto. Lo Stato e le Comunità autonome devono essere autorizzati dalla legge per emettere debito pubblico od ottenere credito.

Il capitolo IV contiene le misure preventive, correttive e coercitive. Tra le misure preventive vengono stabiliti un meccanismo automatico per garantire che non si incorra nel deficit alla fine di ogni esercizio e una soglia di debito del 95% sul massimo per evitare il superamento dei limiti prefissati, consentendo quindi solo operazioni di tesoreria; nel medesimo ambito, la legge introduce poi un meccanismo di allerta, consistente nell’invio di una comunicazione da parte del Governo all’amministrazione inadempiente che, entro un mese, è tenuta ad adottare le misure necessarie. La legge prevede anche misure automatiche di correzione: il conseguimento degli obiettivi di stabilità è preso in considerazione per autorizzare le emissioni di debito e per la concessione di sovvenzioni o sottoscrizione di accordi. Il fallimento dell’obiettivo di stabilità di bilancio, dell’obiettivo del debito pubblico o della spesa pubblica comporta la presentazione di un piano economico-finanziario che ne permetta la correzione entro un anno. In caso di deficit per circostanze eccezionali, si dovrà presentare un piano di riequilibrio, con indicazione delle misure appropriate per affrontare le implicazioni di bilancio derivanti da tali circostanze. Tra le misure coercitive, in caso di mancata presentazione del piano, l’amministrazione responsabile deve approvare entro 15 giorni la non disponibilità di crediti per garantire il raggiungimento dell’obiettivo previsto, nonché costituire un deposito fruttifero presso il Banco di Spagna pari allo 0,2% del PIL nominale (per gli enti locali il 2,8% delle entrate non finanziarie), che sarà cancellato quando si applichino le misure volte a garantire il rispetto degli obiettivi. Il Governo può inviare una commissione di esperti per valutare la situazione economica e di bilancio dell’amministrazione interessata. Se una Comunità autonoma non adotta l’accordo di non disponibilità di crediti, non costituisce il deposito obbligatorio o non attua le misure proposte dal comitato di esperti, il Governo, a norma dell’art. 155 della Costituzione, richiede al Presidente della Comunità di adempiere all’obbligo, altrimenti, con l’approvazione a maggioranza assoluta del Senato, adotta le misure necessarie per obbligare la Comunità all’esecuzione forzata. Misure analoghe sono previste per gli enti locali, per i quali è inoltre contemplata la possibilità dello scioglimento.

Il capitolo V sviluppa il principio di trasparenza: ogni amministrazione pubblica deve stabilire l’equivalenza tra il bilancio e la contabilità nazionale, informazione che è inviata all’Unione europea per verificare la conformità con gli impegni assunti. Le amministrazioni pubbliche devono fornire informazioni sulle principali linee del bilancio, prima dell’approvazione.

Il capitolo VI si occupa di gestione del bilancio. Si rafforza la pianificazione del bilancio attraverso la definizione di un quadro di bilancio a medio termine, di almeno tre anni, all’interno del quale saranno elaborati i bilanci annuali.

Il Governo può sottoporre al vaglio del Tribunale costituzionale le disposizioni normative e le risoluzioni adottate dagli organi delle Comunità autonome, nonché i bilanci di ciascuna Comunità, che violino i principi dell’art. 135 della Costituzione (terza disposizione aggiuntiva).

La legge prevede, infine, un periodo transitorio di applicazione fino al 2020: durante questo periodo viene determinato un percorso di riduzione degli squilibri di bilancio entro i limiti previsti dalla legge (prima disposizione transitoria).

 

2. I Saldi del conto economico delle Pubbliche amministrazioni

 

I parametri  presi in considerazione dai regolamenti europei nell’ambito delle procedure di sorveglianza ai fini della verifica di sostenibilità delle finanze pubbliche sono riferiti al conto economico consolidato delle Pubbliche amministrazioni. Le informazioni principali di tale aggregato sono sintetizzate da alcuni indicatori (indebitamento netto, saldo primario, incidenza sul prodotto interno lordo delle entrate e delle spese, al lordo e al netto degli interessi), la cui analisi consente una rappresentazione dei conti pubblici, della loro recente evoluzione e dei valori previsti per l’anno in corso ed il successivo triennio.

 

 

Nelle pagine che seguono si dà conto dell’evoluzione dei saldi nel periodo 2008-2012, rinviando per un’analisi più approfondita delle principali componenti di entrata e di spesa agli Approfondimenti settoriali.

Gli andamenti dei saldi nominali sono messi a confronto con i corrispondenti valori strutturali, rispetto ai quali il Patto di stabilità e crescita impone specifici requisiti.

Si dà infine conto delle previsioni per l’esercizio in corso e per il biennio 2014-2015, ponendo a confronto le ultime stime presentate dal Governo (settembre 2012) con quelle di altri previsori ufficiali.

 

 In tali analisi, per gli anni di consuntivo (2008-2012), sono utilizzati (salvo diversa indicazione) i dati Istat, elaborati secondo i criteri Sec95, del 1° marzo 2013; per il successivo biennio 2014-2015 si fa, invece, riferimento ai dati di previsione contenuti dalla Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza 2012 e nella Nota tecnico illustrativa della legge di stabilità 2013  presentate nel settembre scorso.

 

2.1 I saldi nominali

L’indebitamento netto misura la differenza tra le entrate e le uscite complessive del conto consolidato delle amministrazioni pubbliche e rappresenta uno dei parametri di riferimento del Patto di stabilità e crescita.

L’evoluzione dell’indebitamento netto, misurato in percentuale del PIL è riportata nella tavola e nella figura seguenti. Nel grafico gli istogrammi rappresentano il saldo complessivo, mentre le due linee rappresentano le due componenti, rispettivamente il saldo primario (che misura la differenza tra le entrate complessive e le uscite totali al netto della spesa per interessi) e gli interessi passivi.

 

Grafico 2.1

Indebitamento netto nominale

(%PIL)

 

Tavola 2.1

Indebitamento netto nominale

(% PIL)

 

Sull’evoluzione dei saldi nel quinquennio in esame ha inciso fortemente la crisi economica del 2008 - 2009, che ha determinato in tali anni una caduta del prodotto interno lordo in termini reali rispettivamente dell’1,2 e del 5,5 per cento. La lieve ripresa nel 2010 (+1,8 per cento) è stata seguita da una decelerazione nel 2011 (+0,4 per cento) e da una nuova contrazione nel 2012 (-2,4 per cento). In termini di finanza pubblica, tali andamenti si sono riflessi in una dinamica delle entrate inferiore alle attese ed in un aumento delle spese per sussidi di disoccupazione ed integrazione del reddito.

Ne è derivato un peggioramento del saldo primario, passato da un avanzo del 2,5 per cento del PIL nel 2008 a un disavanzo dello 0,8 per cento nel 2009, solo parzialmente compensato da una riduzione per 0,5 punti di PIL dell’incidenza della spesa per interessi. L’indebitamento netto é pertanto aumentato di 2,7 punti, collocandosi al 5,4 per cento nel 2009. Ciò ha comportato l’apertura di una procedura di infrazione per deficit eccessivo verso l’Italia (cfr infra).

Nel biennio 2010-2011, a fronte di un aumento della spesa per interessi, l’incremento dell’avanzo primario conseguente alle manovre di finanza pubblica adottate, rispettivamente, nel giugno del 2008 (prima cioè dello scoppio della crisi) e nel 2010 (ai primi accenni della ripresa economica) ha consentito un recupero di tale saldo (pari a +0,1 per cento e +1 per cento nei due  anni) ed una conseguente riduzione dell’indebitamento netto (-4,5 per cento nel 2010 e -3,8 per cento nel 2011).

La crisi dei mercati finanziari e del debito sovrano che ha coinvolto l’Italia a partire dal 2011 ha accelerato, nonostante una crescita dell’economia molto contenuta, l’adozione di manovre correttive che miravano a  determinare nel 2012 un incremento consistente dell’avanzo primario. A fronte di un andamento non favorevole della spesa per interessi (5,5 per cento del PIL) che risentiva dell’aumento degli spreads in corso d’anno, l’esercizio era atteso chiudersi con un indebitamento pari al 2,6 per cento (Tavola 2.1, scenario b).

 Secondo i dati di consuntivo rilasciati dall’Istat il 1° marzo scorso (scenario a), la dinamica sfavorevole delle entrate (-0,8 punti rispetto alle stime oggetto della Nota illustrativa della legge di stabilità presentata dal Governo nel settembre scorso) solo parzialmente compensata da una minore spesa primaria (-0,4 pp) ha comportato una riduzione dell’avanzo primario di 0,4, punti rispetto alle previsioni: ciò si è riflesso in un aumento del deficit al 3 per cento del PIL, in misura pari alla soglia prevista dal Protocollo annesso al Trattato di Maastricht.

 

 

 

2.2 I saldi strutturali

Dati i parametri di bilancio e le procedure di valutazione degli impegni assunti dai singoli Stati membri con il Patto di Stabilità e Crescita ed il Fiscal compact, assume una particolare rilevanza, tra le variabili alla base della programmazione di medio periodo della finanza pubblica e delle decisioni di politica fiscale, l’indebitamento netto strutturale.

Il saldo così definito è pari all’indebitamento netto corretto per gli effetti del ciclo economico sulle componenti di bilancio e per gli effetti delle misure una tantum, che influiscono solo temporaneamente sull’andamento del disavanzo.

 La fissazione degli obiettivi in termini di saldo strutturale riflettono, infatti, l’impegno del paese per il raggiungimento dell'obiettivo di medio termine (OMT) concordato in sede europea, che risulta coerente con la riduzione programmatica del debito pubblico nel lungo periodo.

Dati gli obiettivi strutturali e considerata la posizione dell'economia rispetto al ciclo, ne deriva l’obiettivo di indebitamento netto della PA, cioè quel valore di saldo nominale che consente di realizzare il percorso di consolidamento desiderato.

L’obiettivo programmatico viene poi confrontato con l'andamento tendenziale per definire l'aggiustamento necessario.

 

Il saldo corretto per il ciclo e l’output gap

 

Il saldo corretto per il ciclo misura il saldo del settore delle pubbliche amministrazioni al netto dell'impatto delle fluttuazioni economiche. Esso consente di distinguere le variazioni automatiche di entrata e di spesa rispetto alla componente discrezionale di politica fiscale, e di valutare il carattere espansivo o restrittivo di questa a fronte dell’andamento macroeconomico (fiscal stance).

 

 

Come evidenziato dalle variabili sopra descritte, sulla determinazione dei saldi strutturali risulta determinante sia il segno che l’ampiezza dell’output gap, ossia la distanza dell’economia dal suo potenziale di crescita[40].

Poiché tuttavia tale grandezza non è direttamente osservabile ma è il risultato di stime, ne derivano due conseguenze: i) difficilmente il calcolo del PIL potenziale è in grado di cogliere appieno i punti di inversione del ciclo e gli effetti di cambiamenti strutturali; ii) la variazione del valore atteso del PIL per il periodo di previsione o le modifiche riguardanti i dati di consuntivo (conseguenti anche a revisioni contabili) determinano una revisione del PIL potenziale, e quindi dell’output gap, anche negli anni in cui non si è verificata alcuna variazione nella crescita effettiva (o attesa).

 A parità di parametro relativo alla sensibilità del bilancio al ciclo e di valore nominale dell’indebitamento netto o del saldo primario effettivo (o atteso), si verifica pertanto una variazione nei saldi strutturali.

 

Le misure una tantum

 

L’introduzione delle misure una tantum e temporanee nella correzione del saldo strutturale ha lo scopo di incentivare il perseguimento di politiche di riduzione del deficit pubblico con misure strutturali, aventi effetti di natura permanente sulla correzione dei disavanzi.

 

 

In attesa della pubblicazione della tavola delle una tantum aggiornata, che verrà riportata nel Documento di economia e finanza per il 2013, di prossima pubblicazione, si riportano di seguito, per memoria, i dati contenuti nella Nota di aggiornamento al DEF 2012, utilizzati nelle elaborazioni relative ai saldi strutturali. Si segnala che, con riferimento agli esercizi di previsione (incluso il 2012), si tratta di valori in corso di revisione, sia in relazione alla disponibilità dei dati di preconsuntivo per il 2012, sia in conseguenza delle modifiche normative intervenute con la legge di stabilità per il 2013, suscettibili di incidere sugli importi di alcune poste una tantum.

Si ricordano, in particolare, le disposizioni riguardanti la riapertura dei termini dell’imposta sostitutiva sulla rivalutazione dei terreni e delle partecipazioni e le misure riguardanti i territori colpiti da eventi calamitosi.

 

Tavola 2.2

Misure una tantum

(milioni di euro)

 

Rinviando al documento di analisi del DEF 2013 per un esame delle misure una tantum  relative agli esercizi di previsione (incluso il 2012), si richiamano di seguito brevemente le principali misure che hanno inciso  nel corso della legislatura.

Sul lato delle entrate, rileva in primo luogo il gettito delle imposte sostitutive^[42], tra cui in particolare:

-        l’imposta sostitutiva delle imposte ipotecaria e catastale sui contratti di leasing immobiliare in essere al 1° gennaio 2011, introdotta dalla legge finanziaria per il 2011[43];

-        l’imposta sostitutiva relativa al riallineamento dei valori di bilancio ai principi IAS, introdotta nel 2008, la cui base di applicazione è stata ampliata nella manovra dell’estate 2011[44].

Il gettito di entrambe le imposte si è rivelato, a consuntivo, più cospicuo di quanto stimato inizialmente.

Sotto il profilo metodologico si segnala che, in corrispondenza della revisione al rialzo delle previsioni di gettito delle imposte sostitutive, rilevanti ai fini delle una tantum, si rende necessaria una rettifica al ribasso del gettito ordinario delle imposte dirette, al fine di tenere conto del minor gettito IRES e IRAP, per maggiori ammortamenti e minori plusvalenze tassabili, conseguente ai maggiori valori oggetto di riallineamento rispetto a quanto precedentemente previsto

Rileva inoltre il gettito del cosiddetto “scudo fiscale”, pari  nel 2009 a 5.013 milioni di euro^[45] (importo risultato superiore alle iniziali previsioni di gettito, pari a 4 miliardi, di cui 3,8 da incassare nel 2009) e a 656 milioni nel 2010, derivanti, in parte, da una proroga disposta nel corso del 2009 ^[46].

Rileva infine sul lato delle entrate il contributo dell’Unione Europea erogato con finalità di sostegno per far fronte alla situazione di emergenza conseguente al terremoto verificatosi in Abruzzo nell’aprile 2009.

L’inclusione del contributo in questione fra le misure una tantum sembra apparentemente ispirata a ragioni di simmetria rispetto all’analoga considerazione delle spese sostenute dalle amministrazioni pubbliche italiane per la medesima finalità.

 

Sul lato della spesa risultano significative le spese inerenti gli interventi per calamità naturali, che per gli esercizi di consuntivo (fino al 2011) riguardano in particolare:

a)     gli interventi per il terremoto in Abruzzo, per i quali, i documenti di finanza pubblica succedutisi nel corso della legislatura hanno operato una significativa revisione al ribasso delle stime di spesa rispetto a quanto originariamente previsto[47].

Con riferimento agli interventi per i territori dell’Emilia colpiti dal sisma del 2012, le previsioni di spesa incidono sugli esercizi 2013-2015 per circa 6 miliardi nel triennio, rispetto alle quali si rinvia agli imminenti aggiornamenti di stima del DEF 2013;

b)     il bonus straordinario per famiglie, lavoratori, pensionati e non autosufficienti^[48], che incide unicamente sull’esercizio 2009 per un importo pari a 1.522 milioni, a fronte dell’originaria previsione di spesa di 2,4 miliardi;

c)     il riacquisto, intervenuto nel 2009, degli immobili invenduti dell’operazione di cartolarizzazione SCIP2.

L’inclusione fra le una tantum dell’operazione di riacquisto degli immobili in questione, normalmente qualificabile come spesa ordinaria in conto capitale, è motivata da ragioni di simmetria rispetto all’effetto ascritto alle dismissioni realizzate con la cartolarizzazione Scip2, di cui l’operazione in questione costituisce la conclusione.  A fronte di un esborso effettivamente erogato nel 2009 dalle casse previdenziali per l’acquisto degli immobili, pari a 1.732 milioni, l’ammontare imputato all’indebitamento netto del 2009 è stato pari a 938 milioni. La parte restante, pari a 794 milioni, è redistribuita, retrospettivamente, sull’arco temporale di vigenza dell’operazione SCIP2 (2004-2008), in proporzione delle cessioni immobiliari effettuate;

d)     i rimborsi di imposte pregresse giudicate illegittime da sentenze della Corte di giustizia europea, fra cui:

a.       la deducibilità dell’IVA sulle auto aziendali, per la quale sono stati spesi importi inferiori alle previsioni originarie;

b.      il rimborso dell’imposta assolta sui dividendi distribuiti da società estere, per i quali è stata operata una diluizione nel tempo rispetto alle originarie previsioni di spesa.

 

Tra le poste riduttive della spesa, in quanto considerate disinvestimenti, si segnalano:

-        gli incassi per l’assegnazione di diritti d’uso di frequenze radioelettriche, contabilizzati interamente nell’esercizio 2011 anche se una quota di essi (per circa 1 miliardo) verrà effettivamente incassata a rate negli esercizi successivi;

A tale proposito si segnala che nel corso del 2012 è stata approvata una disposizione^[49] riguardante la valorizzazione economica dello spettro radio e la revoca del c.d. “beauty contest”, suscettibile, qualora attuata, di generare entrate di carattere una tantum. In relazione a tale disposizione non sono state formulate previsioni di gettito nei documenti di finanza pubblica.

-        le dismissioni immobiliari, che hanno avuto un andamento costante e contenuto nel corso della legislatura e che potrebbero subire un incremento nella prossima qualora sia data attuazione al piano pluriennale di valorizzazione del patrimonio pubblico, al quale sono attribuiti, negli andamenti programmatici, rilevanti effetti di riduzione del debito.

 

L’indebitamento netto strutturale nel periodo 2008-2012

 

La tavola seguente, tratta dalla Nota di aggiornamento del DEF 2012 presentata nel settembre scorso, evidenzia l’evoluzione dell’indebitamento netto strutturale e delle variabili rilevanti ai fini della sua determinazione, relativamente al periodo 2008-2012. Con riferimento al 2012, viene indicato anche il risultato a consuntivo registrato dall’Istat, relativamente alla crescita dell’economia, all’indebitamento netto e all’avanzo primario nominali.

Tavola 2.3

Indicatori strutturali

Fonte: Nota di aggiornamento  DEF 2012, settembre 2012; per il 2012(*) sono indicati  anche i dati di consuntivo rilasciati dall'Istat il 1° marzo 2013

 

E’ da rilevare che i dati di consuntivo circa l’andamento dell’economia nel 2012 nonché i nuovi valori attesi per il periodo 2013-2015 comporteranno, come si è detto, una modifica delle variabili macroeconomiche rilevanti ai fini della presente analisi (PIL potenziale, output gap e componente ciclica) anche per i precedenti esercizi, determinando (a parità di saldi nominali)  un valore dei saldi strutturali nel quinquennio in esame diverso da quello indicato dalla Nota. Ulteriori modifiche discendono naturalmente per il 2012 da valori dei saldi nominali diversi da quelli attesi al momento della presentazione della Nota, oltre che dalle (limitate) revisioni operate dall’Istat relativamente al 2011[50]. Un aggiornamento del quadro degli indicatori sarà reso disponibile  in occasione del Documento di economie e finanza 2013.

I dati contenuti nella Nota  offrono comunque elementi interessanti, che vale evidenziare sia pure con le necessarie cautele.

 

Nel 2008, nonostante una contrazione dell’economia, il PIL effettivo resta al di sopra del potenziale, determinando un output gap positivo. A fronte di un indebitamento netto nominale del 2,7 per cento del PIL, una componente ciclica pari a +0,7 insieme a misure una tantum pari a +0,2 determinano un deficit strutturale più elevato e pari -3,6 per cento.

Nel periodo 2009-2012, invece, in presenza di un output gap e di una componente ciclica negativi, l’indebitamento netto strutturale risulta più contenuto rispetto al saldo nominale, nonostante un valore positivo delle una tantum.

 

Grafico 2.2

Indebitamento netto nominale e strutturale

Fonte: Nota di aggiornamento DEF 2012, settembre 2012.

 

In termini di variazioni, dopo il peggioramento tra il 2008 e il 2009 (da -3,6 a -4 per cento), il saldo strutturale si pone su un percorso di riduzione evidenziando, secondo quanto prospettato dalla Nota di aggiornamento del settembre scorso, un aggiustamento  particolarmente consistente nell’ultimo anno (-2,7 punti).

Sull’evoluzione del saldo di bilancio incidono gli effetti delle manovre correttive adottate nel periodo in esame,  che concorrono ad una variazione dell’avanzo primario strutturale pari a +0,5 punti di PIL nel 2010, a +0,2 punti nel 2011 e, sempre secondo le stime contenute nella Nota,  a +3,4 punti nel 2012.

Il percorso di consolidamento fiscale si è determinato in anni contraddistinti da valori negativi dell’output gap, che tuttavia tende a chiudersi nel biennio 2010-2011 per poi aumentare nuovamente nel 2012, in presenza di una contrazione del PIL reale; si evidenzia quindi in tale anno un indirizzo restrittivo pro-ciclico della politica fiscale[51].

Sul quadro delineato nella Nota del settembre scorso sono destinati ad incidere, come si è detto, sia le variabili relative all’andamento (anche in prospettiva) dell’economa, che i risultati (in termini nominali) del saldo di bilancio e dell’avanzo primario registrati dall’Istat a consuntivo 2012. In mancanza di dati aggiornati sul PIL potenziale e l’output gap, non è possibile al momento dire in quale misura il peggioramento di 0,4 punti di PIL rispetto alle precedenti stime che evidenziano entrambi i saldi nominali si tradurrà in una variazione dei saldi strutturali.

 

 

2.3 Le previsioni per il triennio 2013-2015

Per quanto riguarda l’esercizio in corso ed il successivo biennio, i valori dei saldi obiettivo[52] indicati dal Governo nella Nota di aggiornamento confermavano l’impegno assunto in sede europea  di raggiungere il pareggio di bilancio in termini strutturali nel 2013. Nel successivo biennio era previsto un deficit pari a -0,2 e -0,4 per cento del PIL.

In presenza di un output gap e di una componente ciclica che si mantengono in territorio negativo, a tale evoluzione corrispondeva un valore dell’indebitamento netto nominale in riduzione e pari a -1,8 per cento del PIL nel 2013, -1,5 per cento nel 2014 e -1,3 per cento nel 2015.

I valori dei saldi riflettono l’evoluzione prevista, nel settembre scorso, sia delle grandezze di finanza pubblica che delle variabili economiche. Un quadro ufficiale aggiornato, anche alla luce dei risultati conseguiti nel 2012, sarà disponibile con il prossimo Documento di economia e finanza.

 

Tavola 2.4

Saldi nominali e strutturali – Previsioni 2013-2015

Gli arrotondamenti alla prima cifra decimale possono determinare incongruenze tra i valori della tabella

Fonte: Nota di aggiornamento DEF 2012, settembre 2012

 

Le previsioni del Governo risultavano già allora più ottimistiche rispetto a quelle formulate nello stesso periodo da altri previsori ufficiali (v. Grafico XX). Nell’Autumn forecast del novembre 2012 la Commissione europea indicava un indebitamento netto per il 2012  pari al 2,9 per cento del PIL, che si riduceva al 2,1 per cento nel 2013 e 2014; tali andamenti si riflettevano sulle stime del saldo strutturale: -1,4  per cento nel 2012, -0,4 per cento nel 2013 e -0,8 per cento nel 2014. Più negativo l’OCSE che, nell’Outlook di dicembre, indicava un deficit nominale del 3,9 per lo scorso esercizio, in riduzione di circa un punto nel 2013 (-2,9 per cento) e nuovamente in aumento nel 2014 (-3,4 per cento); a fronte di un output gap più elevato, il saldo strutturale[53] risultava tuttavia più contenuto e prossimo al pareggio già nel 2012 (-0,2 per cento) ed in surplus nel successivo biennio (+0,9 per cento nel 2013 e +0,5 per cento nel 2014).

Grafico 2.3

Indebitamento netto: confronto previsioni

 (%PIL)

 

 

Previsioni più recenti della Commissione europea (Winter forecast, febbraio 2013) confermavano le stime dell’indebitamento nominale (-2,9 per cento per il 2012 e -2,1 per il successivo biennio), ma alla luce di un diverso profilo del PIL potenziale e  dell’output gap rivedevano il saldo di bilancio strutturale: -1,4 per cento nel 21012,  -0,1 per cento nel 2013 e -0,5 per cento nel 2014.

 

I dati di consuntivo relativi al 2012 presentati dal l’Istat evidenziano, come si è detto, un peggioramento di 0,4 punti percentuali nell’avanzo primario e nell’indebitamento netto nominale rispetto alle stime del Governo presentate nel mese di settembre: rispettivamente +2,5 e -3 per cento a consuntivo a fronte del +2,9 e -2,6 per cento della Nota di aggiornamento. Si conferma, invece, una contrazione del PIL pari al 2,4 per cento.

Tali risultati, insieme alla revisione delle stime di crescita, non potranno non riflettersi sull’esercizio in corso. Un ulteriore peggioramento dei saldi potrebbe inoltre derivare ove fosse confermata anche per il 2013 e seguenti una minore efficacia  di alcune misure correttive dal lato delle entrate e/o una maggiore elasticità del gettito a variazioni del PIL come quella sperimentata nell’esercizio passato (cfr. capitolo 4).

3. Dal consolidamento fiscale alle misure per sostenere la crescita

 

3.1 Le manovre di finanza pubblica

Nelle pagine che seguono si ricordano brevemente le principali manovre di finanza pubblica adottate nel periodo 2008-2012, evidenziandone gli effetti attesi sul saldo del conto economico delle pubbliche amministrazioni e la composizione in termini di entrate e spese (v. Tavola 3.1).

La tavola si basa sui dati contenuti nei prospetti riepilogativi degli effetti finanziari (Allegato 3), relativi ai testi dei provvedimenti come modificati durante l’iter parlamentare: gli effetti sono pertanto quelli quantificati dal Governo al momento della presentazione (o dell’esame) dei disegni di legge ed esprimono una valutazione ex ante.

Occorre, inoltre, rilevare che di norma  gli allegati prendono in considerazione un periodo triennale, pur se numerose misure hanno un effetto a regime a decorrere dal terzo anno. Per determinare la portata complessiva della correzione in un anno, occorre quindi sommare agli effetti indicati espressamente per tale anno negli allegati riferiti alle “nuove” manovre quelli a regime derivanti dalle misure in precedenza adottate (ad es. sul 2012 ed esercizi successivi incidono anche quella parte delle misure oggetto del D.L. 112/2008 che hanno un effetto permanente, così come sul 2013 e ss. incidono le misure del D.L. 78/2010). Tuttavia, in assenza di proiezioni ufficiali circa gli effetti delle manovre oltre il triennio, la tavola 3.1 si limita a riportare gli effetti di impatto espressamente quantificati.

 

Tavola 3.1

Manovre 2008-2012: effetti sull'indebitamento netto della P.A. - composizione spese/entrate

(milioni di euro - %)

 

Fonte: elaborazione su allegati 3 dei disegni di legge, testo finale.

 

 (segue Tavola 3.1)

La manovra 2009-2011 adottata nell’estate 2008

 

Nei mesi precedenti lo scoppio della crisi economico-finanziaria del 2008, a fronte di un valore (stimato) del deficit 2008 pari al 2,5 per cento del PIL, furono adottate delle misure correttive con l’obiettivo di giungere ad un sostanziale pareggio del bilancio, in termini nominali e strutturali, entro il 2011.

Il “pacchetto” di misure approvate nel mese di agosto[54], pari a circa 31 miliardi a decorrere dal 2011, era atteso determinare un effetto di contenimento dell’indebitamento netto pari allo 0,6 per cento del PIL nel 2009, all’1 per cento nel 2010 e all’1,8 per cento nel 2011[55].  Tali decisioni furono adottate in un contesto macroeconomico in cui le previsioni di crescita del PIL, sebbene non particolarmente favorevoli, erano ancora positive.

 

Tavola 3.2

Le previsioni del Governo del giugno 2008 - Scenario programmatico

(% PIL)

Fonte: DPEF 2009, giugno 2008

 

Le misure anti-crisi

 

Quando la crisi esplose nell’autunno 2008 e per tutto l’esercizio successivo, la linea di politica fiscale adottata dal Governo fu “prudente”: data la posizione di bilancio iniziale e l’elevato rapporto debito/PIL, fermo restando il libero operare dei c.d. stabilizzatori automatici, le misure discrezionali di sostegno alla crescita furono intese essere neutrali sui saldi.

Pertanto, i pacchetti di stimolo introdotti tra Novembre 2008 e Dicembre 2009[56] (che includevano trasferimenti alle famiglie a basso reddito, misure di sostegno alle imprese e incentivi all’acquisto di autoveicoli) furono finanziati con aumenti di entrate (tra cui le imposte sostitutive sulla rivalutazione degli assets aziendali, il c.d. “scudo fiscale” e il recupero di margini di elusione ed evasione) e, in misura minore, attraverso tagli di spesa[57]. Solo la legge di assestamento del bilancio 2009, consentendo un’accelerazione dei pagamenti a fronte di crediti esigibili verso i Ministeri per somministrazioni, forniture e appalti, determinava un impatto espansivo del deficit[58].

 

Il percorso di consolidamento fiscale

 

Per effetto delle misure ricordate, degli effetti negativi del ciclo e di una caduta delle entrate/aumento delle spese a legislazione corrente superiore alle previsioni iniziali, il 2009 si chiude con un indebitamento netto del 5,4 per cento, a fronte del -2,7 per cento nel 2008 (sostanzialmente in linea con le previsioni precedenti lo scoppio della crisi, -2,5 per cento). Ciò determinava, come si è detto, l’apertura della procedura per disavanzo eccessivo nei confronti dell’Italia.

A metà 2010, il quadro tendenziale della PA[59] evidenziava un deficit  del 5 per cento per l’esercizio in corso e superiore al 4 per cento nel successivo biennio (-4,7 per cento nel 2011 e -4,3 per cento nel 2012). Il debito era previsto in crescita dal 115 per cento nel 2009 (106 per cento nel 2008) al 119 per cento a fine periodo: è da rilevare che tale incremento era dovuto non solo al persistere di un elevato deficit, ma anche ad una contrazione del PIL in termini nominali, ritornato ai livelli pre-crisi solo nel 2011[60].

In tale contesto, nell’estate del 2010, ai primi accenni di ripresa, veniva adottata una manovra triennale[61], con l’obiettivo di riportare il deficit al sotto della soglia del 3 per cento entro il 2012, così come richiesto nell’ambito delle procedure di sorveglianza previste dal Patto di stabilità e crescita. La correzione  del deficit ammontava a oltre 12 miliardi nel 2011 (0,8 per cento del PIL) e a oltre 25 miliardi annui nel successivo biennio (1,5 per cento[62]). Solo una correzione marginale era invece prevista per il 2010 data la performance ancora debole dell’economia.

Nell’estate del 2011, in un contesto di forti tensioni dei mercati finanziari, di ridotte previsioni di crescita e di un peggioramento delle stime relative all’andamento della finanza pubblica, l’obiettivo del pareggio del bilancio in termini strutturali - fissato per il 2014 con l’aggiornamento del Programma di stabilità presentato a inizio esercizio – era anticipato al 2013. Conseguentemente venivano adottate due manovre correttive[63], seguite da un terzo intervento nel mese di dicembre[64].

Complessivamente, le misure adottate prevedevano una correzione dell’indebitamento netto di circa 48,8 miliardi nel 2012 (3 per cento del PIL), di 75,7 miliardi nel 2013 (4,7 per cento) e di 81,3 miliardi nel 2014 (4,9 per cento)[65].

Se si confrontano le stime sull’indebitamento netto contenute nel DEF 2012 con quelle dell’aprile 2011, prima cioè che venissero adottati gli interventi correttivi, si può vedere tuttavia come una parte degli effetti delle misure adottate nel 2011 è andato “perduto”: come evidenziato dal Governo[66], questo è in larga parte ascrivibile al peggioramento della situazione economica, che ha determinato una dinamica meno favorevole delle entrate, vanificando parte dello sforzo fiscale (cfr infra).

Grafico 3.1

Le misure di consolidamento fiscale 2011

(%PIL)

 

Gli interventi del 2011 consentivano, secondo le stime contenute nel DEF dell’aprile 2012 e confermate dalla successiva Nota di aggiornamento del mese di settembre (v. Tavola 3.3), di raggiungere gli obiettivi in precedenza annunciati  - un saldo nominale al di sotto del 3 per cento nel 2012 e il pareggio di bilancio in termini strutturali nel 2013 - e di rispettare quindi gli impegni assunti in sede europea.

 I provvedimenti adottati nel corso del 2012, ed in particolare la Spending review oggetto del decreto legge n. 95 del 2012 e la legge di stabilità per il 2013, non hanno pertanto effettuato ulteriori correzioni dei saldi, ma hanno piuttosto mirato ad una redistribuzione delle risorse attivate attraverso maggiori entrate e minori spese, riallocandole principalmente in favore di una riduzione delle entrate.

 

Tavola 3.3

I risultati 2008-2011 e le previsioni del Governo per il 2012-2015

(% PIL)

 

Secondo i dati di consuntivo Istat del 1° marzo scorso, il 2012 si è chiuso con un indebitamento netto nominale pari al 3 per cento del PIL, più elevato di 0,4 punti rispetto alle stime contenute nella Nota. Il peggioramento è ascrivibile ad una caduta delle entrate, a fronte di una sostanziale tenuta della spesa.

In un contesto caratterizzato da una perdurante debolezza dell’economia, il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica per il 2013 ed il successivi biennio potrebbe risultare più difficile del previsto. L’aggiornamento del quadro tendenziale sarà disponibile, come si è detto, ad  aprile con la presentazione del DEF.

 

3.2 La ripartizione delle manovre per livelli di governo

Al fine di valutare il contributo dei diversi livelli di governo all’azione di risanamento della finanza pubblica attuata nel corso della XVI legislatura, si sono analizzati i dati relativi alle manovre distinti per comparti della pubblica amministrazione, riportati nelle Note brevi pubblicate dalla Ragioneria generale dello Stato.

Rispetto ai dati utilizzati nelle analisi che precedono (paragrafo 3.1), tratti direttamente dai prospetti riepilogativi allegati ai singoli provvedimenti, i dati delle Note brevi, presi in considerazione nel presente paragrafo, presentano alcune marginali discrasie: questi ultimi non considerano infatti alcuni provvedimenti di portata finanziaria minore (che sono invece stati inclusi nell’analisi sin qui condotta[67]) e presentano altresì, in alcuni casi, differenze sui criteri adottati nell’aggregazione contabile delle voci, a parità di saldi complessivi[68]. Le differenze riscontrate hanno comunque portata marginale e non compromettono la coerenza complessiva delle analisi.

 

Le manovre adottate nel corso dell’intera legislatura sono di seguito analizzate (Tavola 3.4) separando due fasi: quella antecedente e quella successiva all’acuirsi della crisi finanziaria dell’estate 2011. Il primo periodo comprende le manovre attuate nel triennio 2008-2010, di cui si considerano gli effetti finanziari per il triennio 2009-2011; il secondo periodo comprende le manovre attuate nel biennio 2011-2012, di cui si analizzano gli effetti con riferimento al triennio 2012-2014.

La scelta di tale criterio descrittivo risulta condizionata dal fatto che i dati delle Note brevi della RGS hanno una proiezione temporale limitata ad un triennio e pertanto, con riferimento ai provvedimenti intrapresi nei primi esercizi della legislatura, non si dispone di dati relativi agli effetti prodotti per l’intero arco temporale considerato: i loro effetti sono, comunque, in larga parte di carattere permanente[69]. Gli interventi della seconda fase della legislatura hanno, pertanto, carattere addizionale rispetto a quelli della fase precedente e i relativi effetti sono pertanto da intendersi, in larga misura, come aggiuntivi.

Tavola 3.4   Manovre disposte nel triennio 2008-2010						Manovre disposte nel biennio 2011-2012
		2009(*)	2010	2011				2012	2013	2014
DL 112/2008	Entrate	5.843	5.701	5.729		DL 98/2011	Entrate	6.609	13.285	28.295
	Amm. Centrali	5.000	4.784	5.203			Amm. Centrali	5.523	12.653	28.026
	Amm. Locali	5	383	279			Amm. Locali	1.083	653	557
	Enti di previdenza	838	534	247			Enti di previdenza	3	-21	-288
	Spese	-4.052	-11.436	-25.197			Spese	1.031	-11.121	-19.677
	Amm. Centrali	-6.128	-6.583	-15.207			Amm. Centrali	1.042	-4.458	-6.643
	Amm. Locali	1.213	-5.215	-10.349			Amm. Locali	600	-5.300	-11.128
	Enti di previdenza	863	362	359			Enti di previdenza	-611	-1.363	-1.906
	Totale	9.895	17.137	30.926			Totale	5.578	24.406	47.973
DL 78/2010(*)	Entrate		830	3.899		DL 138/2011	Entrate	14.068	22.121	10.521
	Amm. Centrali		1.110	4.262			Amm. Centrali	14.070	22.123	10.523
	Amm. Locali		0	200			Amm. Locali	-2	-2	-2
	Enti di previdenza		-280	-563			Enti di previdenza	0	0	0
	Spese		794	-8.231			Spese	-8.630	-7.738	-1.301
	Amm. Centrali		441	-665			Amm. Centrali	-4.000	-2.500	0
	Amm. Locali		251	-6.737			Amm. Locali	-4.200	-3.150	150
	Enti di previdenza		102	-829			Enti di previdenza	-430	-2.088	-1.451
	Totale		36	12.130			Totale	22.698	29.859	11.822
Legge di stabilità 2011	Entrate		-76	-18		Legge di stabilità 2012	Entrate	206	-228	-47
	Amm. Centrali		10	424			Amm. Centrali	-179	-427	-110
	Amm. Locali		0	52			Amm. Locali	16	-8	-8
	Enti di previdenza		-86	-494			Enti di previdenza	369	207	71
	Spese		-76	-19			Spese	-186	-390	-149
	Amm. Centrali		-76	-2.318			Amm. Centrali	-1.715	-129	106
	Amm. Locali		0	1.699			Amm. Locali	940	-227	-211
	Enti di previdenza		0	600			Enti di previdenza	589	-34	-44
	Totale		0	1			Totale	392	162	102
	Totale interventi	9.895	17.173	43.057		DL 201/2011	Entrate	19.366	16.962	14.890
							Amm. Centrali	14.569	12.264	9.070
							Amm. Locali	3.619	3.111	3.817
							Enti di previdenza	1.178	1.587	2.003
							Spese	-880	-4.357	-6.539
							Amm. Centrali	2.932	2.283	2.317
							Amm. Locali	-1.790	-1.887	-1.887
							Enti di previdenza	-2.022	-4.753	-6.969
							Totale	20.246	21.319	21.429
						DL 95/2012	Entrate	-3.392	-6.766	-10.237
							Amm. Centrali	-3.304	-6.617	-9.978
							Amm. Locali	-10	-19	-33
							Enti di previdenza	-78	-130	-226
							Spese	-3.994	-6.781	-10.264
							Amm. Centrali	-1.314	-382	-2.719
							Amm. Locali	-2.680	-6.607	-7.597
							Enti di previdenza	0	208	52
							Totale	602	16	27
						Legge di stabilità  2013	Entrate		-1.892	-876
							Amm. Centrali		-2.107	-42
							Amm. Locali		40	-910
							Enti di previdenza		175	76
							Spese		427	-1.014
							Amm. Centrali		1.090	2.016
							Amm. Locali		-629	-2.728
							Enti di previdenza		-35	-302
							Totale		-2.319	137
							Totale interventi	49.516	73.443	81.490

Fonte: Elaborazione su dati delle Note brevi della Ragioneria generale dello Stato[70]. (*) Gli effetti del D.L. 78/2010 per il 2012 ed esercizi successivi ammontano a circa 25 miliardi annui (cfr. supra).

Grafico 3.2

Riparto del carico delle manovre tra i comparti delle Amministrazioni pubbliche

Fonte: elaborazioni del servizio bilancio su dati del Governo (cfr. le Note brevi sulle manovre di finanza pubblica)

 

Prima fase  della legislatura

 

 

 

 

Seconda fase della legislatura

 

 

 

 

Analizzando il carico delle manovre e il loro riparto tra Amministrazioni centrali, delle Amministrazioni locali e degli Enti di previdenza (grafico a istogrammi) si rileva che le manovre assunte nella seconda fase sono di dimensioni largamente superiori a quelle assunte nella fase precedente. In merito al riparto del carico delle manovre tra i diversi comparti amministrativi, sopra riportato in dettaglio per ciascuna manovra e di seguito riepilogato, si rileva che quello delle Amministrazioni locali si mantiene costante, in media, sia nel primo che nel secondo periodo, pur con una marcata variabilità in alcuni esercizi, mentre quello delle Amministrazioni centrali risulta più elevato nel primo periodo (a fronte di un contributo nullo o negativo del comparto previdenziale) e si riduce nel secondo periodo (a fronte di un contributo positivo del comparto previdenziale), rimanendo comunque maggioritario.

 

Tavola 3.5

(dati in mln di euro e in % sul totale della manovra)

Fonte: Elaborazione su dati delle Note brevi della Ragioneria generale dello Stato.

 

Esaminando la composizione delle manovre tra entrate e spese e il relativo riparto tra comparti amministrativi (grafici a torte), si evidenzia in primo luogo che nel primo periodo gli interventi correttivi, aventi portata complessivamente inferiore, incidono prevalentemente sul lato della spesa, mentre, con l’acuirsi della crisi finanziaria, la correzione, divenuta più marcata, opera prevalentemente sul lato dell’entrata.

Il peso preponderante della correzione operata sul lato dell’entrata operata nel corso del 2011 risultava decisamente più marcato prima delle rimodulazioni operate nel corso del 2012 (DL n. 95/2012 e legge di stabilità per il 2013). Queste ultime, infatti, senza accentuare la portata della manovra (netta) complessiva approvata nel corso del 2011, hanno operato una sua riallocazione, aumentando il peso della misure di riduzione della spesa e riducendo quello di incremento dell’entrata che resta tuttavia prevalente. Si ricorda inoltre che una parte della manovra (ovvero le misure inerenti il Patto di stabilità interno per gli enti locali) risulta convenzionalmente registrata interamente sul lato della spesa, mentre essa incide effettivamente, almeno in parte, anche sul lato dell’entrata: infatti, la composizione effettiva dell’intervento è rimessa all’autonoma decisione degli enti locali che possono liberamente deliberare aumenti di entrate o riduzioni di spese.

 

Si rileva inoltre:

§       che la manovra sulle spese è ripartita in modo pressoché paritario tra Amministrazioni locali e centrali nel primo periodo (fatta eccezione per la manovra riferita al 2009 che tuttavia ha un peso relativamente modesto), mentre nel secondo periodo il concorso delle Amministrazioni centrali si riduce notevolmente e la riduzione della spesa è affidata pressoché integralmente ai due comparti delle Amministrazioni locali e degli Enti previdenziali;

§       la manovra sulle entrate è sempre attribuita in modo largamente prevalente alle Amministrazioni centrali, sia nel primo che nel secondo periodo.

Lo sforzo fiscale richiesto alle Amministrazioni locali, misurato nelle tabelle sopra riportate, risulta pertanto particolarmente significativo alla luce della composizione della manovra tra entrate e spese: tale comparto è infatti fortemente coinvolto nella manovra di riduzione delle spese, mentre beneficia in modo limitato della manovra di incremento delle entrate.

Nell’accezione qui utilizzata, il concetto di sforzo fiscale individua il comparto amministrativo al quale la manovra impone di ridurre le spese o ad aumentare le entrate nei rapporti con i soggetti esterni alla Pubblica amministrazione. E’ questo il criterio sulla base del quale le Note brevi della RGS ripartiscono il carico della manovre tra i diversi comparti. Diverso è invece il criterio del beneficio fiscale, che individua i comparti amministrativi che, grazie alla manovra, registrano un miglioramento dei saldi di finanza pubblica. I due criteri di riparto della manovra possono non coincidere nel caso di variazioni, automatiche o discrezionali, nei rapporti finanziari interni tra i diversi comparti della P.A.: ne sono un esempio la riduzione compensativa dei trasferimenti agli enti previdenziali a fronte di misure di contenimento delle prestazioni pensionistiche, ovvero i tagli discrezionali dei trasferimenti spettanti agli enti locali. In questo ultimo caso, il comparto amministrativo che registra il miglioramento del saldo corrispondente al risparmio di spesa è quello delle Amministrazioni centrali, mentre lo sforzo fiscale nei rapporti con i soggetti esterni alla P.A. è sostenuto dalle Amministrazioni locali le quali, per non peggiorare il proprio saldo a seguito del venir meno dei trasferimenti, sono tenute a reperire risorse alternative ai trasferimenti soppressi o a ridurre le spese. Nel caso delle manovre esaminate, il beneficio fiscale, in termini di miglioramento del saldo primario, risulta allocato prevalentemente sul comparto delle Amministrazioni centrali, cui compete la quota largamente maggioritaria della correzione del predetto saldo[71], coerentemente con la necessità di concentrare il miglioramento dell’avanzo primario nel comparto centrale della P.A., il quale sostiene la quota largamente maggioritaria della spesa per interessi che l’avanzo primario è chiamato a finanziare.

 

Il grafico 3.3 opera un raffronto tra l’entità dello sforzo fiscale richiesto a ciascun comparto nella seconda fase della legislatura e il rispettivo contributo alla formazione del saldo primario corrente.

 

Grafico 3.3

Fonte: elaborazione sui dati delle Note brevi della RGS (composizione della manovra) e dei Conti ed aggregati economici delle Amministrazioni pubbliche – ISTAT 21 dicembre 2012 (composizione del saldo primario corrente).

 

Dal raffronto, avente carattere indicativo[72], emerge che la correzione richiesta al comparto delle Amministrazioni locali sul fonte del contenimento della spesa risulta proporzionalmente maggiore rispetto all’incidenza della spesa corrente primaria del medesimo comparto sul totale della P.A.. Viceversa, la quota di incremento delle entrate disposta dalla manovra in favore delle Amministrazioni centrali risulta proporzionalmente superiore alla corrispondente quota di entrate correnti del comparto rispetto al totale della P.A.

 

3.3 La ripartizione delle manovre per sottosettore

Nel paragrafo 3.2 si è operata un’analisi del riparto delle manovre tra comparti della Pubblica Amministrazione, confrontando sia il peso relativo della manovra che la sua composizione tra entrate e spese.

In questa sezione si effettua un’analisi del peso e della composizione delle manovre all’interno del settore delle Amministrazioni Locali  finalizzata a tre obiettivi:

·       dare conto della dimensione quantitativa delle manovre attuate a carico dei singoli sottosettori, con un quadro dettagliato delle misure poste in essere dai principali interventi legislativi adottati nella legislatura;

·       analizzare l’incidenza quantitativa su ciascun sottosettore della composizione delle manovre, con riferimento ai due principali strumenti utilizzati (taglio dei trasferimenti e inasprimento degli obiettivi del patto di stabilità interno), valutandone i relativi effetti;

·       operare un confronto tra il contributo fornito dai sottosettori e il peso relativo della spesa corrente erogata dagli stessi.

La tabella seguente e la relativa rappresentazione grafica presentano la sintesi degli effetti delle manovre attuate sul comparto della amministrazioni locali nella XVI legislatura.

 

Tabella 3.6- Riepilogo delle manovre della XVI legislatura sulle Amministrazioni Locali (mln di euro)

 

Grafico 3.4 – XVI Legislatura: evoluzione e composizione delle manovre sulle Amministrazioni Locali

I dati relativi alle manovre di finanza pubblica attuate nel corso della XVI legislatura, utilizzati in tutte le elaborazioni del presente paragrafo, sono tratti da prospetti riepilogativi degli effetti finanziari delle manovre, allegate a ciascuno dei provvedimenti di seguito elencati (cfr. infra la tabella che riporta il dettaglio di ciascuna manovra). Si tratta di dati previsionali: non sono infatti disponibili dati puntuali di consuntivo relativi all’effetto di finanza pubblica effettivamente raggiunto, per ciascun comparto amministrativo, mediante le manovre adottate. Dalle analisi effettuate dalla Corte dei conti in materia di finanza locale[73], risulta comunque un generale rispetto, da parte di tutti i comparti amministrativi, dei vincoli disposti dalle manovre.

 

Con riferimento alla dimensione della manovra, risulta evidente l’inasprimento operato nel triennio 2011-2013, rispetto ai valori riferiti agli esercizi precedenti, apparentemente contenuti. In merito a questi ultimi, si consideri comunque che la manovra per il 2009 e il 2010 (prevista dal D.L. 112/2008) ha carattere aggiuntivo rispetto agli effetti, di carattere permanente, delle manovre disposte nelle legislature precedenti, non oggetto della presente analisi.

Analogamente, la notevole crescita dell’entità delle manovre negli anni 2011-2013 riflette l’effetto dovuto al succedersi di manovre con cadenza annuale, ciascuna delle quali ha effetti cumulativi rispetto a quelli degli interventi precedenti, resi permanenti.

In particolare, come si vedrà in maggiore dettaglio nella tabella successiva, le misure che determinano il notevole incremento della manovra negli esercizi 2011, 2012 e 2013 sono, rispettivamente, il DL 78 del 2010, i D.L. 98 e 201 del 2011 e la L. 228 del 2012.

 

In merito alla composizione complessiva delle manovre, i dati e il relativo grafico sopra esposti mostrano l’utilizzo, a decorrere dal 2011, dello strumento del taglio dei trasferimenti, in relazione al quale non erano imputati rilevanti effetti di manovra prima di tale esercizio[74].

Il peso relativo dello strumento del taglio dei trasferimenti arriva, nell’arco di tre anni, a coprire quasi la metà dell’intervento complessivo a carico delle amministrazioni locali (37% nel 2011, 45% nel 2013 e 47% dal 2015).

In merito alle ragioni di tale evoluzione, merita evidenziare in primo luogo la difficoltà di perseguire gli obiettivi di finanza pubblica a carico del comparto delle amministrazioni locali avvalendosi del solo patto di stabilità interno. Quest’ultimo strumento - configurato tradizionalmente come definizione di obiettivi di miglioramento del saldo (per gli enti locali) o di riduzione delle spese (per le regioni) di carattere incrementale rispetto agli obiettivi fissati da precedenti edizioni del patto stesso – si è tradotto, con il succedersi delle manovre, nell’obbligo, per molte amministrazioni, di perseguire obiettivi di avanzo di bilancio, con evidenti profili di inefficiente allocazione delle risorse immobilizzate.

Conseguentemente, al fianco del tradizionale strumento del patto di stabilità interno, è stato inserito, nel corso della legislatura, lo strumento del taglio delle risorse trasferite, che ha carattere ben più radicale. Infatti, mentre il primo impone il mero accantonamento di risorse, in vista dell’obiettivo di miglioramento del saldo o di riduzione della spesa, ma ne lascia inalterata la titolarità in capo alle amministrazioni locali di appartenenza le quali possono sperare in successivi smobilizzi, il taglio dei trasferimenti opera una definitiva sottrazione di risorse.

Un altro vantaggio derivante dallo strumento del taglio dei trasferimenti è che esso consente di computare risparmi anche sul saldo netto da finanziare e non solo sui saldi complessivi di finanza pubblica[75].

Entrambi i predetti strumenti di manovra presentano elementi di criticità in merito ai profili di compatibilità con i principi contabili disposti dalla legge n. 243/2012, relativa al pareggio di bilancio, e dalla legge n. 42/2009, relativa al federalismo fiscale. In merito a tali profili si rinvia al paragrafo 7 contenuto nella II sezione.[76]

 

La tavola 3.7 riporta l’elenco delle principali manovre adottate nella XVI legislatura i cui effetti complessivi a carico delle amministrazioni locali sono stati riportati all’inizio del paragrafo. Le misure adottate sono raggruppate in modo da evidenziare l’effetto finanziario prodotto sui singoli comparti amministrativi, distinguendo, per ciascuno di essi, l’incidenza dei due strumenti di manovra sopra descritti.

 

 

Tabella 3.7- Effetti delle manovre della XVI leg. sui sottosettori delle Amministrazioni Locali     (mln di euro)

I dati sopra esposti possono essere analizzati sotto vari profili. In primo luogo essi mostrano che l’incidenza sui singoli comparti dei due strumenti di manovra sopra menzionati - taglio dei trasferimenti e patto di stabilità interno - hanno una incidenza pressoché omogenea in tutti i comparti, fatta eccezione per le regioni a statuto speciale. In particolare, i grafici seguenti mostrano la composizione della manovra prevista per il 2013 a carico dei diversi sottosettori. Come sopra ricordato, per tale esercizio, a livello aggregato, l’incidenza complessiva dello strumento del taglio dei trasferimenti ammonta a circa il 45% sul totale della manovra. A livello disaggregato si evidenzia che il taglio dei trasferimenti risulta pari all’incirca alla metà della manovra in tutti i sottosettori, salvo che nelle regioni a statuto speciale, per le quali, anche in considerazione dell’autonomia statutaria, si è privilegiata la revisione degli obiettivi del patto di stabilità interno: nelle RSS, infatti, i predetti tagli incidono per meno di un quinto della manovra. Ne consegue che tali amministrazioni hanno registrato, nell’ambito della manovra di finanza pubblica nel corso della legislatura, una riduzione di risorse proporzionalmente inferiore a quella registrata nei restanti comparti.

 

Grafico 3.5 - Composizione della manovra 2013 nei sottosettori delle Amministrazioni Locali

 

Allargando l’analisi al contributo complessivo dei singoli comparti all’azione di risanamento della finanza pubblica, si ricava la seguente rappresentazione grafica. Il Grafico 3.6 è riferito all’esercizio 2013, ma la medesima analisi riferita agli esercizi successivi fornisce risultati pressoché identici.

 

Grafico 3.6 – Riparto delle manovre sulle Amministrazioni Locali - 2013

 

Al fine di verificare se tale incidenza corrisponda a un criterio di proporzionalità rispetto ad un parametro significativo per la finanza pubblica, quale il peso relativo della spesa corrente dei singoli comparti amministrativi, occorrerebbe disporre dei dati confrontabili, relativi alla spesa corrente ripartita per i singoli sottosettori sopra considerati. Ciò pone alcuni problemi di carattere statistico in quanto i dati disponibili, diffusi dall’Istat, non sono immediatamente utilizzabili. L’analisi è pertanto basata su una rielaborazione statistica dei dati disponibili, al fine di effettuare delle correzioni che tengano conto di alcuni profili critici di seguito menzionati. I risultati presentano pertanto un maggior grado di approssimazione.

Occorre infatti considerare, in particolare, i seguenti aspetti critici:

·        in primo luogo, con riferimento alla spesa corrente non si dispone di dati omogenei rispetto a quelli relativi alle manovre di finanza pubblica. Infatti, mentre i dati relativi alle manovre hanno carattere previsionale, non risultano disponibili dati di previsione relativi alla spesa corrente dei sottosettori della Amministrazioni locali che presentino un sufficiente grado di disaggregazione e quelli di consuntivo disponibili presentano un ritardo di due esercizi[77]. Pertanto il confronto può essere operato solo con riferimento ad annualità non omogenee. Inoltre, i dati di consuntivo aventi un sufficiente grado di disaggregazione sono contabilizzati secondo un diverso criterio di classificazione rispetto a quello utilizzato per le manovre (competenza finanziaria, in luogo della competenza economica);

·        in secondo luogo occorre escludere dalla spesa corrente regionale quella relativa al comparto sanitario, soggetta ad una regolamentazione autonoma e non oggetto delle manovre prese in considerazione in questa sezione[78];

·        in terzo luogo occorre ricordare che gli enti locali di tre regioni a statuto speciale, ovvero di Valle d’Aosta, Trentino Alto Adige e Friuli - Venezia Giulia, sono regolati autonomamente dalle regioni o province speciali di appartenenza, quindi il peso della manovra relativa ai predetti enti locali è incluso in quello delle regioni o province autonome di appartenenza. Analogo criterio non vale per gli enti locali della Sicilia e della Sardegna, che sono invece assoggettati ai medesimi strumenti di manovra previsti per gli enti locali delle regioni a statuto ordinario. Conseguentemente, per effettuare un confronto dell’incidenza della manovra rispetto all’incidenza della spesa corrente di ciascun sottosettore, quest’ultima deve essere corretta al fine di includere nel comparto della spesa corrente delle RSS quella erogata dagli enti locali delle tre regioni a statuto speciale sopra menzionate[79].

 

I risultati dell’analisi consentono di formulare il seguente raffronto tra il riparto della manovra e l’incidenza della spesa corrente, con riferimento ai diversi sottosettori, rispetto all’insieme delle amministrazioni locali.

Nel grafico 3.7, i dati relativi al riparto del complesso delle manovre attuate sono riferiti all’esercizio 2013, sul quale incidono gli effetti di tutte le manovre attuate nella legislatura, inclusi quelli derivanti dall’ultima legge di stabilità (L. 228/2012). Tali dati sono confrontati con quelli relativi al riparto della spesa corrente - “corretta” secondo i criteri sopra descritti - con riferimento all’ultimo esercizio per cui risultano disponibili dati con sufficiente livello di disaggregazione (2010).

 

Grafico 3.7

 

I risultati mostrano che la ripartizione del carico delle manovre attuate nel corso della legislatura[80] presenta alcuni scostamenti rispetto alla distribuzione della spesa corrente registrata nel 2010, “corretta” secondo la metodologia sopra descritta. I principali scostamenti riguardano:

- le province, che sostengono una quota (12%) della manovra complessiva sulle amministrazioni locali  pari a una volta e mezza l’incidenza complessiva (8%) della spesa corrente “corretta” del comparto provinciale sul totale delle Amministrazioni Locali;

- le regioni a statuto ordinario, su cui grava un peso relativo della manovra (32%)  leggermente superiore rispetto alla corrispondente quota di spesa corrente “corretta” del comparto (29%);

- i comuni, che sostengono un peso della manovra (37%) inferiore rispetto alla corrispondente quota di spesa corrente “corretta” erogata dal comparto (44%).

La penalizzazione delle province sembra in parte anticipare, sotto il profilo finanziario, le linee di riforma espresse in numerosi provvedimenti nel corso della legislatura – che non hanno finora trovato attuazione - riguardanti il riordino dell’assetto amministrativo locale, con la soppressione, o la drastica riduzione, delle province e l’assorbimento delle relative funzioni da altri livelli di governo. La ridotta penalizzazione del comparto comunale risulterebbe coerente con tale assetto ove tale comparto, piuttosto che quello regionale, fosse destinato ad assorbire una quota maggioritaria delle funzioni attualmente svolte dalle province. Si ricorda infatti che, ove venisse effettivamente implementata la riforma amministrativa sopra menzionata, larga parte dei risparmi attesi dalle manovre poste a carico del comparto provinciale dovrebbe essere riallocata a carico dei sottosettori subentranti alle funzioni attualmente assolte dalle province.

Le regioni a statuto speciale (inclusi i rispettivi enti locali) registrano un carico complessivo della manovra posta a loro carico proporzionale alla quota di spesa corrente “corretta” da loro erogata. L’agevolazione di cui gode tale comparto appare quindi limitata alla composizione della manovra, che vede una minore incidenza dei tagli di risorse rispetto agli altri comparti.

 

3.4 Consolidamento fiscale e crescita

Le misure correttive del periodo in esame sono state adottate in un contesto caratterizzato da tassi di crescita molto contenuti  (o in alcuni anni negativi) dell’economia, causando a loro volta un rallentamento.

Dopo una contrazione del PIL del 2,4 per cento nel 2012, per il 2013 è attesa un’ulteriore riduzione (-1 per cento secondo il Winter Forecast della Commissione europea del mese di febbraio). Solo nel 2014 dovrebbe manifestarsi una lieve ripresa (+0,8 per cento, secondo la Commissione).

 

Secondo le stime del Governo dell’aprile 2012, l’insieme dei provvedimenti del 2011 avrebbero comportato una contrazione della crescita pari a 2,6 punti (in termini cumulati)^[81]. Valutazioni in parte diverse sono state presentate in occasione delle audizioni presso le Commissioni Bilancio o sono state oggetto di rapporti di Centri di ricerca.

Come dimostrato da numerosi studi vi è, infatti, una grande incertezza circa la portata degli effetti sul PIL di uno shock fiscale, dovuta alla difficoltà di stimare i moltiplicatori: difficoltà accentuate, come evidenziato dalla Commissione europea, in una situazione di incertezza e di crisi economico-finanziaria come quella conosciuta in questi ultimi anni[82]. Pur essendo tendenzialmente più elevati per variazioni della spesa (ed in particolare per acquisti diretti di beni e servizi e per investimenti delle PA) rispetto a variazioni delle entrate o dei trasferimenti, il loro valore dipende dalle caratteristiche del Paese (quali il grado di apertura e di flessibilità dell’economia, le dimensioni del settore pubblico[83]), dalle condizioni di liquidità e di accesso al credito degli operatori economici, dalla reattività dei tassi di interesse a variazioni della politica fiscale  (il valore dei moltiplicatori è più elevato quando i tassi di interesse sono già molto bassi e vicini allo zero lower bound), dal carattere permanente o temporaneo delle misure adottate e dall’impostazione degli stessi modelli alla base delle stime (keynesiani o non-keynesiani).

Gioca in particolare un ruolo importante l’inclusione nei modelli di ipotesi circa la presenza o meno di operatori che scontano nel comportamento corrente gli effetti di una futura decisione del Governo, a sua volta conseguente alla variazione del deficit e del debito derivante dalla maggiore/minore spesa (o tassazione). Modelli che incorporano aspettative razionali e agenti forward-looking portano a un valore dei moltiplicatori significativamente più bassi rispetto a modelli che non includano tali ipotesi[84].

Nel lungo periodo, invece, gli effetti del consolidamento fiscale sulla crescita dipendono dalla scelta degli strumenti che vengono utilizzati. In particolare, come sottolineato nell'Analisi annuale sulla Crescita della Commissione Europea, la riduzione del deficit pubblico, se accompagnato da growth-friendly measures (tra le quali il miglioramento dell'efficienza della spesa, la promozione di settori come la ricerca e l'istruzione, l’alleggerimento della tassazione sulle imprese e sul fattore lavoro in favore di un’imposizione indiretta o sui beni immobili), insieme all’adozione di riforme strutturali può portare sia ad un miglioramento dello stato di salute delle finanze pubbliche, che ad una sostenuta crescita di lungo periodo.

 

Le riforme strutturali

 

In tale contesto, si rende sempre più urgente liberare risorse dal settore pubblico per consentire un alleggerimento fiscale in favore dei fattori produttivi (capitale e lavoro) e sostenere una politica dal lato dell’offerta in grado di stimolare l’efficienza e la competitività del sistema produttivo[85].

In tale direzione si sono mosse le misure di liberalizzazione dei servizi e di semplificazione delle procedure amministrative adottate dal Governo nel corso del 2012[86]. Esse sono dirette non solo ad aprire alla concorrenza i settori protetti, ma anche a rimuovere gli ostacoli e le incertezze che influenzano negativamente le scelte di investimento dei privati, l’efficacia della spesa pubblica  e la realizzazione di infrastrutture considerate strategiche. A tali misure si aggiunge la riforma del mercato del lavoro[87] , con cui si è inteso aumentare la flessibilità in entrata e in uscita, rafforzare le tutele dei lavoratori con particolate riferimento ai giovani e ai soggetti svantaggiati, riordinare il sistema degli ammortizzatori sociali.

Rispetto a tale scenario, si pongono due interrogativi riguardanti la quantificazione dell’impatto sulla crescita delle misure di liberalizzazione e il tempo necessario affinché gli effetti positivi si trasmettano all’economia: mentre gli effetti di politiche fiscali restrittive si trasmettono pienamente nel breve periodo,  quelli delle politiche di liberalizzazione si manifestano, infatti, solo nel medio-lungo periodo.

Come rilevato in diversi studi dell'OCSE^[88], dall'apertura concorrenziale di alcuni settori strategici dell'economia possono derivare significativi benefici sulla crescita. Gli studi richiamati prendono come benchmark i settori maggiormente concorrenziali dei Paesi dell’area e mostrano come un allineamento delle restanti economie alle regolamentazioni di tali Paesi potrebbe comportare un aumento della produttività e del Pil potenziale. Per quanto riguarda l’Italia, si stima che un pacchetto di misure per accrescere la concorrenza e liberalizzare i mercati potrebbe aumentare la produttività di circa l’8 per cento nei dieci anni successivi all’introduzione delle misure. Prendendo in considerazione anche le misure relative al mercato del lavoro (dirette ad eliminare le rigidità del mercato, nonché le distorsioni connesse ai benefici così come alla tassazione) , viene stimato, su un orizzonte temporale di 10 anni, un aumento del PIL pro-capite poco al di sotto del 15 per cento^[89].

Rispetto agli effetti stimati di tali pacchetti “teorici” di interventi, le misure prima ricordate[90] determinerebbero, secondo il Governo, una maggiore crescita (rispetto allo scenario base) pari a 2,4 punti nell’arco di 8 anni. E’ da notare che gli effetti, sia pur limitati, si manifesterebbero sin dal 2012. Molto più limitato l’effetto sull’occupazione (+0,1 punti entro il 2020), cui sono dirette le misure della legge n.92 del 2012, entrata in vigore successivamente.

Come si vede dalla Tavola 3.8, i principali benefici alla produttività e alla crescita deriverebbero dalla riduzione del mark-up^[91] che, come rilevato dall’OCSE e dalla BCE, è particolarmente elevato nel settore dei servizi, mentre rimane comunque al di sopra (sia pure lievemente) della media dell’area Euro per il settore manifatturiero.

 

Tavola 3.8

Effetti macroeconomici delle riforme strutturali (D.L. 1/2012 e D.L. 5/2012)

(scostamenti percentuali rispetto allo scenario base)

			2012	2013	2014	2015	2020
Misure volte a favorire la concorrenza e l'apertura dei mercati	Riduzione del mark-up	PIL	0,0	0,1	0,3	0,4	1,2
		Consumi	-0,6	-1,0	-1,0	-0,9	-0,5
		Investimenti	0,7	1,5	2,1	2,6	4,2
		Occupazione	0,0	0,0	0,0	0,1	0,3
Riduzione delle limitazioni all'attività imprenditoriale, miglioramento dell'ambiente imprenditoriale, semplificazione amministrativa	Riduzione delle barriere all'entrata	PIL	0,1	0,2	0,2	0,3	0,7
		Consumi	0,4	0,7	0,7	0,8	1,0
		Investimenti	-0,2	-0,4	-0,5	-0,6	-0,5
		Occupazione	0,1	0,1	0,1	0,0	-0,1
Riduzione degli oneri amministrativi, semplificazione amministrativa	Riduzione del tempo speso con la burocrazia	PIL	0,1	0,1	0,2	0,2	0,5
		Consumi	0,3	0,4	0,4	0,5	0,6
		Investimenti	0,0	0,0	0,0	0,0	0,2
		Occupazione	0,1	0,1	0,1	0,0	-0,1
Fonte: DEF, Aprile 2012

Gli effetti positivi sulla crescita di una maggiore concorrenza sono analizzati con riferimento all’Italia in un recente studio pubblicato dal FMI^[92], che prende in considerazione le riforme strutturali adottate nel corso del 2012, ivi incluse quelle riguardanti il mercato del lavoro.

Lo studio conferma le stime contenute nel DEF (una maggiore crescita dell’1,2 per cento a fine periodo a fronte di una riduzione del mark-up di 2 pp nel mercato dei prodotti). Ipotizzando, tuttavia, un piano più ampio di riforme che ricevano piena attuazione nel quinquennio 2013-2018 e che comportino una riduzione più accentuata del mark-up^[93], tale da accorciare del 50 per cento la distanza con i paesi meglio performanti dell’area euro/OCSE,  si determinerebbe un effetto positivo sul PIL di 5,7 pp dopo 5 anni e di 10,5 pp nel lungo periodo.

Come negli studi OCSE, gli effetti sulla crescita sarebbero più accentuati  in conseguenza delle misure di liberalizzazione del mercato dei prodotti (data la presenza di ampi settori non esposti alla concorrenza, soprattutto nei servizi) rispetto alle misure del mercato del lavoro, dove già l’Italia è relativamente vicina alle best practices.  Queste ultime contribuirebbero, tuttavia, in modo significativo, ad una riduzione del costo del lavoro e ad un aumento della competitività.

Lo studio evidenzia poi i guadagni ulteriori in termini di crescita e competitività che potrebbero derivare, rispettivamente,  da una riduzione della tassazione sul lavoro e sul reddito di impresa (nella misura complessiva di 2 punti di PIL) a fronte di un ampliamento della base IVA, e da un aumento della spesa pubblica (1 per cento del PIL) per investimenti in infrastrutture strategiche (che consentirebbero un abbattimento dei costi ed un miglioramento della produttività in tutti i settori produttivi), da finanziare attraverso una riduzione della spesa per trasferimenti.

Lo studio del FMI conclude, pertanto, sottolineando come le misure adottate dal Governo vanno nella direzione di aumentare la competitività e la flessibilità dell’economia: da qui, l’importanza di una loro piena e rapida attuazione. Rileva, tuttavia, l’opportunità di procedere oltre con le liberalizzazioni, in particolare nei servizi professionali, nelle industrie di rete e nei servizi pubblici locali, aumentando parallelamente gli investimenti in infrastrutture strategiche per rimuovere le attuali strozzature dal lato dell’offerta. Con riferimento al mercato del lavoro, viene infine sottolineata l’esigenza di aumentarne la flessibilità, creando un legame più stretto tra salari e produttività e al tempo stesso riducendo il divario tra lavoratori permanenti e temporanei; misure che favoriscono una maggiore partecipazione, insieme ad una riduzione del cuneo fiscale, dovrebbero essere prese  in considerazione.

 

4. Le entrate

4.1 Le entrate nel conto consolidato della P.A. -  2008-2011

Le entrate complessive delle Amministrazioni Pubbliche evidenziano, nella fase iniziale del periodo considerato, un andamento crescente cui segue una inversione di tendenza dovuta al deterioramento del ciclo economico e alla conseguente riduzione della base imponibile (Tavola 4.1).

Infatti, dopo aver registrato una tendenza alla crescita fino al 2008, le entrate si riducono nel 2009 di 16 miliardi (2,2 punti percentuali) recuperando, sul piano complessivo, nei due anni successivi. Tale andamento non si rispecchia nel rapporto entrate/PIL che registra nel 2009 ancora un incremento rispetto all’anno precedente: la circostanza è giustificata dalla contestuale più accentuata contrazione del prodotto interno lordo (-3,5% in termini nominali). Inoltre, nello stesso anno si registra, in controtendenza rispetto alle altre entrate, un incremento delle imposte in conto capitale per misure una tantum (+11,7 miliardi): si tratta del gettito relativo allo scudo fiscale - ossia all’istituzione di una imposta straordinaria sulle attività finanziarie e patrimoniali detenute all’estero rimpatriate o regolarizzate in Italia – e all’imposta sostitutiva dovuta sul riallineamento agevolato dei valori di bilancio ai principi IAS.

Il 2011 è caratterizzato dal progressivo peggioramento del quadro congiunturale dell’economia italiana conseguente all’aggravarsi della crisi del debito sovrano. A partire dalla seconda metà dell’anno, il ritmo sostenuto di crescita delle entrate tributarie registrato nei primi sei mesi si attenua, anche se in parte compensato dagli effetti delle misure delle manovre correttive di finanza pubblica varate a partire dall’estate. Tenuto conto anche dell’aumento del gettito delle imposte sostitutive, l’esercizio si chiude con un aumento delle entrate dell’1,7%, in linea con l’incremento del prodotto.

La pressione fiscale complessiva si attesta, a fine periodo, al 42,6 per cento del PIL, stesso valore registrato nel 2008. A tale risultato si giunge attraverso una lieve riduzione sia della pressione tributaria (dal 29,1% del 2009 al 28,9% del 2011) sia di quella contributiva (dal 14% del 2009 al 13,7% del 2011).

Tavola 4.1

Le entrate nel conto consolidato della P.A.

^(*) Fonte: Istat

 

 

Guardando alla composizione  entrate, quelle di parte corrente rappresentano, nel periodo considerato, circa il 99 per cento dell’aggregato. La riduzione, nel solo esercizio 2009, di oltre un punto percentuale del peso delle entrate correnti sulle entrate complessive è da collegare al corrispondente incremento delle entrate in conto capitale dovuto prevalentemente, come sopra indicato, allo scudo fiscale e alla rivalutazione dei valori nei bilanci societari.

Ferma restando una riduzione dell’incidenza rispetto al PIL delle imposte dirette e di quelle indirette (rispettivamente, -0,8 punti percentuali e -0,6 punti percentuali) si rileva, nel periodo 2007-2011, un andamento delle stesse non omogeneo: fino al 2006 il peso delle imposte dirette assume un valore lievemente inferiore rispetto alle indirette (rispettivamente, 14,4 e 14,8 per cento del PIL) mentre, a decorrere dal 2007, la situazione si inverte. La differenza fra le due tipologie di imposte raggiunge il valore massimo nel 2008 (1,5 punti percentuali) per poi iniziare a ridursi ed attestarsi a 0,2 punti percentuali nel 2011 (rispetto al PIL, 14,3 per cento le imposte dirette e 14,1 per cento le indirette).

Tale andamento rispecchia le recenti scelte politiche dirette a spostare il peso tributario sulla imposizione indiretta a favore di un alleggerimento del carico fiscale relativo alle imposte dirette.

Agli andamenti descritti contribuisce il gettito recuperato dall’attività di contrasto all’evasione fiscale e di potenziamento dell’attività di riscossione. Come risulta dalle Relazioni riguardanti i risultati della lotta all’evasione, presentate annualmente dal Ministro dell’economia e delle finanze al Parlamento, le entrate realizzate dall’attività di accertamento e riscossione evidenziano un andamento crescente.

 

Riscossioni complessive riferita a tutti i tributi erariali e non erariali(*)

 

^(*) Fonte: Relazioni annuali concernenti i risultati derivanti dalla lotta all’evasione fiscale.

 

Le stesse Relazioni chiariscono, tuttavia, che una valutazione complessiva dei risultati dell’attività di accertamento deve tener conto, oltre che delle misure di contrasto all’evasione e, di potenziamento dell’accertamento e della riscossione degli effetti della c.d. tax compliance, ossia dalla modifica dei comportamenti dei contribuenti, indotti dalle predette misure, che aumentano il grado di adempimento spontaneo degli obblighi fiscali. Tale circostanza, determinando un incremento dei redditi dichiarati e delle imposte autoliquidate dai contribuenti, comporta un maggior gettito delle entrate ordinarie e non consente, pertanto, un’agevole valutazione sia in sede previsionale che in sede di rendicontazione degli effetti specificamente ascrivibili alle attività di accertamento e riscossione. Sul punto si rinvia alla scheda contenuta nella II parte del dossier, relativa all’utilizzo, a fini di copertura, delle entrate da accertamento e lotta all’evasione.

 

Le entrate del Bilancio dello Stato: analisi degli incassi tributari

 

Si espongono, di seguito, alcuni dati riguardanti gli incassi tributari contabilizzati nel bilancio dello Stato e la loro composizione[94].

I dati non consentono un confronto del tutto omogeneo tra i vari esercizi: occorre, infatti, precisare che l’analisi condotta sugli incassi del Bilancio dello Stato ha una finalità meramente indicativa in quanto, trattandosi di dati di cassa, le variazioni rilevate da un esercizio all’altro possono risultare ampiamente influenzate da fattori di natura meramente contabile, che possono aver agito sulle modalità e sui tempi di acquisizione delle somme.

Nella Tavola 4.2 vengono forniti i dati disaggregati in ragione delle diverse tipologie d’imposta, riferiti agli incassi tributari per ciascun anno considerato e alle relative variazioni percentuali annue.

 

Tavola 4.2

Bilancio dello Stato – Entrate erariali - Analisi per tipo di imposta (voci principali)

(milioni di euro – %)

^(*) A decorrere dal 2010 include anche la voce “Lotterie istantanee”.

   Fonte: Dipartimento delle finanze, Bollettini delle entrate tributarie.

L’andamento delle entrate tributarie riflette il quadro congiunturale che ha interessato il periodo considerato. Infatti, dopo un andamento crescente fino al 2008, si assiste ad una sensibile riduzione del gettito nel 2009 e ad una successiva lieve inversione di tendenza nel 2011 anche per effetto delle varie manovre di consolidamento fiscale, adottate nel corso dell’esercizio. 

Nell’ambito delle imposte dirette, il calo registrato nel 2009 rispetto all’anno precedente è anche attribuibile ad un maggior gettito registrato nel 2008 in relazione a rinnovi contrattuali in alcuni comparti del settore privato e al conseguente pagamento di redditi arretrati. Nei mesi di giugno e luglio 2009, inoltre, i versamenti delle imposte autoliquidate in sede di dichiarazione dei redditi[95] hanno evidenziato una riduzione complessiva relativa, in parte, ai redditi di competenza 2008 (versamento a saldo). Per quanto riguarda, invece, il versamento dell’acconto 2009, il minor gettito risente anche della riduzione di 20 punti percentuali della misura dell’acconto medesimo disposta dal DL 168/2009, alla cui copertura finanziaria si è provveduto con parte delle entrate derivanti dallo “scudo fiscale”.

Il valore relativo al 2011 sconta un andamento infrannuale discontinuo. Infatti, a fronte di un andamento crescente, rispetto al corrispondente periodo dell’anno precedente, fino al mese di maggio, le imposte dirette[96] registrano un primo segno negativo nel mese di giugno in relazione alle imposte autoliquidate dai contribuenti nelle dichiarazioni dei redditi (saldo 2010 e primo acconto 2011 delle imposte sui redditi) e, successivamente, a decorrere dal mese di settembre in relazione alle ritenute mensili a carico dei lavoratori dipendenti, che risentono del rallentamento congiunturale e del calo dell’occupazione registrato[97].

Sull’andamento del gettito dell’IRES incide anche il minor gettito dovuto agli effetti dell’imposta sostitutiva dovuta per il riallineamento di attività immateriali iscritte in bilancio a seguito di operazioni straordinarie[98], per le società che adottano i principi contabili internazionali (IAS) e delle imposte sostitutive sui redditi per rideterminazione dei valori di acquisto di partecipazione e dei terreni.

La cedolare secca, introdotta con decorrenza 2011[99], registra un gettito (675 milioni nel 2011) notevolmente inferiore a quello atteso al momento della sua adozione. Secondo le quantificazioni contenute nella relazione tecnica allegata al provvedimento introduttivo  le maggiori entrate stimate nel 2011 risultavano pari a 3.194 milioni di euro.

L’introduzione di tale imposta sostitutiva era finalizzata a favorire l’emersione di base imponibile in relazione ai redditi di locazione di immobili non dichiarati. A tale scopo, oltre ad intervenire sulle sanzioni in caso di mancata registrazione del contratto di locazione, le norme prevedono disposizioni in favore sia del locatore (imposta sostitutiva ad aliquota ridotta rispetto al regime di tassazione ordinaria) sia in favore del locatario (garanzia del mancato aumento del canone di locazione da parte del proprietario).

Sulla base degli effetti finanziari realizzati è presumibile ritenere che il minor gettito realizzato, rispetto a quello stimato, sia attribuibile ad una mancata emersione di base imponibile[100]; peraltro, l’esercizio dell’opzione è risultata invece conveniente per i soggetti che già dichiaravano i redditi da locazione e che, applicando il regime della cedolare secca, ottengono un risparmio d’imposta in termini di IRPEF e addizionali.

In proposito, occorre anche considerare che la disciplina IMU[101], applicata dal 2012, prevede l’esenzione dall’IRPEF e relative addizionali dei redditi relativi agli immobili non locati. Tale previsione, anche se entrata in vigore nell’anno successivo, potrebbe aver contribuito alla mancata emersione di base imponibile relativa ai redditi da locazione.

 

Anche il comparto delle imposte indirette registra, nel suo complesso, una rilevante riduzione nel 2009 attribuibile, in via prevalente, al deterioramento del ciclo economico che ha depresso il gettito IVA già a decorrere dagli ultimi mesi del 2008.

Con specifico riferimento all’imposta sul valore aggiunto, il gettito registrato nel 2011 evidenzia, nonostante l’andamento crescente degli anni 2009-2011, un valore inferiore a quello del 2007 (-3,2 mld) e nel 2008 (-2 mld). L’ammontare del 2011, peraltro, include gli effetti dell’aumento dell’aliquota ordinaria IVA (dal 20 al 21) introdotta con decorrenza 16 settembre 2011[102]; a tale misura la relazione tecnica aveva attribuito effetti finanziari positivi pari a 700 milioni nel 2011.

Le altre voci, il cui gettito non è direttamente legato alla congiuntura, presentano variazioni più attenuate o, come nel caso delle entrate legate ai giochi, un incremento nel periodo considerato (passando a 9.406 milioni nel 2007 a 12.651 milioni nel 2011) ascrivibile sia agli effetti di emersione recati dall’introduzione di norme finalizzate al potenziamento dell’attività di contrasto all’evasione fiscale, particolarmente elevata nel settore, sia ad un mutamento dei comportamenti dei contribuenti che registrano una crescente propensione al consumo nel settore. Tali aspetti, tuttavia, non vengono confermati nell’anno successivo: infatti nel 2012 le entrate legate al settore dei giochi e delle lotterie si riducono, registrando quindi una inversione di tendenza.

 

Entrate degli enti territoriali: incassi tributari

 

Per quanto riguarda le entrate tributarie degli enti territoriali si riportano, nella Tavola 4.3, i dati relativi agli incassi dell’IRAP e delle addizionali all’IRE comunale e regionale.

 

Tavola 4.3

Entrate tributarie degli enti territoriali

(milioni di euro)

Fonte: Dipartimento delle finanze, bollettino delle entrate tributarie - incassi

 

Il gettito delle entrate tributarie degli enti locali evidenzia un andamento che non rispecchia quello delle imposte erariali sui redditi (IRPEF e IRES).

In proposito, per quanto concerne le addizionali IRPEF, si segnala:

-        le addizionali si applicano all’imponibile IRPEF mentre le imposte erariali includono anche il gettito IRES (caratterizzato da una forte riduzione dal 2007 al 2011 pari al 30 per cento, come si evince dai dati riportati nella tavola 4.2);

-        gli enti territoriali interessati non hanno potuto incrementare le aliquote delle imposte in quanto, con norma transitoria più volte prorogata, la normativa statale ha fissato il “blocco” delle aliquote deliberate. Il blocco, tuttavia, non si applica alle regioni soggette ai piani di rientro dal disavanzo nel settore sanitario.

In altre parole, la crescita più elevata del gettito delle addizionali IRPEF rispetto a quello delle imposte dirette appare imputabile, in via prevalente, sia all’assenza degli effetti negativi relativi alle società di capitale (soggetti passivi IRES) sia all’incremento delle aliquote (nella misura massima) adottate dalle regioni che hanno dovuto attuare un piano di risanamento finanziario nel settore sanitario.

 

In materia di IRAP il gettito registra un andamento non omogeneo con una contrazione negli anni 2008 e 2009 ed una ripresa a decorrere dal 2010. In merito a tale imposta si segnala:

-        nonostante i soggetti passivi IRAP siano soggetti passivi IRPEF (che dichiarano reddito d’impresa o di lavoro autonomo) e IRES, occorre considerare che la base imponibile IRAP è determinata con criteri diversi da quelli fissati per la determinazione della base imponibile IRPEF/IRES;

-        le regioni hanno la facoltà di variare l’aliquota di base nella misura massima di un punto percentuale in più o in meno. L’incremento dell’aliquota è stata adottata da tutte le regioni che presentano un disavanzo nel settore sanitario e/o intendano assicurare al settore un volume di risorse superiore a quello garantito dal finanziamento statale;

-        la disciplina IRAP è stata oggetto di importanti modifiche, introdotte a decorrere dal 2008 e finalizzate a ridurre il cuneo fiscale[103], che hanno interessato la determinazione della base imponibile, la misura dell’aliquota e delle detrazioni forfetarie. In termini di cassa, gli effetti riferiti al primo anno di applicazione della riforma si rilevano negli anni 2008 e 2009 in conseguenza del meccanismo di saldo e acconto.

Si ricorda che le modifiche alla disciplina IRAP riguardano le modalità di determinazione della base imponibile distinta in funzione della natura del contribuente e del settore di attività, la riduzione dell’aliquota ordinaria (dal 4,25 al 3,9) e la rideterminazione delle misura delle deduzioni forfetarie spettanti per ciascun lavoratore dipendente e di quelle fissate in base agli scaglioni di valore di produzione. 

Si segnala infine che, a decorrere dal 2013, la disciplina IRAP è stata oggetto di ulteriori modifiche, introdotte dalla legge di stabilità per il 2013, finalizzate a ridurre ulteriormente il cuneo fiscale e ad agevolare i lavoratori autonomi e le piccole imprese. 

 

 

4.2 Il preconsuntivo 2012

L’anno 2012 è stato caratterizzato da una importante revisione delle stime delle entrate che hanno risentito, da un lato, degli effetti finanziari positivi stimati in relazione agli interventi introdotti con le manovre e, dall’altro lato, di quelli negativi legati all’andamento congiunturale del Paese.

L’andamento del gettito risente anche dei provvedimenti approvati in attuazione della legge delega sul federalismo fiscale[104] che incidono sulla composizione tra entrate erariali ed entrate degli enti territoriali.

In particolare si ricorda che, con l’entrata in vigore dal 2012 dell’imposta municipale sugli immobili (IMU)[105], sono stati esclusi, a decorrere dal medesimo anno, dall’imposizione IRPEF e relative addizionali i redditi degli immobili non locati. Sotto il profilo del gettito si fa presente che mentre l’IMU viene interamente pagata dai contribuenti nell’anno di competenza, l’IRPEF e le addizionali IRPEF sugli immobili sono liquidate in dichiarazione dei redditi e pertanto risentono del meccanismo del saldo e acconto delle imposte.

Nella Tavola 4.4 si riportano le previsioni contenute nei documenti di finanza pubblica presentati a partire dall’aprile 2011 ed il preconsuntivo pubblicato dall’ISTAT il 1° marzo scorso.

 

Tavola 4.4

Entrate – Revisione delle stime per il 2012

(milioni di euro)

 

Come risulta dalla Tavola 4.4,  a fronte di una graduale e continua revisione al ribasso delle previsioni relative al PIL, le stime relative al gettito tributario sono state riviste in aumento fino ad aprile 2012. Ciò appare prevalentemente imputabile agli interventi in materia fiscale introdotti dalle manovre attuate a decorrere da luglio del 2011, quali l’incremento dell’addizionale IRES per il settore energetico (c.d. Robin tax), la revisione del regime tributario delle rendite finanziarie, l’anticipo e l’estensione dell’ambito applicativo dell’imposta municipale sugli immobili (v. approfondimento n. 1) l’incremento dell’aliquota ordinaria IVA[106] e delle accise sui carburanti[107], l’imposta di bollo sui conti correnti e altri prodotti finanziari.

Fino al DEF 2012, gli effetti finanziari di maggiori entrate tributarie conseguenti alle misure adottate apparivano, quindi, proporzionalmente superiori agli effetti negativi legati alla (mancata) crescita del paese. Rispetto alle stime del DEF 2011, le entrate tributarie indicavano un incremento del 4,2 per cento (passando da 476.544 milioni a 496.332 milioni) nonostante il PIL fosse atteso ridursi del 3,2 per cento (passando da 1.642 miliardi a 1.589 miliardi).

Nel mese di settembre 2012 la stima delle entrate tributarie subiva un forte ridimensionamento, proporzionalmente maggiore rispetto a quello atteso per il PIL: rispetto alle previsioni di aprile 2012, il gettito atteso veniva ridotto di 3,02 punti percentuali a fronte di una revisione al ribasso della stima del PIL pari a 1,6.

Rispetto al 2011 le entrate tributarie 2012 registrano, in ogni caso, un andamento positivo ascrivibile, come ricordato, agli effetti delle principali misure correttive adottate a decorrere dalla seconda metà del 2011. Al netto del gettito acquisito per effetto di tali misure, il risultato del 2012 sarebbe stato inferiore a quello del 2011 di circa il 2,5 per cento[108].

La revisione al ribasso della stima dei contributi sociali, più graduale ed omogenea ma anche più contenuta rispetto a quella tributaria, era anch’essa riconducibile ad una congiuntura e ad un andamento dell’occupazione più sfavorevole del previsto.

Le imposte in conto capitale registravano, rispetto al valore stimato 2011, una contrazione determinata dal venir meno dei versamenti dell’imposta sostituiva sul leasing immobiliare[109].  

 

La progressiva revisione al ribasso, nell’arco dell’ultimo anno, delle entrate tributarie (-4,7 per cento nel preconsuntivo Istat rispetto alla stima del DEF 2012), più accentuata della contestuale contrazione della stima del PIL (pari a -1,4 per cento, da 1.589 miliardi nel DEF 2012 a 1.564 miliardi nel preconsuntivo Istat), si è riflessa in una riduzione della pressione fiscale di 1,1 punti percentuali rispetto alle stime: dal 45,1 per cento del PIL nel DEF dell’aprile 2012 ad un valore di preconsuntivo Istat pari al 44 per cento.

Tale riduzione, ascrivibile principalmente, come si è detto, alla caduta della base imponibile fiscale conseguente alla crisi economica, si manifesta nonostante nel periodo in esame siano state adottate misure dal lato delle entrate da cui erano attesi effetti finanziari positivi netti pari a circa 36,9 miliardi di euro nel solo 2012[110]. Confrontando le previsioni del DEF dell’aprile 2011 (precedente quindi alle misure suddette) con il preconsuntivo ISTAT si rileva, invece, una caduta delle entrate complessive pari a 14,5 miliardi.

 

Gli effetti sulle entrate recati dai mutamenti congiunturali  possono essere osservati analizzando le variazioni su base mensile del gettito negli anni 2011 e 2012.

A tal fine, la Tavola 4.5 riporta gli incassi infrannuali relativi a due rilevanti tributi, rispettivamente imposta diretta e indiretta, quali l’imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) e l’imposta sul valore aggiunto (IVA).

 

Tavola 4.5

Imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) e Imposta sul valore aggiunto (IVA) - Gettito mensile

 

^(*) Fonte Dipartimento delle finanze, Bollettino delle entrate tributarie

 

Ai fini di un’analisi del gettito IRPEF occorre considerare che esso comprende sia le ritenute operate sul reddito da lavoro dipendente, sia le imposte versate in base alla liquidazione effettuata dai contribuenti in sede di dichiarazione dei redditi.

In linea generale, le prime presentano un andamento omogeneo in corso di esercizio essendo riferite al costo per lavoro dipendente[111], mentre le imposte versate a seguito di autoliquidazione in dichiarazione dei redditi sono prevalentemente versate nei mesi di giugno (saldo dell’anno precedente e primo acconto dell’anno di riferimento) e novembre (secondo acconto dell’anno di riferimento)[112]. I versamenti delle autoliquidazioni registrano, nel 2011, una notevole riduzione rispetto al 2010, confermando la contrazione della base imponibile riferibile in via prevalente ai redditi di impresa e di lavoro autonomo; nel 2012, pur in lieve recupero rispetto al 2011, si situano, in ogni caso, valori più bassi rispetto al 2010.

E’ necessario tenere presente, tuttavia, che il saldo IRPEF 2009, incluso nei versamenti di giugno 2010, include gli effetti positivi conseguenti alla riduzione della misura dell’acconto IRPEF 2009: infatti, la componente relativa al versamento del saldo IRPEF registra un incremento nel 2010 rispetto al 2009 passando da 5,8 mld a 6,7 mld per poi attestarsi a 5,7 mld nel 2011. Analogamente, anche in relazione al 2011, il versamento dell’acconto di novembre sconta gli effetti della riduzione della misura dell’acconto IRPEF che, tuttavia, dovrebbe emergere come versamento a saldo (giugno 2012): infatti, i versamenti dell’acconto di novembre registrano una riduzione nel 2011 (passando da 10,4 mld nel 2010 a 8,9 mld nel 2011) per poi aumentare a 9,6 mld nel 2012.

 

Il gettito infrannuale dell’IVA presenta un andamento negativo a decorrere dal secondo semestre del 2011 in conseguenza della contrazione dei consumi e, quindi, della relativa base imponibile. I valori di gettito includono anche gli effetti positivi recati dall’incremento di un punto percentuale dell’aliquota ordinaria (dal 20 al 21) stabilito con decorrenza settembre 2011.

La variazione mensile risulta infatti positiva nei mesi di settembre e ottobre 2011, nonché nel mese di gennaio 2012 nel quale sono liquidate le imposte dell’ultimo trimestre del 2011.

 

 

4.3 Le previsioni per il triennio 2013 - 2015

Con riferimento al triennio 2013-2015, nella Tavola 4.6 si riportano le stime contenute nella Nota di aggiornamento al DEF del settembre scorso.

Le stime sopra indicate non includono gli effetti finanziari recati dalla legge di stabilità 2013. Ciò in quanto le disposizioni fiscali contenute nel testo del provvedimento approvato differiscono considerevolmente rispetto al testo del disegno di legge presentato in Parlamento, modificando la composizione fra imposte dirette ed indirette. Infatti, il testo del ddl prevedeva una riduzione delle aliquote IRPEF applicate ai primi due scaglioni di reddito imponibile, una riduzione delle detrazioni e deduzioni IRPEF per oneri, l’imponibilità delle pensioni di guerra dirette. Tali disposizioni sono state sostituite da altre misure quali la riduzione del cuneo fiscale (IRAP) e l’aumento delle detrazioni IRPEF per i figli a carico. E’ stato inoltre escluso l’incremento dell’aliquota IVA ridotta.

Sul piano finanziario, agli interventi contenuti nella legge di stabilità 2013 sono attribuiti effetti complessivi di maggiore entrata pari a 4.464 milioni nel 2013, 5.366 milioni nel 2014 e 4.895 milioni nel 2015 ed effetti complessivi di minore entrata pari a 6.397 milioni nel 2013, 6.301 milioni nel 2014 e 5.238 milioni nel 2015 con un effetto netto sulle entrate pari a -1.933 milioni nel 2013, - 936 milioni nel 2014 e -342 milioni nel 2015[113].

 

 

Tavola 4.6

Previsioni per il 2013-2015

^(*) Fonte Nota di aggiornamento al DEF 2012, quadro tendenziale, settembre 2012. Le variazione percentuali annue 2013/2012 sono valutate rispetto al dato di preconsuntivo ISTAT del 1° marzo 2013.

 

 

La Nota di aggiornamento prevedeva, per l’anno 2013 e rispetto all’anno precedente (cfr Tavola 4.4), un incremento del 2,4 delle entrate tributarie e contributive (da 699.584 milioni del 2012 a 716.253 del 2013) a fronte di una variazione del PIL nominale stimata all’1,1. Complessivamente, si determinava una variazione della pressione fiscale di 0,6 punti percentuali (passando da 44,7 del PIL al 45,3).

Nel biennio successivo, si stimava un andamento decrescente del suddetto valore che, in ogni caso, rimaneva nel 2015 più elevato rispetto alle stime per l’anno 2012.

 

Su tale evoluzione non potrà non incidere, tuttavia, sia il risultato non positivo conseguito nel 2012 che la minore crescita prevista per l’esercizio in corso. Ciò in quanto, alla luce dei dati di preconsuntivo relativi al 2012 forniti dall’ISTAT ed in particolare alla revisione al ribasso delle entrate tributarie e contributive (cfr Tavola 4.4), dovrà essere aggiornata anche la stima delle entrate per il triennio 2013-2015.

 

 

Approfondimento

1. IMU e Tares

L’approvazione, nel corso della XVI legislatura, della legge delega sul federalismo fiscale e dei relativi provvedimenti di adozione ha determinato importanti modifiche al regime tributario degli enti locali attraverso l’introduzione, in particolare, dell’imposta municipale sugli immobili (IMU) e del Tributo comunale sui rifiuti e servizi (TARES).

 

Imposta municipale sugli immobili: brevi cenni normativi

 

L’imposta municipale sugli immobili (IMU) è stata istituita dal decreto legislativo n. 23 del 2011 con decorrenza originariamente fissata all’anno 2014.

La nuova imposta è introdotta in sostituzione sia dell’imposta comunale sugli immobili (ICI) sia dell’IRPEF e relative addizionali regionali e comunali dovute sui redditi degli immobili non locati.

La disciplina dettata dal d.lgs. n. 23/2011 stabiliva, tra l’altro che:

-         non erano inclusi nell’ambito di applicazione dell’imposta gli immobili adibiti ad abitazione principale e sue pertinenze;

-         la base imponibile era determinata applicando i medesimi criteri utilizzati ai fini ICI (rendita catastale rivalutata moltiplicata per un coefficiente che varia in funzione della categoria catastale);

-         l’aliquota ordinaria era pari al 7,6 per mille ed era ridotta alla metà nel caso di immobili locati. I comuni avevano la facoltà di variare l’aliquota di base, in aumento o in diminuzione, di 0,3 punti percentuali ovvero di 0,2 punti percentuali nel caso di immobile locato.

La disciplina IMU è stata oggetto di una importante modifica operata con il decreto legge n. 201/2011 (art. 13). Tra le novità introdotte si segnalano:

-         la decorrenza dell’IMU è stata anticipata, in via sperimentale, all’anno 2012. L’applicazione sperimentale della disciplina interessa le annualità fino al 2014;

-         l’ambito di applicazione dell’imposta è stato esteso alle abitazioni principali e relative pertinenze;

-         oltre all’aliquota ordinaria (confermata in misura standard del 7,6 per mille), sono state introdotte due aliquote ridotte (4 per mille e 2 per mille) da applicare, rispettivamente, alle abitazioni principali e relative pertinenze e ai fabbricati rurali ad uso strumentale;

-         ai comuni è concessa la facoltà di variare, in più o in meno, le predette aliquote entro i limiti, rispettivamente, di 0,3 punti percentuali, di 0,2 punti percentuali e di 0,1 punti percentuali. In altre parole, i valori minimi e massimi delle aliquote sono 4,6-10,6 per mille per l’aliquota ordinaria,  2-6 per mille per le abitazioni principali e sue pertinenze, 1-3 per mille per i fabbricati rurali ad uso strumentale;

-         in attesa della revisione del catasto, sono modificati i criteri per la determinazione della base imponibile al fine di attribuire un maggior valore agli immobili oggetto dell’imposta. A tal fine, sono stati rideterminati, in aumento, i coefficienti da applicare per la determinazione della base imponibile (ad es. il coefficiente per le abitazioni viene incrementato del 60% passando da 100 a 160);

-         è introdotta una detrazione d’imposta in misura fissa (200 euro annui per immobile) per la determinazione dell’IMU relativa all’abitazione principale; tale detrazione è incrementata in funzione del numero dei figli conviventi minori di 26 anni;

-         il gettito non viene interamente attribuito ai comuni. E’ riservata all’Erario una quota pari al 50% del gettito IMU relativo agli immobili diversi dalle abitazioni principali e sue pertinenze e diversi dai fabbricati rurali ad uso strumentale, calcolata applicando le aliquote di base fissate dalla norma statale; eventuali variazioni di aliquote deliberate dagli enti locali determinano una variazione del gettito attribuito al comune interessato.

Ulteriori modifiche alla disciplina IMU, introdotte dal decreto legge n. 16 del 2012, sono state finalizzate ad introdurre, in linea generale, norme di favore in relazione a specifici settori o soggetti. Tra le disposizioni introdotte, si segnala la riduzione al 50% dell’imposta dovuta sugli immobili storici e sugli immobili inagibili, agevolazioni in favore dei coltivatori diretti e degli imprenditori agricoli professionali (IAP), assimilazione all’abitazione principale della casa assegnata al coniuge a seguito di separazione, rinuncia dello Stato alla quota ad esso spettante in relazione alle abitazioni degli ex IACP e gli immobili di proprietà dei comuni.

Per gli anni 2013 e 2014 la legge di stabilità per il 2013 ha introdotto modifiche concernenti l’attribuzione del gettito lasciando invariate le modalità di determinazione dell’imposta, per la quale si continua ad applicare la disciplina vigente nel 2012. In merito alla destinazione del gettito IMU è stato disposto che  - in luogo del 50% del gettito relativo agli immobili diversi dall’abitazione principale e relative pertinenze nonché dai fabbricati rurali ad uso strumentale – spetta all’Erario la quota di imposta relativa agli immobili ad uso produttivo classificati nel gruppo catastale D, calcolata applicando l’aliquota dello 0,76 per cento. Sono conseguentemente rideterminate le somme che confluiranno nel Fondo di solidarietà comunale (istituito a decorrere dal 2013 in luogo del precedente Fondo sperimentale di riequilibrio).

Il periodo sperimentale previsto dal decreto legge n. 201 del 2011 termina nel 2014 per cui, a decorrere dal 2015 si applica quanto disposto dal decreto legislativo n. 23 del 2011.

 

Profili finanziari

Le stime relative al gettito IMU sono state oggetto di revisioni nel corso della legislatura in virtù delle modifiche introdotte alla sua disciplina.

Prima di procedere ad una illustrazione delle stime effettuate si riportano i dati provvisori comunicati dal Dipartimento delle finanze[114] in relazione al gettito realizzato fino al 25 gennaio 2013 ossia oltre un mese dopo il termine per il versamento a saldo dell’imposta dovuta per l’anno 2012. La Nota del Dipartimento delle finanze afferma che il gettito IMU relativo al 2012 ammonta a 23,7 miliardi di euro, a fronte di una previsione di gettito, inclusa nel quadro tendenziale del conto economico delle pubbliche amministrazioni, pari a circa 22,5 miliardi nel 2012, a 23 miliardi nel 2013 e a 23,3 miliardi nel 2014.

La Nota non indica i criteri in base ai quali è stato valutato il gettito incluso nel quadro tendenziale dei conti pubblici. Tuttavia, tenuto conto che tale valore viene confrontato con il gettito realizzato, si può ritenere che esso comprenda, oltre al gettito calcolato ad aliquote di base, anche la stima del gettito recato dalle manovre operate dai Comuni; l’ammontare di ciascuna delle due componenti non è, in ogni caso, espressamente indicato nella Nota.

 

La stima delle imposte sostituite dall’introduzione dell’IMU

L’introduzione dell’IMU ha sostituito l’imposta comunale sugli immobili (ICI) e l’IRPEF e relative addizionali dovute sui redditi degli immobili non locati.

Gli effetti finanziari relativi al minor gettito delle imposte sostituite è contenuta sia nel decreto legislativo n. 23 del 2011 sia nel decreto legge n. 201 del 2011. La relazione tecnica allegata a quest’ultimo provvedimento, sulla base del valore indicato dall’ISTAT nei Conti ed aggregati economici delle amministrazioni pubbliche per l’anno 2010, ha rivisto al ribasso la stima del gettito ICI precedentemente indicata (da 9,9 miliardi a 9,2 miliardi).

Stima del gettito annuo dei tributi sostituiti

miliardi di euro

Descrizione	D.Lgs. n. 23/2011	D.L. n. 201/2011
- IRPEF sui redditi fondiari relativi ad immobili non locati	1,54
- Addizionale regionale IRPEF relativa ad immobili non locati	0,08
- Addizionale comunale IRPEF relativa ad immobili non locati	0,03
Totale IRPEF e addizionale su redditi fondiari immobili non locati	1,65	1,6
- Imposta comunale sugli immobili (ICI)	9,92	9,2
TOTALE (minor gettito)	11,57	10,8

Fonte: stime contenute nelle relazioni tecniche riferite ai provvedimenti indicati.

 

Le stime del gettito IMU

Prima di procedere ad una illustrazione delle stime IMU contenute nelle relazioni tecniche, appare opportuno evidenziare che le quantificazioni effettuate nelle varie RT sono effettuate applicando sempre l’aliquota standard fissata dalla legge e prescindono dalle eventuali manovre attuabili dai singoli comuni.

Le prime stime sul gettito IMU annuo sono contenute nella relazione tecnica allegata allo schema di decreto legislativo (poi divenuto d.lgs. n. 23/2011[115]) recante “Disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale” ed è pertanto riferita ad una disciplina che, in base alla normativa vigente, non trova applicazione fino al 2015.

Ai fini della quantificazione, la relazione tecnica aveva stimato un ammontare della base imponibile pari a 1.669 miliardi di euro. Su tale valore, era stato operato un abbattimento per tenere conto sia di alcune esenzioni, non stimabili in modo puntuale, sia della ripartizione della stessa base imponibile tra quella soggetta ad aliquota ordinaria e quella soggetta ad aliquota ridotta.

Complessivamente, in base al dettato normativo del provvedimento,  il gettito IMU era stimato in misura pari a 11,57 miliardi annui, sulla base di un’aliquota di equilibrio indicata nella misura del 7,6 per mille. Tale valore di gettito coincideva con la contestuale perdita di gettito dovuta al venir meno dei tributi sostituiti, assicurando il rispetto del criterio di neutralità finanziaria stabilito dal citato D.Lgs. n. 23/2011.

 

Le stime sopra indicate sono state riviste in conseguenza delle importanti modifiche alla disciplina IMU introdotte dal decreto legge n. 201 del 2011 (tra cui, l’anticipo della decorrenza al 2012, l’inclusione nell’ambito applicativo dell’abitazione principale e la revisione dei coefficienti per la determinazione della base imponibile).

La relazione tecnica, riferita al testo iniziale del decreto legge, stimava il gettito IMU in misura pari a 21,805 miliardi, di cui circa 18 miliardi di euro riferibili agli immobili diversi dall’abitazione principale e relative pertinenze.

Tale valore era determinato considerando una base imponibile complessiva pari a 4.260 miliardi di euro che includeva sia gli immobili esenti, non stimabili in modo puntuale, sia gli immobili soggetti ad aliquota ridotta.

In merito all’attribuzione del gettito, la relazione tecnica effettuava la seguente ripartizione:

 

miliardi di euro

 

Nel corso dell’esame parlamentare per la conversione in legge sono state introdotte modifiche alla disciplina IMU che hanno comportato una rettifica della stima iniziale, come risulta dalla seguente tabella (21,4 mld rispetto a 21,8 della RT iniziale per quanto concerne il 2012).

miliardi di euro

(*) Il totale include la quota di gettito IMU riferito agli immobili di proprietà dei comuni stessi e che risulta stimato in circa 606 milioni di euro annui.

 

Ulteriori modifiche alla disciplina IMU sono state introdotte successivamente alla conversione in legge del decreto legge n. 201/2011.

Stime più aggiornate relative al triennio 2012-2015 sono ottenute, partendo dai valori del D.L. n. 201 del 2011, effettuando una ricognizione degli effetti finanziari ascritti alle ulteriori norme che hanno modificato la disciplina IMU. 

miliardi di euro

 

I dati indicati nella precedente tabella, ottenuti sulla base di una ricognizione degli effetti indicati nelle relazioni tecniche, evidenziano una stima del gettito IMU complessivo per l’anno 2012 pari a circa 21 miliardi, di cui 3,4 relativi all’abitazione principale e ai fabbricati rurali ad uso strumentale[116].

In merito all’attribuzione del gettito, in base ai valori indicati nella tabella, la quota riservata all’Erario ammonterebbe a 8,8 miliardi (50 per cento di 17.593 milioni), mentre la quota spettante ai Comuni, che include anche il gettito “prima casa”, risulterebbe pari a 12,2 miliardi.

Le stime indicate nelle relazioni tecniche sono fornite come risultato di elaborazioni, rispetto alle quali non viene illustrata nel dettaglio la quantificazione operata. In ogni caso, la procedura di stima è basata sull’utilizzo delle aliquote standard e prescinde dagli effetti delle possibili manovre degli enti locali. Per tali ragioni non risulta possibile effettuare un confronto con i valori tendenziali riportati nella Nota, i quali  incorporano la stima del possibile effetto della manovra comunale senza, peraltro, indicarne il relativo valore.

 

Anno 2012: confronto tra stime e dati di gettito

I dati disponibili consentono un raffronto tra valori di stima e valori di gettito. Infatti, la Nota, oltre ad indicare il gettito complessivo dell’IMU relativa al 2012 – indicando gli effetti della manovra operata dai comuni - fornisce indicazioni in merito alla sua ripartizione in base a diversi criteri (soggetto beneficiario, tipologia di immobile, soggetto passivo).

In particolare, l’insieme delle informazioni rende possibile i seguenti confronti tra dati di previsione e quelli di gettito:

- al lordo delle manovre operate dai Comuni: a tal fine il dato di gettito viene confrontato con il valore che la Nota indica come valore tendenziale iscritto per l’anno 2012;

- al netto delle manovre operate dai Comuni: a tal fine il confronto è possibile tra i dati di gettito e le stime contenute nelle relazioni tecniche. 

Come già ricordato, la Nota afferma che, a fronte di previsioni incluse nel quadro tendenziale dei conti delle pubbliche amministrazioni[117] pari a circa 22,5 miliardi nel 2012, il gettito realizzato fino al 25 gennaio 2013 ammonta a 23,7 miliardi di euro. La quota di quest’ultimo derivante alle manovre deliberate dai comuni è valutabile intorno a 3,8 miliardi di euro mentre quella relativa alle aliquote standard è pari a circa 19,9 miliardi. Si prevede, tuttavia, un ulteriore incremento di 100 milioni (da 19,9 a 20 miliardi) in base ad una stima delle c.d. “code dei versamenti”.

I dati illustrati indicano che, al lordo degli effetti delle manovre operate dai Comuni, il gettito realizzato è superiore ai valori iscritti nei tendenziali. Ciò è presumibilmente imputabile ad una stima prudenziale del valore delle manovre comunali incorporate nei tendenziali.

Un diverso risultato si ottiene, invece, se si confrontano i dati calcolati al netto degli effetti delle manovre comunali rilevabili dalle relazioni tecniche e dal dato sul gettito. Il suddetto confronto, infatti, evidenzia che il gettito realizzato ad aliquote standard risulta inferiore alle stime contenute nelle relazioni tecniche. Tale differenza potrebbe essere, in tutto o in parte, spiegata dalla presenza di fattori che hanno determinato rettifiche delle previsioni non rilevabili nelle relazioni tecniche. In proposito, facendo riferimento a quanto indicato nella Nota del Dipartimento delle finanze del 5 luglio 2012 relativa a “I versamenti IMU e il confronto con le stime ex ante”[118], tra tali fattori rientrerebbe:

-        il gettito IMU riferito agli immobili di proprietà dei Comuni. Il valore originariamente stimato ammontava, calcolato ad aliquota standard, a 606 milioni annui;  il decreto legge n. 16 del 2012 ha disposto l’esclusione della quota erariale ed ha pertanto iscritto effetti di minor gettito pari a 303 milioni. La restante quota (303 milioni) rappresenta, nella sostanza, una partita di giro nei conti dei Comuni interessati i quali dovrebbero versare a sé stessi l’imposta dovuta: ciò determina un disallineamento tra ammontare del gettito ed effettive risorse finanziarie acquisite. La Nota del 5 luglio 2012 chiarisce che “il monitoraggio dei versamenti ha evidenziato che nella stragrande maggioranza dei casi i Comuni non hanno versato a se stessi IMU per circa 300 mln. Le stime originarie devono essere perciò rettificate per questo importo”;

-        il gettito IMU riferito agli immobili situati nelle zone colpite dal sisma in Emilia Romagna nel maggio 2012. In proposito, si ricorda che il decreto legge n. 74 del 2012 ha disposto l’esenzione dall’IMU, fino alla loro definiva ricostruzione e agibilità e comunque non oltre il 31 dicembre 2014, dei fabbricati danneggiati: la relazione tecnica allegata al provvedimento stimava una perdita di gettito IMU pari a circa 26 milioni di euro annui[119]. Secondo quanto affermato dalla Nota del Dipartimento delle finanze del 5 luglio 2012 “la stima della sospensione dei versamenti è di circa 560 milioni di euro” su base annua.

 

I dati indicati nella Nota del Dipartimento delle finanze consentono una ulteriore analisi riferita specificatamente alla riserva erariale del gettito IMU. Tale valore corrisponde alla metà del gettito dell’imposta riferito agli immobili diversi dall’abitazione principale, sue pertinenze e dai fabbricati rurali ad uso strumentale, calcolato applicando l’aliquota standard.

A tal fine, considerando che – al netto degli effetti delle manovre comunali - il gettito complessivo ammonta a 19,9 miliardi e il gettito sull’abitazione principale ammonta a 3,4 miliardi, il valore su cui calcolare la riserva erariale risulta pari a 16,5 miliardi di euro. Pertanto, la quota del gettito IMU attribuita allo Stato dovrebbe risultare pari a 8,25 miliardi di euro a fronte degli 8,8 miliardi stimati nelle relazioni tecniche.

Secondo quanto indicato nel Rapporto sulle entrate tributarie del periodo gennaio-dicembre 2012, la quota di spettanza erariale, affluita al bilancio dello Stato con le rate di acconto e di saldo IMU ammonta complessivamente a 8.007 milioni di euro.

Per finalità conoscitive si riporta, infine, la distribuzione del gettito realizzato in funzione della tipologia di immobile effettuata dalla Nota.

in miliardi di euro

Descrizione	Gettito 2012
Abitazione principale e relative pertinenze	4
- di cui effetto manovra Comuni	0,6
Altri immobili	19,592
- di cui effetto manovra Comuni	3,2
Fabbricati diversi dall’abitazione principale (esclusi terreni, aree fabbricabili e fabbricati rurali)	17,9
Terreni	0,628 (*)
Aree fabbricabili	1,0
Fabbricati rurali	0,064
TOTALE	23,592

 ^(*)  La Nota chiarisce che sono stati individuati, isolando tra i titolari di partita IVA coloro che svolgono attività economica agricola, circa 600 mila “agricoltori professionali” ai quali corrisponde un gettito IMU sui terreni pari a circa la metà del gettito complessivo.

 

La ripartizione indicata determina un totale lievemente inferiore al gettito complessivo indicato dalla medesima Nota (23,7 miliardi). La differenza potrebbe essere imputabile, oltre che ad arrotondamenti d’importo, anche alla mancata classificazione di alcuni versamenti rispetto alla tipologia di immobile.

 

Le stime per gli anni 2013 e 2014

 

La disciplina IMU da applicare negli anni 2013 e 2014 è stata rivista dalla legge di stabilità per il 2013. Le disposizioni introdotte, tuttavia, non interessano il calcolo dell’imposta, ma riguardano i criteri di attribuzione del gettito, in quanto viene rideterminata la quota di spettanza dell’Erario.

Pertanto, in merito al gettito atteso, i dati al momento disponibili sono:

-        i valori di previsione che, secondo quanto indicato nella Nota del Dipartimento delle finanze, sono iscritti nei tendenziali delle pubbliche amministrazioni (23 miliardi nel 2013 e 23,3 miliardi nel 2014);

-        le stime indicate nelle relazioni tecniche che, in base alla ricognizione effettuata, ammontano a 21,3 mld nel 2013 e 21,7 mld nel 2014.

Analogamente al 2012, è presumibile ritenere che la differenza tra i valori tendenziali e le stime delle relazioni tecniche possa essere attribuita alle previsioni degli effetti finanziari delle manovre dei Comuni.

 

Tributo comunale sui rifiuti e sui servizi (TARES)

 

Il tributo comunale sui rifiuti e sui servizi (TARES) è stato istituito dall’articolo 14 del decreto legge n. 201 del 2011 con decorrenza 1° gennaio 2013 in sostituzione di tutti i vigenti prelievi relativi alla gestione dei rifiuti urbani, compresa l’addizionale per l’integrazione dei bilanci degli enti comunali di assistenza.

Il nuovo tributo è finalizzato a disciplinare il riordino della tassazione comunale sui rifiuti e ad assicurare una maggiore copertura dei costi relativi ai servizi indivisibili a fronte della quale sono state contestualmente ridotte le risorse erariali assegnate ai Comuni.

Il maggior gettito, derivante dall’incremento del tributo in misura pari a 0,30 euro a metro quadrato, è stato stimato in circa 1 miliardo di euro annui. Ai Comuni è data facoltà di aumentare la maggiorazione del tributo fino a 0,40 euro a metro quadrato.

Il versamento del nuovo tributo deve essere effettuato in quattro rate annuali con scadenza nei mesi di gennaio, aprile, luglio e ottobre. Ai Comuni è concessa la facoltà di modificare il numero delle rate e le date di scadenza.

Per l’anno 2013, essendo il primo anno di applicazione, è stata disposta una proroga da gennaio a luglio del termine per il versamento della prima rata.

L’eventuale spostamento della scadenza delle rate applicabile dai Comuni non può comunque comportare, al fine di assicurare l’invarianza finanziaria sui saldi di finanza pubblica, un termine successivo alla fine dell’anno di riferimento.

Per l’anno 2013, lo slittamento della scadenza della prima rata da gennaio a luglio è stato disposto con normativa statale (da ultimo, decreto legge n. 1 del 2013). In proposito, gli enti locali e le società concessionarie della riscossione hanno rilevato che le risorse del tributo sono destinate alla fornitura di servizi comunali e, pertanto, l’assenza di gettito – seppure di qualche mese – potrebbe riflettersi negativamente sull’offerta dei servizi.

 

5. Le uscite delle pubbliche amministrazioni

 

5.1 L’andamento della spesa nel periodo 2008-2012

Tra il 2008 e il 2012 si assiste ad una aumento delle uscite complessive delle Pubbliche amministrazioni, che porta l’incidenza sul PIL dal 49,2 di inizio periodo al 51,2 per cento dello scorso esercizio (Tavola 5.1). Su tale evoluzione pesa, in misura significativa, la contrazione anche in termini nominali del prodotto, che si verifica a seguito della crisi economico-finanziaria nel 2009 e nuovamente nel 2012.

 

Tavola 5.1

Le uscite delle pubbliche amministrazioni – 2008-2012

 (milioni di euro)

 

 

(variazioni %)

Fonte: Istat, 1° marzo 2013. N.B. Le una tantum comprendono i proventi da dismissioni immobiliari e, relativamente al 2011,
 le entrate straordinarie riconducibili all’asta delle frequenze.

 

La variazione positiva della spesa, inoltre, è concentrata nel primo biennio (+3,3 per cento in media), a fronte di una dinamica molto più contenuta nel periodo successivo (+0,1 per cento in media annua).

Sulla tale andamento incidono, infatti, le misure di sostegno alle famiglie e alle imprese varate dal Governo nel 2009 per fronteggiare la crisi, l’operare degli stabilizzatori automatici che in tale esercizio determinano un aumento della spesa per sussidi di disoccupazione e integrazione al reddito, e l’accelerazione dei pagamenti (di parte corrente e di parte capitale) da parte delle pubbliche amministrazioni a fronte di debiti verso il settore privato.

 Nel successivo triennio, invece, si esplicano pienamente le misure di contenimento, adottate fin dall’estate del 2008 e successivamente rafforzate (v. capitolo 3).

Ciò si riflette nella spesa primaria, ed in particolare in quella di parte corrente che, nella seconda parte del periodo in esame, mostra un tasso di variazione inferiore all’1 per cento.

Quanto alle spese in conto capitale - da considerare al netto delle entrate straordinarie e delle operazioni di dismissione immobiliare contabilizzate in riduzione della spesa[120] – esse evidenziano, dopo l’aumento del 2009, una costante riduzione anche in valore assoluto, che porta la loro incidenza sul PIL da un valore prossimo al 4 per cento di inizio periodo a poco più del 3 per cento nel 2012.

 La spesa per interessi mostra un andamento altalenante, riducendosi tra il 2008 e il 2009 nel pieno della recessione economica[121], per poi ricominciare a crescere nel 2011 e nel 2012, registrando variazioni superiori al 10 per cento a fronte dell’ampliarsi degli spreads.

 

Con riferimento all’esercizio appena trascorso, occorre infine rilevare come i dati rilasciati dall’Istat il 1° marzo scorso evidenzino valori più contenuti della spesa primaria, rispetto a quelli indicati nella Nota tecnico illustrativa della legge di stabilità per il 2013. La riduzione interessa tutte le componenti della spesa corrente (-6,2 miliardi complessivamente), mentre nell’ambito di quella in conto capitale risultano in riduzione gli investimenti fissi e gli altri trasferimenti, a fronte di un aumento dei contributi (+1,7 miliardi). In aumento, rispetto alle precedenti stime, anche la spesa per interessi (+600 milioni).

Se poi si prende in considerazione un più ampio periodo di previsione, confrontando il risultato Istat relativo alle uscite al netto degli interessi con le stime per il 2012 contenute nel Documento di economia e finanza presentato nell’aprile 2011, si rileva come la differenza tra i due dati evidenzia una contrazione della spesa pari a 14,6 miliardi, superiore di oltre 2 miliardi agli effetti attesi dalle manovre intervenute in tale arco di tempo (circa 12,5 miliardi)[122]. Ciò evidenzia quindi una sostanziale tenuta della manovra sulle uscite del complesso della PA, pur in presenza di una crisi economica  che ha comportato nell’esercizio maggiori esborsi riconducibili all’operare degli stabilizzatori automatici.

 

5.2 Le previsioni per il triennio 2013-2015

L’andamento riflessivo della spesa primaria è previsto mantenersi anche nell’esercizio in corso e nel successivo biennio 2014-2015 (Tavola 5.2), per effetto delle misure di contenimento della spesa oggetto delle manovre adottate nel periodo precedente e dell’attività di spending review avviata nello scorso esercizio.

Una dinamica sensibilmente inferiore a quella attesa per il PIL nominale dovrebbe consentire di ridurre l’incidenza sul prodotto della spesa primaria di 1,6 punti (dal 45,6 per cento del 2012 e 2013 al 44 per cento nel 2015) a fronte di un aumento degli interessi (dal 5,6 al 6,3 per cento)[123].

Occorre, tuttavia, sottolineare come un risultato relativo al 2012 diverso da quello prefigurato al momento della presentazione delle previsioni oggetto della Nota potrebbe portare ad una rideterminazione delle stime delle grandezze di finanza pubblica, a legislazione vigente, anche per il periodo in esame. Su di esse potrà inoltre influire, ove confermata, la minore crescita dell’economia che si prefigura per il 2013 ed esercizi successivi.

 Un quadro aggiornato sarà disponibile in occasione del prossimo Documento di economia e finanza. Il DEF dovrebbe inoltre fornire gli elementi necessari per verificare il rispetto della regola sulla spesa prevista nell’ambito della governance europea (v. capitolo I).

 

Tavola 5.2

Le uscite delle pubbliche amministrazioni – Previsioni 2013-2015

(milioni di euro)

 

(% PIL)

(variazioni %)

 

 

5.3 La spesa primaria: confronto tra l’evoluzione attesa nel 2008 e le stime attuali

Le tavole precedenti evidenziano il rallentamento in atto nella spesa primaria verificatosi nel quinquennio 2008-2012 e atteso per l’esercizio in corso ed il successivo biennio. Rinviando agli Approfondimenti settoriali per un’analisi delle varie componenti di spesa, ci si limita in questa sede ad un sintetico raffronto tra le stime attuali[124] e le previsioni formulate nel giugno 2008, in occasione della presentazione del primo documento di finanza pubblica della XVI legislatura (DPEF 2009).

Il Grafico 5.1 riporta i dati relativi alla spesa primaria in valore assoluto e non in percentuale del PIL: la caduta del prodotto in termini nominali nel 2009 e nel 2012 non consente, infatti, di cogliere pienamente la correzione intervenuta.

 

Grafico 5.1

Uscite al netto degli interessi delle PA: confronto stime

(milioni di euro)

 

Rispetto alle previsioni del giugno 2008, i dati ex post evidenziano come solo nel 2009 la spesa primaria sia risultata più elevata. Nel periodo successivo, grazie alle misure di consolidamento adottate, la spesa si mantiene al di sotto della soglia indicata  nel quadro programmatico, indicando una riduzione (in valore assoluto) tra il 2010 e il 2012 e una moderata ripresa nel periodo successivo[125].

Guardando alla composizione dell’aggregato (v. Grafico 5.2), si rileva come la spesa pensionistica evidenzi un moderato incremento nel quinquennio 2008-2012 (+3 per cento in media annua), che tende a ridursi nel triennio successivo (+2,6 per cento)  anche per effetto della riforma recentemente approvata.

 Il raffreddamento della dinamica della spesa è particolarmente evidente per i redditi da lavoro dipendente: a seguito del blocco della contrattazione salariale  e delle misure limitative del turn over, dopo un aumento tra il 2008 e il 2010, l’aggregato si riduce in valore assoluto dal 2011 in poi.

 Sull’evoluzione dei consumi intermedi, anch’essi attesi ridursi a decorrere dal 2012, incidono i risparmi previsti a livello delle Amministrazioni Centrali, e la riduzione dei trasferimenti e i tetti di spesa per le Autonomie Locali. Risparmi significativi sono attesi a livello regionale per quanto concerne la spesa sanitaria.

Dati i ripetuti tagli di spesa a livello delle Amministrazioni Centrali e Locali, la spesa in conto capitale si stabilizza intorno al 2,8 per cento del Pil rispetto al 3,8 per cento della situazione pre-crisi.

 

 

Grafico 5.2

Composizione spesa primaria: confronto stime

(milioni di euro)

 

 

Approfondimenti

1. Il pubblico impiego

Le considerazione svolte nel presente paragrafo si basano sui dati del Conto annuale raccolti ed elaborati dalla Ragioneria generale dello Stato^[126] e sulla documentazione predisposta a commento di tali dati. Gli ultimi dati di consuntivo disponibili sono quelli relativi all’anno 2011, i dati del 2012 saranno resi pubblici intorno alla fine dell’anno in corso. Per quanto concerne la spesa per redditi da lavoro dipendente, i dati di consuntivo sono elaborati dall’Istat, mentre per il periodo di previsione, che include ancora il 2012, si fa riferimento a quelli contenuti nella Nota tecnico illustrativa della legge di stabilità 2013.

 

L'occupazione nel settore pubblico nel periodo 2008-2011

 

Il Conto annuale suddivide il personale impiegato in due grandi categorie:

·       il personale che lavora nelle pubbliche amministrazioni eccettuati i lavoratori con contratti flessibili a sua volta suddiviso in Personale stabile ed in Altro personale.

Per Personale Stabile si intende quel personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato comprensivo dei Dirigenti a tempo determinato in quanto ricoprono posti di funzione non propriamente riconducibili ad esigenze temporanee dell’amministrazione. Nell’Altro Personale sono considerate alcune particolari figure professionali che hanno rapporti di lavoro non a tempo indeterminato (come i supplenti della Scuola e degli Istituti di Alta Formazione Artistica e Musicale),  ovvero che non rientrano nelle categorie contrattuali del pubblico impiego, ricomprendendo in questa definizione anche il personale disciplinato da norme di diritto pubblico (ad esempio: direttori generali, contrattisti, volontari e allievi delle Forze Armate e dei Corpi di Polizia);

·       il personale con contratti flessibili a suo volta suddiviso in Personale a tempo determinato, Lavoratori socialmente utili, Contratti in formazione e lavoro e Lavoratori interinali.

Si rammenta che i lavoratori interinali e quelli socialmente utili rimangono estranei alla Pubblica amministrazione in quanto il loro utilizzo non dà luogo alla costituzione di un rapporto di impiego.

Per quanto concerne i contratti di collaborazione coordinata e continuativa, utilizzati per il reperimento di specifiche professionalità non presenti nella Pubblica amministrazione, si rammenta che l’aspetto rilevante è costituito dalla tipologia della prestazione richiesta e che, pertanto, la durata della prestazione non è l’elemento centrale del rapporto; ne consegue che i dati a essi relativi non sono raffrontabili né aggregabili con i dati relativi al personale con rapporto di lavoro flessibile[127]. Si rileva che il ricorso a forme contrattuali flessibili si è notevolmente ridotto nel corso della legislatura.

Sono di seguito fornite alcune avvertenze per una corretta lettura dei dati, dal momento che le rilevazioni della Ragioneria generale dello Stato fanno riferimento ad un universo complesso ed in continua evoluzione.  

In primo luogo si evidenzia che i dati sono raccolti per comparto di contrattazione[128] di riferimento sebbene la rilevazione includa alcuni comparti di comodo (quali ad esempio quelli dell’autorità indipendenti) che raggruppano enti contrattualmente eterogenei tra loro per i quali, però, non è significativo procedere ad una rilevazione autonoma. In secondo luogo si evidenzia, come già sopra rilevato, che il Personale stabile include i dirigenti a tempo determinato in quanto ricoprono posti di funzione non propriamente riconducibili ad esigenze temporanee dell’amministrazione.

Nel leggere i dati contenuti nelle tabelle si deve, inoltre, tenere conto che le aggregazioni che concernono i singoli anni e comparti possono talvolta riferirsi ad un diverso insieme di enti. Tale eventualità si concretizza in virtù della acquisizione di nuovi enti nel novero delle pubbliche amministrazioni o anche per il passaggio di enti da un comparto all’altro. La numerosità dei dipendenti appartenenti alle singole amministrazioni è anche condizionata dai passaggi del personale fra i diversi enti coinvolti in processi di riorganizzazione.

Le modifiche di maggiori rilievo verificatesi nel corso delle legislatura e segnalate dalla Ragioneria generale dello stato sono le seguenti:

nel corso del 2011 per la prima volta sono stati acquisiti i dati relativi alla regione Siciliana e dell’Ente foreste Sardegna di alcune ex Ipab e di alcuni consorzi della provincia autonoma di Trento. Sono state, in tal modo, censite 22.000 unità di personale non presenti nelle precedenti rilevazioni;

spostamenti significativi di enti e di personale hanno riguardato l'Enea, che è passato dagli enti ex art. 70 del d.lgs n. 165 del 2001 al comparto degli Enti di ricerca, mentre in esito alla riorganizzazione della struttura territoriale del Ministero dell'economia e delle finanze un contingente significativo di personale ha optato per il trasferimento ai Monopoli di Stato, uscendo quindi dal comparto Ministeri per entrare in quello delle Agenzie fiscali;

nel corso del 2008 l’Azienda autonoma dei monopoli di Stato entra a far parte del comparto delle Agenzie fiscali, mentre l’Agenzia del Demanio ne esce per entrare nel comparto degli enti ex art. 60 d-lgs n. 165 del 2001.

Nelle tabelle che seguono sono riepilogati i dati relativi al personale utilizzato dalle Pubbliche amministrazioni, raggruppati per comparto e per tipologia contrattuale.

Tavola 1

Unità di personale che lavora nelle P.A. eccettuati i lavoratori con contratti flessibili^[129]

 

	Valori assoluti				Variazione percentuale
	2008	2009	2010	2011	08/07	09/08	10/09	11/10	11/07
Scuola	1.129.863	1.074.772	1.043.284	1.015.589	-0,7	-4,9	-2,9	-2,7	-10,7
AFAM	9.008	8.796	9.211	9.082	9,6	-2,4	4,7	-1,4	10,5
Ministeri	183.414	179.318	174.427	167.521	-0,5	-2,2	-2,7	-4,0	-9,1
Presidenza del consiglio	2.425	2.344	2.521	2.438	-10,5	-3,3	7,6	-3,3	-10,0
Agenzie fiscali	55.238	54.405	53.674	54.468	-0,8	-1,5	-1,3	1,5	-2,1
Aziende autonome	0	0	0	0	-100,0				-100,0
Vigili del fuoco	31.982	31.695	31.586	32.608	1,4	-0,9	-0,3	3,2	3,4
Corpi di polizia	330.816	328.786	324.071	324.086	-0,8	-0,6	-1,4	0,0	-2,8
Forze armate	191.940	196.802	194.608	193.328	0,1	2,5	-1,1	-0,7	0,8
Magistratura	10.410	10.486	10.195	10.136	1,3	0,7	-2,8	-0,6	-1,4
Carriera diplomatica	935	919	909	919	-3,6	-1,7	-1,1	1,1	-5,3
Carriera prefettizia	1.478	1.415	1.403	1.356	-2,1	-4,3	-0,8	-3,3	-10,2
Carriera penitenziaria	473	456	432	397	-4,3	-3,6	-5,3	-8,1	-19,6
Enti pubbl. non econ.	56.235	53.888	52.144	50.284	-4,0	-4,2	-3,2	-3,6	-14,2
Enti di ricerca	17.421	18.186	18.111	20.860	9,9	4,4	-0,4	15,2	31,6
Università	119.869	115.912	111.004	108.500	2,8	-3,3	-4,2	-2,3	-6,9
Servizio sanitario naz.	689.856	693.716	688.481	682.477	1,1	0,6	-0,8	-0,9	0,0
Regioni ed autonomie	522.324	520.171	515.434	502.453	1,3	-0,4	-0,9	-2,5	-2,6
Regioni a statuto spec.	72.597	73.340	73.086	93.928	3,4	1,0	-0,3	28,5	33,8
Autorità indipendenti	1.428	1.490	1.523	1.598	3,9	4,3	2,2	4,9	16,2
Enti ex art.70, 165/2001	4.200	4.266	4.117	1.315	0,6	1,6	-3,5	-68,1	-68,5
Enti ex art.60, 165/2001	4.902	5.048	5.017	9.656	7,9	3,0	-0,6	92,5	112,6
Totale	3.436.814	3.376.211	3.315.238	3.282.999	0,2	-1,8	-1,8	-1,0	-4,3

Fonte: Ragioneria generale dello Stato, Conto annuale 2007-2011

 

La contrazione del personale alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche che si registra nell’ultimo anno è in realtà più ampia rispetto all’1 per cento segnalato nella tabella. Nell’anno 2011 sono state censite per la prima volta circa 22.000 unità di personale non oggetto di precedente rilevazioni: a parità di enti, dunque, la riduzione per il 2011 sarebbe pari all’1,6 per cento. Tale riduzione fa seguito a quelle di misura analoga registrate negli anni 2009 e 2010 che determinano, nel loro complesso, una contrazione del numero dei pubblici dipendenti pari a circa il 5 per cento dei lavoratori censiti al termine dell’anno 2007.

La riduzione del personale ha riguardato tutti i comparti più rilevanti, con la eccezione dei Vigili del Fuoco i quali hanno esercitato nel 2011 (a causa del ritardo con cui sono stati emanati i provvedimenti di autorizzazione) le loro facoltà assunzionali relative agli anni 2009 e 2010.

Tale comparto insieme ai Corpi di Polizia non é stato interessato, fino al 2011, dall’applicazione più rigorosa delle misure limitative del turn over essendo consentito il pieno reintegro del personale cessato.

L’incremento del numero degli addetti di alcuni comparti è dovuto alla migrazione fra enti, nonché all’ingresso nelle rilevazioni di enti non censiti in precedenza.

I comparti dei Corpi di polizia e delle Forze armate risultano essere i meno colpiti, tra quelli di maggior rilievo,  dagli interventi volti alla riduzione delle unità di personale in servizio.

 

Tavola 2

Unità di Personale stabile utilizzato dalle amministrazioni pubbliche

 

	Valori assoluti				Variazione percentuale
	2008	2009	2010	2011	08/07	09/08	10/09	11/10	11/07
Scuola	908.053	879.625	862.376	882.033	0,5	-3,1	-2,0	2,3	-2,4
AFAM	7.827	7.548	7.638	7.358	5,1	-3,6	1,2	-3,7	-1,2
Ministeri	181.146	176.929	172.034	165.080	-0,5	-2,3	-2,8	-4,0	-9,3
Presidenza del consiglio	2.425	2.344	2.521	2.438	-10,5	-3,3	7,6	-3,3	-10,0
Agenzie fiscali	55.234	54.401	53.670	54.464	-0,8	-1,5	-1,3	1,5	-2,1
Aziende autonome	0	0	0	0	-100,0				-100,0
Vigili del fuoco	31.982	31.695	31.586	32.608	1,4	-0,9	-0,3	3,2	3,4
Corpi di polizia	325.664	325.376	320.031	318.853	-1,8	-0,1	-1,6	-0,4	-3,8
Forze armate	146.393	145.675	146.882	146.575	3,8	-0,5	0,8	-0,2	4,0
Magistratura	10.410	10.486	10.195	10.136	1,3	0,7	-2,8	-0,6	-1,4
Carriera diplomatica	935	919	909	919	-3,6	-1,7	-1,1	1,1	-5,3
Carriera prefettizia	1.478	1.415	1.403	1.356	-2,1	-4,3	-0,8	-3,3	-10,2
Carriera penitenziaria	473	456	432	397	-4,3	-3,6	-5,3	-8,1	-19,6
Enti pubbl. non econ.	54.863	53.425	51.697	49.850	-4,2	-2,6	-3,2	-3,6	-12,9
Enti di ricerca	17.333	18.071	17.979	20.729	11,1	4,3	-0,5	15,3	32,9
Università	118.270	114.345	109.471	106.941	2,8	-3,3	-4,3	-2,3	-7,1
Servizio sanitario naz.	688.302	692.219	687.109	681.120	1,1	0,6	-0,7	-0,9	0,1
Regioni ed autonomie	514.625	512.637	508.108	495.344	1,2	-0,4	-0,9	-2,5	-2,6
Regioni a statuto spec.	70.026	70.759	70.294	91.327	3,3	1,0	-0,7	29,9	34,7
Autorità indipendenti	1.428	1.490	1.523	1.598	3,9	4,3	2,2	4,9	16,2
Enti ex art.70, 165/2001	4.200	4.266	4.117	1.314	0,6	1,6	-3,5	-68,1	-68,5
Enti ex art.60, 165/2001	4.888	5.034	5.003	9.641	8,0	3,0	-0,6	92,7	113,0
Totale	3.145.955	3.109.115	3.064.978	3.080.081	0,7	-1,2	-1,4	0,5	-1,4

Fonte: Ragioneria generale dello Stato, Conto annuale 2007-2011

 

Tavola 3

Unità di Altro personale

 

	Valori assoluti				Variazione percentuale
	2008	2009	2010	2011	08/07	09/08	10/09	11/10	11/07
Scuola	221.810	195.147	180.908	133.556	-5,2	-12,0	-7,3	-26,2	-42,9
AFAM	1.181	1.248	1.573	1.724	52,4	5,7	26,0	9,6	122,5
Ministeri	2.268	2.389	2.393	2.441	0,1	5,3	0,2	2,0	7,7
Agenzie fiscali	4	4	4	4	33,3	0,0	0,0	0,0	33,3
Corpi di polizia	5.152	3.410	4.040	5.233	174,3	-33,8	18,5	29,5	178,6
Forze armate	45.547	51.127	47.726	46.753	-10,4	12,3	-6,7	-2,0	-8,0
Enti pubbl. non econ.	1.372	463	447	434	0,8	-66,3	-3,5	-2,9	-68,1
Enti di ricerca	88	115	132	131	-64,4	30,7	14,8	-0,8	-47,0
Università	1.599	1.567	1.533	1.559	7,2	-2,0	-2,2	1,7	4,5
Servizio sanitario naz.	1.554	1.497	1.372	1.357	-2,1	-3,7	-8,4	-1,1	-14,5
Regioni ed autonomie	7.699	7.534	7.326	7.109	3,7	-2,1	-2,8	-3,0	-4,3
Regioni a statuto spec.	2.571	2.581	2.792	2.601	7,7	0,4	8,2	-6,8	8,9
Enti ex art.70, 165/2001	-	-	-	1
Enti ex art.60, 165/2001	14	14	14	15	-6,7	0,0	0,0	7,1	0,0
Totale	290.859	267.096	250.260	202.918	-4,4	-8,2	-6,3	-18,9	-33,3

Fonte: Ragioneria generale dello Stato, Conto annuale 2007-2011

 

I dati relativi al personale pubblico consentono alcune considerazioni:

-        tenuto conto che la riduzione del numero dei pubblici dipendenti è conseguenza, soprattutto, delle ridimensionamento del comparto Scuola, si rileva che il blocco delle assunzioni, che non riguarda tale comparto, ha contribuito per lo più, come negli anni passati, ad evitare l’ampliamento del perimetro del pubblico impiego più che a determinare una riduzione sostanziale del numero dei pubblici dipendenti;

-        i comparti, con esclusione di alcuni minori, in cui il blocco delle assunzioni ha esplicato in pieno la sua effettività sembrano essere i Ministeri e gli  Enti pubblici non economici;

-        i comparti che hanno maggiormente contribuito, in termini di valori assoluti e nell’ultimo quinquennio, alla riduzione complessiva del numero dei dipendenti pubblici sono Scuola e Ministeri. Per quanto concerne la Scuola si tratta di una inversione di tendenza rispetto all’andamento riscontrato nei primi anni del nuovo millennio, viceversa nel comparto Ministeri si consolida una tendenza già manifestatasi nel corso della precedente legislatura;

-        la riduzione del numero degli addetti del comparto Scuola è avvenuta soprattutto a valere sulle unità di personale impiegate con contratto a tempo determinato ed attraverso un incremento del rapporto docenti/alunni, l’eliminazione delle compresenze, un ridimensionamento delle ore curricolari negli istituti superiori e la limitazione del ricorso alle supplenze.

 

Le tabelle che seguono riepilogano i dati relativi al personale impiegato con forme contrattuali flessibili.

Tavola 4

Unità di personale con contratto a tempo determinato e formazione lavoro

 

	Valori assoluti				Variazione percentuale
	2008	2009	2010	2011	08/07	09/08	10/09	11/10	11/07
Scuola	484	487	406	376	-22,4	0,6	-16,6	-7,4	-39,7
AFAM	247	345	170	263	8,8	39,7	-50,7	54,7	15,9
Ministeri	1.890	1.494	1.619	1.560	-63,7	-21,0	8,4	-3,6	-70,0
Presidenza del consiglio	14	27	17	62	-26,3	92,9	-37,0	264,7	226,3
Agenzie fiscali	1.398	1.153	153	88	-25,0	-17,5	-86,7	-42,5	-95,3
Vigili del fuoco	3.605	3.656	3.605	3.606	0,4	1,4	-1,4	0,0	0,5
Enti pubbl. non econ.	2.731	2.288	2.004	1.706	-20,0	-16,2	-12,4	-14,9	-50,0
Enti di ricerca	4.778	3.570	2.514	3.095	15,9	-25,3	-29,6	23,1	-24,9
Università	4.468	2.749	3.846	2.713	-12,8	-38,5	39,9	-29,5	-47,1
Servizio sanitario naz.	36.809	33.510	33.291	29.583	2,5	-9,0	-0,7	-11,1	-17,6
Regioni ed autonomie	40.870	34.853	32.975	30.370	-10,4	-14,7	-5,4	-7,9	-33,4
Regioni a statuto spec.	11.055	10.508	10.791	11.646	-1,2	-4,9	2,7	7,9	4,0
Autorità indipendenti	94	123	105	106	-7,8	30,9	-14,6	1,0	3,9
Enti ex art.70, 165/2001	270	154	128	52	-31,8	-43,0	-16,9	-59,4	-86,9
Enti ex art.60, 165/2001	371	343	365	1.240	1,1	-7,5	6,4	239,7	237,9
Totale	109.083	95.260	91.988	86.467	-7,4	-12,7	-3,4	-6,0	-26,6

Fonte: Ragioneria generale dello Stato, Conto annuale 2007-2011

 

Tavola 5

Unità di personale con contratto di lavoro interinale e lavoratori socialmente utili

 

	Lavoratori interinali				Lavoratori socialmente utili
	2008	2009	2010	2011	2008	2009	2010	2011
AFAM	3	0	0	17	0	0	0	0
Ministeri	65	21	23	22	0	0	0	0
Presidenza del consiglio	2	6	5	8	0	0	0	0
Enti pubbl. non econ.	544	584	1096	339	331	215	117	105
Enti di ricerca	16	9	6	10	0	0	1	1
Università	204	106	144	101	22	31	42	35
Servizio sanitario naz.	5.122	6.221	6.151	4.984	581	690	674	627
Regioni ed autonomie	4.616	4.044	3.570	3.270	20.987	19.245	17.016	16.442
Regioni a statuto spec.	339	344	325	326	109	150	723	788
Autorità indipendenti	18	23	32	31	0	0	0	0
Enti ex art.70, 165/2001	15	11	12	17	0	0	0	0
Enti ex art.60, 165/2001	79	58	135	221	0	0	0	0
Totale	11.022	11.429	11.680	9.346	22.030	20.331	18.573	17.998

 

	Lavoratori interinali					Lavoratori socialmente utili
	08/07	09/08	10/09	11/10	11/07	08/07	09/08	10/09	11/10	11/07
Enti pubbl. non econ.	1,3	7,4	87,7	-69,1	-36,9	-3,8	-35,0	-45,6	-10,3	-69,5
Enti di ricerca	220,0	-43,8	-33,3	66,7	100,0	-	-	-	-	-
Università	-16,7	-48,0	35,8	-29,9	-58,8	-54,2	40,9	35,5	-16,7	-27,1
Servizio sanitario naz.	21,1	21,5	-1,1	-19,0	17,9	-8,2	18,8	-2,3	-7,0	-0,9
Regioni ed autonomie	-14,6	-12,4	-11,7	-8,4	-39,5	-12,0	-8,3	-11,6	-3,4	-31,1
Regioni a statuto spec.	21,1	1,5	-5,5	0,3	16,4	45,3	37,6	382,0	9,0	950,7
Totale	-4,7	3,7	2,2	-20,0	-19,2	-11,7	-7,7	-8,6	-3,1	-27,9

Fonte: Ragioneria generale dello Stato, Conto annuale 2007-2011

 

Come evidenziato anche dalla Ragioneria generale dello Stato, non tutti i rapporti di lavoro flessibile sono caratterizzati dall’instaurarsi di un rapporto di dipendenza con la pubblica amministrazione. Con i contratti a tempo determinato e quello di formazione e lavoro si instaura un rapporto di lavoro fra la pubblica amministrazione e la persona titolare. Con il lavoro interinale e con i Lavori socialmente utili viene a mancare questa caratteristica, nel primo caso perché il rapporto di lavoro è fra la persona e l’agenzia interinale, nel secondo perché strutturalmente il rapporto non può essere definito di lavoro ma è assoggettato ad una specifica disciplina. Nel considerare queste tipologie di lavoro occorre tener presente, inoltre, che l’unità di misura è diversa da quella utilizzata nel valutare l’occupazione a tempo indeterminato. In quel caso il riferimento sono le presenze al 31/12 (dato di stock), mentre in questo caso viene richiesto agli enti di comunicare il numero di unità annue[130] utilizzate nell’anno di riferimento.

Per quanto concerne i contratti di formazione lavoro, l’anno 2011 segna la sostanziale estinzione di tale tipologia contrattuale che è ancora presente con poco più di due centinaia di unità annue impiegate nel comparto nazionale delle Regioni e autonomie locali e con meno di cento nelle Agenzie fiscali. Per quanto concerne i contratti a tempo determinato e di formazione lavoro, la Ragioneria rileva, altresì, che l'andamento congiunto delle due tipologie è in costante riduzione nel quinquennio considerato. La contrazione evidenziata in tabella sarebbe significativamente più ampia se non fosse influenzata dai consistenti utilizzi del tempo determinato fatto dagli enti censiti per la prima volta nel 2011[131], pari a 2.400 unità annue. In loro assenza il tempo determinato utilizzato nel 2011 si attesterebbe appena al di sopra delle 84.000 unità e la riduzione rispetto all’anno precedente sarebbe dell’8,6 . La riduzione riscontrata nel quinquennio di osservazione è stata di oltre un quarto (-26,6 ).

Per quanto riguarda i lavoratori interinali e quelli socialmente utili si rileva che la loro presenza è in progressivo calo e risulta significativa nei soli comparti degli enti locali e della sanità. Tale riduzione delle consistenze evidenzia come non vi sia stata alcuna sostituzione del lavoro a tempo indeterminato con quello a tempo determinato o con lavoro interinale.

Si rammenta, infine, che la documentazione prodotta a commento dei dati del Conto annuale evidenzia che le supplenze brevi del comparto scuola vengono rilevate ai fini della spesa ma non contribuiscono alla determinazione dell’occupazione; tali supplenze vengono stimate, ai fini della quantificazione degli oneri contrattuali, nella misura di 25.000 anni persona. Nel Conto annuale vengono rilevati anche i dati relativi ad incarichi e collaborazioni e la relativa spesa utilizzando il concetto di “contratti attivi” nell’anno.

La Tavola 6 fornisce il riepilogo delle unità di personale occupate nelle pubbliche amministrazioni.

 

Tavola 6

Unità di Personale occupato nelle pubbliche amministrazioni

 

	Valori assoluti				Variazione percentuale
	2008	2009	2010	2011	08/07	09/08	10/09	11/10	11/07
Personale stabile	3.145.955	3.109.115	3.064.978	3.080.081	0,7	-1,2	-1,4	0,5	-1,4
Altro personale	290.859	267.096	250.260	202.918	-4,4	-8,2	-6,3	-18,9	-33,3
Tempi determinati e formazione lavoro	109.083	95.260	91.988	86.467	-7,4	-12,7	-3,4	-6,0	-26,6
Lavoratori interinali	11.022	11.429	11.680	9.346	-4,7	3,7	2,2	-20,0	-19,2
Lavoratori socialmente utili	22.030	20.331	18.573	17.998	-11,7	-7,7	-8,6	-3,1	-27,9
Totale	3.578.949	3.503.231	3.437.479	3.396.810	-0,1	-2,1	-1,9	-1,2	-5,2

Fonte: Ragioneria generale dello Stato, Conto annuale 2007-2011

 

L’andamento dell’occupazione per il 2012, prime stime

 

La Ragioneria generale dello Stato fornisce alcune informazioni che delineano un quadro di massima dell’andamento dell’occupazione nel settore del personale pubblico. Il quadro è ricavato dall’analisi dei dati provenienti dal monitoraggio trimestrale[132] che sono confrontati con i flussi stipendiali provenienti dal Ministero della Difesa relativi al personale delle Forze Armate e dal Service Personale Tesoro (SPT)[133] che provvede, per i dipendenti delle amministrazioni statali, all’elaborazione contabile ed al pagamento delle competenze mensili fisse ed accessorie.

L’anticipazione dei dati sull’occupazione proposta dalla Ragioneria riguarda i primi due quadrimestri del 2012 e, quindi, le variazioni intervenute fra la fine del 2011 ed il mese di agosto del 2012.

Come precisato dalla Ragioneria generale dello Stato, il grado di affidabilità dell’analisi è misurato dal livello di copertura dei valori relativi al dicembre 2011 delle due fonti (monitoraggio e flussi stipendiali) rispetto agli aggregati riferiti alle stesse tipologie di enti provenienti dal conto annuale 2011. Quasi tutti i comparti esposti sono ben rappresentati ad eccezione degli Enti di ricerca; i dati presentati sono relativi a quelli su cui SPT  opera e dunque la copertura sul totale del comparto è assai parziale; i dati del monitoraggio trimestrale degli Enti di ricerca non sono ancora qualitativamente idonei a fornire indicazioni affidabili così come non lo sono anche per gli Enti pubblici non economici. In termini complessivi la rappresentazione interessa oltre l’80  dei dipendenti dei comparti presentati.

La Ragioneria generale dello Stato rileva la tendenza generalizzata alla prosecuzione della contrazione dei dipendenti pubblici stimando una riduzione delle unità in servizio  superiore al 2 per cento. Le stime ipotizzano che la riduzione sarà determinata in buona misura dal comparto scuola. La Ragioneria rileva, altresì, che il blocco del turn over continuerà ad operare in modo molto incisivo nei comparti dei Ministeri e delle Agenzie fiscali.

 

 

La spesa per redditi da lavoro dipendente nella P.A.

 

Le tavole che seguono evidenziano la spesa sostenuta per il pagamento dei redditi da lavoro dipendente nel periodo 2008-2011 e le previsioni formulate per il quadriennio 2012-2015^[134], come risultanti dal Conto economico della Pubblica amministrazione.

I dati sulla spesa contenuti nel Conto annuale sono leggermente diversi da quelli recati nel Conto economico delle P.A. considerati, fra l’altro, i seguenti diversi criteri che presiedono alla valutazione dei dati:

·        il Conto annuale considera i dati di cassa e non quelli relativi alla competenza economica[135] ad esclusione dei dati forniti dalle aziende del Servizio sanitario nazionale;

·        ai fini della rilevazioni non sono considerate alcune amministrazioni pubbliche (quali gli organi costituzionali) ed alcuni enti (quali gli enti pensionistici privatizzati) considerati, invece, nell’ambito del Conto economico della P.A.;

·        è contabilizzata la spesa sostenuta per i lavoratori interinali e per le collaborazioni (considerata consumo intermedio nel Conto economico) nonché quella relativa ai lavoratori socialmente utili (che rientra, per lo più, tra i trasferimenti alle famiglie);

·        il Conto annuale non considera, come spesa, la somma dovuta per la contribuzione aggiuntiva che non ha natura contrattuale.

 

Tavola 7a

Redditi da lavoro dipendente nella P.A. – anni 2008-2012

(milioni di euro - % )

	2008	2009	2010	2011	2012a	2012b
Redditi	169.666	171.050	172.002	169.209	165.336	167.080
Variazione %annua	3,4	0,8	0,6	-1,6	-2,3	-1,3
% spesa complessiva	21,9	21,4	21,7	21,3	20,5	20,7
Incidenza % PIL	10,8	11,3	11,1	10,7	10.6	10,7
PIL nominale	1.575.144	1.519.695	1.551.886	1.578.497	1.564.378	1.565.916

 

Fonte: il dato riferito all’anno 2008 è tratto dai Conti delle amministrazioni pubbliche - Periodo di riferimento 1990- 2011, pubblicati dall’ISTAT il 27 novembre 2012;i dati del triennio 2009-2012 sono tratti dal Comunicato dell’ISTAT PIL e indebitamento delle amministrazioni pubbliche del 1° marzo 2013. Per il 2012, accanto al preconsuntivo Istat (a) è indicato Il il dato di previsione (b) tratto dalla Nota tecnico-illustrativa al disegno di legge di stabilità 2013

 

Tavola 7b

Redditi da lavoro dipendente nella P.A. - previsioni 2013-2015

(milioni di euro - %)

Fonte: Nota tecnico-illustrativa al disegno di legge di stabilità 2013

 

Nel corso degli anni 2008-2010 la spesa complessiva per redditi da lavoro dipendente ha, in termini di valori assoluti, progressivamente rallentato la sua crescita. A partire dall’anno 2011 l’ammontare complessivo della spesa ha iniziato a mostrare un andamento decrescente, che risulta confermato dai dati di preconsuntivo 2012 e previsionali 2013 e 2014.  Dal 2015 la spesa per redditi da lavoro dipendente dovrebbe tornare a crescere in valore assoluto per il venir meno degli effetti limitativi previsti dagli articoli 9 del decreto legge n. 78/2010 e dal successivo articolo 16 del decreto legge 98/2011.

Tali norme hanno, rispettivamente, bloccato la crescita delle retribuzioni pubbliche per il triennio 2011-2013 e previsto ulteriori misure contenitive della spesa da definire con DPR i cui effetti finanziari si manifesteranno a decorrere dal 2013.

Si deve, comunque, segnalare che secondo i dati ISTAT del 1° marzo[136] 2013 il dato di preconsuntivo 2012 pari a 165.336 milioni di euro, di molto inferiore a quello indicato nella Nota tecnico-illustrativa al disegno di legge di stabilità 2013 invece pari a 167.080. Tale differenza potrebbe essere conseguente alla rilevazione da parte dell’ISTAT degli effetti di minor spesa conseguenti all’applicazione di norme recate dal decreto legge 78/2010: in occasione dell’esame del disegno di legge di conversione del citato decreto legge, la Ragioneria non aveva ascritto effetti finanziari in relazione all’introduzione di alcune norme di risparmio, riservandosi di rilevarli a consuntivo.

Si tratta ad esempio degli effetti derivanti dall’applicazione dell’articolo 9, comma 1 del decreto legge n. 78/2010 che ha previsto che per gli anni 2011, 2012 e 2013 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, ivi compreso il trattamento accessorio, non può superare, in ogni caso, il trattamento ordinariamente spettante per l’anno 2010, al netto degli effetti derivanti da eventi straordinari della dinamica retributiva. Dalla norma si supponeva dovessero derivare effetti di risparmio quantificabili però, secondo la Ragioneria, solo a consuntivo.

Si rammenta, tuttavia, che molte di tali norme cesseranno di produrre effetti a partire dal 1° gennaio 2014, ovvero dal 1° gennaio 2015 qualora sia emanato il DPR previsto dal citato articolo 16 del decreto legge n. 98/2011.  Ne consegue che, qualora questa lettura dei dati fosse corretta, parte dei risparmi oggi conseguiti dovrebbero cessare a partire dal 2014 o, eventualmente, dal 2015 non avendo natura permanente.

 

In rapporto al PIL, dopo l’aumento dal 10,8  del 2008 all’11,3 per cento del 2009 (in larga parte attribuibile della riduzione del prodotto), la spesa evidenzia  a decorrere dal 2010  un andamento decrescente, che è confermato nelle previsioni programmatiche fino al 2015 anno in cui il rapporto medesimo scenderà sotto il 10 per cento.

Si rileva, infine che tra il 2008 ed il 2012 il PIL nominale é diminuito dello 0,7 per cento, mentre la spesa per redditi da lavoro dipendente si è ridotta dell’1,5 per cento. Nel periodo di previsione 2013-2015 il PIL è previsto crescere del 7,4 per cento rispetto all’anno 2012 mentre la spesa per redditi da lavoro dipendente crescerà dello 0,6 per cento in termini assoluti.

Pur non essendo disponibili dati che consentano di calcolare con precisione la misura della riduzione del numero dei dipendenti pubblici nel periodo previsionale 2013-2015, sembra possibile affermare, sulla base dei dati disponibili, che ai lavoratori pubblici non sarà pienamente riconosciuta la conservazione del potere d’acquisto dei loro salari in combinazione all’incremento della produttività riscontrata a livello nazionale.

 

I rinnovi contrattuali 2010-2012 e 2013-2015

 

Nel corso della legislatura sono state adottati numerosi provvedimenti volti a contenere la spesa sostenuta per la retribuzione dei pubblici dipendenti. L’intervento di più ampio respiro è stato recato dall’articolo 9 del decreto legge n. 78/2010, finalizzato a far sì che per gli anni 2011, 2012 e 2013 il trattamento economico complessivo dei singoli dipendenti non può superare, in ogni caso, il trattamento ordinariamente spettante per l’anno 2010. Nell’ambito delle numerose disposizioni recate dal citato articolo 9, è stato, pertanto, disposto il blocco della contrattazione nel pubblico impiego per il triennio 2010-2012. Il blocco prevede, senza possibilità di recupero, la sospensione delle procedure contrattuali e negoziali relative al triennio 2010-2012, fatta salva la sola erogazione dell’indennità di vacanza contrattuale. Parallelamente, per il personale in regime di diritto pubblico, si esclude l’applicazione, per gli anni 2011, 2012 e 2013, dei meccanismi di adeguamento annuale delle retribuzioni[137] e si escludono successivi recuperi[138].

Successivamente l’articolo 16, comma 1, del decreto-legge n. 98/2011 ha previsto, sempre al fine di ridurre la spesa, che con DPR possano essere prorogate al 31 dicembre 2014 le vigenti disposizioni che limitano la crescita dei trattamenti economici, anche accessori, del personale delle pubbliche amministrazioni. Sembrerebbe conseguirne che, in esito alla futura emanazione del DPR, i rinnovi dei contratti relativi al triennio 2013-2015 potranno concernere, per la parte economica, il solo anno 2015: le previsioni di spesa per il 2014 stimano infatti una contrazione della spesa rispetto a quella del 2013.

 Peraltro l’articolo 16, comma 1, del decreto-legge n. 98/2011, prevede, alla lettera c), che siano fissate con DPR le modalità di calcolo relative all'erogazione dell'indennità di vacanza contrattuale per gli anni 2015-2017.

Tale formulazione sembra suggerire che in relazione al blocco degli incrementi retributivi per gli anni 2013 e 2014, sarà disposto uno slittamento del triennio contrattuale per farlo coincidere con l’arco temporale 2015-2017.

 

2. La spesa per l’istruzione delle Pubbliche amministrazioni

 

L’analisi degli andamenti della spesa per l’istruzione che segue è effettuata sulla base dei dati pubblicati dall’Istat il 17 gennaio 2013 relativi alla spesa delle Amministrazioni pubbliche per funzione.

La spesa è riferita  a tutti i livelli di istruzione e comprende quella relativa all’istruzione pre-scolastica, all’istruzione primaria, secondaria, post-secondaria non superiore (istruzione e formazione tecnica), istruzione superiore (università, politecnici e AFAM) istruzione di diverso tipo (l’istruzione per adulti).

 

Tavola 1

Spese delle Amministrazioni pubbliche per l’istruzione - Anni 2007-2011

(milioni di euro - %)

	2007	2008	2009	2010	2011
Valori assoluti	69.774	68.215	69.435	68.281	65.956
Tasso di variazione %	n.d.	-2,2	1,8	-1,7	-3,4
% spesa complessiva P.A.	9,3	8,8	8,7	8,6	8,3
% sul PIL	4,5	4,3	4,6	4,4	4,2

 

Come evidenziato nella Tavola 1, tra il 2007 e il 2011 si registra una riduzione di circa il 5,5 % della spesa delle amministrazioni pubbliche per l’istruzione, pari ad un punto percentuale in termini di incidenza sulla spesa complessiva della P.A. Rispetto a tale tendenza fa eccezione il 2009, in cui si registra un aumento della spesa dovuto ai rinnovi contrattuali.

Su tale riduzione incidono i provvedimenti legislativi che nel quinquennio di interesse hanno avuto ad oggetto il contenimento della spesa pubblica e, in particolare, le disposizioni in materia di organizzazione scolastica (v. paragrafo 5.1). Tra questi si segnala il D.L. 112/2008 che, all’art. 64, prevede il conseguimento per il bilancio dello Stato di economie di spesa in materia di istruzione non inferiori a 456 milioni di euro per l’anno 2009, 1.650 milioni per l’anno 2010, 2.538 milioni per l’anno 2011 e 3.188 milioni a decorrere dall’anno 2012.

La Tavola 2 riporta la composizione della spesa per livelli di istruzione, in base alla classificazione COFOG^[139].

 

Tavola 2

La spesa pubblica per l’istruzione secondo la classificazione funzionale COFOG, II livello

(milioni di euro)

(*) AC= amministrazione centrale

(**) AL= amministrazioni locali

(***) = non altrimenti classificata

 

Da essa emerge il rilievo della spesa per la fascia della scuola dell’obbligo (inclusa la fascia pre-scolastica), che assorbe circa l’80 per cento del totale.

La spesa per l’istruzione universitaria, classificata come “istruzione superiore”, si attesta sul 13% della spesa nei primi due anni del quinquennio considerato, per scendere all’11% nel 2011. In tale voce deve considerarsi inclusa una parte della spesa per il personale universitario, docente e non docente. La spesa per i ricercatori (ovvero il personale docente universitario che ha dichiarato di svolgere prevalentemente attività di ricerca) rientra infatti nella classificazione COFOG 01.5 (“R&S per i servizi pubblici generali”).

La Tavola evidenzia inoltre come la spesa pubblica per l’istruzione è prevalentemente a carico dello Stato, ove è quasi interamente assorbita dalla voce relativa ai redditi da lavoro, mentre per le amministrazioni locali assume un rilievo più marcato la spesa di investimento che copre, in media, il 98 per cento dell’importo complessivamente destinato dalla P.A. a tale finalità.

In base alla legge  59/1997^[140] e dei relativi provvedimenti attuativi^[141], lo Stato determina gli obblighi formativi e detta le norme di principio che attribuiscono diritti e doveri (obbligo di istruzione, gratuità dell’istruzione nella scuola primaria e secondaria inferiore, diritto al sostegno per gli alunni diversamente abili, dimensione massima delle classi). Le regioni deliberano in merito alla rete scolastica, ovvero alla distribuzione delle scuole sul territorio. I comuni e le province provvedono agli immobili in cui sono collocate le scuole, e alla copertura dei relativi costi di gestione. La competenza dei comuni è limitata alla scuola primaria e alla scuola dell’infanzia; la competenza provinciale riguarda invece la scuola secondaria. Le scuole, infine, in base ai principi dell’autonomia didattica ed amministrativa previsti dalla legge n. 59/1997, decidono in merito all’organizzazione della didattica, con riflessi sugli organici di fatto e dunque sui costi.

Come evidenziato dalla Tavola 3  che riporta la suddivisione della spesa per istruzione nelle principali voci di uscita del conto della P.A. - la spesa si concentra nella fase di produzione e di offerta del servizio, ossia nella spesa per i consumi finali, che rappresenta un valore prossimo al 90 per cento del totale; al suo interno, l’incidenza sul totale dei redditi da lavoro si è mantenuta in media, nel periodo considerato, prossima al 77-78 per cento.

La spesa per trasferimenti correnti alle famiglie (borse di studio) rappresenta in media il 3 per cento della spesa complessiva per l’istruzione.

All’interno delle spese di conto capitale, la spesa per investimenti fissi lordi e acquisizione di attività non finanziarie rappresenta la voce più significativa (sia pure in riduzione nel periodo in esame) e pari a circa il 3,5 per cento.

 

 

 

 

 

Tavola 3a

Composizione della spesa per l’istruzione – anni 2007-2011

(milioni di euro)

	2007	2008	2009	2010	2011
Spesa per consumi finali	62.216	60.661	62.310	61.669	59.766
Redditi da lavoro	53.496	52.399	54.000	53.177	51.249
Consumi intermedi	6.699	6.292	6.329	6.356	6.585
Contributi alla produzione	1.589	1.525	1.399	1.233	999
Interessi passivi	231	194	180	170	184
Imposte dirette	22	4	5	6	6
Trasferimenti correnti	2.539	3.068	2.721	2.786	2.591
TOTALE USCITE CORRENTI	66.597	65.452	66.615	65.884	63.546
Investimenti fissi lordi + acquisizioni nette  di attività non finanziarie	2.862	2.588	2.714	2.315	2.319
Trasferimenti in conto capitale	475	327	206	158	147
TOTALE USCITE CONTO CAPITALE	3.177	2.763	2.820	2.397	2.410
TOTALE USCITE COMPLESSIVE	69.774	68.215	69.435	68.281	65.956

 

 

 

Tavola 3b

Composizione della spesa per l’istruzione – anni 2007-2011

(composizione percentuale)

	2007	2008	2009	2010	2011
Spesa per consumi finali	89,17	88,93	89,74	90,35	90,61
Redditi da lavoro	76,67	76,81	77,77	77,88	77,70
Consumi intermedi	9,60	9,22	9,11	9,31	9,98
Contributi alla produzione	2,28	2,24	2,01	1,81	1,51
Interessi passivi	0,33	0,28	0,26	0,25	0,28
Imposte dirette	0,03	0,01	0,01	0,01	0,01
Trasferimenti correnti	3,64	4,50	3,92	4,08	3,93
TOTALE USCITE CORRENTI	95,45	95,95	95,94	96,49	96,35
Investimenti fissi lordi + acquisizioni nette  di attività non finanziarie	3,87	3,57	3,76	3,28	3,43
Trasferimenti in conto capitale	0,68	0,48	0,30	0,23	0,22
TOTALE USCITE CONTO CAPITALE	4,55	4,05	4,06	3,51	3,65
TOTALE USCITE COMPLESSIVE	100	100	100	100	100

 

 

La spesa per l’istruzione scolastica: confronti internazionali

 

Elementi informativi circa l’ammontare e le caratteristiche della spesa italiana per l’istruzione scolastica, in rapporto ai dati che emergono dal contesto internazionale, possono essere tratti dal rapporto annuale dell’OCSE, Educational at a glance 2012.

I dati della Tavola 4 evidenziano come, in termini di PIL, la spesa per l’istruzione in Italia, pari al 4,9 per cento, sia inferiore alla media OCSE (6,3 per cento) e della maggioranza dei paesi considerati, sia per la componente pubblica (4,5% del PIL rispetto alla media del 5,4%), sia per la componente privata (0,4 rispetto alla media dello 0,9%).

La componente di spesa pubblica totale dedicata alla scuola (9%) è, inoltre,  decisamente inferiore a quella media OCSE (13%).

La spesa italiana per studente (Tavola 5), invece, non risulta lontana dal livello medio OCSE (9.055 $ pro-capite rispetto ai 9.252$), ma è diversamente distribuita tra i vari gradi di istruzione. E’ sopra la media per la scuola dell’infanzia e la primaria, mentre scende sotto la media per la scuola secondaria e, soprattutto, per l’istruzione universitaria.

 

 

 

Tavola 4

Spesa per l’istruzione scolastica: confronto internazionale - anno 2009

Paesi	% PIL			% spesa pubblica totale
	Pubblica	Privata	Totale	Pubblica
Italia	4,5	0,4	4,9	9,0
Francia	5,8	0,5	6,3	10,4
Germania	4,5	0,8	5,3	10,5
Gran Bretagna	5,3	0,7	6,0	11,3
Spagna	4,9	0,7	5,6	10,8
Svezia	6,6	0,2	6,7	13,2
Finlandia	6,3	0,1	6,4	12,2
Canada	4,8	1,3	6,1	12,3
Stati Uniti	5,3	2,1	7,3	13,1
Giappone	3,6	1,7	5,2	8,9
Media Ocse	5,4	0,9	6,3	13,0

Fonte: Elaborazione su dati OCSE, Education at a Glance (2012)        

 

 

Tavola 5

Spesa pubblica per studente: confronto internazionale - anno 2009

(dollari USA)

Paesi	Istruzione prescolastica	Istruzione primaria	Istruzione secondaria	Istruzione superiore	Tutti i livelli di istruzione
Italia	7.948	8.669	9.112	9.562	9.055
Francia	6.185	6.373	10.696	14.642	9.913
Germania	7.862	6.619	9.285	15.711	9.779
Gran Bretagna	6.493	9.088	10.013	16.338	10.587
Spagna	6.946	7.446	10.111	13.614	9.800
Svezia	6.549	9.382	10.050	19.961	11.400
Finlandia	5.553	7.368	8.947	16.569	9.910
Stati Uniti	8.396	11.109	12.550	29.201	15.812
Giappone	5.103	7.729	9.256	15.957	10.035
Media Ocse	6.670	7.719	9.312	13.728	9.252

 

La spesa è espressa in dollari USA. La conversione in dollari è stata effettuata utilizzando l’indice della parità dei poteri d’acquisto (PPA) relativa al PIL.

Fonte: Elaborazione su dati OCSE, Education at a Glance (2012)        

 

 

3. La spesa sanitaria

 

Nell’ambito della contabilità nazionale, non é previsto uno specifico aggregato relativo alla spesa sanitaria pubblica. Questa, infatti, è la somma delle diverse tipologie di spesa riconducibili al settore sanitario e principalmente, ai costi del personale (facenti parte dell’aggregato redditi da lavoro dipendente) e alle spese per l’acquisto di beni e servizi (contabilizzati nei consumi intermedi).

Il consolidamento dei conti del settore sanitario, effettuato a consuntivo dall’Istat sulla base dei dati NSIS[142] del Ministero della Salute, fa riferimento ai soggetti operatori: le prestazioni sono infatti erogate agli utenti direttamente attraverso le strutture del Servizio sanitario nazionale, o indirettamente attraverso strutture accreditate o professionisti convenzionati, costituendo queste ultime la parte preponderante delle prestazioni sociali in natura[143]. Sotto tale profilo, pertanto, la spesa sanitaria si divide in quella riconducibile ai produttori di beni e servizi non market (per le prestazioni erogate direttamente dalle strutture del SSN) e nella spesa riconducibile a prestazioni erogate da produttori market (erogate, quindi, per conto del SSN e da questo remunerate).

Previsioni sull’andamento della spesa sanitaria nell’anno in corso e nel successivo triennio, a legislazione vigente e programmatiche, sempre in termini di contabilità nazionale e a livello aggregato, sono rese disponibili in corso d’anno nel Documento di economia e finanza e nella Nota di aggiornamento.

Informazioni dettagliate sui costi e ricavi del SSN sono inoltre fornite annualmente dalla Relazione generale sulla situazione economica del Paese, che basa anch’essa la sua analisi sui dati NSIS, ma con aggregazioni in parte diverse da quelle utilizzate dall’Istat.

 

 

La dinamica della spesa

 

Il conto della P.A. espone il seguente andamento della spesa sanitaria:

 

Tavola 1

La spesa sanitaria nel conto della PA

(milioni di euro - %)

Fonte: Spesa sanitaria: Istat, conti nazionali, anni 2008-2011; Nota di aggiornamento DEF 2012, scenario inclusivo degli effetti della legge di stabilità 2013, anni 2012-2015. Spesa complessiva e PIL: Istat, conti nazionali, 1° marzo 2013, per anni 2008-2012; Nota agg. per gli anni 2013-2015

 

 

Guardando ai dati di consuntivo degli anni 2008-2011, si osserva come la spesa sanitaria assorbe una quota significativa della spesa complessiva (circa il 14 per cento). Nonostante il rallentamento rispetto al precedente quinquennio (+2,4 per cento in media annua rispetto al +5,2 per cento del 2003-2007), la caduta del PIL anche in termini nominali verificatasi nel 2008-2009, ne determina un’incidenza sul prodotto costante e superiore al 7 per cento. Tale dinamica, sulla base dei dati di pre-consuntivo contenuti nella Nota di aggiornamento presentata nel settembre scorso, risulta confermata nell’esercizio 2012.

Per quanto riguarda il periodo 2013-2015, la spesa sanitaria è attesa crescere ad un ritmo medio annuo dello 0,5 per cento: l’aumento, tuttavia, anche in conseguenza dei rinnovi contrattuali attesi per tale anno, è concentrato nel 2015 (+2,6 per cento), a fronte di una variazione negativa nell’esercizio in corso (-1,1 per cento) ed un valore stazionario nel 2014 (+0,1 per cento). La sanità riduce l’incidenza sulle uscite complessive e sul PIL, posizionandosi a fine periodo, rispettivamente, al 13,7 per cento e al 6,9 per cento.

Gli andamenti descritti riflettono, da un lato, le misure di contenimento della spesa sanitaria adottate nel periodo in esame, e la corrispondente riduzione del livello di finanziamento del SSN cui concorre lo Stato; dall’altro, le misure di razionalizzazione e di efficientamento della spesa previste per le regioni in disavanzo strutturale nei rispettivi Piani di rientro.

 

La composizione della spesa sanitaria

 

La dinamica osservata nella spesa sanitaria è effetto di andamenti differenziati nei vari comparti. La seguente tavola analizza l’andamento della spesa nel periodo 2008-2011 con riferimento alla classificazione per operatori, prendendo quindi in considerazione le prestazioni offerte dalle strutture del SSN (c.d. produttori non market) e quelle erogate attraverso strutture accreditate o professionisti convenzionati (c.d. produttori market). A queste si aggiungono le altre uscite correnti quali le contribuzioni diverse o le spese relative ai servizi amministrativi che contribuiscono, insieme alle prestazioni, alla determinazione della spesa sanitaria complessiva.

 

Tavola 2a

Composizione della spesa sanitaria

(milioni di euro)

Fonte: Istat, Conti nazionali, luglio 2012

 

Tavola 2b

Composizione della spesa sanitaria

(var % annua)

Fonte: Istat, Conti nazionali, luglio 2012

 

La tavola evidenzia, dopo una accentuata variazione in aumento nel 2008, un rallentamento del tasso di crescita annuale delle prestazioni non market nel periodo successivo, che ha riguardato entrambe le componenti, assistenza ospedaliera e altri servizi sanitari.

Sottostante tale evoluzione, vi è una dinamica dei redditi da lavoro dipendente che nel 2008 viene influenzata dallo slittamento dei rinnovi contrattuali del biennio 2006-2007, per poi rallentare negli anni successivi per effetto del blocco del turn over nelle regioni in piano di rientro e dalle politiche di contenimento delle assunzioni per le regioni non in piano.

Su tale evoluzione incidono, inoltre, favorevolmente gli effetti di contenimento della spesa conseguenti all’obbligo per le regioni di garantire con appositi accantonamenti la copertura integrale degli oneri derivanti dai rinnovi contrattuali. Ciò ha comportato una maggiore congruità nella valutazione dei relativi costi e una riduzione delle sopravvenienze passive di rilevante entità negli esercizi finanziari successivi a quello della sottoscrizione del contratto.

Nel periodo in esame aumentano a ritmo più sostenuto i consumi intermedi (+3,6 per cento nel 2011), segnalando una difficoltà di mantenere sotto controllo questa voce di spesa: é proprio sugli acquisti di beni e servizi sanitari e non sanitari e di dispositivi medici, oltre che sulla riduzione dei posti letto, che vanno a incidere, infatti, le misure adottate nel 2011-2012 nell’ambito delle manovre correttive e della spending review[144], determinandone un rallentamento nel successivo triennio.

 Su tale voce incide, peraltro, la scelta di molte regioni di ricorrere alla distribuzione diretta dei farmaci al fine di contenere la spesa farmaceutica erogata attraverso le farmacie convenzionate, contribuendo per questa via al contenimento complessivo della spesa sanitaria. Nei consumi intermedi è infine contabilizzata la farmaceutica ospedaliera, che ha evidenziato negli anni un costante superamento dei previsti tetti di spesa (circa il 5 per cento nel 2011 rispetto al tetto del 2,4 per cento del livello di finanziamento del SSN cui contribuisce lo Stato[145]). Su entrambe le componenti, poi, è destinato a incidere (dal settembre 2011) il rincaro dei prezzi conseguente all’aumento dell’aliquota IVA. 

Per quanto concerne le prestazioni da produttori market, al risultato complessivo (un aumento dell’1,1 per cento in media annua nel periodo 2008-2011), contribuisce la riduzione della spesa farmaceutica convenzionata (-8,3% nel 2011), sulla quale influiscono le misure di contenimento varate negli anni precedenti e l’aumento della compartecipazione a carico dei cittadini[146].

Più altalenante, invece, è risultato l’andamento della spesa relativa alle altre prestazioni, che in prospettiva è attesa ridursi per effetto sia di una migliore regolazione dell’accreditamento degli operatori privati con l’assegnazione di tetti di spesa e l’attribuzione di budget, sia della tendenza a trasferire gli oneri di carattere socio-sanitario al di fuori della sanità. Per quanto riguarda la specialistica, un effetto di contenimento della spesa dovrebbe derivare dalla reintroduzione dei ticket dalla seconda metà del 2011[147]. 

 

 

Il finanziamento della spesa sanitaria

 

Sulla base di intese in Conferenza Stato-Regioni, è definito annualmente, tenuto conto degli obiettivi di finanza pubblica, il livello di finanziamento del SSN cui contribuisce in via ordinaria lo Stato. L’ammontare di risorse così definito è diretto a garantire l’integrale copertura delle prestazioni che ricadono nei livelli essenziali di assistenza (LEA).

Come evidenziato, infatti, nelle manovre correttive adottate nel periodo 2008-2012, riduzioni del livello di finanziamento rispetto a quello previamente concordato sono state “giustificate” da riduzioni della spesa sanitaria conseguenti a misure di razionalizzazione e di contenimento della sanità pubblica contestualmente approvate.

Eventuali spese superiori al finanziamento concordato, conseguenti alle scelte di alcune regioni di erogare livelli di prestazioni superiori ai LEA (e quindi “programmate” in sede di predisposizione dei bilanci regionali) o a una dinamica dei costi non congruente con quella sottesa alla quantificazione del fabbisogno, sono coperti a carico delle singole regioni.

Ciò in base al principio della responsabilità finanziaria delle regioni nella gestione della sanità, sancito a partire dagli Accordi del 2001 e del 2005 e ribadito dai successivi Patti della Salute del dicembre 2006 (valido per il triennio 2007-2009) e del dicembre 2009 (relativo al periodo 2010-2012), il cui contenuto è stato recepito dalle leggi finanziarie[152].

Oltre alla previsione di azioni volte alla razionalizzazione e al contenimento della spesa sanitaria, i due Patti della Salute del 2006 e del 2009 hanno previsto:

·        un incremento delle risorse messe disposizione dallo Stato centrale coerente con un’evoluzione della spesa sanitaria sostanzialmente agganciata al PIL;

·        l’istituzione di un Fondo transitorio, con la dotazione di 1 miliardo relativamente al triennio 2007-2009, per sostenere il risanamento delle regioni non in linea con i livelli di spesa concordati;

·        un’anticipazione straordinaria di 9,1 miliardi per l’estinzione del debito di alcune regioni (Molise, Campania, Lazio e Sicilia) autorizzata dalla legge finanziaria per il 2008[153] e un ulteriore prestito straordinario di 1 miliardo alla regione Calabria autorizzato dalla legge finanziaria per il 2010[154];

·        la conferma dei meccanismi di piena responsabilizzazione finanziaria per le regioni che non raggiungono gli obiettivi di spesa concordati, come gli "automatismi fiscali" (aumento delle aliquote regionali dell'addizionale Irpef e dell'Irap nella misura massima prevista dalla legislazione vigente), il blocco del turn over e il divieto di effettuare spese non obbligatorie;

·        la presentazione di un Piano di rientro e le relative misure di affiancamento per le regioni che presentino un disavanzo pari o superiore al 5 per cento (ancorché coperto) rispetto al  finanziamento ordinario e alle maggiori entrate proprie sanitarie;

·        le sanzioni in caso di inadempienza.

La copertura del livello di finanziamento definito in sede di Intesa è assicurata dalle entrate proprie delle ASL e delle aziende ospedaliere, dal gettito IRAP e dell’addizionale regionale IRPEF e, a copertura integrale del fabbisogno riconosciuto, dall’erogazione di cassa da parte dello Stato delle compartecipazioni all’IVA e all’accisa sulla benzina. In aggiunta a tali risorse, vanno considerati i tributi delle regioni a statuto speciale destinati alla sanità, e la quota del FSN a destinazione vincolata.

Più in dettaglio, le principali fonti di finanziamento del SSN sono le seguenti:

- i ricavi e le entrate proprie delle aziende sanitarie. Essi sono rappresentati dai ricavi derivanti dalla vendita di prestazioni sanitarie e non sanitarie a soggetti pubblici e privati, della Regione e al di fuori della Regione di appartenenza, e da altri ricavi quali interessi attivi e altri proventi finanziari, rimborsi, etc. In tale voce sono ricompresi i ticket introitati direttamente e le compartecipazioni per l’attività libero professionale svolta all’interno delle aziende sanitarie. E’ da notare che, in sede di riparto, tali entrate sono computate a livello convenzionale, in misura dunque inferiore a quella effettivamente registrata a consuntivo;

- le risorse derivanti dall’IRAP e dall’addizionale regionale IRPEF. Tali entrate sono imputate a copertura del fabbisogno in base alle stime disponibili al momento del riparto: in sede di conguaglio, l’eventuale minor gettito é compensato a valere della compartecipazione IVA, mentre eventuali eccedenze rispetto alle previsioni sono riversate all’entrata del bilancio dello Stato[155]. Le stime del gettito IRAP e dell’addizionale regionale IRPEF sono calcolate ad “aliquota standard”: esse non tengono quindi conto delle maggiori entrate derivanti dalle manovre fiscali disposte dalle regioni in disavanzo e/o da quelle che intendono assicurare un livello di prestazioni sanitarie integrativo rispetto ai LEA;

- il Fondo per il fabbisogno sanitario di cui al decreto legislativo n. 56/2000 (Fondo perequativo nazionale). Le risorse del Fondo, alimentato dall’IVA, insieme all’accisa sulla benzina, vengono assegnate alle sole Regioni a statuto ordinario (RSO);

- gli ulteriori trasferimenti dal settore pubblico e da quello privato, che comprendono le quote di partecipazione delle Regioni a statuto speciale e delle province autonome^[156];

Alle suddette risorse computate ai fini della copertura del c.d. fabbisogno indistinto, si aggiunge il Fondo sanitario nazionale, assegnato come quota parte a carico dello Stato:

-         alla Sicilia per il finanziamento dei LEA e a tutte le Regioni a statuto ordinario per quanto riguarda i fondi vincolati da norme speciali al finanziamento di spese sanitarie inerenti l’esecuzione di particolari attività e il raggiungimento di specifici obiettivi;

-         ad alcuni Enti del SSN^[157].

Risorse pubbliche aggiuntive vengono infine destinate, sulla base di apposite disposizioni legislative, al finanziamento degli investimenti e della ricerca in campo sanitario, e alla sanità penitenziaria.

La Tavola 3 riporta il livello di finanziamento del SSN cui concorre lo Stato relativo agli esercizi 2011-2012 e al successivo biennio 2013-2014, come risultante dall’Intesa 2009 poi recepita dalla legge finanziaria per il 2010 e dalle variazioni introdotte con i successivi provvedimenti.

 

 

Tavola 3

Livello di finanziamento cui concorre lo Stato

(milioni di euro)

 

 

Una volta definito il livello di risorse del SSN, esso è ripartito con indicazione separata delle quote vincolate a destinazioni specifiche (riguardanti, rispettivamente, le regioni e gli altri enti del SSN) e del fabbisogno indistinto destinate al finanziamento dei LEA. Quest’ultimo è ripartito secondo il principio della quota capitaria ponderata (per età e per consumi sanitari della popolazione), in base a criteri concordati in sede di Conferenza Stato-Regioni. A decorrere dal 2013, la ripartizione avverrà sulla base del principio dei costi e fabbisogni standard previsto dalle norme di attuazione del federalismo regionale[158]

 

Come si è detto, tali risorse costituiscono solo una parte, sia pure preponderante, del finanziamento complessivo della sanità, in cui confluiscono le ulteriori risorse attivate dalle regioni a fronte di livelli di spesa superiori a quanto stabilito in sede di intesa.

Nella tavola che segue è indicata la composizione delle risorse finanziarie del SSN che per l’anno 2011, considerando i ricavi della gestione straordinaria[159] e quelli per l’intramoenia, ammontano complessivamente a 112,9 miliardi. Di questi, 112.271 milioni costituiscono le entrate regionali, mentre 641 milioni costituiscono il finanziamento con quote vincolate a carico dello Stato di altri enti del SSN.

 

Tavola 4

Fonti di finanziamento del Servizio sanitario nazionale: anno 2011

(milioni di euro)

Fonte: RGSEP, 2011, Tavola SA 5 –Ministero della Salute – NSIS

 

Il risultato di esercizio 2011 e gli esiti del monitoraggio

 

La Tavola 5 riporta i valori dei ricavi[160] (colonne 1 e 3) e dei costi (colonne 2 e 5)  delle regioni con riferimento al 2011.

Essi evidenziano (colonna 7) un disavanzo pari a 1.779 milioni (di cui 1,9 miliardi solo perdite), in riduzione rispetto al 2010 (-2,2 miliardi, di cui 2,3 solo perdite).

Il miglioramento è più evidente se si depurano i dati del 2011 dagli ammortamenti (-1.494,5 milioni, colonna 5) e dai costi capitalizzati (+1.067 milioni, colonna 6), contabilizzati a partire da tale esercizio rispettivamente tra i costi  e tra i ricavi: il deficit si riduce pertanto di 429 milioni, risultando pari a 1.352 milioni (colonna 4).

Le regioni in piano di rientro migliorano il proprio risultato, passando da un disavanzo di circa 2 miliardi nel 2010 ad uno di 1,2 miliardi nel 2011 (non considerando per omogeneità gli ammortamenti e i costi capitalizzati).

 

Tavola 5

Risultato di esercizio 2011

(milioni di euro)

Fonte: Corte dei conti, Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica 2012 – Elaborazione su dati Mini. Salute -  NSIS

 

Come si è detto, le regioni sono tenute a coprire con ulteriori risorse il disavanzo registrato, attivando la leva fiscale, aumentando la compartecipazione a carico degli utenti del SSN o utilizzando risorse del bilancio non sanitario.

E’ da notare che in base alla procedura seguita dai Tavoli di verifica la determinazione del risultato economico (Tavola 6), per quanto sempre basata sui dati NSIS, è diversa da quella esposta nella Tavola 5. Oltre alla diversa metodologia utilizzata per il calcolo della mobilità, differenze rilevanti riguardano la determinazione dei ricavi, dai quali sono escluse le somme connesse all’individuazione in via preventiva delle risorse da destinare a copertura della maggiore spesa rispetto al livello di finanziamento garantito dallo Stato. I risultati dell’esercizio sono poi rettificati per far emergere eventuali rischi rilevati dai Tavoli (costi che potrebbero rivelarsi superiori a quelli quantificati dalle regioni o entrate la cui acquisizione e/o importo è incerto), nonché avanzi o disavanzi non coperti relativi a precedenti esercizi. A fronte dei risultati così rideterminati, sono quindi conteggiate le coperture programmate in precedenza espunte, il gettito fiscale derivante dalla maggiorazione delle aliquote IRAP e da aumenti delle addizionali IRPEF e le ulteriori risorse portate a copertura.

 

Tavola 6

I risultati del monitoraggio 2011

(milioni di euro)

Fonte: Corte dei conti, Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica 2012

 

Sulla base di tale metodologia emerge, pertanto, una perdita superiore (circa 2.666, colonna 1 della Tavola 6) a quella evidenziata nella Tavola 5 (1.779 milioni), che si riduce a 1.448 milioni (colonna 4) dopo le coperture programmate (trasferimenti da RSS e coperture contabilizzate nei CE, rispettivamente, colonne 2 e 3).

E’ da notare che prima di tali coperture, pari complessivamente a 1.218 milioni, solo Lombardia, Veneto, Umbria, Marche e Abruzzo presentano risultati positivi (Lombardia e Umbria presentavano un risultato positivo anche nel 2010).

Ad essa viene fatto fronte, sulla base di quanto concordato in sede di verifica annuale[161], con le maggiori entrate relative all’esercizio successivo (1.931 milioni, colonna 5)  derivanti dallo sforzo fiscale  delle regioni in piano di rientro (oltre alla regione Liguria che ha mantenuto l’innalzamento dell’addizionale IRPEF e la maggiorazione IRAP successivamente alla chiusura del piano), con il gettito derivanti dalla rideterminazione delle stime relative agli anni pregressi (colonna 6) e con le ulteriori risorse a carico delle regioni (colonna 7). Tenuto conto degli ammortamenti, si determina un avanzo complessivo di 233 milioni (colonna 10), cui tuttavia concorrono le perdite di alcune regioni che, al momento della verifica 2011 (aprile 2012) risultavano ancora non coperte.

 

4. Le prestazioni sociali in denaro

 

A tale aggregato di spesa sono riconducibili la spesa per pensioni e quella per altre prestazioni sociali in denaro. La prima componente è rappresentata dalla spesa pensionistica, costituita dal complessivo sistema pensionistico obbligatorio cui si aggiunge la spesa per pensioni sociali o assegni sociali per i cittadini con età pari o superiore a 65 anni; la spesa per altre prestazioni sociali in denaro ingloba: le rendite infortunistiche, le liquidazioni per fine rapporto a carico di istituzioni pubbliche, le prestazioni di maternità, malattia ed infortuni, le prestazioni di integrazione salariale (cassa integrazione ordinaria, straordinaria, in deroga), le prestazioni di sussidio al reddito nei casi di disoccupazione (indennità di disoccupazione, indennità di mobilità, ecc.), i trattamenti di famiglia, le pensioni di guerra, le prestazioni per invalidi civili, ciechi e sordomuti e, in via residuale, gli altri assegni a carattere previdenziale ed assistenziale.

Come appare dalle componenti illustrate, tale spesa risulta strettamente legata, da un lato, all’invecchiamento della popolazione (pensioni) e, dall’altro, alla congiuntura economica (in particolare, i trattamenti di sostegno del reddito).

Nel corso del periodo 2008-2012, il peso dell’aggregato sul PIL ha avuto un andamento inizialmente crescente, anche per effetto della caduta del PIL in termini nominali, per poi stabilizzarsi intorno al valore del 19 per cento (l’aumentata incidenza nel 2012 è nuovamente ascrivibile alla contrazione del prodotto registrata in tale anno[162]).

 

Tavola 1

Prestazioni sociali in denaro (2008-2012)  

                                                                    (milioni di euro - %)

				2008	2009	2010	2011	2012
Valore assoluto				277.183	291.495	298.418	304.262	311.413
tasso di variazione %				4,8	5,2	2,4	2,0	2,4
% spesa complessiva				35,8	36,5	37,6	38,2	38,9
%  PIL				17,6	19,2	19,2	19,3	19,9
PIL				1.575,1	1.519,7	1.551,9	1.578,5	1.565,9

 

I dati utilizzati per le elaborazioni presentate nel presente paragrafo sono tratti, per il periodo 2008-2011, dalle pubblicazioni ISTAT di contabilità nazionale[163] e, per il 2012 e gli anni seguenti, dalla Nota di aggiornamento al DEF 2012, costituendo, pertanto, delle previsioni. Tuttavia, unicamente per la tavola 1 che precede, il dato relativo al 2012 è quello riportato dal comunicato dell’ISTAT del 1° marzo 2013. Esso, infatti, riporta la spesa relativa all’aggregato delle prestazioni sociali in denaro, ma non anche delle componenti a questo riconducibili (spesa pensioni e spesa per altre prestazioni sociali in denaro non pensionistiche): per queste ultime si riporta, dunque, il dato di previsione indicato nella Nota.

 

Sul settore delle prestazioni sociali in denaro si sono registrati, nel corso della XVI legislatura, molti interventi di segno opposto. In particolare, nel settore della spesa pensionistica, gli interventi sono stati volti al contenimento della spesa attraverso un progressivo inasprimento dei requisiti, anagrafici e di anzianità contributiva, per l’accesso al trattamento pensionistico nonché attraverso l’estensione pro rata del sistema di calcolo contributivo, che garantisce importi di pensione strettamente correlati alla contribuzione effettivamente versata.

Viceversa, nel settore delle altre prestazioni, hanno avuto molto peso la sfavorevole congiuntura economica e le conseguenti difficoltà nel mercato del lavoro che hanno indotto il legislatore ad intervenire per aumentare l’ambito soggettivo ed oggettivo degli interventi di sostegno del reddito.

Le previsioni dell’andamento dell’aggregato nel periodo 2013-2015 risultano dalla Tavola 2, che evidenzia il perseguimento di un processo di stabilizzazione della spesa rispetto al PIL:

 

Tavola 2

Prestazioni sociali in denaro – Previsioni 2013-2015

(milioni di euro - %)

 

 

La spesa per pensioni

 

Come già sottolineato, gli interventi adottati nel settore nel corso della XVI legislatura si sono caratterizzati per l’identica finalità di mantenere la spesa pensionistica in rapporto al PIL sotto controllo, essendo questa strettamente legata all’invecchiamento della popolazione. Tale dato demografico risulta estremamente sfavorevole per l’Italia, che non può contare su un aumento della popolazione attiva tale da bilanciare gli effetti del progressivo accesso al pensionamento delle generazioni del baby boom.

L’andamento della spesa in valori assoluti  e in percentuale del PIL nel periodo 2008-2012 risulta dalla tavola 3:

 

 

 

Tavola 3

Spesa pensionistica - 2008-2012

(milioni di euro - %)

(*) Previsioni – Nota di aggiornamento DEF 2012

 

Nel corso della XVI legislatura, si è provveduto ad un progressivo innalzamento dei requisiti di accesso al trattamento pensionistico  ed al loro aggancio alla variazione della speranza di vita.

Allo scopo di salvaguardare coloro che, con l’inasprimento repentino dei requisiti per l’accesso al pensionamento, per le loro particolari situazioni (per esempio, di mobilità, di cassa integrazione, di accordo aziendale per l’accompagnamento alla pensione o, infine, di contribuzione volontaria), si sarebbero trovati senza reddito, perché senza lavoro o ammortizzatore sociale, e senza pensione, per mancanza dei nuovi requisiti richiesti dalle modifiche legislative, sono state approvate disposizioni di tutela che prevedono l’applicazione a tali soggetti della normativa pensionistica previgente[164]. Il totale dei soggetti salvaguardati da tali interventi è pari a 130.130 lavoratori[165], per una spesa quantificata in 309 milioni per l'anno 2013, 959 milioni nel 2014, 1.765 milioni nel 2015, 2.377 milioni nel 2016 e 2.256 milioni di euro nel 2017, che si riducono negli anni successivi, via via che tali soggetti avrebbero comunque maturato il diritto alla pensione (1.480 milioni nel 2018, 583 milioni nel  2019 e 45 milioni nel 2020[166]).

Si è poi esteso pro rata il sistema di calcolo contributivo che, legando strettamente l’età e l’anzianità contributiva del pensionamento, all’importo del trattamento liquidato, costituisce un ulteriore incentivo alla permanenza al lavoro ed all’accesso in età più avanzate al pensionamento[167].

Tali modifiche, anche se maggiormente incidenti nel lungo periodo, manifestano i loro effetti anche nel breve termine, contribuendo a stabilizzare la spesa nel triennio 2013-2015 al 16 per cento del PIL.

 

Tavola 4

Spesa pensionistica -  Previsioni 2013-2015

                                                                                     (milioni di euro - %)

 

Si segnala che, rispetto ai dati di previsione contenuti nella Nota di aggiornamento, il conto economico aggiornato dovrà tenere conto della maggiore spesa pensionistica per le modifiche sugli esodati  cui si fa riferimento nella scheda in esame, introdotte nel corso dell’iter parlamentare della legge di stabilità 2013, successivamente quindi alla pubblicazione della Nota.

 

Le previsioni a lungo termine

 

Per quanto riguardale previsioni a lungo termine, la Nota di aggiornamento al DEF 2012 dedica un apposito approfondimento all’illustrazione dell’andamento della spesa pubblica per pensioni in rapporto al PIL fino al 2060, in attuazione di quanto previsto dall’articolo 1, comma 5, della legge n. 335/1995.

Per quanto riguarda il quadro demografico, le previsioni recepiscono le ipotesi di fecondità, mortalità e flusso migratorio netto sottostanti lo scenario centrale elaborato dall’ISTAT con base 2011^[168], e scontano il quadro macroeconomico aggiornato, per il periodo 2012-2015, con le ipotesi di crescita coerenti con quelle delineate dalla Nota di aggiornamento. Per il periodo successivo, il tasso di crescita del PIL è stimato intorno all’1,5 per cento medio annuo, mentre il tasso di occupazione aumenta di 9-10 punti percentuali nella fascia di età 15-64 anni, rispetto al valore del 2010. Per quanto riguarda la cornice normativa, le previsioni incorporano gli effetti delle misure recate dagli interventi di riforma adottati nel corso del 2011, nonché l’adeguamento su base triennale (biennale dal 2021) dei coefficienti di trasformazione e dei requisiti di accesso al pensionamento in base alla speranza di vita.

Sulla base di tali premesse, il rapporto fra spesa pensionistica e PIL, cresciuto nel triennio 2008-2010 anche a causa della recessione, continua a risentire negativamente della bassa crescita economica (in particolare, della contrazione attesa per il 2012), parzialmente compensata, negli anni 2013-2014, anche dagli effetti di contenimento conseguenti all’elevazione dei requisiti di accesso al pensionamento.

A partire dal 2015 e per circa quindici anni, il rapporto tra spesa pensionistica e PIL decresce in modo significativo, attestandosi intorno al 14,6 per cento intorno al 2030, per l’effetto di contenimento dovuto all’innalzamento dei requisiti di accesso al pensionamento e all’introduzione del sistema di calcolo contributivo, in presenza di un andamento di crescita dell’economia più favorevole. Tali effetti compensano significativamente quelli negativi indotti dalla transizione demografica.

Nel periodo successivo, tali ultimi effetti della transizione demografica uniti a quelli, altrettanto negativi, dei maggiori importi di pensione conseguenti al posticipo del pensionamento comportano la crescita del rapporto fra spesa pensionistica e PIL che si protrae fino al triennio 2045-2047, quando raggiunge il picco massimo del 15,6 per cento.

Nella parte finale del periodo di previsione, il rapporto decresce significativamente, fino ad attestarsi al 13,9 per cento nel 2060. Tale andamento è da ascriversi essenzialmente al completamento del passaggio dal sistema di calcolo misto a quello interamente contributivo, che determina un’attenuazione della dinamica degli importi di pensione di nuova liquidazione (anche per effetto della revisione dei coefficienti di trasformazione), ed alla progressiva eliminazione dei pensionati nati negli anni del baby boom.

In sintesi, a seguito delle modifiche normative introdotte nel sistema a partire dal 2004, l’Italia presenta una variazione della spesa pensionistica in rapporto al PIL migliore rispetto alla media dei paesi UE, nonostante una dinamica demografica meno favorevole.

In particolare, mentre per l’insieme dei paesi dell’area UE la spesa pensionistica in rapporto al PIL cresce in media di 1,6 punti percentuali nel periodo 2010-2016, nel caso dell’Italia, il rapporto scende di 0,9 punti percentuali^[169].

 

La spesa per altre prestazioni non pensionistiche

 

L’andamento dell’aggregato in esame, nel periodo 2008-2012, in valori assoluti e in rapporto al PIL, risulta dalla tavola 5:

 

Tavola 5

Spesa per altre prestazioni -2008-2012        

                                                           (milioni di euro - %)

(*) Previsioni – Nota di aggiornamento DEF 2012

Come si già detto, a tale aggregato di spesa sono riconducibili numerose componenti, alcune delle quali presentano un andamento fortemente influenzato dalla congiuntura economica, altre invece che si presentano mediamente stabili o, al più, influenzate da interventi legislativi intervenuti nella disciplina dei singoli istituti.

Continuando a fare riferimento alla pubblicazione dell’ISTAT, Conti e aggregati economici delle Pubbliche amministrazioni, 1990-2011[170], dalla tavola 28, in cui sono disaggregate le diverse voci che compongono la spesa per prestazioni sociali in denaro, emerge, ad esempio, come conseguenza degli effetti della crisi sul mercato del lavoro, il sensibile incremento a partire dal 2008 della voce di spesa indennità di disoccupazione e, in misura ancora più significativa nel 2009 e nel 2010, della voce relativa all’assegno di integrazione salariale (Tavola 6).

 

Tavola 6

Spesa per disoccupazione e integrazione salariale (2008-2011)

                        (milioni di euro - %)

 

Altre voci, invece, presentano andamenti meno dinamici, come, per esempio, gli assegni familiari e le indennità di malattia, infortuni e maternità:

 

Tavola 7

Spesa per ANF, malattia e maternità (2008-2011)

                                    (milioni di euro - %)

 

Per quanto riguarda le previsioni nel breve periodo (2013-2015), i dati disponibili riguardano l’intero settore, senza possibilità di disaggregare le singole voci di spesa per seguirne l’andamento[171]:

 

Tavola 8

Spesa per altre prestazioni  - previsioni 2013-2015

                                          (milioni di euro - %)

 

Come evidenziato dal confronto con la tabella riguardante i dati 2008-2012, l’aggregato rispetto al PIL, sia pure in lieve crescita, dovrebbe stabilizzarsi intorno al 4 per cento[172].

 

 

La riforma del mercato del lavoro (legge n. 92/2012)

 

La legge di riforma del mercato del lavoro si muove lungo quattro direttrici principali, riflesse, grosso modo, anche nella sua suddivisione in quattro articoli (flessibilità, ammortizzatori sociali, estensione tutele esistenti, protezione dei lavoratori svantaggiati). Dal punto di vista dell’impatto sui saldi di finanza pubblica, si ricorda che dal complesso delle disposizioni recata dalla legge conseguono effetti di maggiore onerosità, rispetto all’ordinamento previgente, in parte compensati dal ridisegno del sistema di finanziamento degli ammortizzatori sociali e dell’assetto contributivo relativo a diverse tipologie contrattuali e, per la quota residua, mediante l’individuazione di apposite risorse finalizzate alla copertura del provvedimento.

Gli effetti complessivi in termini di indebitamento netto risultano dalla tavola che segue:

 

Tavola 9

(milioni di euro)
	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021
maggiori spese	1.138,0	2.014,0	1.716,0	1.716,0	1.716,0	1.716,0	1.716,0	1.716,0	1.716,0
risorse a copertura	1.138,1	2.014,5	1.716,6	1.716,6	1.716,6	1.716,6	1.716,6	1.716,6	1.716,6
saldo	0,1	0,5	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6

Fonte: Relazione tecnica al disegno di legge (AC 5256/XVI legislatura)

 

Come si legge nella relazione tecnica al provvedimento, trattandosi dell’estensione di assicurazioni previdenziali, le disposizioni sono dirette ad aumentare la spesa pubblica corrente (del complessivo comparto della PA) e, in particolare, per prestazioni sociali in denaro. Tale maggiore spesa trova compensazione in termini di saldi di finanza pubblica nel relativo finanziamento attraverso l’aumento della pressione contributiva. Tuttavia, dal momento che le disposizioni forniscono una cornice giuridica che richiede la relativa attuazione, attraverso accordi bilaterali e decreti interministeriali, non è stato possibile, in sede di redazione della relazione tecnica medesima, la valutazione quantitativa dell’impatto finanziario sulle singole diverse voci del Conto economico delle PA.

 

L’articolo 1 reca il quadro generale della riforma, modifiche alla disciplina di alcune tipologie contrattuali, con l’obiettivo di regolamentare in forma più flessibile, rispetto al vigente quadro normativo, l’entrata e l’uscita dal mondo del lavoro, venendo incontro sia alle esigenze delle imprese, sia alle esigenze di tutela dei lavoratori a fronte di una maggiore flessibilità.

Dopo avere riaffermato il valore del contratto di lavoro a tempo indeterminato, quale forma comune di rapporto di lavoro, l’articolo in esame introduce una serie di modifiche alla disciplina del contratto a tempo determinato, alla disciplina dell’apprendistato, alla disciplina di alcune tipologie contrattuali atipiche, recata dal decreto legislativo n. 276/2003[173], con l’intento principale di impedirne l’uso distorto allo scopo di mascherare forme di dipendenza, a cui non corrispondono i relativi obblighi contributivi ed assicurativi. L’articolo interviene anche sulla materia del licenziamento individuale con l’intento di contemperare le esigenze datoriali di una procedura più snella e dai tempi certi con quelle dei lavoratori di essere tutelati da abusi[174].

 

L’articolo 2 interviene nella disciplina degli strumenti esistenti per gestire le crisi occupazionali, transitorie e non, allargando lo spettro dei settori e, quindi, dei lavoratori interessati, ed introducendo novità in termini di durata e di importo del trattamento di sostegno del reddito.

L’articolo interviene nel settore degli ammortizzatori sociali, riordinando gli strumenti esistenti[175] e potenziando le tutele in caso di perdita involontaria del posto di lavoro. Le modifiche si articolano in tre pilastri:

a)     revisione del sistema di tutele in caso di perdita del lavoro, con l’introduzione dell’assicurazione sociale per l’impiego (ASPI) che, gradualmente, sostituisce l’indennità di mobilità e l’indennità di disoccupazione;

b)     strumenti di gestione degli esuberi strutturali;

c)     potenziamento e messa a regime degli strumenti di sostegno del reddito per i collaboratori a progetto.

In particolare:

a)      introduzione dell’ASPI

Come si legge al comma 1 dell’articolo 2 in esame, a decorrere dal 1° gennaio 2013 e in relazione ai nuovi eventi di disoccupazione verificatisi a decorrere dalla predetta data è istituita, presso la Gestione prestazioni temporanee ai lavoratori dipendenti dell’INPS, l'Assicurazione sociale per l'impiego (ASPI), con la funzione di fornire ai lavoratori che abbiano perduto involontariamente la propria occupazione un'indennità mensile di disoccupazione[176].

La nuova disciplina si caratterizza a regime, rispetto al sistema previgente di assicurazione contro la disoccupazione involontaria del settore non agricolo, per un incremento sia dell’ambito soggettivo di copertura sia degli importi e delle durate, assorbendo, a regime, anche l’indennità di mobilità.

Più in particolare, l’ASPI si applica a tutti i lavoratori dipendenti del settore privato non agricoli e ai lavoratori con contratto di lavoro dipendente non a tempo indeterminato delle pubbliche amministrazioni. La norma non innova in merito ai requisiti di anzianità richiesti per l’accesso al trattamento (2 anni di anzianità assicurativa ed almeno 52 settimane nell’ultimo biennio[177]. Quanto alla durata massima, la legge prevede una fase transitoria che termina con gli eventi di disoccupazione che si verifichino fino al 31 dicembre 2015, e una fase a regime, per gli eventi a decorrere dal 1° gennaio 2016. A regime, la durata massima legale dell’ASPI è fissata in 12 mesi per i lavoratori con età inferiore a 55 anni e 18 mesi per i lavoratori con più di 55 anni. Per tutto il periodo di percezione dell’indennità è riconosciuta la contribuzione figurativa. Quanto all’importo, rivalutato annualmente, la legge elimina il massimale basso ed introduce il principio della commisurazione per scaglioni. Infine, è prevista la riduzione del trattamento, del 15 per cento dopo i primi sei mesi e di un ulteriore 15 per cento dopo altri sei mesi.

La norma prevede anche l’istituto della MINIASPI, che sostituisce la indennità di disoccupazione con requisiti ridotti.

L’ampliamento della platea degli assicurati comporta l’estensione anche dell’obbligo contributivo, la cui entità ordinaria rimane invariata (1,31 per cento). E’ introdotta una addizionale (pari all’1,4 per cento) per i lavoratori non a tempo indeterminato, anche allo scopo di scoraggiare il ricorso a forme atipiche di contratto con lo scopo di eludere l’obbligo contributivo. Sempre a tale scopo, unito a quello di rendere maggiormente conveniente l’assunzione a tempo indeterminato, è prevista la restituzione di tale addizionale, fino a sei mensilità, in caso di trasformazione del contratto in contratto a tempo indeterminato. La legge, inoltre, prevede il contributo di licenziamento da versare all’INPS all’atto del licenziamento[178].

Parallelamente alla graduale entrata in vigore dell’ASPI, è prevista il graduale superamento dell’istituto della mobilità.

b)      gestione degli esuberi strutturali

L’introduzione dell’ASPI e il graduale riassorbimento nel nuovo sistema di ammortizzatori sociali dell’istituto della mobilità hanno portato anche alla revisione degli strumenti esistenti per la gestione delle crisi aziendali. In particolare, mentre è rimasto invariato il regime relativo alla gestione di situazioni transitorie di crisi attraverso il ricorso alla Cassa integrazione guadagni ordinaria (CIGO), la legge n. 92/2012 in esame ha disposto la razionalizzazione della Cassa integrazione guadagni straordinaria (CIGS), eliminando la possibilità di ricorrere a tale strumento in caso di procedura concorsuale per cessazione di attività. In tali casi (che pure, sulla base della relazione tecnica, assorbono una quota del 15 per cento del totale della spesa per CIGS), infatti, la cassa integrazione non è utilizzata per esigenze strettamente connesse alla conservazione del rapporto di lavoro, ma con la finalità di sostegno del reddito prima del ricorso alla indennità di mobilità.

c)      potenziamento e messa a regime dell’indennità in favore dei lavoratori iscritti alla gestione separata INPS di cui all’articolo 2, comma 26, della legge n. 95/1995

La legge in esame provvede ad aumentare in via strutturale i fondi previsti dalla legislazione previgente per la finalità di sostegno del reddito dei collaboratori a progetto e, parallelamente, ad incrementare l’ammontare dell’indennità già corrisposta.

 

L’articolo 3 interviene sulle tutele dei lavoratori in costanza di rapporto di lavoro, con la finalità di modificare ed estendere le tutele esistenti, provvedendo a mettere a regime la cassa integrazione straordinaria in alcuni settori, non considerati dalla normativa ordinaria, per i quali, in considerazione delle crisi ricorrenti, il legislatore aveva disposto, con provvedimenti ad hoc adottati volta per volta, alla concessione di strumenti di sostegno al reddito e alle loro, eventuali, successive proroghe[179]. Per tutti gli altri settori, la legge ha promosso un ampio processo di riforma dei fondi bilaterali esistenti e l’istituzione di nuovi nei settori che ne risultano ancora privi, allo scopo di porre a carico della bilateralità anche strumenti di integrazione e sostegno al reddito, finanziati a carico dei lavoratori e dei datori di lavoro, sulla base di accordi pattizi.

 

L’articolo 4 introduce ulteriori disposizioni in materia di mercato del lavoro, tra cui si segnalano le misure per il sostegno della genitorialità e misure di protezione dei lavoratori anziani. In particolare, nel quadro del progressivo inasprimento dei requisiti, anagrafici e contributivi, per l’accesso al trattamento pensionistico, disposto nel corso della XVI legislatura (che comporta l’aumento graduale dell’età del pensionamento), e della contestuale riforma del mercato del lavoro (che incentiva la mobilità lavorativa e l’accesso dei giovani nel mondo del lavoro), il legislatore ha voluto, da un lato, fornire una cornice giuridica per gli esodi dei lavoratori anziani con costi a carico dei datori di lavoro e, dall’altro, intervenire in materia di apprendistato, con riferimento ai giovani, e di assunzione con contratti incentivati, con riferimento ai lavoratori ultracinquantenni ed alle donne lavoratrici.

Infine, la norma introduce, in via sperimentale, misure di sostegno della genitorialità, con riferimento sia al padre, mediante la previsione dell’astensione obbligatoria dal lavoro di tre giorni entro i primi cinque mesi di vita del bambino, che alla madre lavoratrice, per incentivarne il ritorno al lavoro, mediante la corresponsione di voucher per l’acquisto di servizi di baby sitting o per il pagamento dell’asilo nido.

   5. La spesa in conto capitale delle Pubbliche amministrazioni

 

L’andamento della spesa nel periodo 2008-2013

 

Nella tavola 1 sono esposti i dati, tratti dal conto consolidato della pubblica amministrazione, riguardanti l’evoluzione della spesa in conto capitale[180] nel periodo 2008-2012 e le stime per l’esercizio 2013.

La tavola riporta, con riferimento agli esercizi 2008-2012, i dati contenuti nel conto economico consolidato delle P.A. pubblicato dall’Istat[181], mentre con riferimento all’esercizio in corso sono riportate le previsioni della Nota di aggiornamento del DEF 2012.

 

L’ammontare complessivo della spesa in conto capitale è indicato sia al netto che al lordo degli incassi derivanti da dismissioni immobiliari che, in base alle regole di contabilità nazionale, sono portate in riduzione della spesa per investimenti.

 

Tavola 1

Spesa in conto capitale delle amministrazioni pubbliche – 2008-2013

(milioni di euro - % Pil)

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT 2012 e 2013. Con riferimento alle dismissioni immobiliari, dati relativi alla Nota di aggiornamento del Documento di Economia e finanza 2012. Con riferimento alle previsioni per l’anno 2013, dati riferiti alla Nota illustrativa  del quadro comprensivo degli effetti del disegno di legge di stabilità 2013 (settembre 2012).

 

La spesa presenta un andamento decrescente nel periodo in esame, con l’eccezione dell’anno 2009, caratterizzato da un generale aumento delle voci che compongono il complesso delle uscite in conto capitale: l’esercizio risente, infatti, di alcuni oneri straordinari quali gli interventi finalizzati alle attività di emergenza e ricostruzione a seguito del sisma in Abruzzo del marzo 2009, le operazioni di riacquisto immobili e danno SCIP2 e altre misure quali rimborsi di imposta incidenti sulle “Altre spese” di parte capitale (cfr infra). Su tale evoluzione ha inciso, inoltre, l’accelerazione dei pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni autorizzati in chiave anticongiunturale dalle norme contenute nel D.L. 78/2009 e nella legge di assestamento del bilancio dello Stato (cfr capitolo 3).

 

Nonostante la cattiva performance dell’economia nel periodo in esame, che vede una nuova caduta del PIL nominale nel 2012, la contrazione in valore assoluto della spesa in conto capitale ne determina un’incidenza sul prodotto interno lordo in riduzione: dal 3,8 per cento di inizio periodo a circa il 3 per cento previsto per il 2013.

 

 

L’andamento descritto è evidente guardando alla Tavola 2: prendendo come base (pari a 100) il dato relativo al 2008, si rileva come nel quinquennio che si chiude nel 2012,  si assiste ad una riduzione della spesa di oltre il 20 punti; essa riguarda tutte le componenti di spesa, ed in particolare gli investimenti diretti delle PA e l’erogazione di contributi alle imprese.

 

Tavola 2

Spesa in conto capitale delle amministrazioni pubbliche

 (base 2008 pari a 100)

 

Per quanto concerne la componente degli investimenti fissi lordi, l’andamento ripropone quello del complesso delle uscite sopra indicate, evidenziando un marcato decremento nel periodo in esame, fatta eccezione come si è detto per il 2009.

 

 

Su tale andamento influiscono una pluralità di cause, alcune delle quali riconducibili a tendenze di lungo periodo comuni ad altri paesi industrializzati[182], altre invece di carattere congiunturale riconducibili alle misure di consolidamento fiscale adottate negli ultimi anni. L’andamento degli investimenti è poi condizionato nel nostro Paese da gravi lacune nella programmazione, valutazione e selezione degli interventi, nonché dalla scarsa capacità di spesa delle amministrazioni (cfr infra).

 

In quanto alla disaggregazione per livelli di governo degli investimenti fissi lordi al lordo delle dismissioni,  la tabella seguente riporta i dati – dal 2008 al 2011 – forniti nella Relazione generale della situazione economica del Paese 2011, al netto degli enti di previdenza.

 

Tavola 3

La spesa per investimenti delle Amministrazioni centrali e locali

(milioni di euro – var %)

Fonte: Elaborazione su dati tratti dalla Relazione generale sulla situazione economica del Paese 2011 e 2010.

 

Nel periodo in esame, le Amministrazioni locali – che nel 2008 hanno effettuato oltre il 77 per cento degli investimenti – hanno visto ridursi detta percentuale costantemente. Il calo è risultato generalizzato, avendo  interessato gli enti locali a qualsiasi livello. Esso è l’effetto, tra l’altro, delle manovre di risanamento della finanza pubblica che, per gli enti territoriali, sono state incentrate sui vincoli alla facoltà di spesa imposti dal Patto di stabilità interno.

Come evidenziato dalla Corte dei conti in un’indagine campionaria sulla spesa in conto capitale degli enti locali[183], la riduzione dei trasferimenti statali ha comportato un sostanziale stallo nella programmazione infrastrutturale riconducibile a diversi fattori, quali la necessità di utilizzare le disponibilità liquide per pagare gli impegni pregressi da contemperare con i pagamenti di spesa corrente obbligatoria e la stessa incertezza sulla misura dei vincoli posti da future politiche di contenimento.

Nello stesso periodo, le Amministrazioni centrali hanno aumentato la loro quota sul totale degli investimenti con un effetto compensativo peraltro solo parziale, in valore assoluto, rispetto alla flessione fatta registrare dalle Amministrazioni locali. All’interno delle A.C., con riferimento alle spese per investimenti sostenute dall’ANAS, si rileva che le lievi fluttuazioni annuali si traducono in percentuali sul PIL pressoché immutate nel quadriennio di riferimento.

 

In sostanziale decrescita, a partire dal 2010, i contributi agli investimenti, che dal picco raggiunto nel 2009 è diminuito in percentuale di circa 38 punti nelle stime per il 2013.

 

 

Nell’ambito dei contributi agli investimenti verso le società di servizi pubblici, una quota rilevante (oltre il 50%) viene erogata alle Ferrovie dello Stato. Si tratta di un andamento irregolare, il cui picco negativo – toccato nel 2010 – è dipeso dalla mancata sottoscrizione dei contratti di programma allora previsti.

 

(milioni di euro)

Fonte: Elaborazione su dati tratti dal Documento di economia e finanza, anni 2011 e 2012.

 

Altalenante risulta, infine, l’andamento della voce “Altre uscite in conto capitale”, per effetto della contabilizzazione, nell’anno 2009, di alcuni oneri straordinari, quali il rimborso riconosciuto alle imprese a fronte dei maggiori versamenti di IRPEF e IRES da esse effettuati, per effetto della mancata deduzione del 10% dell’IRAP, nei periodi di imposta precedenti(oltre 2,6 miliardi) e  il rimborso delle maggiori imposte sui dividendi in uscita per effetto di procedure di infrazione comunitaria (circa 405 milioni). Sui risultati 2011 incidono, poi, gli introiti derivanti dall’asta delle frequenze digitali (circa 3.827 milioni) che, in base alle regole di registrazione di contabilità nazionale, vengono portati in riduzione della suddetta voce.

 

 

Le previsioni per il 2013-2014

 

Con riferimento all’esercizio in corso e al successivo biennio 2014-2015, la Nota illustrativa  del quadro comprensivo del disegno di legge di stabilità 2013 (settembre 2012) riportava le seguente stime per la spesa in conto capitale. Esse evidenziano un’ulteriore riduzione in valore assoluto del totale delle uscite (da 47,2 miliardi nel 2013 a 46,5 miliardi nel 2015), che porta l’aggregato al 2,8 per cento del PIL.

 

Tavola 4

Spesa in conto capitale delle amministrazioni pubbliche –2013 -2015

(milioni di euro - % PIL)

 

			2013	2014	2015
Investimenti fissi lordi al netto delle dismissioni			30.052	29.915	30.559
			1,90%	1,84%	1,82%
Dismissioni immobiliari			-1.450	-1.300	-1.300
			0,09%	0,08%	0,08%
Investimenti fissi al lordo delle dismissioni immobiliari			28.602	28.615	29.259
			1,81%	1,76%	1,74%
Contributi agli investimenti			16.685	15.253,00	15.482,00
			1,05%	0,94%	0,92%
Altre uscite in c/capitale			1.890	1.964,00	1.760,00
			0,12%	0,12%	0,10%
Totale uscite in conto capitale al netto delle dismissioni			48.627	47.132	47.801
			3,07%	2,89	2,84
Totale uscite conto capitale al lordo delle dismissioni			47.177	45.832	46.501
			2,98%	2,81	2,77
PIL			1.582.375	1.629.056	1.680.441

Fonte: Nota tecnico illustrativa, sett. 2012, comprensiva effetti del ddl Legge stabilità

 

Rispetto a tale andamento, occorre rilevare che il DEF dell’aprile 2012[184], dopo aver rilevato le cause del ritardo infrastrutturale dell’Italia[185], ricorda le esigenze finanziarie del Programma Infrastrutture Strategiche (c.d. legge obiettivo) per il triennio 2013-2015.

In particolare, il DEF quantifica in:

-         5,4 miliardi nel triennio le priorità relative ai contratti di programma e ai grandi interventi internazionali, quali la Torino - Lione e il valico del Brennero;

-         1,9 miliardi nel triennio le priorità a livello comunitario relativamente alle reti TEN-T;

-         15 miliardi, di cui 3 miliardi a carico della finanza pubblica, per la realizzazione di 5 opere autostradali con il coinvolgimento del capitale privato.

 

La concentrazione dei finanziamenti in alcuni interventi selezionati, considerati di interesse prioritario ai fini dello sviluppo di una politica dal lato dell’offerta, dovrebbe consentire il superamento di alcune delle attuali strozzature presenti nel sistema produttivo e consentire una riduzione dei costi per le imprese.

Come rilevato nell’Analisi su alcuni settori della spesa pubblica[186], presentato nel marzo 2013 dal Ministro per in Rapporti con il Parlamento delegato per il programma di Governo, Professor Giarda, la spesa per investimenti pubblici in rapporto al PIL in Italia è sostanzialmente allineata a quella degli altri Paesi europei. L’ammontare degli investimenti necessario a portare l’attuale stock di capitale pubblico ad un livello tale da massimizzare la crescita (2,3 per cento del PIL) non sarebbe lontano da quello registrato negli anni recenti.

Tali stime offrono tuttavia una informazione solo parziale, che non spiega il divario infrastrutturale tra l’Italia e i Paesi partner. Il confronto tra i volumi di spesa e le dotazioni fisiche suggerisce che il gap  non debba essere ricondotto tanto ad una inadeguatezza delle risorse finanziarie, quanto ad una inefficacia della spesa.

Margini significativi di miglioramento potrebbero ottenersi, secondo lo studio, oltre che nella “trasformazione delle risorse finanziarie in dotazione fisica”, da un recupero di efficienza delle procedure di selezione dei progetti, di affidamento dei lavori e di monitoraggio della loro esecuzione.

 

 

6. Interessi, fabbisogno e debito

 

6.1 La spesa per interessi

La spesa per interessi, tra il 2008 e il 2012, presenta un andamento altalenante, posizionandosi a fine periodo al 5,5 per cento del PIL. In particolare, è possibile osservare una forte riduzione della spesa nel 2009 (pari a 70.863 milioni), con un decremento rispetto al 2008 di oltre 10.400 milioni. In termini di PIL, l’incidenza della spesa per interessi scende, in tale anno, dal 5,2 al 4,7 per cento, nonostante la contrazione del prodotto.

In base a quanto affermato dalla Relazione unificata sull’economia e la finanza pubblica per il 2010 (RUEF 2010), la componente dei costi di intermediazione finanziaria nel 2009 aumentò sensibilmente per effetto della crisi finanziaria. Poiché tale componente non viene contabilizzata come spesa per interessi in termini di competenza economica, bensì come consumi intermedi, una parte della riduzione della spesa per interessi delle Amministrazioni pubbliche, sia centrale che locali, nel 2009 appare dovuto a tale fenomeno.

Nel 2010 si registra , invece, un leggero aumento della spesa per interessi, che diventa più evidente nel 2011 e nelle preconsuntivo 2012.

 

Tavola 6.1

Spesa per interessi – anni 2008 - 2012

(milioni di euro - %)

Fonte: ISTAT

 

L’ incremento della spesa, che passa, in valore assoluto, dai 70.863 milioni nel 2009 a 86.717 milioni di euro nel 2012, è dovuto in gran parte all’intensificarsi delle tensioni sui mercati del debito sovrano prodottesi a partire dal 2010 e particolarmente accentuate, per l’Italia, nella seconda metà del 2011[187].

Per quanto riguarda l’esercizio appena trascorso, il riaccendersi di tali tensioni a partire dal mese di aprile  e le relative ripercussioni sulla struttura dei tassi di interesse dei titoli del debito pubblico hanno portato ad una continua revisione al rialzo delle stime della spesa: le previsioni contenute nella Nota di aggiornamento del DEF 2012 (settembre 2012) collocavano tale valore su livelli superiori rispetto alle previsioni di aprile  (86.119 milioni rispetto agli 84.217 milioni indicati nel DEF 2012). Tali valori sono risultati comunque inferiori a quelli registrati a consuntivo (86.717 milioni). L’aumento della spesa in valore assoluto rispetto all’anno precedente, insieme alla caduta del PIL anche in termini nominali, hanno determinato un incremento di mezzo punto della sua incidenza sul prodotto.

 

Fin dai primi mesi del 2010 si sono manifestate tensioni sui mercati dei titoli di Stato dei paesi dell’area dell’euro. Tali tensioni hanno assunto rilevanza crescente fino al maggio 2010, a seguito dell’acuirsi della crisi della Grecia che ha determinato l’estensione del fenomeno dell’ampliamento del differenziale di rendimento rispetto ai titoli di Stato tedeschi anche ad altri paesi dell’area. Nel corso dell’estate tali tensioni si sono momentaneamente attenuate per effetto delle azioni coordinate del FMI e delle Autorità europee. Nuove tensioni si sono riproposte alla fine di agosto a seguito delle criticità presentate da alcune banche irlandesi. Nel mese di settembre 2010 sono tornati ad aumentare gli spread sui titoli di Stato irlandesi e portoghesi e, in misura meno accentuata, spagnoli ed italiani rispetto ai titoli tedeschi, a loro volta ai minimi dei rendimenti per effetto dell’elevata richiesta degli investitori. Per il BTP decennale lo spread è passato da 75 punti base a dicembre 2009 a 189 punti base a dicembre 2010.

Nel primo semestre del 2011 il mercato del debito pubblico italiano ha risentito solo in misura piuttosto limitata del clima di estrema volatilità e di crescente sfiducia propagatosi nei mercati, mentre nel mese di luglio la situazione si è progressivamente deteriorata. Si è assistito ad un allargamento dei differenziali di rendimento tra i titoli di Stato italiani e i titoli tedeschi che ha investito in particolare il segmento a medio-lungo termine.

La fase più acuta della crisi del debito italiano si è manifestata nel mese di novembre 2011, quando i rendimenti sui titoli di Stato, dopo una fase di ascesa progressiva che aveva portato il titolo decennale dal 5 al 6 per cento da inizio settembre a fine ottobre, hanno subito un’ulteriore impennata, che in pochi giorni ha portato il rendimento al 7 per cento. Parallelamente, il differenziale rispetto ai tassi tedeschi ha raggiunto quota 500 punti base sulla scadenza a 10 anni.

 

Differenziale di rendimento BTP-BUND 10 anni: dalla nascita dell’Euro al febbraio 2012.

Fonte: PdS – DEF 2012

 

L’allargamento dei differenziali ha interessato anche i titoli più a breve termine, che in alcuni giorni di novembre è arrivato addirittura in area 650 punti base sulla scadenza 5 anni e ha sfiorato i 700 punti base sul segmento a 2 anni.

In tale situazione la BCE, oltre all’acquisto di titoli di Stato sul mercato secondario[188], è intervenuta iniettando ingenti dosi di liquidità sotto diverse forme nei confronti degli intermediari finanziari[189]..

Nei primi mesi del 2012 il differenziale di rendimento dei BTP a dieci anni rispetto al BUND ha avuto un andamento decrescente, passando da 531 punti base il 9 gennaio a 278 il 19 marzo. Lo spread ha poi ricominciato a crescere fino a raggiungere i 404 punti base il 10 aprile 2012. Da allora ha mostrato un andamento oscillante tra i 362 e 388 punti base, non superando mai (fino al 18 aprile 2012) la soglia dei 400 punti.

Nel periodo giugno-settembre si è poi evidenziata una complessiva tendenza alla riduzione dello spread tra BPT decennali e Bund tedeschi, nonostante significative variazioni al ribasso e al rialzo del valore dello stesso, che ne evidenziano la sensibilità agli eventi internazionali e all’incertezza in termini di stabilità finanziaria dell’area euro.

Tra le altre, una importante riduzione è stata registrata nei primi giorni di luglio 2012 quando, dopo il vertice a Bruxelles del 28 e 29 giugno, l’Eurogruppo ha annunciato di essere favorevole ad un possibile intervento della BCE sui mercati finanziari. Il prolungarsi dei tempi, e l’intervenuto declassamento del debito sovrano italiano operato dalla Moody’s ha determinato una inversione dell’andamento dello spread che, il 23 luglio, ha raggiunto il valore massimo del periodo considerato pari a 537 punti base.

Particolarmente rilevante è risultata la dichiarazione del Presidente Draghi del 6 settembre 2012 circa la disponibilità da parte della BCE ad effettuare acquisti illimitati di titoli di Stato con scadenza fino a 3 anni senza alcun tetto ai rendimenti (in data 6 settembre lo spread BTP-Bund era pari a 372 punti base).

Lo spread ha confermato, nel periodo successivo, una generale tendenza alla riduzione con alcune oscillazioni (in data 21 marzo 2013 risultava pari a 324 punti base).

Si segnala infine che, con decorrenza dall’11 luglio 2012, il Consiglio direttivo della BCE ha deliberato una riduzione di 25 punti base del tasso minimo sulle operazioni di rifinanziamento principali, portandolo allo 0,75 per cento [190].

 

Per quanto riguarda l’anno 2013 e il successivo biennio, i valori indicati dal Governo nella Nota di aggiornamento al DEF, confermano un andamento crescente della spesa per interessi, sia in valore assoluto che in percentuale del PIL.

I valori indicati nella Tavola 6.2 sono tratti dal quadro tendenziale della Nota di aggiornamento. Essi, pertanto non tengono conto della riduzione della spesa per interessi conseguente all’abbattimento dello stock del debito pubblico derivante dal programma di dismissioni immobiliari annunciato dal Governo.

 

Tavola 6.2

Spesa per interessi – previsioni 2013-2015

(milioni di euro - %)

Fonte: Nota di aggiornamento DEF 2012, settembre 2012, quadro tendenziale.

N.B. La variazione percentuale del 2013 è calcolata rispetto al dato di preconsuntivo Istat 2012.

 

 

6.2 Il fabbisogno

Il fabbisogno complessivo delle Amministrazioni pubbliche costituisce un aggregato consolidato, formato dal fabbisogno delle Amministrazioni centrali e dai fabbisogni aggiuntivi delle Amministrazioni locali e degli enti di previdenza.

Il fabbisogno complessivo delle Amministrazioni centrali si compone del saldo tra gli incassi ed i pagamenti del bilancio dello Stato ed il saldo delle altre operazioni delle Amministrazioni centrali, che riflette principalmente il saldo tra i versamenti in Tesoreria effettuati dal bilancio dello Stato e da altri soggetti ed i pagamenti dalla Tesoreria a soggetti diversi dallo Stato. I fabbisogni aggiuntivi delle Amministrazioni locali e degli Enti di previdenza riflettono le necessità di finanziamento di tali enti non soddisfatte attraverso entrate proprie o trasferimenti da altri enti pubblici.

Sul fabbisogno delle Amministrazioni pubbliche incidono, inoltre, i proventi delle dismissioni di partecipazioni in imprese pubbliche, al netto dei versamenti per eventuali acquisizioni, effettuate dalle Amministrazioni centrali ed altri proventi di natura straordinaria, quali i dividendi connessi ad operazioni di liquidazione di imprese e gli incassi delle cessioni delle frequenze, nonché gli esborsi per la regolazione di posizioni debitorie pregresse, effettuati sempre dalle Amministrazioni centrali.

Il fabbisogno delle Amministrazioni pubbliche, oltre ad essere determinato sotto il profilo della sua formazione come sopra illustrato, è calcolato anche dal lato della copertura, considerando la variazione degli strumenti finanziari utilizzati per il suo finanziamento.

 

Tavola 6.3

Fabbisogno delle Pubbliche amministrazioni - 2008-2012

(milioni di euro - % PIL)

ANNO	FABBISOGNO COMPLESSIVO		PROVENTI DI DISMISSIONI DI BENI MOBILIARI E ALTRE ENTRATE STRAORDINARIE	REGOLAZIONI DI DEBITI PREGRESSI	FABBISOGNO AL NETTO DI REGOLAZIONI DI DEBITI PREGRESSI E DISMISSIONI
	Valore	% PIL	Valore	Valore	Valore	% PIL
2008	49.049	3,11	19	1.653	47.415	3,01
2009	85.919	5,65	798	1.519	85.198	5,61
2010	69.844	4,50	8	187	69.665	4,49
2011	63.638	4,03	1.560	47	65.151	4,13
2012	65.713	4,20	7.874	304	73.283	4,68

Fonte: Banca d’Italia e ISTAT (per i valori di PIL)

 

Il fabbisogno delle Amministrazioni pubbliche evidenzia un andamento non omogeneo nel periodo considerato. Infatti, dopo un picco registrato nel 2009 (5,65 per cento del PIL), evidenzia una riduzione fino al 2011 collocandosi al 4,03 per cento del PIL per poi mostrare una lieve ripresa nell’ultimo anno (4,20 per cento del PIL).

Il rilevante incremento del fabbisogno registrato nel 2009 è in buona parte riferibile agli effetti congiunturali e alla conseguente riduzione degli incassi che hanno registrato, rispetto al 2008, un decremento del 2,6%[191]. Il saldo delle operazioni di parte corrente, infatti, passa da un valore positivo di oltre 11 miliardi ad un dato negativo di oltre 17 miliardi.

Alla riduzione del fabbisogno nel 2011 hanno contribuito i parziali incassi delle assegnazioni di diritti d’uso delle frequenze radioelettriche (2.855 milioni) [192] nonché il rimborso di una quota dei c.d. Tremonti bonds[193] effettuato dal Banco Popolare che, nel marzo 2011, ha rimborsato integralmente la sua quota di strumenti finanziari pari a 1.450 milioni di euro.

Sull’incremento registrato nel 2012 incide il sostegno finanziario ai paesi dell’euro ha comportato uscite pari a circa 29,5 miliardi; i proventi delle dismissioni mobiliari includono la cessione alla Cassa Depositi e Prestiti delle partecipazioni del Tesoro in SACE, Simest e Fintecna (circa 8 miliardi).

 

Tavola 6.4

Divario tra fabbisogno (al netto dismissioni ed entrate straordinarie ) ed indebitamento netto - 2008-2012

  (Valori in milioni di euro e in rapporto al PIL)

ANNO	FABBISOGNO P.A. AL NETTO DELLE DISMISSIONI MOBILIARI E DELLE ENTRATE STRAORDINARIE (comprensivo dei debiti pregressi)		INDEBITAMENTO NETTO P.A.	DIFFERENZA	DIFFERENZA/PIL
	Valore	%PIL	Valore	Valore	% PIL
2008	49.068	3,17	42.700	6.368	0,40
2009	86.717	5,51	82.752	3.965	0,26
2010	69.852	4,60	69.173	679	0,04
2011	65.198	4,20	59.800	5.398	0,34
2012	73.587	4,66	47.446	26.141	1,67

 

Guardando al divario tra il fabbisogno al netto delle dismissioni mobiliari e delle entrate straordinarie delle Amministrazioni pubbliche e l’indebitamento netto, esso registra un valore particolarmente elevato nell’ultimo esercizio.

Nel 2012, come già ricordato, alla formazione del fabbisogno complessivo delle P.A. (65.713 milioni) hanno concorso, da un lato, gli effetti positivi delle dismissione mobiliari (circa 8 miliardi) e, dall’alto lato, gli effetti del sostegno finanziario ai paesi dell’euro (29,5 miliardi). Al netto delle suddette operazioni, il fabbisogno sarebbe pari a circa 44 miliardi risultando, pertanto, inferiore al valore dell’indebitamento netto registrato nello stesso anno.

Il divario fra i due saldi è imputabile alle diverse modalità di calcolo utilizzate per la costruzione dei due indicatori.

In linea generale:

·        il saldo delle partite finanziarie incide sul fabbisogno, ma non sull’indebitamento netto;

·        il fabbisogno è computato in base ad un criterio di cassa, mentre l’indebitamento netto è computato in base ad un criterio di competenza economica, per cui le operazioni nei due aggregati sono registrate in riferimento a momenti diversi. Ad esempio, gli introiti derivanti dalle cessioni delle frequenze televisive sono computate per 3,8 miliardi nel 2011 in termini di indebitamento netto, mentre sul fabbisogno sono registrati incassi per 2,8 miliardi;)

·        nel passaggio dall’uno all’altro dei due aggregati occorre considerare le poste di riclassificazione dovute alle differenze di registrazione delle operazioni ai fini dei due saldi. Ad esempio tra le voci  incluse nel fabbisogno, ,ma non i nell’indebitamento figurano gli aiuti ai paesi dell’area euro.

 

Un’analisi delle singole poste che spiegano il divario tra fabbisogno e indebitamento netto è stata recentemente resa disponibile dall’Istat per gli anni dal 2008 al 2011, nell’ambito dei dati notificati alla Commissione europea in applicazione del Protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi (PDE), annessa al Trattato di Maastricht[194]. L’individuazione delle poste di raccordo tra i due aggregati di finanza pubblica è oggetto di attento monitoraggio da parte delle autorità europee ed i relativi dati costituiscono parte integrante della Notifica. Tale analisi consente, infatti, di valutare, in sede europea, la coerenza ed affidabilità delle stime di finanza pubblica dei Paesi membri. 

L’analisi, riportata nella Tavola 6.5, fornisce, in particolare le poste del quadro di raccordo tra il fabbisogno complessivo del settore pubblico e l’indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche.

Il fabbisogno del settore pubblico è calcolato dal Ministero dell’economia e delle finanze dal lato della formazione e si riferisce ad un insieme di enti che non coincide perfettamente con quello delle Amministrazioni pubbliche, in riferimento al quale è calcolato l’indebitamento netto.

Per alcuni enti minori centrali, locali e previdenziali non vi è, infatti, completa corrispondenza con quelli considerati dall’Istat per definire l’aggregato delle Amministrazioni pubbliche, il cui elenco è periodicamente aggiornato e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale.   

Il fabbisogno calcolato dal MEF esclude sia la variazione dei depositi attivi del Tesoro presso la Banca d’Italia, sia le dismissioni di azioni e partecipazioni.

 

Il quadro di raccordo ricostruito dall’Istat analizza le singole poste che differenziano i due aggregati.

Le variazioni nette di partite finanziarie attive comprendono i prestiti erogati a soggetti esterni alle Amministrazioni pubbliche, l’acquisizione di partecipazioni in imprese pubbliche ed altre partite, la cui componente più importante è costituita dai depositi bancari. Nell’ambito di tali variazioni, la componente relativa alla concessioni di prestiti registra un notevole incremento.

La posta relativa alla differenza tra valutazioni per competenza e per cassa, connessa alla diversa imputazione temporale delle operazioni utilizzata nel calcolo dei due saldi, mostra un andamento crescente. Tale fenomeno, che interessa solo marginalmente la componente delle entrate, si registra in maniera più evidente a decorrere dal 2010 in relazione sia ai pagamenti sospesi della pubblica amministrazione sia agli interessi passivi.

 

Tavola 6.5 Raccordo tra fabbisogno del settore pubblico e indebitamento netto delle PA. Anni 2008 - 2012[195] (milioni di euro)
	2008	2009	2010	2011
Fabbisogno del settore pubblico	-51.341	-88.727	-68.033	-61.550
Partite finanziarie attive comprese nel Fabbisogno (variazioni)	4.485	9.777	5.840	8.956
Concessione di prestiti (+)	4.882	4.277	7.137	8.370
Riscossione di prestiti (-)	-2.549	-2.948	-3.534	-2.355
Acquisizione di partecipazioni azionarie (+)	1.038	5.009	751	803
Vendite di azioni (-)	-99	-133	-139	-278
Aumenti/Riduzioni di altre attività finanziarie (+/-)	1213	3.572	1.625	2.416
Differenza tra valutazioni per competenza e per cassa	5.292	-2.968	-7.959	-8.278
Entrate (+)	1800	942	-360	612
Uscite al netto degli interessi passivi (-)	3.329	-3.109	-5.366	-6.349
Interessi passivi (EDP) (-)	163	-801	-2.233	-2.541
Riclassificazioni di operazioni	-605	-832	-559	-1234
Cancellazioni di debiti dei Paesi in via di sviluppo	-59	-178	-175	-567
Riclassificazioni di altre partite finanziarie (crediti e partecipazioni)	-283	-236	-268	-216
Riclassificazioni dei superdividendi (da incassi di capitali a vendita di partecipazioni)	0	0	-55	-50
Riclassificazioni degli introiti derivanti dalle somme confiscate	-21	-12	-23	-30
Riclassificazioni degli introiti derivanti dai conti dormienti	-674	-598	-159	-175
Riclassificazioni per investimenti realizzati mediante contratti       di partenariato pubblico privato (ppp)	-291	-362	-319	-461
Riclassificazioni degli introiti derivanti da operazioni di cartolarizzazioni di       crediti contributivi INPS a seguito delle decisioni Eurostat	723	554	440	265
Discrepanza statistica	-531	4	-746	-257
Indebitamento netto	-42.700	-82.746	-71.457	-62.363

 

 

6.3 Il debito delle amministrazioni pubbliche

Il debito delle Amministrazioni pubbliche si compone dell’insieme delle passività finanziarie del settore, valutate al valore facciale di emissione.

In linea con la definizione adottata ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi della UE, si tratta di un aggregato consolidato, dal quale sono escluse le passività che costituiscono nel contempo stesso attività di enti appartenenti al medesimo comparto delle Amministrazioni pubbliche.

Le variazioni annue del debito non coincidono con l’ammontare del fabbisogno delle Amministrazioni pubbliche a causa dei diversi criteri contabili utilizzati per il computo dei due aggregati.

In particolare:

·        le variazioni delle attività nei confronti della Banca d’Italia sono considerate una forma di copertura del fabbisogno, mentre le corrispondenti consistenze non sono portate a riduzione del debito;

·        nel fabbisogno, ad eccezione dei BOT, le emissioni dei titoli sono valutate al “netto ricavo”, mentre nel debito sono considerate al valore nominale;

·        nel fabbisogno, le passività denominate in valuta diversa dall’euro sono convertite al tasso di cambio vigente al momento della regolazione dell’operazione, mentre nel debito la conversione è effettuata al tasso di cambio vigente alla fine del periodo di riferimento.

 

Nel periodo 2008-2012 il debito delle amministrazioni pubbliche ha avuto una dinamica crescente. Tale evoluzione riflette soprattutto la crescita del fabbisogno delle Amministrazioni pubbliche e l’incremento delle attività detenute dal Tesoro presso la Banca d’Italia. Anche l’incidenza del debito sul PIL registra un incremento nel periodo in esame, passando dal 106% al 127%, per effetto sia della minor crescita del prodotto interno lordo che della più sostenuta dinamica del debito. 

 

Tavola 6.6

Debito delle amministrazioni pubbliche – anni 2008 - 2012

Fonte: ISTAT – Banca d’Italia

 

 

La variazione annua del rapporto tra il debito ed il PIL può essere scomposta in tre componenti principali: il saldo primario, lo snow ball effect e l’aggiustamento stock- flussi.

In particolare:

·        il saldo primario corrisponde alla differenza fra le uscite complessive delle Amministrazioni pubbliche, al netto degli interessi passivi, e le entrate complessive. Esso concorre, se positivo, alla riduzione del rapporto[196];

·        lo snowball effect, che rappresenta l’impatto combinato della spesa per interessi e del tasso di crescita del Pil, se assume valore positivo, opera in senso accrescitivo del rapporto debito/PIL. Ciò in quanto la crescita del prodotto, che aumenta il denominatore del rapporto, non è sufficiente a neutralizzare l’effetto sul numeratore determinato dall’onere del debito;

·        l’aggiustamento stock- flussi,  è pari alla differenza tra la variazione del debito e l’indebitamento netto. Su tale componente influiscono diversi fattori, quali i diversi criteri contabili adottati per il calcolo dell’indebitamento netto e del fabbisogno delle amministrazioni pubbliche, le acquisizioni nette di attività finanziarie, le regolazioni di debiti pregressi, la variazione dei depositi attivi presso la Banca d’Italia, le risultanze delle operazioni di ristrutturazione del debito, gli scarti di emissione e l’andamento del tasso di cambio.

 

Tavola 6.7

Determinanti della variazione del rapporto debito - PIL - anni 2008-2012

 

			2008	2009	2010	2011	2012
Rapporto debito/PIL			106,1	116,4	119,3	120,8	127,0
Variazione rapporto debito/PIL			3,0	10,3	2,9	1,6	6,2
Di cui:
	Saldo primario (segno "-" indica l'avanzo)		-2,5	0,8	-0,1	-1,2	-2,5
	Snow ball effect (*)		3,8	8,5	2,2	3,0	6,5
		di cui:
		Onere medio del debito	5,1	4,2	4,0	4,2	4,5
		Tasso di crescita del PIL nominale	1,4	-3,5	2,1	1,7	-0,8
	Stock flow adjustment		1,7	1,0	0,8	-0,2	2,2

Fonte: elaborazioni su dati Istat (Pil e indebitamento delle amministrazioni pubbliche del primo marzo 2013) e Banca d’Italia (Bollettino statistico Finanza pubblica, fabbisogno e debito del 15 marzo 2013)

(*) Lo snow ball effect è calcolato moltiplicando il rapporto debito/PIL dell'anno precedente per il fattore (r-g)/(1+g), dove r è il costo medio del debito e g è il tasso di crescita nominale del PIL

 

Nel periodo considerato il saldo primario permane positivo (avanzo primario), tranne un’inversione di segno nell’anno 2009, in cui si registra un disavanzo primario di poco inferiore ad 1 punto di PIL. Il suo contributo riduttivo del rapporto debito/PIL rimane comunque molto lieve nell’anno 2010, per poi tornare a crescere nel 2011 e nel 2012.

Dalla tavola 6.7 si evidenzia, inoltre, che il maggior contributo alla crescita del rapporto debito/Pil è dato dallo snowball effect, il quale permane positivo in tutto il periodo considerato. In particolare, tale componente ha un’incidenza molto elevata negli anni 2009 e 2012 (pari rispettivamente all’8,5% e al 6,5%), anni nei quali si registra una flessione del prodotto interno lordo.

L’onere medio del debito, dopo una fase discendente, torna a crescere nel 2011.

In tale anno, infatti, la spesa per interessi ha subito un significativo aumento, dovuto in gran parte all’intensificarsi delle tensioni sui mercati del debito sovrano prodottesi a partire dal 2010 e particolarmente accentuate, per l’Italia, nella seconda metà del 2011 .

 

Anche l’aggiustamento stock-flow opera nel periodo in senso accrescitivo del rapporto, ad eccezione dell’anno 2011. Questa componente riflette molte misure attuate dai governi per contrastare la crisi finanziaria,  tra i quali l’acquisizione di attività finanziarie del sistema bancario, ma anche interventi di natura precauzionale, come l’aumento delle riserve di liquidità.

Su tale componente ha influito, inoltre, la decisione Eurostat del 31 luglio 2012, che ha stabilito la riclassificazione come debiti finanziari di tutti i debiti commerciali ceduti a titolo definitivo a intermediari finanziari.

 

 Nel 2012 il debito delle Amministrazioni pubbliche è previsto attestarsi a 1.988,7 miliardi di euro, corrispondenti al 127 per cento del PIL. Le previsioni contenute nella Nota di aggiornamento del DEF 2012 (settembre 2012) collocavano tale valore su livelli superiori rispetto alle previsioni di aprile  (126,4% del PIL rispetto al 123,4% indicato nel DEF 2012). Tale valore è risultato comunque inferiore a quello registrato a consuntivo. A ciò ha contribuito sia l’aumento in valore assoluto del debito sia la caduta del PIL anche in termini nominali.

Si ricorda, inoltre, che rispetto alle stime del DEF, la Nota di aggiornamento di settembre spostava la decorrenza della riduzione del rapporto debito/PIL al 2014 in luogo del 2013.

Secondo la Nota, i fattori che spiegano la revisione della stime sono:

1)      le revisioni dei consuntivi 2010 e 2011 operate dalla Banca d’Italia. Tale revisione determina un peggioramento complessivamente pari a 0,6 punti percentuali di PIL per ciascun anno. Tale valore è imputabile ad ordinari accertamenti statistici (0,1 punti) e alle riclassificazioni effettuate per tenere conto della decisione Eurostat del 31 luglio 2012 con la quale si è stabilito che i debiti commerciali della PA ceduti con clausole pro-soluto ad istituzioni diverse dalle banche devono essere inclusi nel debito degli Stati membri (0,5 punti di PIL);

2)      gli effetti recati dall’andamento del quadro macroeconomico, meno favorevole rispetto al DEF. Il rallentamento del ciclo economico rispetto a quello di 6 mesi fa determina una rettifica del rapporto debito/PIL stimato in 2 punti percentuali nel 2012, in 3,5 punti percentuali nel 2013 e poco oltre i 3 punti percentuali nel 2014 e 2015;

3)      gli effetti (cumulati) del ciclo economico sul fabbisogno delle Pubbliche Amministrazioni. Tale aspetto determina un rialzo della stima del debito pari a circa 1,2 punti percentuali di PIL negli anni 2012 e 2013, un incremento di 1,5 punti percentuali di PIL nel 2014 e un incremento di 1,7 punti nel 2015;

4)      l’operazione di privatizzazione delle società SACE, FINTECNA e SIMEST che determinano un miglioramento del rapporto debito/PIL stimato, per l’anno 2012, in misura corrispondente a circa 0,6 punti di PIL.

 

Tavola 6.8

Debito delle P.A. Analisi per strumenti - Anni 2006-2011 – Composizione percentuale.

 

STRUMENTI	2006	2007	2008	2009	2010	2011
Monete e depositi	9,91	8,93	8,84	8,84	8,46	8,00
di cui raccolta postale	4,14	2,32	1,89	1,70	1,37	1,16
Titoli a breve termine	7,72	7,98	8,85	7,94	7,05	6,91
Titoli a medio lungo	73,46	74,28	74,23	75,45	77,01	77,67
Totale titoli	81,19	82,26	83,08	83,39	84,06	84,59
Prestiti IFM	8,35	8,15	7,71	7,45	7,19	6,97
Altre passività	0,55	0,66	0,37	0,33	0,29	0,44
Debito AP	100	100	100	100	100	100

Fonte: elaborazioni su dati Banca d’Italia – Relazione annuale 2011

 

La tavola 6.8 esamina l’evoluzione della struttura del debito delle Amministrazioni pubbliche in base alla composizione per strumenti di finanziamento, nel periodo 2006-2011.

L’aggregato debito delle Amministrazioni pubbliche include i seguenti strumenti finanziari:

·        le monete ed i depositi: comprendono le monete in circolazione, i depositi presso la Tesoreria statale di pertinenza di soggetti esterni alle A.P. e la raccolta postale.;

·        titoli diversi dalle azioni (esclusi gli strumenti finanziari derivati) emessi dallo Stato e dalle amministrazioni pubbliche;

·        prestiti delle istituzioni finanziarie monetarie (IFM): comprende i prestiti erogati in favore di enti delle A.P. o il cui onere di rimborso sia a carico dei medesimi. L’aggregato delle istituzioni finanziarie monetarie non include la Banca centrale nazionale alla quale è vietato concedere qualsiasi forma di facilitazione creditizia alle Amministrazioni pubbliche. Dal settembre 2006 la Cassa depositi e prestiti è inclusa tra le istituzioni finanziarie monetarie; dalla stessa data i prestiti erogati dalla Cassa in favore delle Amministrazioni pubbliche confluiscono nella voce “prestiti di IFM”

·        altre passività: la voce comprende le passività verso la Banca d’Italia.

 

Nel 2011 il 77,7 per cento del debito delle Amministrazioni pubbliche è a medio e lungo termine, a fronte del 73,5 per cento nel 2006. I titoli rappresentano 84,5 per cento del valore del debito a fronte dell’81,1 per cento nel 2007. Del loro ammontare complessivo, circa il 91,8 per cento è rappresentato nel 2011 da titoli a medio e lungo termine, con un lieve incremento rispetto al peso assunto nel 2006 (90,5 per cento).

La vita residua media ponderata dei titoli di Stato prosegue il suo trend di crescita, passando dai circa 7,2 anni nell’anno 2006 ai circa 7,6 anni dell’anno 2011[197].

La quota delle monete e depositi si riduce nel periodo, a seguito della flessione dal 2006 della raccolta postale, causata dalle revisioni contabili derivanti dalla trasformazione della CDP. Dal 2006, invece, a seguito dell’inserimento della CDP tra le Istituzioni finanziarie monetarie, i prestiti erogati dalla Cassa alle Amministrazioni pubbliche concorrono a determinare il maggior peso relativo (rispetto agli anni precedenti) di tale tipologia di strumento.

Per quanto riguardo il 2012, i dati Banca d’Italia[198], ancora non definitivi, confermano la struttura del debito sopra evidenziata, con un valore dei titoli pari a circa l’83 per cento del valore del debito. La quota delle monete e depositi si attesta in tale anno in misura pari a circa l’8 per cento, i prestiti a IFM assumono un valore pari a circa il 6,7 per cento del debito complessivo.

 

 Tavola 6.9

Debito delle P.A. Analisi per sottosettori e strumenti. Anni 2006-2011 – Composizione percentuale.

 

SOTTOSETTORI/STRUMENTI	2006	2007	2008	2009	2010	2011
Amministrazioni centrali	93,33	93,08	93,59	93,75	94,03	94,16
Titoli	84,88	86,32	86,83	87,23	87,82	88,38
Prestiti di banche e fondi monetari	4,47	4,07	3,71	3,33	3,17	2,94
Amministrazioni locali	6,67	6,89	6,40	6,25	5,97	5,84
Titoli	29,50	27,83	28,39	25,83	24,81	23,44
Prestiti di banche e fondi monetari	62,63	62,85	66,15	69,18	70,46	71,86
Enti di previdenza	0,00	0,04	0,01	0,00	0,00	0,00
Debito delle Amministrazioni pubbliche	100	100	100	100	100	100

Fonte: elaborazioni su dati Banca d’Italia – Relazione annuale 2011

 

In merito alla ripartizione per sottosettori della P.A., nel 2011 il debito delle Amministrazioni centrali rappresenta circa il 94 per cento del debito complessivo, quello a carico delle Amministrazioni locali raggiunge il 5,8 per cento, mentre risulta nullo il debito contratto dagli Enti di previdenza. Nel 2006 tali quote erano pari, rispettivamente, al 93,3 per cento, al 6,7 per cento ed allo 0 per cento circa.

Mentre i titoli rappresentano per le Amministrazioni centrali il principale strumento di indebitamento - con un’incidenza sul debito delle stesse che passa dall’85 per cento circa nel 2006 all’88 per cento nel 2011 - il debito delle Amministrazioni locali è in misura preponderante costituito da prestiti delle istituzioni monetarie e finanziarie, residenti e non residenti, e della Cassa depositi e prestiti.

 

 

 

 

 

 

PARTE II

ANALISI DEGLI EFFETTI FINANZIARI DELLE NORME

1. Il vincolo di copertura finanziaria delle leggi ed il procedimento di quantificazione degli effetti finanziari delle norme

 

L’articolo 81 della Costituzione, nella nuova versione emersa dalla recente riforma costituzionale^[204] pone, al terzo comma, un vincolo di copertura finanziaria delle nuove leggi di spesa, con formulazione sostanzialmente analoga a quella contenuta al quarto comma della precedente versione dell’art. 81.

E’ previsto infatti che ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri debba provvedere ai mezzi per farvi fronte.

Finalità della regola di copertura è quella di assicurare che l’attività legislativa svolta nel corso dell’esercizio finanziario sia sostanzialmente neutrale rispetto al bilancio approvato e non alteri quindi gli equilibri ed il quadro di compatibilità finanziarie da questo fissate. Pertanto ogni norma che comporti una maggiore spesa o una riduzione di entrate deve essere corredata di una clausola finanziaria che identifichi i mezzi per compensare tali effetti onerosi, attraverso riduzioni  di altri programmi di spesa o incrementi discrezionali delle entrate.

 

 

Il rispetto del vincolo costituzionale implica che l’onere derivante dalle norme introdotte nell’ordinamento – inteso sia come incremento di spesa sia come riduzione di entrate – sia correttamente quantificato affinché possano essere individuati i mezzi finanziari idonei a compensare gli effetti che le norme medesime sono suscettibili di determinare sui bilanci pubblici.

Tale coerenza va accertata, oltre che sul piano quantitativo,  sotto il profilo temporale, per la necessaria sincronia richiesta tra il determinarsi degli effetti onerosi e l’acquisizione delle risorse con le quali farvi fronte.

Si richiama in proposito la giurisprudenza della Corte costituzionale, costante nel ritenere che la copertura di nuove spese «deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri» (cfr, tra le altre, le sentenze n. 106/2011, n. 100/2011 e n. 213 del 2008). L'obbligo di copertura deve essere quindi osservato con puntualità rigorosa nei confronti delle spese che incidono su un esercizio in corso e deve valutarsi il tendenziale equilibrio tra entrate ed uscite nel lungo periodo, valutando gli oneri già gravanti sugli esercizi futuri (sentenza n. 384 del 1991).

 

 

L’art. 17 della legge n. 196/2009 ha disposto infatti che le relazioni tecniche presentate a corredo dei disegni di legge governativi debbano specificare, per la spesa corrente e per le minori entrate, gli oneri annuali fino alla completa attuazione delle norme e, per le spese in conto capitale, la modulazione relativa agli anni compresi nel bilancio pluriennale e l'onere complessivo in relazione agli obiettivi fisici previsti. Per le disposizioni legislative in materia pensionistica e di pubblico impiego, la relazione deve recare un quadro analitico di proiezioni finanziarie, almeno decennali, riferite all'andamento delle variabili collegate ai soggetti beneficiari e al comparto di riferimento.

 

La regola di copertura trova applicazione nella fase dell’approvazione di nuove leggi di spesa o di norme in grado di incidere sulle entrate pubbliche: i suoi effetti si esauriscono quindi nel perseguimento del cosiddetto “pareggio a margine”, ossia nella neutralizzazione dell’impatto sui conti pubblici delle disposizioni via via introdotte nell’ordinamento, essendo quindi inefficace rispetto ad effetti di maggiore spesa o di riduzione di entrate che dovessero prodursi sulla base della legislazione già in vigore.

Per la neutralizzazione di eventuali effetti di maggior spesa che dovessero determinarsi, rispetto alle previsioni iniziali, nel processo di attuazione di norme onerose, l’articolo 17, commi 12 e 13, della citata legge n. 196/2009 ha previsto meccanismi di monitoraggio e salvaguardia. Tali commi prevedono infatti che, per le disposizioni corredate di “clausola di salvaguardia” ^[205], qualora in sede applicativa si determinino oneri eccedenti le originarie previsioni (oggetto di copertura finanziaria), il Ministro dell’economia e delle finanze, sulla base di apposito monitoraggio, adotta misure indicate nella clausola di salvaguardia e riferisce alle Camere con apposita relazione. La relazione espone le cause che hanno determinato gli scostamenti, anche ai fini della revisione dei dati e dei metodi utilizzati per la quantificazione degli oneri autorizzati dalle predette leggi.

Inoltre, anche a prescindere dall’esistenza di una clausola di salvaguardia, Il Ministro dell'economia, allorché riscontri che l'attuazione di leggi rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, assume tempestivamente le conseguenti iniziative legislative al fine di assicurare il rispetto dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione. La medesima procedura è applicata in caso di sentenze definitive di organi giurisdizionali e della Corte costituzionale recanti interpretazioni della normativa vigente suscettibili di determinare maggiori oneri.

 

1.1 Il procedimento di quantificazione degli oneri e delle coperture finanziarie

In attuazione del disposto costituzionale dell’art. 81 Cost., la legge n. 196 del 2009 disciplina gli strumenti e le modalità preordinati alla corretta determinazione degli oneri e dei relativi mezzi di copertura: quantificazione e copertura dell’onere sono affidati ad analisi da svolgere all’interno di uno specifico procedimento i cui esiti sono suscettibili di verifica tecnica in sede parlamentare.

Il procedimento di quantificazione è essenzialmente incentrato sulla relazione tecnica, ossia su un documento, predisposto dal Governo e sottoposto a verifica da parte dei competenti organi parlamentari, con il quale si dà conto degli oneri e delle coperture e, più in generale, dell’impatto sulla finanza pubblica delle nuove normative oggetto di esame parlamentare.

La relazione tecnica non può tuttavia limitarsi ad indicare i risultati dell’attività di quantificazione svolta in sede governativa, ma deve fornire anche i dati ed i metodi utilizzati per la quantificazione, le loro fonti e ogni altro elemento utile per consentire una verifica tecnica delle quantificazioni, da svolgere in sede parlamentare.

L’obbligo di presentazione di una relazione tecnica a corredo dei disegni di legge del Governo, degli schemi di decreto legislativo e degli emendamenti di iniziativa governativa che comportino "conseguenze finanziarie", è stato introdotto dalla legge n. 362/1988  di modifica della normativa in materia di contabilità e finanza pubblica (art. 11-ter, della legge n. 468/1978). La stessa legge ha previsto la facoltà per le Commissioni parlamentari di richiedere al Governo la relazione tecnica anche sulle proposte di legge di iniziativa parlamentare.

L’articolo 17 della legge n. 196/2009 (legge di contabilità e finanza pubblica) ha innovato la disciplina in materia definendo in modo puntuale i presupposti, le modalità ed i termini per la predisposizione delle relazioni tecniche nonché il contenuto delle stesse. Le principali innovazioni consistono:

·        nell’individuazione di precisi termini e modalità di trasmissione delle relazioni tecniche al Parlamento e nell’obbligo per il Governo di indicare le ragioni di eventuali ritardi. I regolamenti parlamentari potranno individuare ulteriori ipotesi di obbligatorietà della trasmissione della relazione tecnica (comma 5);

·        nell’obbligo di trasmissione dei dati in formato telematico (comma 5);

·        nell’obbligo di aggiornamento della relazione al momento del passaggio di un progetto di legge da un ramo all’altro del Parlamento (comma 8);

·        nell’obbligo di allegare alla relazione un prospetto riepilogativo degli effetti di ciascuna disposizione sui diversi saldi di finanza pubblica (comma 3).

 

 

La legge n. 362/1988 e, successivamente, la legge n. 196/2009 hanno infatti individuato i contenuti indefettibili delle relazioni tecniche, in parte differenziati a seconda della materia trattata.

Oltre alla diversa proiezione temporale delle quantificazioni richiesta^[206], la normativa individua contenuti specifici che le relazioni tecniche devono presentare a seconda della tipologia di onere oggetto di stima. In particolare, per le disposizioni legislative in materia di pubblico impiego, la relazione deve riportare i dati sul numero dei destinatari, sul costo unitario, sugli automatismi diretti e indiretti che ne conseguono fino alla loro completa attuazione, nonché sulle loro correlazioni con lo stato giuridico ed economico di categorie o fasce di dipendenti pubblici omologabili. Per il comparto scuola sono indicati anche le ipotesi demografiche e di flussi migratori assunte per l'elaborazione delle previsioni della popolazione scolastica, nonché ogni altro elemento utile per la verifica delle quantificazioni. Per le disposizioni corredate di clausole di neutralità finanziaria, la relazione tecnica dovrà riportare i dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, anche attraverso l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti e delle somme già stanziate in bilancio, utilizzabili per le finalità indicate dalle disposizioni medesime. Nel caso in cui una disposizione sia corredata di una clausola di salvaguardia, la relazione tecnica deve fornire i dati e gli elementi idonei a consentire la verifica della congruità della stessa.

 

1.2 La verifica parlamentare delle quantificazioni

La relazione tecnica, fin dalla sua introduzione nell’ordinamento, è stata configurata come lo strumento mediante il quale il Governo:

·       individua gli effetti finanziari delle normative proposte e fornisce una stima, il più possibile attendibile, degli oneri da esse derivanti e dei mezzi di copertura previsti;

·       rende espliciti - e, pertanto, verificabili nell’ambito del procedimento di approvazione delle leggi - tutti gli elementi, le valutazioni nonché la sequenza dei passaggi di tipo logico-matematico, attraverso i quali si è pervenuti alla definizione delle medesime stime.

Come già evidenziato, partecipano al procedimento di quantificazione i vari portatori dell’interesse finanziario ossia, principalmente: le Amministrazioni di settore, che predispongono le relazioni tecniche, ed il Ministero dell’economia e delle finanze, che effettua una prima verifica delle stesse, che precede la presentazione alle Camere (fase governativa); le Commissioni di merito e la Commissione Bilancio, che esaminano e verificano la congruità delle relazioni tecniche e delle stime in esse riportate (fase parlamentare).

La verifica delle quantificazioni in sede parlamentare assume una specifica evidenza nel quadro dell’attività consultiva svolta dalle Commissioni Bilancio di Camera e Senato nell’ambito del procedimento legislativo: essa è infatti propedeutica alla formulazione dei pareri che le due Commissioni sono chiamate ad esprimere in merito agli effetti finanziari delle iniziative legislative oggetto di esame presso i due rami del Parlamento. In questa sede, le quantificazioni operate dalla relazione tecnica sono sottoposte a verifica al fine di valutarne la coerenza sul piano del procedimento logico-matematico, dell’attendibilità delle ipotesi e della validità dei metodi adottati, dell’affidabilità dei dati utilizzati, della rispondenza delle stime al contenuto delle norme. Per tali attività gli organi parlamentari si avvalgono del supporto e dell’istruttoria tecnica dei competenti uffici della Camera e del Senato.

Gli esiti delle analisi tecniche svolte da tali strutture sono posti a disposizione degli organi parlamentari e possono diventare il presupposto per la richiesta ai rappresentanti del Governo di dati ed elementi ulteriori, di un’integrazione della relazione tecnica ovvero di approfondimenti o maggiori chiarimenti su singoli profili.

Gli elementi richiesti sono generalmente forniti, nel corso delle sedute delle Commissioni competenti, dal rappresentante del Governo che, a sua volta, si avvale dell’attività svolta dai competenti uffici governativi (uffici dell’amministrazione avente competenza nella specifica materia trattata dall’iniziativa legislativa, Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, Dipartimento delle finanze del Ministero dell’economia e delle finanze, ecc.).

Sulla base dell’istruttoria tecnica svolta e degli ulteriori elementi raccolti, la Commissione Bilancio matura il proprio orientamento sui profili finanziari dei provvedimenti sottoposti al suo esame ed un giudizio in merito alla conformità dei provvedimenti al vincolo costituzionale di copertura: tale giudizio si esprime in un parere, adottato mediante una votazione. Gli effetti dei pareri espressi dalla Commissione Bilancio sono disciplinati dai regolamenti parlamentari e variano a seconda della sede (referente, legislativa, redigente) di esame dei provvedimenti.

 

Il parere costituisce quindi l’oggetto di una pronuncia, assunta al termine di una discussione parlamentare condotta sulla base di un’istruttoria tecnica e di un confronto con i rappresentanti del Governo.

Il parere può essere favorevole e, quindi, confermare le quantificazioni operate dalla relazione tecnica, oppure può essere contrario in quanto considera non fondate le stime riportate oppure non adeguate o non disponibili le risorse utilizzate a copertura.

I casi più frequenti sono tuttavia quelli in cui la Commissione esprime un parere favorevole, corredandolo di osservazioni (di carattere non vincolante) ovvero di condizioni (vincolanti), volte ad adeguare il dettato normativo alle esigenze di rispetto del vincolo di copertura finanziaria.

Le condizioni poste con il parere approvato dalla Commissione possono anche indicare la necessità di una rideterminazione delle stime originarie riportate nella relazione tecnica, alla luce di eventuali errori o di una inidoneità dei dati e delle ipotesi utilizzati ai fini della stima, individuati nel corso della verifica tecnica svolta in sede parlamentare. In tali casi il parere opera una revisione delle quantificazioni e, quindi, una riformulazione delle clausole di copertura finanziaria contenute nei progetti di legge.

 

Per le proposte di legge di iniziativa parlamentare sprovviste di relazione tecnica, la Commissione parlamentare competente per la materia trattata o la Commissione Bilancio, qualora ne ravvisino la necessità, possono richiedere al Governo la predisposizione di una relazione tecnica. Ove non ricorra tale ipotesi, la Commissione Bilancio può procedere all’espressione di un parere sui profili finanziari dell’iniziativa sulla base di un autonomo esame, svolto con il supporto delle strutture amministrative competenti, e degli elementi ulteriori forniti dal rappresentante del Governo (anche su richiesta dei componenti della Commissione).

Va precisato che la verifica delle quantificazioni si esplica, secondo un procedimento che ricalca sostanzialmente lo schema illustrato, anche sugli schemi di atti normativi del Governo trasmessi alle Camere per il parere parlamentare, che, qualora implichino entrate o spese, sono sottoposti all’esame della Commissione Bilancio, chiamata ad esprimersi sulle conseguenze finanziarie di tali provvedimenti.

 

 

 

1.3 L’attività del Servizio Bilancio dello Stato

La verifica delle quantificazioni effettuata in sede parlamentare viene espressamente qualificata dall’art. 17 della legge n. 196/2009 come di natura tecnica: essa si avvale pertanto, come già segnalato, di un’istruttoria svolta dalle strutture amministrative competenti della Camera e del Senato.

A tal fine sono state costituite, presso i due rami del Parlamento, apposite strutture (Servizi Bilancio) che hanno iniziato ad operare a partire dal 1989, a seguito dell’entrata in vigore della citata legge n. 362/1988.

Tali strutture svolgono una disamina dei testi legislativi e delle relative relazioni tecniche all’esame della Commissione Bilancio, sottoponendo a verifica il procedimento di quantificazione seguito dal Governo per la stima degli oneri derivanti dai testi normativi nonché dei mezzi di copertura, qualora anche questi ultimi siano oggetto di stima, come nel caso dell’utilizzo, a fini di copertura, di maggiori entrate derivanti da nuove norme proposte.

La verifica tecnica svolta dal Servizio Bilancio dello Stato ha per oggetto, in primo luogo, la rispondenza della relazione tecnica alle norme proposte ossia ad accertare che tutti gli effetti onerosi che il testo normativo è suscettibile di produrre siano correttamente individuati e sottoposti a quantificazione. Sono quindi soggetti a verifica i dati utilizzati dalla relazione tecnica, allo scopo di riscontrane l’attendibilità ed il grado di aggiornamento: a tal fine sono effettuate ricerche volte ad accertare che i dati utilizzati per la quantificazione siano in linea con quelli forniti da altre fonti ufficiali e che siano state utilizzate le più aggiornate basi di dati disponibili.

Cruciale si rivela a tal fine l’eventuale disponibilità di dati che scaturiscano da un’attività di monitoraggio dell’applicazione di normative analoghe già introdotte nell’ordinamento.

 

 

Sono diversi infatti i casi in cui viene prescritta tale attività di monitoraggio, soprattutto al fine di verificare il persistere, nel tempo, di condizioni di complessivo equilibrio finanziario nell’erogazione di prestazioni che costituiscano il contenuto di diritti riconosciuti in favore di specifiche categorie di soggetti.

 

Sono altresì oggetto di verifica da parte del Servizio Bilancio: i metodi di quantificazione, che devono consentire l’individuazione di tutti i possibili effetti, diretti ed indiretti, derivanti dalle nuove normative proposte; il procedimento di calcolo utilizzato, le ipotesi e le metodologie di stima - che devono fondarsi su adeguati supporti statistici - ed ogni altro elemento su cui si fonda la quantificazione.

All’analisi svolta dal Servizio Bilancio dello Stato si affianca quella della Segreteria della Commissione Bilancio, che effettua un esame volto a controllare la correttezza e la conformità alla normativa contabile delle clausole di copertura finanziaria utilizzate e a verificare inoltre, mediante apposite banche dati, la disponibilità effettiva dei mezzi di copertura rinvenuti a valere su fondi speciali o derivanti da riduzioni di autorizzazioni legislative preesistenti.

 

 

La Nota predisposta dagli uffici, nel dar conto delle risultanze della verifica effettuata, potrà evidenziare che la quantificazione è correttamente svolta ovvero segnalare eventuali lacune nei dati riportati nelle relazioni tecniche ovvero profili problematici o passaggi logico-matematici non del tutto esplicitati, che necessitano pertanto di chiarimenti e/o approfondimenti. In alcuni casi potrà essere segnalata l’opportunità di acquisire dal Governo ulteriori elementi o un’integrazione della relazione tecnica. Infine, la verifica tecnica potrà evidenziare eventuali errori nelle quantificazioni ovvero l’utilizzo di criteri scarsamente prudenziali nelle stime effettuate.

 

Come già accennato, la Commissione Bilancio si avvale del supporto tecnico delle competenti strutture anche per il controllo degli effetti finanziari dei provvedimenti privi di relazione tecnica. In tali casi viene predisposta da parte del Servizio Bilancio dello Stato una scheda di analisi degli effetti finanziari del provvedimento, che include le valutazioni sulla copertura finanziaria formulate dalla Segreteria della Commissione Bilancio. Qualora, nel corso dell’esame, sia richiesta la predisposizione di una relazione tecnica, alla predetta “scheda di analisi” farà seguito una “nota di verifica” delle quantificazioni, predisposta a seguito della presentazione della relazione da parte del Governo.

 

 

 

2. La copertura finanziaria riferita ai diversi saldi di finanza pubblica

 

Tradizionalmente la  prassi parlamentare si è orientata nel senso di verificare il rispetto dell’obbligo di copertura relativamente agli effetti prodotti dalle nuove norme sul bilancio dello Stato e sul relativo saldo (saldo netto da finanziare).

Sulla base di tale impostazione, le relazioni tecniche allegate ai progetti normativi hanno per lo più provveduto alla ricostruzione di tali effetti e alla valutazione dell’idoneità dei mezzi di copertura, quantificando gli uni e gli altri secondo i criteri ed i parametri che presiedono alla definizione delle grandezze del bilancio dello Stato, espresse in termini di competenza finanziaria (competenza giuridica e cassa).

Tale prassi ha subito eccezioni in occasione dell’esame parlamentare delle leggi finanziarie (più recentemente denominate leggi di stabilità) e, più in generale, delle manovre di finanza pubblica, che, dovendo asseverare il perseguimento di obiettivi fissati in sede europea, ormai da diversi anni sono accompagnate da relazioni tecniche che espongono anche l’impatto delle singole disposizioni sui saldi rilevanti ai fini del rispetto dei vincoli europei (l’indebitamento netto della p.a. e, per i riflessi sul debito pubblico, il fabbisogno di cassa del settore statale).

Tali parametri fanno riferimento ad aggregati contabili più ampi del bilancio dello Stato, che riguardano l’intero comparto della pubblica amministrazione^[207].

Inoltre, le operazioni che ne influenzano l’andamento sono per lo più contabilizzate secondo criteri diversi da quelli che presiedono alla registrazione delle operazioni nel bilancio dello Stato. Per quanto riguarda l’indebitamento/accreditamento netto, si fa infatti riferimento alle convenzioni contabili del sistema “SEC 95” ^[208], basato sul criterio della competenza economica e, quindi, su modalità di rappresentazione contabile delle operazioni profondamente diverse da quelle che presiedono alla redazione del bilancio dello Stato e dei bilanci della maggior parte degli enti pubblici (basati per lo più, come già accennato, sui criteri della competenza giuridica e della cassa).

Per quanto attiene al fabbisogno il criterio contabile cui fare riferimento è invece quello della registrazione per cassa, ma con riguardo ad aggregati più ampi del bilancio dello Stato (settore pubblico; settore delle pubbliche amministrazioni).

 

 

Pertanto, recenti indirizzi emersi nell’ambito dell’attività istituzionale di quantificazione hanno evidenziato la necessità di estendere la valutazione dell’impatto delle norme in termini di fabbisogno e di indebitamento anche ai provvedimenti non direttamente inquadrabili nell’ambito di manovre economico-finanziarie. Ciò al fine di rendere possibile, tendenzialmente per tutte le iniziative legislative, un controllo non limitato alla verifica della neutralità dell’impatto delle nuove  normative sul bilancio dello Stato (“copertura finanziaria” nell’accezione tradizionale) in senso stretto, ma che si estenda anche alla valutazione dell’equilibrio finanziario (“compensazione”) rispetto agli effetti prodotti sui saldi di fabbisogno e di indebitamento netto.

Tali indirizzi sono stati codificati dalla legge n. 196/2009, di riforma della normativa in materia di contabilità e finanza pubblica, che, all’art. 17, commi 3 e 4, ha stabilito l’obbligo di allegare sempre alle relazioni tecniche un prospetto riepilogativo degli effetti finanziari di ciascuna disposizione ai fini del saldo netto da finanziare (riferito al bilancio dello Stato), del fabbisogno di cassa nonché dell’indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche.

Le analisi svolte e le stime effettuate nell’ambito del procedimento di verifica degli oneri e  delle relative coperture sono andate quindi assumendo caratteri di maggiore ampiezza e complessità in quanto dirette a verificare la neutralità delle discipline proposte rispetto ai complessivi equilibri fissati con la decisione di bilancio.

Affinché tale processo non vada a detrimento della possibilità di una effettiva verifica tecnica in sede parlamentare – prescritta dalla legge n. 196/2009 - è tuttavia necessario che le relazioni tecniche non si limitino ad indicare gli effetti di ciascuna disposizione rispetto ai predetti saldi, ma siano corredate di elementi esaustivi sui dati ed i metodi utilizzati per effettuare le relative stime.

La citata legge n.196 ha quindi prescritto che, ai fini della definizione della copertura finanziaria dei provvedimenti legislativi, la relazione tecnica debba sempre indicare il raccordo con le previsioni tendenziali riferite ai tre diversi quadri contabili di riferimento della finanza pubblica, riportando altresì i criteri per la quantificazione e la compensazione dei relativi effetti nell'ambito della stessa copertura finanziaria.

Le previsioni della legge n. 196 hanno trasfuso sul piano legislativo indicazioni già introdotte con direttive del Presidente del Consiglio dei ministri del 2004 e del 2006 che, nel formulare indirizzi per le amministrazioni competenti, avevano prescritto che le relazioni tecniche allegate alle iniziative legislative del Governo dovessero riportare gli effetti delle stesse rispetto ai tre diversi saldi e, in caso di differenze tra gli effetti stimati rispetto ai diversi aggregati, esplicitare le relative motivazioni.

In particolare, la direttiva del 2006 aveva anche precisato che le coperture finanziarie dei nuovi provvedimenti dovevano essere idonee a garantire il rispetto dell’articolo 81, quarto comma, della Costituzione, nonché degli obiettivi contenuti nel Patto di stabilità, in relazione agli impatti sui saldi di finanza pubblica. A tale scopo nella relazione tecnica doveva essere dimostrato l’equilibrio di copertura con riguardo al saldo netto da finanziare del bilancio statale, al fabbisogno e all’indebitamento.

Infine, il D.L. 112/2008, all’art. 60, comma 7, aveva stabilito che, ai fini del rispetto dei parametri imposti in sede internazionale e del Patto di stabilità e crescita, nel definire la copertura finanziaria dei provvedimenti legislativi, qualora fossero prevedibili specifici e rilevanti effetti sugli andamenti tendenziali del fabbisogno del settore pubblico e sull’indebitamento netto della P.A., il Ministero dell’economia e delle finanze dovesse fornire i relativi elementi di valutazione nella relazione tecnica.

Va peraltro osservato che, nonostante la vigente disciplina contabile contenga puntuali prescrizioni in tal senso, nella prassi non sempre le relazioni tecniche presentate a corredo delle iniziative legislative hanno pienamente risposto ai requisiti prescritti dalla normativa illustrata.

2.1 Regola di copertura e principio del pareggio di bilancio

Come già ricordato, la valutazione relativa alla copertura finanziaria, effettuata ex ante, nella fase della formazione delle leggi – anche se sottoposta a riscontri successivi sia nel quadro dei controlli di legittimità sia nell’ambito delle procedure di monitoraggio ex post – riguarda il controllo dell’equilibrio “a margine” tra variazioni finanziarie di segno opposto prodotte dalle nuove norme.

L’entità di tali variazioni è valutata rispetto agli andamenti tendenziali sanciti dagli strumenti di programmazione e dalle relative deliberazioni parlamentari. Tali modalità di svolgimento del controllo preventivo di copertura tendono a limitare i possibili margini di discrezionalità nella valutazione degli equilibri finanziari insiti in ogni nuova decisione di spesa e a garantire la pari legittimazione dei titolari del potere di iniziativa legislativa a promuovere modifiche dell’ordinamento, salvaguardando l’equilibrio tra Parlamento e Governo nella valutazione dei profili di sostenibilità finanziaria delle innovazioni legislative via via introdotte.

Una specifica considerazione riguarda il rapporto tra la regola di copertura finanziaria e il principio del pareggio, enunciato dalla recente riforma costituzionale, che entrerà in vigore dall’esercizio finanziario 2014.

 

Nell’esperienza applicativa della precedente versione dell’art. 81 Cost., era prevalso l’orientamento secondo il quale l’obbligo di copertura finanziaria non implicasse necessariamente un vincolo di pareggio di bilancio. Il requisito della copertura finanziaria rispondeva infatti all’esigenza di accertare la complessiva neutralità rispetto al saldo di bilancio delle norme in via di formazione, ferma restando la discrezionalità nell’impostazione della politica complessiva di bilancio, mediante gli strumenti programmatici e legislativi a ciò deputati.

 

La recente riforma dell’art. 81 Cost. - e la relativa disciplina applicativa di cui alla legge n. 1 del 2012 e alla legge n.243 del 2012 - dopo aver introdotto espressamente un obbligo complessivo di “equilibrio dei bilanci”, ha ribadito la necessità del rispetto del vincolo di copertura, da verificare con riferimento a ciascuna legge di spesa.

La regola della copertura finanziaria ex ante continua quindi a costituire un presidio a tutela dei saldi e a garanzia della coerenza delle leggi approvate in corso di esercizio con gli strumenti che definiscono l’orizzonte programmatico pluriennale. Non sembra quindi alterato lo schema concettuale di riferimento finora seguito per la valutazione dei nuovi oneri e per la verifica della congruità dei mezzi finanziari predisposti per farvi fronte.

 

Dalla riforma emergono tuttavia ulteriori profili che, in una prospettiva evolutiva, dovranno essere oggetto di considerazione nell’ambito del procedimento di quantificazione degli effetti delle leggi e di verifica degli equilibri finanziari insiti nelle nuove decisioni di spesa. Si rileva in primo luogo che il principio di equilibrio di bilancio è riferito dalla riforma al saldo strutturale, ossia al saldo del conto delle pubbliche amministrazioni (indebitamento/accreditamento netto), depurato della componente imputabile al ciclo economico e delle misure di carattere temporaneo (una tantum). Mentre la componente ciclica del saldo è in larga parte legata ad andamenti dei flussi di entrata e di spesa che prescindono dalla decisione legislativa, la valutazione del carattere temporaneo o meno delle entrate e delle spese imputate alla decisione medesima dovrebbe, alla luce della riforma dell’art. 81, essere oggetto di valutazione nell’ambito del procedimento di quantificazione degli oneri e delle coperture delle iniziative legislative, al fine di accertare che gli effetti derivanti dalle nuove norme non determinino peggioramenti del saldo strutturale. Tale esito si verifica ad esempio allorquando spese non rientranti tra quelle espressamente classificate come una tantum sulla base dei criteri enunciati in sede europea trovino copertura a valere su entrate o riduzioni di spese che presentino invece tali caratteri (per una più esaustiva definizione del saldo strutturale e dei criteri di individuazione delle misure una tantum si rinvia alla prima parte del presente dossier).

 

Ulteriori aspetti di significativa evoluzione del procedimento di quantificazione e copertura emergono dalla nuova configurazione della legge di bilancio, che troverà applicazione a decorrere dal 1° gennaio 2016. Nella legge di bilancio saranno infatti contenute sia le nuove disposizioni in materia di entrata e di spesa, con effetti finanziari aventi decorrenza nel triennio considerato dal bilancio (prima sezione) – attualmente riportate nella legge di stabilità - sia  le previsioni di entrata e di spesa, espresse in termini di competenza e di cassa, formate sulla base della legislazione vigente - che costituiscono il contenuto tipico dell’attuale legge di bilancio - nonché le relative proposte di rimodulazioni da introdurre alle condizioni e nei limiti previsti dalla legge dello Stato (seconda sezione).

In base all’art. 15, comma 7, della legge n. 243/2012, le modifiche normative contenute nella prima sezione del disegno di legge di bilancio e le proposte di rimodulazione contenute nella seconda sezione relative a ciascuno stato di previsione sono corredate di una relazione tecnica sulla quantificazione degli effetti recati da ciascuna disposizione, nonché sulle relative coperture. Alla relazione tecnica è allegato un prospetto riepilogativo degli effetti finanziari di ciascuna disposizione ai fini del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato, del saldo di cassa delle amministrazioni pubbliche e dell'indebitamento netto del conto consolidato delle amministrazioni pubbliche. Le relazioni tecniche dovrebbero quindi dar conto anche dell’impatto sui diversi saldi delle rimodulazioni apportate alle previsioni di bilancio derivanti dalla legislazione già in vigore. Non è chiaro se in tale categoria debbano rientrare quelle variazioni che attualmente sono demandate ai cosiddetti strumenti di “flessibilità” del bilancio: in tal caso le valutazioni riportate nelle relazioni tecniche andrebbe a “coprire” anche un’area di variazioni delle grandezze di bilancio rispetto alle quali non si dispone attualmente di tale il corredo informativo.

 

Infine, ulteriori profili evolutivi dell’attività di quantificazione degli oneri e delle coperture potrebbero scaturire dall’esigenza di accertare, nell’ambito del procedimento di produzione legislativa, non soltanto la neutralità delle nuove decisioni di spesa (o di riduzione del gettito) rispetto al saldo di bilancio – definito secondo i criteri di equilibrio prescritti dalla riforma costituzionale – ma anche il persistere del sistema di compatibilità fissato con la decisione di bilancio in ottemperanza ad altre regole fiscali di recente introdotte, anche in recepimento di impegni internazionali e sopranazionali (con particolare riferimento al cosiddetto Six Pack e al Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance dell’Unione economica e monetaria - Fiscal Compact).

Il procedimento di definizione e di verifica parlamentare delle quantificazioni potrebbe quindi farsi carico di accertare che le nuove norme oggetto di esame parlamentare non compromettano il rispetto di ulteriori vincoli posti alla  politica di bilancio, quali la regola sulla spesa e quella sulla sostenibilità del debito, descritte sempre nella prima parte del presente dossier.

Tali ulteriori vincoli non sembrano configurarsi quali parametri alla stregua dei quali accertare la sussistenza o meno della copertura finanziaria in senso stretto delle norme, che dovrebbe continuare ad essere riferita ai possibili impatti delle disposizioni rispetto ai saldi dei bilanci pubblici. Tuttavia la valutazione della coerenza dell’intervento legislativo rispetto ai predetti vincoli dovrebbe costituire uno degli elementi necessari a verificare il persistere del complessivo quadro di compatibilità finanziarie iscritto nella decisione di finanza pubblica.

 

 

3. Autorizzazioni e previsioni di spesa

 

Il D.L. n. 194/2002 (legge n. 246/2002) e, successivamente, la legge n. 196/2009, hanno posto, in attuazione dell’art. 81 Cost., uno specifico obbligo di indicare in ciascuna legge l’onere che dalla stessa discende con riferimento a ciascun esercizio finanziario e in relazione a ciascun intervento previsto.

E’ stata inoltre sancita la suddivisione delle fattispecie di spesa in due categorie: le autorizzazioni di spesa, qualificate come limiti massimi di spesa, e le previsioni di spesa, in relazione alle quali l’onere non può, in linea di principio, essere ricondotto ad un “tetto di spesa”.

Per entrambe le tipologie il legislatore ha individuato meccanismi volti a conservare nel tempo la coerenza tra onere e copertura finanziaria, contrastando o facendo fronte ad andamenti non previsti della spesa.

Più in particolare, per le norme configurate come autorizzazioni di spesa è previsto (art. 17, comma 10, legge n. 196/2009) che le stesse esplichino i propri effetti entro i limiti della spesa autorizzata e che perdano efficacia in caso di accertato superamento delle risorse autorizzate. Sono quindi stabilite procedure che, con notevole grado di automaticità, consentono, nella predetta ipotesi, la disapplicazione in via amministrativa delle norme medesime.

In altri casi, allorquando la norma sia suscettibile di configurare, in capo ai beneficiari, veri e propri diritti soggettivi e, quindi, il meccanismo della mera cessazione dell’efficacia delle norme non possa trovare applicazione, la norma finanziaria va formulata come previsione di spesa e deve essere corredata di un’apposita clausola di salvaguardia, per la compensazione di eventuali effetti che eccedano le previsioni stesse (art. 17, commi 1 e 12, legge n. 196/2009).

Per un’illustrazione della tematica delle clausole di salvaguardia si rinvia alla specifica scheda, di seguito riportata^[209].

Per quanto attiene ai profili considerati nel quadro dell’attività di verifica delle quantificazioni, si osserva che, in presenza di autorizzazioni e, quindi, di limiti di spesa, che, in quanto tali, non possono determinare rischi di un onere eccedente la copertura predisposta, occorre comunque verificare se il limite massimo – annuo e complessivo – della spesa autorizzata a carico dei bilanci pubblici sia definito sulla base di una corretta identificazione dei costi connessi alla realizzazione dei singoli interventi. Ciò al fine di evitare che la norma di spesa approvata determini i presupposti di successive integrazioni e rifinanziamenti necessari per il completamento degli interventi.

Va inoltre accertato che l’onere configurato come limite di spesa riguardi effettivamente prestazioni non riconducibili a diritti o a posizioni tutelate con carattere di assolutezza dall’ordinamento, rispetto alle quali i meccanismi automatici di caducazione degli effetti della norma in presenza di un superamento della copertura inizialmente  prevista potrebbero non costituire un efficace presidio per evitare scostamenti, con conseguenti effetti sul deficit.

Anche per quanto attiene alle previsioni di spesa, resta impregiudicata l’esigenza di un’accurata quantificazione dell’onere e della congruità dei mezzi di copertura apprestati tenuto conto che l’apposizione della relativa clausola di salvaguardia – volta a compensare eventuali effetti che eccedano la spesa prevista - non può in alcun caso ritenersi alternativa rispetto al corretto assolvimento in via preventiva dell’obbligo di copertura finanziaria. Nel corso del procedimento di quantificazione vanno altresì valutati i contenuti della clausola di salvaguardia per verificarne la rispondenza ai requisiti previsti dalla legge n. 196/2009, sotto il profilo dell’effettività, dell’automaticità, ma anche della sostenibilità e dell’efficacia dei meccanismi predisposti rispetto alla finalità del ripristino degli equilibri finanziari inerenti all’attuazione di ciascun intervento previsto dalla norma.

 

3.1 Le clausole di salvaguardia

La distinzione tra autorizzazioni, intese come limiti massimi di spesa, e previsioni di spesa, corredate di specifiche clausole di salvaguardia finanziaria - ora statuita dall’art. 17 della legge n. 196/2009 in attuazione dell’art. 81 Cost. -  era già stata introdotta  nell’ordinamento dal decreto-legge n. 194 del 2002^[210].

 

 

 

Nella maggior parte delle ipotesi il meccanismo di salvaguardia prefigurato dalle clausole si presentava quindi come un intervento correttivo di carattere provvisorio, in vista della successiva attivazione delle procedure generali di salvaguardia previste - in caso di andamenti finanziari non in linea con le previsioni o di eccedenze dei fabbisogni di spesa collegati a specifiche norme legislative - dall’ articolo 11-ter, comma 7 (relazione al Parlamento e assunzione da parte del Ministro dell'economia e delle finanze delle “conseguenti iniziative legislative”), e dall’articolo 11, comma 3, lettera i-quater, della stessa legge n. 468/1978 (inserimento nelle leggi finanziarie di misure correttive delle c.d. “eccedenze di spesa”).

 

La legge n. 196 del 2009 (art. 17, commi 1 e 12), confermando l’alternativa tra limite massimo e previsione di spesa e la necessità di apporre, in quest’ ultimo caso, una specifica clausola di salvaguardia, ha tuttavia definito i requisiti di tali clausole, qualificandole espressamente come effettive ed automatiche. Infatti, la clausola deve assicurare la corrispondenza, anche dal punto di vista temporale, tra l’onere e la relativa copertura finanziaria e deve essere suscettibile di diretta attivazione, sulla base di meccanismi prefigurati nelle clausole stesse. In questa ottica, le clausole devono indicare le misure di riduzione delle spese o di aumento delle entrate, da porre in essere nel caso in cui si verifichino o siano in procinto di verificarsi scostamenti rispetto agli oneri previsti, restando in ogni caso escluso il ricorso ai fondi di riserva. Sulla base di apposito monitoraggio, il Ministro dell'economia e delle finanze, sentito il Ministro competente in relazione alla materia trattata, adotta le misure indicate dalla clausola e riferisce alle Camere con apposita relazione, che espone le cause che hanno determinato gli scostamenti, anche ai fini della revisione dei dati e dei metodi utilizzati per la quantificazione degli oneri.

 

La relazione dovrebbe quindi costituire lo strumento per individuare aspetti del procedimento di quantificazione all’origine degli scostamenti determinatisi. In tal modo l’attività di monitoraggio, oltre ad impedire che si determinino effetti negativi sui saldi dovuti al disallineamento tra oneri e coperture,  consentirebbe di affinare i metodi ed i criteri di quantificazione utilizzabili per la determinazione dell’impatto finanziario di norme afferenti a fattispecie analoghe.

 

Pertanto in occasione dell’esame di disposizioni corredate di clausole di salvaguardia, nell’ambito della verifica degli effetti finanziari particolare attenzione va prestata alla tipologia degli oneri che scaturiscono dalle norme medesime: ciò al fine di verificare se queste ultime prevedano effettivamente benefici o prestazioni riferibili a veri e propri diritti soggettivi o comunque erogazioni collegate ad impegni non derogabili o ad attività non comprimibili in considerazione della sopravvenuta insufficienza delle risorse stanziate. Per tali fattispecie si pone infatti l’esigenza di prefigurare, attraverso la clausola di salvaguardia, meccanismi idonei a ripristinare gli equilibri finanziari che presiedono alle procedure di spesa^[211].

 

Una particolare novità, registrata nel corso degli ultimi anni, è stata l’esplicita previsione di clausole di salvaguardia anche con riferimento alle spese di missione previste dai disegni di legge di ratifica di trattati o accordi internazionali, in precedenza considerate, invece, contenibili all’interno di tetti massimi di spesa. In tal modo si è tenuto conto dell’osservazione, più volte formulata dalla Corte dei conti, secondo la quale “l’assunzione dell’obbligo di effettuare in via permanente determinati adempimenti – cui corrisponde una pretesa tutela dal diritto internazionale – non può consentire eventuali limitazioni agli adempimenti stessi per insufficienza delle risorse stanziate”^[212].

Un andamento, invece, non costante nel corso del periodo in esame si è registrato con riguardo all’utilizzo di clausole di salvaguardia in presenza di minori entrate.

Si veda ad esempio l’articolo 3, comma 2, della legge n. 42 del 2011, che prevede una esplicita clausola di salvaguardia in presenza di oneri dovuti a minori entrate, e l’articolo 3, comma 2, della legge n. 87 del 2011. Non sono provviste della suddetta clausola provvedimenti di analogo tenore quali la legge n. 8 del 2011 e la legge n. 241 del 2012. Si ricorda in proposito che la Ragioneria generale dello Stato ha evidenziato come in tali casi la previsione di una esplicita clausola di salvaguardia non possa considerarsi rilevante, in quanto la verifica degli scostamenti può avvenire soltanto a consuntivo ^[213].

 

Nella prassi applicativa dell’art. 17, comma 2, della legge n. 196, in materia di clausole di salvaguardia “effettive ed automatiche”, sono emersi ulteriori profili problematici collegati all’attività di verifica delle quantificazioni.

Un primo aspetto riguarda la tipologia di intervento correttivo previsto dalla clausola. In linea di principio è emerso un indirizzo favorevole ad ammettere sia misure volte a produrre, in caso di scostamento, un incremento dei mezzi di copertura, sia meccanismi automatici volti a rideterminare in senso riduttivo la misura delle prestazioni dovute o dei diritti riconosciuti (riduzione dell’onere).

Quest’ultima tipologia di clausola ha peraltro trovato, anche dopo l’entrata in vigore della legge n. 196, un’applicazione piuttosto limitata^[214] probabilmente anche in considerazione della natura delle norme corredate di clausola, in massima parte attributive in capo ai destinatari di posizioni giuridiche difficilmente comprimibili in modo automatico.

 

 

Va comunque evidenziato che, come più volte emerso nel corso dell’esame parlamentare, la previsione di meccanismi di reperimento di risorse ulteriori, da attivare in caso di oneri non in linea con le previsioni, non può essere considerata uno strumento alternativo al rispetto del vincolo di copertura ex ante, né può giustificare un procedimento di quantificazione degli oneri e dei relativi mezzi di finanziamento non ispirato ai consueti criteri di accuratezza, completezza e prudenzialità. Per tali ragioni è necessario che le relazioni tecniche riguardanti norme corredate di tali clausole di salvaguardia riportino comunque tutte le indicazioni volte a dar conto del procedimento seguito per la stima delle grandezze finanziarie coinvolte dall’intervento legislativo, nonché le informazioni necessarie alla verifica parlamentare di tali stime. In aggiunta, occorrerà dar conto dell’effettiva disponibilità e dell’idoneità delle risorse aggiuntive indicate dalla clausola di salvaguardia, da reperire nell’eventualità di scostamenti rispetto alle previsioni ^[217].

La legge n. 196 ha disposto a tal fine che le relazioni tecniche allegate alle norme corredate di clausola di salvaguardia forniscano i dati e gli elementi idonei a consentire la verifica della congruità della clausola medesima alla luce dei requisiti prescritti dall’art. 17, commi 1 e 12 della stessa legge n. 196/2009.

 

 

4. Le modalità di copertura dei nuovi oneri

 

L’obbligo di copertura degli oneri derivanti da provvedimenti legislativi, prescritto dall’articolo 81, quarto comma, della Costituzione (e confermato nel nuovo testo dell’articolo 81, introdotto con la legge 1/2012)[218], viene più specificamente disciplinato dall’articolo 17 della legge 196/2009, in base al quale ciascuna norma di legge che comporti nuovi o maggiori oneri deve indicare la spesa derivante dalla sua attuazione, per ciascun anno e per ogni intervento da essa previsto, e deve altresì disporre una copertura finanziaria  idonea a garantire la corrispondenza sia quantitativa sia temporale rispetto all'onere determinato dalla norma. Come già accennato, l’articolo 17 specifica che sono consentite le seguenti modalità di copertura finanziaria:

a)     utilizzo degli accantonamenti iscritti con la legge di stabilità annuale nei fondi speciali;

b)     riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa;

c)     modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate. Non è tuttavia consentita la copertura di nuovi o maggiori oneri di parte corrente attraverso l'utilizzo dei proventi derivanti da entrate in conto capitale (per es. dismissioni immobiliari, cartolarizzazioni, alienazioni patrimoniali, assegnazione di concessioni, sanatorie ed altre entrate straordinarie).

 

Le coperture a valere sulle maggiori entrate (lett. c) e quelle ottenute mediante riduzioni di precedenti autorizzazioni di spesa (lett. b) sono oggetto di specifiche analisi nei capitoli che seguono, ai quali si rinvia.

Per quanto attiene alla prima modalità di copertura sopra indicata (lett. a), si precisa che nei fondi speciali vengono iscritte le risorse, determinate di anno in anno dalla legge di stabilità, destinate alla copertura finanziaria di provvedimenti legislativi che si prevede siano approvati nel corso degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale. La disciplina di contabilità fa riferimento, in particolare, ai provvedimenti legislativi correlati al perseguimento degli obiettivi indicati nel DEF, anche se fino ad oggi tale collegamento - introdotto con la legge 196/2009 - non ha trovato puntuale applicazione.

Le somme destinate alla copertura delle predette norme di legge vengono esposte, ripartite per Ministeri, in apposite tabelle allegate alla legge di stabilità: la tabella A riporta gli accantonamenti di parte corrente, la tabella B quelli di conto capitale. Ai sensi della disciplina di contabilità non sono consentiti né l'utilizzo di accantonamenti di conto capitale per iniziative di parte corrente né l'utilizzo di accantonamenti per regolazioni contabili e debitorie e per provvedimenti in adempimento di obblighi internazionali per iniziative recanti finalità difformi rispetto a tali regolazioni o impegni.

La Corte dei conti ha ripetutamente rilevato – nelle relazioni quadrimestrali al Parlamento sulle tipologie delle coperture – che la copertura a valere sui fondi speciali può garantire più efficacemente la programmazione delle decisioni di spesa, attraverso la fissazione anticipata degli obiettivi degli interventi legislativi e la predisposizione delle risorse finanziarie considerate idonee al raggiungimento dello scopo. Peraltro, nella legislatura appena conclusa si è osservato uno scarso ricorso a questa modalità di copertura, per una serie di ragioni, tra cui presumibilmente il prevalere di esigenze di contenimento complessivo delle uscite pubbliche, che hanno indotto a prediligere strumenti di riprogrammazione della spesa (riduzioni di precedenti autorizzazioni di spesa) rispetto allo stanziamento di specifiche risorse per il finanziamento di nuovi provvedimenti legislativi. Alla base della tendenza riscontrata sono individuabili anche scelte di tecnica legislativa che hanno comportato l’inserimento di misure espansive direttamente nella legge di stabilità piuttosto che in successivi provvedimenti ad hoc, coperti mediante risorse accantonate dalla stessa legge di stabilità.

 

Nel corso della XVI legislatura si è fatto inoltre ricorso ad alcune forme di compensazione degli oneri che solo in parte sono assimilabili alle tipologie indicate espressamente dalla disciplina di contabilità.

Si fa riferimento, in primo luogo, all’utilizzo di risorse appostate in grandi fondi-capitolo caratterizzati da finalità molteplici o non espressamente definite.

Si tratta, principalmente, del Fondo per interventi strutturali di politica economica, del Fondo per esigenze urgenti e indifferibili, Fondo strategico per il paese a sostegno dell’economia reale e del Fondo per le aree sottoutilizzate (ora denominato “Fondo per lo sviluppo e la coesione”, ai sensi dell’articolo 4 del D. Lgs. 88/2011).

Anche se l’utilizzo di tali fondi è effettuata in genere con la tecnica della riduzione delle autorizzazioni legislative ad essi sottostanti, questi strumenti sono sostanzialmente trattati alla stregua di accantonamenti di importo alquanto elevato, prelevati per una pluralità di interventi, di natura per lo più eterogenea; tali utilizzi si collocano quindi al di fuori di un’espressa programmazione annuale delle finalità di spesa, con conseguenti riflessi sotto il profilo della trasparenza nelle allocazioni di bilancio. Il tema è trattato nel capitolo relativo all’utilizzo di fondi indistinti, al quale si rinvia.

Analogamente sono state spesso utilizzate nel corso della legislatura le riduzioni lineari di stanziamenti iscritti in bilancio, che non sono espressamente indicate dalla normativa contabile tra le modalità tipiche di copertura e solo in parte appaiono assimilabili alla categoria delle riduzioni di precedenti autorizzazioni di spesa. Anche a tale proposito si rinvia alla specifica scheda sui tagli lineari, riportata nel presente dossier.

 

Infine, un ulteriore strumento al quale si è fatto frequentemente ricorso nelle ultime legislature per finanziare specifiche spese - anche se non risulta incluso fra le modalità tipiche di copertura ricordate in precedenza (fondi speciali, riduzione di autorizzazioni di spesa, aumenti di entrate) - è rappresentato dall’utilizzo, oltre i termini ordinariamente previsti dall’ordinamento contabile, dei c.d. “residui passivi”.

Sono definiti residui passivi le spese già impegnate e non ancora ordinate ovvero ordinate, ma non ancora pagate (residui propri). Nella categoria dei residui rientrano anche i cosiddetti residui impropri vale a dire quelle somme che non corrispondono a debiti giuridicamente sorti nei confronti dei terzi, in quanto corrispondono a spese previste per legge, ma di fatto non ancora impegnate o per le quali non è stata ancora delineata la figura del debitore. I residui vengono riportati nella relativa contabilità degli esercizi successivi fino a quando non siano pagati oppure oggetto di perenzione: infatti, in base all’ordinamento contabile, i residui passivi non pagati entro un determinato lasso di tempo a partire dall' esercizio a cui si riferiscono vengono elimi­nati dalle scritture dello Stato.

Più precisamente, la normativa contabile (si vedano le modifiche apportate all’articolo 36 del regio decreto n. 2440 del 1923 dall’articolo 10, comma 8 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98) prevede che i residui propri, riferiti sia a spese di parte corrente che di conto capitale, possano essere mantenuti in bilancio soltanto per i due esercizi finanziari successivi a quello in cui è stato iscritto il relativo stanziamento. Sempre in base al citato art. 36, il mantenimento in bilancio di somme stanziate e non impegnate (residui impropri) è consentito soltanto per le spese in conto capitale e non oltre l’esercizio successivo a quello cui le medesime somme si riferiscono, salvo che si tratti di stanziamenti iscritti in forza di disposizioni legislative entrate in vigore nell'ultimo quadrimestre dell'esercizio precedente. In tale caso il periodo di conservazione è protratto di un anno[219].

 

Come già accennato, talune disposizioni legislative prevedono deroghe ai predetti limiti di utilizzo dei residui per consentire il mantenimento in bilancio e l’ utilizzo negli esercizi finanziari successivi di somme altrimenti destinate a costituire economie al termine dell’esercizio di riferimento.

Tali interventi possono essere diretti a consentire il finanziamento delle stesse finalità di spesa cui le risorse in questione risultavano in origine destinate oppure di nuove finalità, attraverso il meccanismo del riversamento delle somme all’entrata del bilancio per la successiva riassegnazione a capitoli di spesa riferiti ad interventi diversi da quelli originariamente previsti.

Tale fenomeno, collegato essenzialmente ai tempi di impegno e di erogazione delle risorse iscritte in bilancio, presenta una serie di profili problematici che sono stati evidenziati sia nel corso dell’esame di specifiche norme presso le Commissioni Bilancio di Camera e Senato, sia dalla Corte dei conti, nell’ambito delle sue relazioni al Parlamento sulle tipologie di copertura. In particolare la Corte dei conti, in relazione a tali previsioni normative, ha più volte eccepito, per un verso, il mancato rispetto del principio di annualità di bilancio, per altro verso la mancata compensazione degli effetti delle predette disposizioni derogatorie in termini di fabbisogno e di indebitamento netto.

Si osserva in proposito che, in linea di massima, l’utilizzo di somme in esercizi successivi a quello di riferimento può risultare neutrale con riferimento al saldo netto da finanziare. Ciò si verifica:

-      nel caso di mero mantenimento di residui in bilancio, in quanto i relativi effetti vanno ad incidere essenzialmente sul conto residui;

-      nel caso di riversamento all’entrata e successiva riassegnazione alla spesa, in quanto si determina una compensazione tra un effetto di entrata (riversamento dall’anno precedente) ed un identico effetto di spesa (nuovo utilizzo).

Tale neutralità può, invece, non verificarsi con riferimento ai saldi relativi al più ampio perimetro della pubblica amministrazione (fabbisogno e indebitamento). Infatti, per i criteri contabili che presiedono alla costruzione di tali saldi, le somme trasportate non costituiscono un’entrata aggiuntiva per il comparto della p.a., mentre la spesa che ne deriva è suscettibile di incrementare gli esborsi complessivi effettuati nel nuovo esercizio verso altri settori^[220].

Fra i casi che sono stati oggetto di rilievi da parte dei Servizi Bilancio e della Corte dei conti, si segnala l’articolo 20, comma 1, del DL 216/2011 (Proroga di termini 2012). La norma ha disposto la conservazione nel bilancio (in conto competenza e in conto residui) delle somme iscritte, nell’anno 2011, nel Fondo per il 5 per mille dell’IRPEF qualora non impegnate entro il 2011. È stato disposto, pertanto, che tali somme fossero utilizzate nel 2012. La relazione tecnica non ha ascritto alla norma effetti sui saldi di finanza pubblica, affermando che le risorse non utilizzate nel 2011 erano già state scontate nei tendenziali di spesa a legislazione vigente per l’esercizio successivo. Il Servizio Bilancio ha chiesto chiarimenti in ordine alle ipotesi e ai criteri, anche quantitativi, utilizzati ai fini dell’inclusione della spesa in questione nelle previsioni tendenziali. La Corte dei conti ha successivamente eccepito che non si può ritenere corretta una tecnica di costruzione dei quadri di bilancio a legislazione vigente che si avvicina al criterio delle “politiche invariate”, al di là di quanto consentito dal quadro normativo in vigore[221]. La Corte ha quindi ribadito che occorrerebbe apprestare la necessaria compensazione per gli effetti di cassa che si verificano nell’esercizio successivo. Tale orientamento è indirettamente confermato dalla circostanza che, per i commi successivi del medesimo articolo 20, aggiunti in sede di conversione del decreto-legge, è stata prevista un’apposita copertura degli effetti sui saldi di finanza pubblica a fronte del mantenimento in bilancio di residui e di uno spostamento dei termini di impegnabilità di risorse iscritte in conto competenza.

 

Si osserva infine che l’adozione di regole sulla spesa in ottemperanza agli impegni assunti dall’Italia a livello internazionale[222] richiede  un utilizzo particolarmente prudente di tali modalità di finanziamento degli interventi legislativi, considerato che le somme riportate all’esercizio successivo – non essendo presumibilmente incluse nei tendenziali per quell’anno – vanno ad aggiungersi ai livelli di spesa stabiliti in sede di programmazione[223] e sottoposti ai vincoli europei (percentuali massime di crescita della spesa rispetto all’evoluzione del prodotto interno lordo).

Tali aspetti appaiono significativi anche alla luce dell’entità dei residui passivi potenzialmente interessati. Infatti, come sottolineato dalla Ragioneria generale dello Stato[224], al 31 dicembre 2010 essi ammontavano a circa il 20 per cento delle spese finali: “Un ammontare così elevato di residui mal si concilia con l’eventuale introduzione di limiti alla spesa dei Ministeri. È infatti difficile pensare che un ammontare così ingente di risorse possa trovare compensazione all’interno del tetto previsto per il successivo esercizio. D’altra parte, risulterebbe poco incisiva la cogenza di un vincolo alla spesa che non comprenda i residui degli anni precedenti, in quanto una parte rilevante della stessa spesa (appunto il 20 per cento) rimarrebbe esclusa dal vincolo”[225].

 

Si ricorda peraltro che, anche al fine di contrastare il fenomeno della formazione dei residui passivi e in vista del potenziamento dello strumento del bilancio di cassa previsto dall’articolo 42 della legge n. 196 del 2009, l’articolo 6, commi da 10 a 12, del decreto-legge n. 95 del 2012 ha disposto per tutti i Ministeri, in via sperimentale per il triennio 2013-2015, l’obbligo dei dirigenti responsabili della gestione di predisporre un piano finanziario dei pagamenti (cosiddetto cronoprogramma). Come indicato nella circolare n. 1 del 18 gennaio 2013 predisposta dal dipartimento della Ragioneria generale dello Stato in attuazione delle suddette norme, la predisposizione del piano finanziario dovrà tenere conto della fase temporale di assunzione delle obbligazioni, al fine di graduare nel tempo i pagamenti fermo rimanendo il limite delle autorizzazioni di cassa del bilancio pluriennale. Nella predisposizione del cronoprogramma occorrerà tener conto anche delle obbligazioni giuridiche assunte anteriormente all’introduzione di tale strumento, vale a dire quelle corrispondenti ai residui, la cui consistenza potrà essere valutata e rideterminata anche in riduzione nel caso in cui, per intervenute circostanze, non siano più dovuti i relativi pagamenti.

 

4.1 La copertura sulle maggiori entrate

L’articolo 17 della legge n. 196 del 2009 enumera, tra le modalità di copertura finanziaria delle leggi, le modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate.

L’utilizzo di tale strumento di copertura presuppone l’adozione di un intervento legislativo che, mediante l’introduzione di nuovi meccanismi impositivi, ovvero l’inasprimento di quelli esistenti, garantisca la realizzazione di entrate ulteriori rispetto a quelle previste in base alla normativa vigente.

Non possono invece essere utilizzate a copertura le maggiori entrate risultanti dalla normativa già in vigore ed imputabili a variazioni non previste del quadro macroeconomico e di finanza pubblica: il comma 1-bis del medesimo articolo 17 dispone infatti che le maggiori entrate, rispetto a quelle iscritte nel bilancio di previsione, derivanti da variazioni degli andamenti a legislazione vigente non possono essere utilizzate per la copertura finanziaria di nuove o maggiori spese o riduzioni di entrate e devono essere finalizzate al miglioramento dei saldi di finanza pubblica.

La copertura delle leggi mediante l’utilizzo di nuove o maggiori entrate presenta, sotto il profilo della quantificazione, maggiori elementi di complessità rispetto alle altre modalità enumerate dall’articolo 17 della legge di contabilità, che fanno riferimento a risorse già individuate con esattezza nel loro ammontare. Infatti, in caso di copertura mediante norme produttive di maggior gettito, l’entità di tali risorse aggiuntive non può essere predeterminata con certezza, ma è oggetto di una stima alla luce di ipotesi e parametri da specificare nelle relative relazioni tecniche.

Nell’attività di verifica di tali coperture sono emersi elementi problematici che attengono sia alla quantificazione degli effetti di maggiore entrata sia all’imputazione contabile degli stessi.

 

 

 

 

·       Meccanismi di saldo/acconto

 

In merito al primo aspetto, occorre tener conto della distinzione tra effetti di competenza giuridica ed effetti di cassa. Tale differenza diventa particolarmente evidente nel caso delle norme relative alle imposte dirette che vengono autoliquidate dai contribuenti in sede di dichiarazione dei redditi. Infatti, contestualmente al versamento a saldo delle imposte relative ai redditi dell’anno precedente, i contribuenti versano le somme in acconto dovute per l’esercizio successivo. L’acconto viene generalmente calcolato secondo un criterio storico e, pertanto, sulla base dei redditi percepiti nell’anno precedente e non tenendo conto delle modifiche normative introdotte. Ciò comporta che, in termini di cassa, a tali innovazioni non sono generalmente ascritti effetti nel primo anno di applicazione, ma a decorrere dal secondo esercizio finanziario. In termini di competenza giuridica, invece, l’effetto di maggior gettito è di importo costante a decorrere dal primo esercizio di applicazione.

Secondo la prassi ormai consolidata relativa alle quantificazioni degli effetti finanziari delle norme in materia di imposte dirette soggette ad autoliquidazione, il criterio generalmente utilizzato per la stima di tali effetti è quello di cassa, che applica il meccanismo saldo/acconto sopra indicato. Gli effetti così stimati, utilizzabili anche per la copertura di nuove norme onerose, sono contabilizzati ai fini dei tre saldi di finanza pubblica (saldo netto da finanziare, indebitamento netto e fabbisogno).

In particolare, in caso di norme produttive di maggior gettito, nel primo esercizio l’effetto di cassa è nullo; nel secondo è pari all’effetto di competenza (saldo) incrementato dell’acconto (secondo una percentuale che dipende dalla tipologia di imposta) per l’anno successivo; nel terzo anno l’effetto di cassa va a coincidere con quello di competenza.

 

Si osserva infine che le modalità di quantificazione descritte hanno fatto emergere profili critici in sede di copertura di nuovi oneri mediante previsioni normative produttive di maggior gettito, per la mancata  contabilizzazione di effetti finanziari positivi da utilizzare nel primo esercizio di applicazione delle norme. Per ovviare a tale situazione è stata talvolta inserita nelle nuove normative produttive di maggior gettito una disposizione che prevede che la determinazione dell’acconto tenga conto in via obbligatoria delle modifiche normative introdotte. In questi casi, fermo restando il disallineamento temporale tra competenza giuridica e cassa, dovuto all’operare del meccanismo di saldo/acconto, gli effetti di gettito si producono anche nel primo anno di applicazione delle nuove disposizioni, in misura che comunque non può eccedere la percentuale dell’acconto dovuto (tale percentuale, ai fini delle stime di maggior gettito, viene generalmente identificata nel 75% per l’IRE/IRES e nell’85% nell’IRAP).

 

·       Utilizzo di modelli di micro-simulazione

 

Un elemento problematico per la verifica delle stime di maggior gettito riportate nelle relazioni tecniche, attiene all’effettiva disponibilità dei dati e delle informazioni sottostanti le predette quantificazioni. In molti casi, soprattutto con riferimento a norme di carattere fiscale, le relazioni tecniche si limitano essenzialmente a fornire il risultato finale delle quantificazioni, spesso ottenuto attraverso l’applicazione di modelli di micro-simulazione, di cui dispone l’Amministrazione finanziaria. Non assumono quindi un’esplicita evidenza, nella documentazione che dà conto dell’attività di quantificazione, parametri e valori di carattere intermedio, in quanto impliciti ovvero non considerati nel modello di simulazione utilizzato.

La mancanza di tali indicazioni non consente peraltro di procedere ad un’esaustiva ricostruzione dell’intero procedimento e, quindi, di disporre di elementi idonei a convalidare  i risultati finali esposti nelle relazioni tecniche.

Il Servizio Bilancio dello Stato ha sottolineato, in diverse occasioni, come la carenza di informazioni di carattere intermedio a corredo dei risultati tratti dal modello faccia sì che la verifica delle stime, in ambito parlamentare, non possa basarsi che su ricostruzioni induttive, a partire da informazioni parziali o da considerazioni di carattere metodologico.

 

E’ stato altresì evidenziato che la conoscenza dei dati e dei parametri sottostanti le stime – quali ad esempio, per le norme di carattere fiscale, le basi imponibili, le aliquote e il numero di soggetti interessati dalle singole imposte oggetto di intervento, nonché ulteriori informazioni riferibili alle diverse quantificazioni (detrazioni, deduzioni, ipotesi adottate, ecc.) – assicurerebbe anche la comparabilità, nel tempo, degli elementi addotti a corredo di quantificazioni riferite a fattispecie analoghe.

Con particolare riferimento al disegno di legge di stabilità ed ai provvedimenti ad esso collegati, si rileva come la carenza di dette informazioni renda problematica anche una corretta analisi degli effetti finanziari delle proposte emendative presentate nel corso dell’esame parlamentare e, quindi, una verifica della compensatività delle stesse, necessaria ai fini del vaglio di ammissibilità delle proposte medesime.

 

 

·       I criteri di contabilizzazione dei crediti di imposta

 

Alla categoria dei crediti d’imposta è riconducibile una pluralità di fattispecie, che prevedono il riconoscimento in capo ai contribuenti di posizioni creditorie nei confronti dell’amministrazione finanziaria.

Dal punto di vista contabile occorre distinguere i casi in cui tali posizioni creditorie derivino dalla costituzione, con specifiche norme, di un nuovo beneficio o regime di favore in capo al contribuente, dalle ipotesi in cui i meccanismi di compensazione mediante crediti di imposta rappresentino essenzialmente modalità di regolamentazione di rapporti tributari pregressi o aventi il proprio fondamento in altre fattispecie produttive di crediti per i contribuenti.

In linea generale, in base alla casistica più ricorrente, nella prima ipotesi (es. credito d’imposta agli autotrasportatori legato all’incremento delle accise sui carburanti[226] oppure credito d’imposta riconosciuto alle banche per l’importo corrispondente agli interessi sui finanziamenti agevolati erogati ai soggetti colpiti dal sisma in Emilia Romagna[227]) si iscrive una maggiore spesa (corrente o in conto capitale) a valere sui tre saldi di finanza pubblica.

In particolare, l’importo del credito di imposta che viene registrato sui saldi di indebitamento netto e di fabbisogno è quello che si prevede che venga effettivamente fruito dal contribuente attraverso la detrazione dalle imposte dovute nell’anno e quindi quello corrispondente al mancato versamento delle imposte. Nel bilancio dello Stato (e quindi ai fini del saldo netto da finanziare) viene quindi iscritto un apposito stanziamento che ha lo scopo di registrare la quota corrispondente al mancato versamento connesso al credito[228].

Qualora si versi invece nella seconda ipotesi, riguardante interventi sulle modalità di recupero di crediti fiscali vantati dal contribuente (es. l’ anticipo dell’utilizzo in compensazione dei crediti per imposte anticipate – DTA – risultanti nei bilanci delle banche[229] oppure la possibilità di cedere i crediti d’imposta vantati dalle imprese cinematografiche – tax credit ­- alle banche le quali, a loro volta, possono utilizzare in compensazione il credito[230]) si iscrive una minore entrata.

 

Negli ultimi anni, si è affermata la prassi della concessione dei crediti d’imposta entro un limite massimo di spesa. Tali norme hanno dato luogo generalmente all’imputazione di una maggiore spesa, pari al tetto massimo annuo individuato, contabilizzato in identica misura sui tre saldi di finanza pubblica.

In tali casi è necessario tuttavia prevedere una procedura di monitoraggio e/o meccanismi autorizzativi ai fini della fruizione del credito che garantiscano l’effettivo rispetto del limite prefissato. In particolare, in caso di utilizzo del credito mediante compensazione, la definizione di una simile procedura costituisce un indispensabile presidio a tutela dei saldi di finanza pubblica, dal momento che la fruizione dei crediti è caratterizzata da notevoli margini di automatismo che potrebbero determinare il superamento del tetto.  

 

 

4.1.1 Utilizzo delle entrate da accertamento e lotta all’evasione

 

Le entrate tributarie da accertamento e da lotta all’evasione, a differenza delle entrate tributarie ordinarie, sono voci la cui stima presenta margini di incertezza in quanto riferite a crediti dell’Amministrazione non dichiarati dal contribuente. Il profilo aleatorio riguarda sia l’esito della procedura di accertamento sia, in caso di esito positivo, il quantum ossia la quota dei crediti accertati che viene realmente riscossa.

Pertanto, l’utilizzo di tali effetti di gettito ai fini della copertura finanziaria di norme onerose necessita di una particolare prudenza nella stima.

Va inoltre considerato che le relazioni tecniche relative a norme di potenziamento dell’attività di accertamento e riscossione spesso non indicano i criteri, le ipotesi e le  metodologie adottate nella quantificazione degli effetti finanziari, limitandosi a fornire un obiettivo complessivo di maggior gettito. Nel corso dell’esame parlamentare di tali tipologie di interventi[231], è stata più volte evidenziata la necessità che fossero indicati gli elementi e i parametri oggettivi volti a suffragare l’effettiva realizzabilità di tali previsioni di maggior gettito, riportate nelle relazioni tecniche[232].

In linea generale, gli effetti finanziari positivi valutati in relazione a norme finalizzate al contrasto dell’evasione fiscale dipendono dal tipo di attività svolta (accertamento o riscossione) e non rilevano nella stessa misura sui saldi di finanza pubblica.

In particolare, con l’attività di accertamento viene determinato  l’ammontare complessivo del credito vantato dall’Amministrazione. Ai fini del saldo netto da finanziare (competenza giuridica), la stima degli effetti di gettito è commisurata all’importo complessivo del credito che l’amministrazione finanziaria prevede di accertare. Per quanto concerne, invece, gli effetti sul fabbisogno e sull’indebitamento netto, occorre stimare i reali incassi che si prevede di realizzare. La misura in cui è prefigurato l’effetto su tali saldi dipende dalla tipologia di intervento adottato e dalle potenzialità di effettivo incasso ad esso ascritto, anche se i dati storici evidenziano una percentuale media di incasso intorno al 10% del valore complessivo accertato, fatte salve le differenze riferibili alla specificità dei singoli interventi.

Qualora, invece, la disposizione sia riferita ad un potenziamento dell’attività di riscossione, trattandosi di entrate già considerate ai fini del SNF, i relativi importi non sono imputati sul saldo del bilancio dello Stato (SNF), ma esclusivamente ai fini del fabbisogno e dell’indebitamento netto, applicando i criteri sopra indicati.

Nel corso della XVI legislatura sono state introdotte numerose misure finalizzate al contrasto all’evasione fiscale. A titolo esemplificativo, si segnala l’art. 83 del DL n. 112/2008, con il quale è stato disciplinato un piano di ottimizzazione dell’impiego di risorse da destinare all’attività di prevenzione e repressione dell’evasione fiscale (comma 3). Gli effetti finanziari (maggiori entrate) sono stati valutati, per l’anno 2011, in 4.000 mln in termini di SNF e in 610 mln in termini di fabbisogno e indebitamento (in questa ipotesi è stata applicata la percentuale del 15%).

Lo stesso articolo ha introdotto una semplificazione della gestione dei rapporti tra l’amministrazione fiscale e il contribuente (comma 18). I relativi effetti sono stimati, su base annua, in 830 mln ai fini del SNF e in 83 mln annui ai fini del fabbisogno e indebitamento.

In materia di riscossione, un esempio è l’art. 27, commi da 5 a 8, del DL 185/2008 con il quale è stato consentito agli enti creditori di chiedere maggiori misure cautelari in relazione ai processi verbali di constatazione. Gli effetti finanziari di maggior gettito hanno interessato solo il fabbisogno e l’indebitamento e sono stati stimati in 225 mln annui.

 

Un ulteriore aspetto che rileva ai fini della determinazione degli effetti finanziari è il profilo temporale, ossia la durata degli effetti previsti, che possono avere natura transitoria o natura permanente. Infatti, un potenziamento dell’attività di contrasto all’evasione o dell’attività di riscossione determina, in via transitoria, effetti di maggior gettito rispetto allo stock esistente al momento dell’ entrata in vigore della norma. Tuttavia, in relazione ad alcune misure, può essere stimato anche un maggior gettito di natura permanente dovuto ad effetti dissuasivi che la norma è suscettibile di determinare rispetto al comportamento dei contribuenti.

A titolo esemplificativo si ricorda l’art. 83, commi da 8 a 15, del D.L. n. 112/2008 con il quale è stato introdotto un piano di controlli finalizzati all’accertamento sintetico dei redditi delle persone fisiche in base al quale è stata data priorità ai contribuenti che non evidenziano nella dichiarazione dei redditi alcun debito d’imposta e per i quali esistano elementi segnaletici di capacità contributiva. Ai fini della quantificazione degli effetti finanziari, la relazione tecnica ha stimato sia il maggior gettito dovuto al potenziamento dei controlli (entrate da accertamento negli anni 2009, 2010 e 2011 pari, rispettivamente, a 400 mln, 700 mln e 1.300 mln ai fini del SNF e a 40 mln, 70 mln e 130 mln ai fini del fabbisogno e indebitamento) sia maggiori entrate, potenzialmente permanenti, dovute agli effetti dissuasivi dell’evasione indotti dall’ampia diffusione dei controlli (il valore complessivo ascritto ai fini del fabbisogno e indebitamento è pari a 170 mln nel 2009, 290 mln nel 2010 e 520 nel 2011).

 

Nel corso della XVI legislatura sono state adottate diverse misure finalizzate al contrasto all’evasione fiscale, i cui effetti positivi (valori stimati) sono stati anche utilizzati per la copertura finanziaria di norme di carattere oneroso.

L’utilizzo di entrate, caratterizzate da una elevata aleatorietà, per la copertura di oneri “certi” necessita di criteri di particolare prudenzialità nella stima iniziale e andrebbe comunque accompagnato da una verifica a consuntivo diretta a confrontare le stime ex ante con gli effetti di maggior gettito realmente realizzati.

Per esaudire tale esigenza, la legge finanziaria 2008 ha stabilito l’obbligo per il MEF di presentare, con cadenza annuale, una relazione concernente i risultati della lotta all’evasione fiscale[233]. Nella XVI legislatura sono state presentate tali relazioni, aggiornate, rispettivamente, al 31/12/2008, 31/12/2009, 31/12/2010 e 31/12/2011 (Doc. LXVIII, nn. 1, 2, 3 e 4).

A decorrere dal 2013[234], la verifica sull’andamento dell’attività di accertamento dovrà essere contenuta nel Documento di Economia e Finanza (DEF), dal quale dovranno risultare le maggiori entrate strutturali effettivamente incassate derivanti dall'attività di contrasto all'evasione. Tali maggiori risorse - al netto delle entrate necessarie al mantenimento dell’equilibrio di bilancio e alla riduzione del rapporto tra debito e PIL, delle entrate derivanti a legislazione vigenti e dall’attività di recupero fiscale svolta dalle regioni, dalle province e dai comuni e delle risorse derivanti dalla riduzione delle spese fiscali – confluiranno nel fondo per la riduzione della pressione fiscale[235].

Successivamente, in allegato alla Nota di aggiornamento del DEF, sarà presentato un rapporto relativo ai risultati conseguiti nella lotta all’evasione. Il rapporto, tra l’altro, confronterà i risultati ottenuti con gli obiettivi prefissati, evidenziando – ove possibile – il recupero del gettito fiscale e contributivo attribuibile alla maggiore propensione all’adempimento da parte dei contribuenti.

 

Va peraltro considerato che elementi di incertezza riguardo all’entità delle entrate in esame riguardano - in misura diversa a seconda della tipologia di intervento introdotto - oltre che, come già visto, la fase di stima ex ante, anche quella della rendicontazione finalizzata alla verifica degli effetti realmente conseguiti dalle misure di potenziamento delle attività di accertamento e riscossione (si pensi, ad esempio, alla difficoltà di verificare l’effettivo verificarsi dei c.d. effetti dissuasivi).

Le relazioni annuali riferite agli esercizi dal 2008 al 2011 presentate dal MEF  nel corso della legislatura riportano, da un lato, le principali norme approvate ed i relativi effetti finanziari ad esse imputati in sede di approvazione del provvedimento e, dall’altro lato, i risultati complessivi conseguiti in ciascun anno in termini di attività di accertamento. Non risulta quindi possibile, in via generale, effettuare una comparazione diretta tra singole norme e risultati effettivi di gettito ad esse riferibili. Ciò in quanto, come chiarito anche dalle relazioni, l’azione di contrasto all’evasione è protesa ad un obiettivo complessivo di continuo miglioramento della compliance, con un aumento del grado di adempimento spontaneo degli obblighi fiscali.

A titolo esemplificativo della complessità di un simile raffronto, si consideri la relazione annuale[236] relativa al 2011. In essa sono riportate le stime riferite alle disposizioni finalizzate alla lotta all’evasione fiscale contenute nei decreti legge n. 98/2011 e n. 201/2011, alle quali erano ascritti effetti complessivi per il 2011 pari a circa 2 miliardi di euro.

Come si evince dalla tabella che segue, l’incremento del risultato di gettito dell’attività di accertamento e riscossione realizzato nel 2011 rispetto al 2010 è stato pari a circa 2 miliardi di euro. Tale effetto, tuttavia, non potrebbe in linea teorica essere attribuito integralmente alle norme citate, tenuto conto che occorrerebbe considerare anche gli effetti di trascinamento di misure di potenziamento adottate, con effetto prolungato nel tempo, negli esercizi precedenti. Sotto il profilo degli effetti complessivi di gettito, inoltre, dovrebbe essere considerato – anche se non strettamente riconducibile alle operazioni di riscossione – l’effetto positivo di gettito dovuto a comportamenti più rispettosi degli obblighi fiscali indotti indirettamente dall’attività di accertamento. Questi, infatti, riflettendosi nelle dichiarazioni spontanee rese dai contribuenti, non sono inclusi nei risultati dell’attività di accertamento indicati nella tabella.

 

La seguente tabella illustra i risultati annui dell’attività di accertamento e riscossione , indicati nelle relazioni annuali, relativi alle riscossioni realizzate per tutti i tributi erariali e non erariali.

Riscossioni complessive riferite a tutti i tributi erariali e non erariali^(*)

^(*) Fonte: Relazioni annuali concernenti i risultati derivanti dalla lotta all’evasione fiscale.

 

Per i motivi sopra illustrati, non sono evidenziati gli elementi di raccordo tra dati previsionali e dati di consuntivo. Tuttavia, la verifica ex post offre comunque elementi rilevanti per l’analisi e la valutazione delle stime di maggior gettito assegnate a misure successive di contenuto analogo, sottoposte all’esame parlamentare.

In particolare, l’analisi dei risultati offre elementi utili anche per valutare la possibile incidenza di effetti di natura permanente attribuibili al possibile incremento del grado di adempimento spontaneo dei contribuenti (cosiddetta tax compliance).

Nell’ultima relazione annuale concernente i risultati derivanti dalla lotta all’evasione fiscale (aggiornata al 31 dicembre 2011) è presente anche uno studio sperimentale finalizzato a determinare il valore della c.d. tax compliance.

 

Approfondimento:

·            La “Tax compliance”

La relazione presentata il 28 settembre 2012 (aggiornata al 31 dicembre 2011) presenta in appendice uno studio concernente gli effetti in termini di compliance dell’attività di controllo e accertamento.

L’analisi, diretta a verificare se e in quale misura i contribuenti modifichino il loro comportamento dopo aver ricevuto degli accertamenti fiscali, è condotta assumendo le seguenti ipotesi:

-         le verifiche possono produrre effetti immediati sul comportamento dei contribuenti (ad es., se effettuato nei primi mesi dell’anno, potrà influenzare la dichiarazione dei redditi relativa all’anno precedente non ancora presentata);

-         non sono valutati gli effetti di deterrenza sui soggetti non controllati.

 

Lo studio “ha carattere assolutamente sperimentale” anche in considerazione del fatto che la stima di tali effetti non può prescindere da una metodologia volta ad isolare gli effetti del ciclo economico e quelli dei singoli provvedimenti legislativi. La relazione ricorda infatti che sul tema non esistono attualmente metodologie standardizzate e consolidate di analisi, ma solo linee di ricerca sperimentali tali da consentire di ottenere indicazioni sul fenomeno.

Al fine di analizzare i primi risultati in termini di tax compliance è stato definito un indice denominato effetto del controllo. Tale indicatore viene calcolato rapportando la percentuale dei contribuenti “migliorati” tra i controllati (per singolo profilo) rispetto a quella dei migliorati che non hanno subito un controllo nel periodo di tempo precedente la presentazione della dichiarazione (ad es. per il confronto tra gli anni d’imposta 2004-2005 sono stati considerati i controlli effettuati fino a giugno 2006, in tempo quindi per “influenzare” la dichiarazione dell’anno d’imposta 2005).

In altre parole, si è proceduto in una prima fase a distinguere i soggetti controllati da quelli non controllati. Per ciascuno dei due gruppi è stata calcolata la quota percentuale di contribuenti che ha manifestato un cambiamento positivo. L’indice “effetto di controllo” rapporta l’effetto positivo verificatosi in assenza di controlli con quello verificatosi in presenza dei controlli.

Un valore dell’indice superiore a 1 indica che l’attività di controllo contribuisce positivamente nello spingere i contribuenti verso una maggiore tax compliance (rispetto a quelli non accertati).

Nella tabella che segue sono riportati dati, tratti dalla citata relazione del settembre 2012, riferiti all’indice “effetto di controllo” per tipologia di dichiarazione.

 

Media dei bienni 2004-05, 2005-06, 2006-07 – indice effetto del controllo per profilo di dichiarazione

Tipo contribuente (1)	Percentuale Positivi (2)		Effetto del controllo (B)/(A)
	Non controllati (A)	Controllati (B)
UNICO	0,57	1,06	1,86
730	0,00	-	-
770	-	-	-
IVA	11,15	14,82	1,33
UNICO+IVA	12,59	20,73	1,65
730+IVA	8,13	11,54	1,42
770+IVA	6,12	5,61	0,92
No Dichiarazione	-	-	-
Cambio Profilo	35,56	41,47	1,17
Esclusi dall’analisi	-	-	-
Totale contribuenti	9,66	18,93	1,96

Fonte: Relazione concernente i risultati derivanti dalla lotta all’evasione fiscale aggiornata al 31 dicembre 2011

 

(1) Individuati in base al tipo di dichiarazione presentata

(2) Percentuale contribuenti per i quali si delineano maggiori incrementi fiscali

 

 

4.1.2 Utilizzo delle entrate da giochi e scommesse

Fra le misure finalizzate al reperimento di maggiori entrate da utilizzare per finalità di copertura, o comunque nell’ambito di manovre di riequilibrio dei saldi, si segnalano per frequenza e per rilevanza quelle riguardanti il settore dei giochi e delle scommesse. Anche nella legislatura appena conclusa il Parlamento, proseguendo una tendenza in atto nelle precedenti legislature, è ripetutamente intervenuto nella regolamentazione di tale comparto di entrata. In particolare, con riferimento agli interventi volti a promuovere una crescita della raccolta, sono state introdotte nuove modalità di partecipazione al gioco e sono state previste misure volte a contrastare le pratiche illegali e a indirizzare conseguentemente la domanda verso le attività regolate dallo Stato. A tali interventi sono stati ascritti significativi effetti di gettito[237], in relazione ai quali il Servizio Bilancio ha evidenziato la necessità di adottare quantificazioni ispirate a prudenzialità, in ragione della natura delle entrate da giochi, caratterizzate da un’elevata variabilità connessa alle condizioni che possono influenzare la domanda di mercato (propensione alla spesa, attrattiva esercitata dai prodotti offerti, gradimento del pubblico, condizioni dell’offerta).

Assumono quindi rilevanza gli andamenti del settore registrati nel corso degli anni considerati, nonché i possibili effetti di sostituzione che le nuove offerte possono determinare rispetto alle attività di gioco precedentemente praticate dagli stessi soggetti.

Infatti, mentre l’ampliamento della platea dei giocatori o l’intensificazione delle attività di gioco sono destinati a determinare – a parità di altre condizioni – un aumento della raccolta (e quindi, potenzialmente[238], una crescita del gettito erariale),  lo spostamento di somme giocate da un segmento all’altro del mercato produce effetti di compensazione senza alcun vantaggio per l’erario.

Sotto un profilo metodologico tali problematiche richiedono - come detto - che nell’utilizzo delle entrate da giochi ci si attenga ad un principio di cautela, per il quale le previsioni di gettito e le ipotesi poste alla base delle relative stime (comportamenti dei destinatari della normativa, evoluzione del mercato) dovrebbero risultare il più possibile prudenziali, specialmente allorché tali introiti siano destinati a dare copertura a spese di carattere permanente.

Anche la Corte dei conti ha ripetutamente rilevato, nelle sue relazioni al Parlamento sulla tipologia delle coperture, che le entrate provenienti dal settore dei giochi sono condizionate dall’aleatorietà dei comportamenti individuali connessi a consumi che presentano un elevato grado di elasticità.

Un ulteriore profilo problematico attiene alla considerazione che una significativa parte della disciplina in materia di giochi ha subito negli ultimi anni successive revisioni. È presumibile quindi che gli effetti di maggior gettito indicati dalle relazioni tecniche con riferimento a taluni interventi legislativi non siano da considerare come interamente aggiuntivi rispetto agli introiti erariali registrati sulla base della normativa previgente. È il caso delle norme in materia di apparecchi da intrattenimento contenute in distinti provvedimenti succedutisi nel corso della legislatura appena conclusa.

Inoltre, mentre l’affidabilità delle previsioni di gettito è limitata - come detto - per la presenza di una pluralità di fattori (interni ed esterni al comparto dei giochi) che possono incidere sulla maggiore o minore propensione del pubblico ad aderire alle offerte di gioco, la stessa verificabilità di tali previsioni è ridotta a causa della mancanza di una corrispondenza univoca fra le singole norme e i relativi effetti finanziari. Per esempio, nell’ambito dello stesso disegno complessivo finalizzato ad espandere la raccolta dei giochi, può verificarsi la compresenza di norme recanti effetti parziali di segno opposto per il bilancio dello Stato (aumento della tassazione sulle vincite/incremento dei compensi agli intermediari).

Si segnala infine - per completare il quadro di carattere generale relativo al comparto dei giochi - che nella XVI legislatura sono state approvate dal Parlamento per la prima volta, accanto alle predette misure volte ad assicurare maggiori proventi per l’erario, anche norme suscettibili di determinare un impatto di spesa: si tratta delle norme finalizzate ad affrontare le implicazioni sociali e sanitarie della dipendenza dal gioco d'azzardo[239].

 

·       Variabili che concorrono alla determinazione del gettito e valutazione degli effetti finanziari

 

In linea generale, le principali variabili che concorrono a determinare gli effetti finanziari degli interventi nel settore dei giochi riguardano l’entità delle basi imponibili, la ripartizione delle somme di gioco e le modalità organizzative delle attività regolate.

 

Il primo fattore (basi imponibili) è a sua volta influenzato sia dalle scelte di diffusione commerciale dei prodotti di gioco sia dalle politiche di contrasto del gioco illegale. Di conseguenza, vengono generalmente ascritti effetti di incremento del gettito sia alla maggior parte delle misure finalizzate alla promozione commerciale dei giochi (perfezionamento delle formule di gioco esistenti o introduzione di nuovi prodotti di gioco) sia alle misure volte ad assicurare una maggiore osservanza delle regole fiscali (coordinamento degli organismi preposti alla vigilanza, attribuzione di nuovi poteri di controllo, previsione di programmi straordinari di accertamento).

In ordine alle stime di maggior gettito associate alle misure finalizzate all’ampliamento o all’emersione delle basi imponibili, si conferma che tali previsioni andrebbero improntate alla necessaria cautela, considerando che l’effettivo riscontro commerciale delle nuove formule di gioco e l’efficacia delle misure di controllo fiscale possono essere verificati soltanto a consuntivo. In proposito il Servizio Bilancio ha segnalato l’esigenza che siano comunque esplicitati i dati e gli elementi posti alla base delle stime, con particolare riferimento alle basi imponibili e ai livelli di gettito assunti come dato di partenza (ossia a normativa vigente), al fine di proiettare su di essi gli effetti, per singoli settori di intervento, delle misure legislative proposte. In tal modo dovrebbe essere possibile valutare anche il carattere di strutturalità e di continuità nel tempo delle nuove o maggiori entrate previste.

 

Il secondo fattore (ripartizione delle somme di gioco) è collegato alle opzioni che vengono esercitate dal regolatore sui principali meccanismi di organizzazione e di svolgimento dei giochi: aliquote di tassazione, vincite distribuite ai giocatori, modalità e livelli di remunerazione degli operatori della filiera.

Tendenzialmente, ai fini dell’ampliamento della raccolta (e quindi delle basi imponibili), vengono considerati preferibili livelli contenuti di tassazione e livelli più elevati di vincite e di remunerazione dei gestori. Tali condizioni, infatti, aumentano l’attrattiva dei giochi, incentivano gli investimenti nel settore (potenziando, quindi, la rete di raccolta) e incrementano il livello di concorrenzialità dei giochi legali. Ciò premesso, va tuttavia considerato che, a parità di altre condizioni, le aliquote decrescenti possono determinare una riduzione del gettito erariale. Da qui la necessità di valutare, di volta in volta, quali possano essere le aliquote di equilibrio in grado di garantire - in concorrenza con gli altri fattori sopra ricordati - il mantenimento o la crescita del gettito (senza pregiudicare, quindi, il mantenimento o la crescita delle basi imponibili). Si pone conseguentemente il problema - in sede di esame parlamentare delle relative norme – di acquisire le ipotesi e gli elementi di dettaglio posti alla base delle previsioni di gettito formulate. Tali aspetti sono stati sistematicamente sottolineati dal Servizio Bilancio.

Peraltro il fenomeno del rendimento erariale decrescente dei prodotti di gioco, a parità di volumi di raccolta lorda, è stato rilevato anche dalla Corte dei conti nelle sue relazioni al Parlamento sulla tipologia delle coperture. In particolare la Corte ha sottolineato che “per conseguire i crescenti obiettivi di gettito assegnati ai giochi, i Monopoli puntano su un’esponenziale dilatazione della raccolta in favore di quelli caratterizzati da una più ridotta componente impositiva, anche se l’ammontare dei proventi per l’erario non è direttamente proporzionale all’entità della raccolta sicché, pur a fronte di una forte dinamica della raccolta da giochi, potrebbe registrarsi una stasi dei proventi netti per l’erario stesso”[240].

Un esempio della complessità delle valutazioni circa gli effetti finanziari derivanti dalle innovazioni normative in materia di tassazione dei giochi è dato dai diversi provvedimenti di modifica delle aliquote che si sono succeduti nel settore degli apparecchi da intrattenimento (prelievo erariale unico e tassazione delle vincite). A tali provvedimenti sono stati ascritti effetti di maggior gettito, pur trattandosi in molti casi di misure di segno opposto (ossia, alternativamente, incrementi o riduzioni di aliquote)[241]. Da ciò sembra potersi desumere che – come detto - nel settore dei giochi i possibili effetti delle variazioni nella misura della tassazione vanno valutati anche in relazione agli altri aspetti sopra richiamati.

Nell’ambito delle predette valutazioni rientrano, inoltre, i dati desumibili dal monitoraggio in corso d’anno dell’andamento della raccolta e del relativo gettito erariale. Nella passata legislatura tali dati[242] hanno mostrato una crescita costante della raccolta, cui sono corrisposti volumi crescenti del gettito erariale fino al 2011 e, nell’anno 2012, una flessione di tale gettito (circa 12,2 miliardi di euro, contro i 12,6 miliardi nel 2011)[243].

 

Un ulteriore elemento che concorre alla determinazione degli effetti di gettito riguarda le modalità organizzative adottate per l’avvio o il rafforzamento delle iniziative di gioco. Si fa riferimento, per esempio, ai vari aspetti che caratterizzano i rapporti fra lo Stato, i concessionari e i gestori dei punti di vendita (per es. condizioni e termini di assegnazione di concessioni per l’esercizio di giochi e lotterie, termini di versamento del prelievo sulla raccolta, regime delle sanzioni per le condotte irregolari), nonché ai diversi strumenti e condizioni di accesso e di partecipazione ai giochi (per es. i cosiddetti conti di gioco introdotti dalla legge n. 88 del 2009 per  i giochi on line).

Con riferimento alle norme volte a disciplinare gli aspetti qui richiamati, occorre innanzitutto considerare il già ricordato effetto di sostituzione, per il quale non tutta la raccolta legata ad un nuovo gioco può essere considerata di carattere aggiuntivo. In secondo luogo, va evidenziato che talune iniziative di gioco richiedono l’approntamento di basi tecnico-logistiche i cui effetti (di spesa) potrebbero in parte controbilanciare le previsioni di incremento del gettito. In terzo luogo va osservato che la maggior parte degli aspetti organizzativi sopra richiamati può incidere sulla tempistica di acquisizione delle nuove o maggiori entrate: di conseguenza le relative iniziative vanno valutate anche sotto il profilo della possibilità di produrre i previsti effetti di gettito nei tempi indicati (piena o graduale attivazione di tutti i meccanismi dell’offerta fin dall’avvio; piena o graduale partecipazione dei giocatori fin dall’avvio; allineamento degli effetti di cassa in presenza di modifiche nei termini di versamento delle imposte). Oltre a tali considerazioni, infine, il Servizio Bilancio ha osservato che non appare ispirata a un principio di cautela l’attribuzione di effetti di maggior gettito alle norme volte ad incrementare le sanzioni pecuniarie per condotte irregolari nel settore dei giochi: le ammende, infatti, sono finalizzate a minimizzare i comportamenti non corretti e quindi dovrebbero tendenzialmente influire in riduzione su questi ultimi,  piuttosto che riflettersi in aumento sugli incassi da sanzioni.

Viceversa, possono essere ascritti effetti di maggior gettito - purché suffragati dai necessari elementi di analisi - alle sanzioni pecuniarie da accertamento e controllo, ossia a quelle applicate in presenza di irregolarità riferite a esercizi finanziari conclusi. Tali effetti, tuttavia, non potranno avere carattere strutturale, in quanto saranno limitati alla regolazione di rapporti fiscali pregressi[244].

 

4.2 La copertura mediante riduzioni di spesa

Come in precedenza illustrato, l’utilizzo dei fondi speciali e le riduzioni di autorizzazioni di spesa rientrano tra le modalità espressamente individuate dalla disciplina di contabilità, in attuazione dell’articolo 81 della Costituzione, per la copertura finanziaria dei maggiori oneri derivanti dalle iniziative legislative. Nell’ambito di tali mezzi di copertura, nella XVI legislatura si è registrato un ricorso progressivamente più frequente alle riduzioni di autorizzazioni di spesa. Si è osservato, invece, un utilizzo soltanto marginale dei fondi speciali[245].

 

 

 

·            Profili metodologici

 

L’utilizzo, come mezzo di copertura, della riduzione di autorizzazioni di spesa richiede il rispetto di alcuni criteri prescritti dalla vigente disciplina contabile:

•        equivalenza quantitativa e allineamento temporale fra la precedente spesa che si intende definanziare e la nuova spesa che si intende coprire.

Come già rilevato, la capienza dell’autorizzazione di spesa da ridurre e la valenza della riduzione in termini di sviluppo temporale vanno verificate, oltre che con riferimento agli effetti sul bilancio dello Stato (che normalmente corrispondono all’importo autorizzato dalla norma), anche con riferimento ai saldi di fabbisogno e di indebitamento netto[246]. I medesimi principi sono richiamati nella circolare RGS 32/2010 sulla corretta applicazione della legge n. 196/2009 ai fini della predisposizione delle relazioni tecniche[247];

 

•        finanziamento degli oneri di parte corrente con risorse di parte corrente. Infatti la disciplina di contabilità[248] non consente la dequalificazione della spesa, ossia l’utilizzo di risorse in conto capitale per finanziare oneri correnti, in quanto ciò determina un peggioramento del saldo corrente;

 

•        l’autorizzazione di spesa che si intende definanziare non deve riguardare risorse preordinate ad adempimenti di carattere obbligatorio (per esempio, impegni internazionali o regolazioni debitorie) o comunque finalizzate ad interventi per i quali siano già sorte le relative obbligazioni di spesa.

Diversamente, si costituirebbero i presupposti per un successivo rifinanziamento della medesima autorizzazione e si vanificherebbe, quindi, la copertura finanziaria apprestata a valere sulle risorse destinate ai predetti adempimenti. In particolare, tale problematica appare rilevante nel caso in cui si utilizzino stanziamenti iscritti in bilancio tra i capitoli aventi natura obbligatoria per i quali, in caso di necessità, è possibile prevedere, in via amministrativa, il reintegro del relativo stanziamento mediante prelievo dal Fondo di riserva per le spese obbligatorie e di ordine di cui all’articolo 26 della legge n. 196 del 2009. In questi casi, quindi, tale modalità di copertura dovrebbe essere più correttamente considerata non alla stregua di una riduzione di autorizzazione di spesa, ma di un utilizzo di risorse iscritte in bilancio, modalità quest’ultima non esplicitamente prevista dalla legge n. 196 del 2009.

A tale proposito si ricorda la riduzione dell’autorizzazione di spesa di cui all’articolo 3, comma 1, della legge n. 170 del 1997, recante  la copertura finanziaria del provvedimento di ratifica della Convenzione delle Nazioni Unite sulla lotta contro la desertificazione. Le risorse relative a tale autorizzazione di spesa sono iscritte nel capitolo 2302 dello stato di previsione del Ministero degli affari esteri e sono state utilizzate da numerose leggi[249]. Tuttavia, alla luce dei rilievi critici formulati dalle Commissioni bilancio della Camera e del Senato in occasione dell’esame parlamentare dei provvedimenti che prevedevano l’utilizzo delle suddette risorse, il Governo, a decorrere dalla legge di bilancio relativa al triennio 2011-2013, ha previsto che le risorse iscritte nel capitolo 2302 dello stato di previsione del Ministero degli affari esteri fossero ripartite tra due capitoli (2302 e 2303), uno dei quali, in quanto relativo agli stanziamenti non più necessari all’attuazione della suddetta ratifica, non è stato classificato tra quelli aventi natura obbligatoria ed è stato, quindi, utilizzato per la copertura di oneri derivanti da altri provvedimenti (si veda la legge n. 8 del 2011).

 

Poiché, inoltre, la riduzione di autorizzazioni di spesa consiste nello spostamento di risorse da una finalità, per la quale erano state inizialmente stanziate le somme, ad una nuova, il suo impiego richiederebbe l’evidenziazione – nella relazione tecnica – dei seguenti elementi:

•        effettiva disponibilità delle somme nell’ambito degli stanziamenti dai quali si attinge;

•        assenza di programmi di spesa che possano determinare la necessità di destinare ulteriori risorse all’autorizzazione  di spesa su cui si incide;

•        ragioni del mancato utilizzo delle risorse per le finalità cui erano originariamente destinate.

In particolare, le relazioni tecniche dovrebbero precisare se la disponibilità delle somme sia dovuta ad imprecisioni nella iniziale quantificazione (da cui è derivata una stima per eccesso degli oneri), ovvero ad una modifica sopravvenuta nella realizzazione degli obiettivi perseguiti dal precedente stanziamento.

 

Sulla necessità di corredare di idonei elementi informativi la modalità di copertura in esame si è espressa anche la Corte dei conti, fermo restando – come evidenziato dalla stessa Corte - che lo spostamento di risorse da una finalità ad un’altra rientra nella fisiologia del sistema.

Nel corso della XVI legislatura le riduzioni di autorizzazioni di spesa per la copertura di nuovi oneri sono state utilizzate, ad esempio:

·        con l’articolo 3-ter del DL 211/2011 (Contrasto della tensione detentiva determinata dal sovraffollamento delle carceri). La norma ha previsto la realizzazione di strutture sanitarie da destinare all’assistenza psichiatrica. Per far fronte ai relativi oneri (di costruzione e ristrutturazione, nonché di personale) è  stata disposta la riduzione di alcune autorizzazioni di spesa, fra cui quelle di cui all'articolo 20 della legge 67/1988^[[250]] e all’articolo 2, comma 361, della legge 244/2007^[[251]];

·        con l’articolo 5 del DL 138/2011 (Stabilizzazione finanziaria e sviluppo). La norma ha autorizzato, per l'anno 2011, la spesa di 7 milioni di euro per il ripristino e la messa in sicurezza delle infrastrutture della Basilicata colpite nel febbraio-marzo 2011 da eventi calamitosi. La copertura è stata disposta mediante corrispondente riduzione dell'autorizzazione di spesa relativa al potenziamento e al funzionamento del sistema informativo del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti[252];

·        con l’articolo 31-bis del DL 5/2012 (Semplificazione e sviluppo). La norma ha istituito una Scuola di dottorato internazionale in Abruzzo, operante in via sperimentale[253] per un triennio. A tal fine è stata autorizzata la spesa di 12 milioni di euro per ciascuno degli anni 2013, 2014 e 2015. La copertura è stata effettuata a valere sui fondi per la ricostruzione dell'Abruzzo e sulle risorse destinate all'Abruzzo nell'ambito del Fondo per lo sviluppo e la coesione (ex FAS).

Nel corso dell’esame delle predette norme presso la Commissione Bilancio, sono stati richiesti chiarimenti al Governo circa l’effettiva disponibilità delle risorse di cui veniva previsto l’utilizzo, nonché circa la compatibilità di tali riduzioni di spesa rispetto agli interventi già programmati a valere sulle medesime risorse. Inoltre, al fine di escludere – per gli esercizi successivi al primo - effetti non previsti sui saldi di fabbisogno e indebitamento netto, è stata richiesta una conferma circa l’allineamento temporale fra gli oneri (per es. opere di messa in sicurezza) e la copertura (per es. minori spese per il sistema informativo del Ministero delle infrastrutture). Con riferimento all’articolo 31-bis del DL 5/2012, la Corte dei conti ha successivamente osservato[254] che “la relazione tecnica non formula elementi per valutare se le risorse a cui si intende attingere, in quanto in origine già preordinate ad altre finalità, siano effettivamente disponibili”.

 

Come in precedenza rilevato, nel corso della legislatura appena conclusa si sono progressivamente affermate tipologie di copertura, parzialmente assimilabili alle riduzioni di autorizzazioni legislative di spesa, consistenti nell’utilizzo di risorse appostate in grandi fondi-capitolo (fondi indistinti) finalizzati ad interventi di natura spesso eterogenea[255] e nelle riduzioni lineari di stanziamenti iscritti in bilancio. Per un’analisi più dettagliata di queste forme di finanziamento si rinvia agli specifici paragrafi dedicati a tali argomenti, riportati nel presente dossier. Ci si limita qui a rilevare che, in generale, in occasione dell’utilizzo di tali strumenti per finalità di copertura finanziaria di nuovi oneri, non sempre risulta agevole disporre, con riferimento a ciascuna posta di spesa interessata, di tutti gli elementi di valutazione sopra indicati e, in particolare, di quelli necessari a verificare l’equivalenza – sia in termini quantitativi che temporali – tra gli effetti finanziari imputabili alle precedenti decisioni di spesa e quelli ascrivibili ai nuovi interventi da finanziare.

 

·            Riduzioni di autorizzazioni di spesa versus utilizzo fondi speciali

 

Il grafico di seguito riportato dà conto della frequenza del ricorso ai fondi speciali ovvero a riduzioni di precedenti autorizzazioni di spesa in occasione dell’approvazione di nuove leggi – con esclusione delle leggi di stabilità - intervenute nel periodo 2008-2012.

 

 

 

 

Come si può osservare, le riduzioni di precedenti autorizzazioni di spesa sono sempre risultate prevalenti rispetto all’utilizzo dei fondi speciali: su tale andamento ha sicuramente inciso la progressiva riduzione degli stanziamenti iniziali dei fondi speciali, ma anche la specifica configurazione assunta dalle coperture mediante riduzioni di autorizzazioni di spesa, che sono andate polarizzandosi intorno ad un numero ridotto di autorizzazioni, tra cui quelle relative ad alcuni fondi-capitolo (fondi indistinti) [256], dotati di ingenti disponibilità di bilancio, descritti in un successivo paragrafo al quale si rinvia (cfr. infra).

 

Per una corretta interpretazione dei dati riportati nel grafico, va comunque precisato che:

·       non tutte le riduzioni di autorizzazioni di spesa imputate a tali fondi sono state finalizzate alla copertura di nuovi oneri legislativi, in quanto ingenti risorse dei fondi sono state anche finalizzate anche al conseguimento di obiettivi di riduzione del deficit nel quadro di manovre di finanza pubblica;

·       il ricorso a decurtazioni dei predetti fondi ha talvolta costituito la modalità contabile di utilizzo di risorse ottenute mediante altre tipologie di interventi, ivi comprese misure discrezionali sul lato delle entrate. Infatti, i predetti fondi sono stati in diversi casi utilizzati come “serbatoi” nei quali appostare risorse provenienti da interventi di incremento del gettito o da risparmi di spesa, in vista di un loro successivo utilizzo per realizzare gli obiettivi programmatici di deficit ascritti alle manovre di finanza pubblica.

 

·            Riduzioni di spesa e regole fiscali europee

 

Si osserva infine che, alcuni impegni attinenti alla politica fiscale, di recente assunti dall’Italia a livello internazionale – tra cui quelli riferiti all’evoluzione della spesa -, hanno trovato attuazione normativa nella legge 243/2012 (Attuazione del principio del pareggio di bilancio).

Per una disamina della “regola sulla spesa” in rapporto all'obiettivo di saldo strutturale di bilancio, si rinvia alla prima parte del presente Dossier. Ci si limita qui a ricordare che la legge  243/2012 ha recepito il principio prevedendo - all’articolo 5 - che il tasso annuo programmato di crescita della spesa delle amministrazioni pubbliche, al netto delle poste indicate dalla normativa dell'Unione europea, non possa essere superiore al tasso di riferimento calcolato in coerenza con la medesima normativa.

 

Tenuto conto che il predetto vincolo sulla spesa è volto a rafforzare il raggiungimento dell’obiettivo di medio termine (ancorché in concorso con eventuali misure discrezionali dal lato delle entrate), la compatibilità con il medesimo è stata presa in considerazione in occasione della valutazione delle conseguenze finanziarie di talune norme adottate nell’ultima parte della XVI legislatura.

Si fa riferimento, a titolo esemplificativo, al provvedimento recante deroghe in materia di accesso al trattamento pensionistico (C. 5103-A), nell’ambito del quale la copertura finanziaria è stata disposta a valere su misure di incremento delle entrate[257]. Rispetto a tale modalità di copertura, la Ragioneria generale dello Stato ha eccepito[258] che “sul piano della copertura finanziaria, l’introduzione di rilevanti maggiori spese utilizzando a compensazione un aumento della pressione fiscale rende certamente più arduo e problematico il rispetto delle regole sulla dinamica complessiva della spesa previste dal Fiscal Compact recentemente ratificato dal Parlamento”[259].

 

 

 

 

4.2.1 Utilizzo di Fondi indistinti

Come detto, tra le modalità di copertura espressamente previste dall’articolo 17 della legge n. 196 del 2009, nel corso della XVI legislatura si è registrato un utilizzo sempre meno consistente all’impiego degli stanziamenti iscritti nei fondi speciali ed un ricorso sempre maggiore alla riduzione di precedenti autorizzazioni di spesa. Il perimetro di tale ultima tipologia di copertura si è progressivamente ampliato anche in ragione dell’utilizzo di alcuni capitoli-fondo, istituiti sulla base di norme di legge, quali il Fondo per interventi strutturali di politica economica, il Fondo da ripartire per il finanziamento di interventi urgenti e indifferibili e il Fondo per le aree sottoutilizzate (ora denominato Fondo per lo sviluppo e la coesione)[260].

I primi due fondi sono stati iscritti nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze e hanno entrambi natura di parte corrente, mentre l’ultimo è iscritto nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico e ha natura di conto capitale.

Un’autonoma considerazione merita, inoltre, il “Fondo per la compensazione degli effetti finanziari non previsti a legislazione vigente conseguente all’attualizzazione dei contributi pluriennali”, istituito dall’articolo 6, comma 2, del DL 154/2008 con la specifica finalità di compensare effetti peggiorativi sul fabbisogno e sull'indebitamento netto connessi all’attuazione di disposizioni legislative che autorizzano contributi pluriennali^[261]. Il Fondo, iscritto in bilancio solo in termini di cassa, è stato inizialmente dotato di risorse per soli due anni (2010 e 2011), ma è stato successivamente più volte rifinanziato^[262], da ultimo con l’articolo 1, comma 291, della legge 228/2012. Anche tale fondo è stato peraltro oggetto di taluni utilizzi non pienamente riconducibili alla sua funzione originaria, come di seguito illustrato.

 

I predetti Fondi presentano caratteristiche eterogenee, ma sono accumunati dal fatto di essere stati utilizzati per la copertura, nel corso degli ultimi esercizi finanziari, di oneri assai diversi tra loro, non sempre strettamente riconducibili alle finalità per le quali i fondi medesimi sono stati istituiti. In alcuni casi il ricorso a tali strumenti per la copertura di interventi svariati di spesa è stato favorito dalla denominazione e dalle ampie finalità dei medesimi fondi, non sempre specificamente definite dalle norme istitutive.

 

In particolare, il Fondo da ripartire per il finanziamento di interventi urgenti e indifferibili è stato istituito, ai sensi dell’articolo 7-quinquies, comma 1, del decreto-legge n. 5 del 2009, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 33 del 2009, al fine di assicurare il finanziamento di interventi con particolare riguardo ai settori dell’istruzione e agli interventi organizzativi connessi ad eventi celebrativi. Sulla base del dettato normativo, il Fondo è utilizzato mediante decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze. Con i medesimi decreti sono individuati gli interventi da finanziare e i relativi importi nonché, ove necessario, le modalità di utilizzo delle risorse.

Il Fondo, tuttavia, non è stato utilizzato solo in via amministrativa, ma anche con successive disposizioni legislative per finanziare finalità di spesa non sempre strettamente riconducibili alla natura propria di tale strumento finanziario, nonostante la denominazione del Fondo sia molto ampia e non sia mai stato precisamente delineato il perimetro delle misure finanziabili con le risorse ad esso assegnate.

 

Nel Fondo per lo sviluppo e la coesione (già Fondo per le aree sottoutilizzate – FAS), istituito ai sensi dell’articolo 60, comma 1, della legge n. 289 del 2002, sono invece iscritte tutte le risorse finanziarie aggiuntive nazionali, destinate a finalità di riequilibrio economico e sociale, nonché a incentivi e investimenti pubblici, nel quadro della programmazione dei fondi europei destinati alle politiche di coesione. La dotazione del Fondo è ripartita dal CIPE con proprie deliberazioni. Tuttavia, questo Fondo, come il precedente, è stato utilizzato anche per il finanziamento di interventi legislativi non riconducibili alle sue originarie finalità. Tale utilizzo ha presentato specifici profili problematici connessi in primo luogo alla necessità di verificare che il prelievo di risorse per il finanziamento di nuovi interventi non compromettesse programmi di spesa già previsti a valere sulle medesime risorse. Inoltre, in alcuni casi è stato necessario procedere ad una riduzione delle risorse del Fondo in misura anche considerevolmente superiore agli oneri da finanziare: ciò in ragione del fatto che le risorse in questione hanno in gran parte natura di conto capitale e presentano un coefficiente di spendibilità annua piuttosto basso a causa delle complesse procedure previste per il loro utilizzo. Da ciò consegue che l’impatto sui saldi di cassa delle spese normalmente effettuate a carico del Fondo è piuttosto diluito nel tempo. Pertanto un utilizzo di tali risorse per la copertura di spese di parte corrente o comunque di interventi che presentano tempi più rapidi di erogazione, comporta la necessità di operare riduzioni del Fondo (in termini di competenza giuridica) più che proporzionali rispetto all’onere da coprire, al fine di non determinare impatti negativi sui saldi di cassa. Per una più esaustiva illustrazione di tale criterio di copertura si rinvia all’approfondimento, contenuto nel presente dossier, dedicato al finanziamento della spesa in conto capitale ed alla copertura di interventi con risorse di parte capitale ^[263].

 

L’esempio più rilevante dell’ampliamento del riscorso a riduzioni di autorizzazioni di spesa riferite a capitoli-fondo è rappresentato dall’utilizzo del Fondo per interventi strutturali di politica economica, istituito ai sensi dell’articolo 10, comma 5, del decreto-legge 29 novembre 2004, n. 282, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 dicembre 2004, n. 307.

Si ricorda che, in origine, attraverso tale Fondo sono state iscritte in bilancio le somme derivanti dal versamento della seconda e della terza rata dell’oblazione relativa al condono edilizio. Esso è stato inoltre istituito con l’espressa finalità di agevolare il perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, anche mediante interventi volti alla riduzione della pressione fiscale, senza, tuttavia, che siano state esplicitamente previste le modalità - anche amministrative - del suo utilizzo. Negli ultimi anni il Fondo è stato più volte rifinanziato, ma solo in un numero limitato di casi è stata precisata la finalità del rifinanziamento.

Si tratta, in particolare, dell’articolo 63, comma 10, del decreto-legge n. 112 del 2008, che ha integrato il Fondo assegnando la quota incrementale delle risorse ad esso attribuite ai rinnovi contrattuali e agli adeguamenti retributivi del personale delle amministrazioni statali nonché all'attuazione di interventi per Roma capitale. L’articolo 55, comma 6, del decreto-legge n. 78 del 2010, e l’articolo 40, comma 1, del decreto-legge n. 98 del 2011 hanno disposto ulteriori integrazioni finalizzando le relative risorse, rispettivamente, all’attuazione della manovra di bilancio relativa all’anno 2011 e all’anno 2012.

 

Inoltre, la dotazione del Fondo è stata utilizzata per il finanziamento di interventi eterogenei con riferimento sia alle finalità sia all’entità delle riduzioni previste.

In occasione dell’esame presso la Commissione Bilancio della Camera di alcuni di tali interventi, disposti con provvedimenti legislativi di iniziativa parlamentare, il Governo, pur rimettendosi alle determinazioni della Commissione, ha evidenziato che, in via generale, il Fondo è destinato prioritariamente ad iniziative governative programmate per la realizzazione di interventi strutturali di politica economica[264], senza peraltro esplicitare quali siano tali categorie di interventi.

 

In considerazione delle limitate informazioni relative ai fondi sopra indicati, rinvenibili nelle relazioni tecniche allegate ai provvedimenti o acquisite durante l’esame dei provvedimenti legislativi che ne prevedevano l’utilizzo, e al fine di poter valutare  l’effettiva disponibilità delle somme da utilizzare senza pregiudicare interventi già programmati a valere sulle medesime risorse, è emersa l’esigenza di disporre di maggiori informazioni sulla dotazione di tali rilevanti capitoli di bilancio, ad integrazione del corredo informativo allegato al disegno di legge di bilancio.

A tal fine, nel quadro della riforma della legge di contabilità e finanza pubblica, è stato previsto che il disegno di legge di bilancio debba essere corredato di una scheda illustrativa dei capitoli recanti i fondi settoriali correlati alle principali politiche pubbliche di rilevanza nazionale. Le schede devono indicare: gli stanziamenti previsti dal bilancio triennale; il riepilogo analitico dei provvedimenti legislativi e amministrativi che hanno determinato i suddetti stanziamenti e le relative variazioni; gli interventi previsti a legislazione vigente a valere su detti fondi, con separata indicazione delle spese correnti e di quelle di conto capitale. Le schede vanno aggiornate semestralmente in modo da tenere conto delle modifiche apportate agli stanziamenti previsti dalla legge di bilancio con le variazioni adottate in corso d'anno[265].

Questa documentazione è stata regolarmente inviata al Parlamento, ma non sempre nel termine dei trenta giorni dalla conclusione del semestre di riferimento, come previsto dalla normativa; inoltre, il carattere assai sintetico delle informazioni non sempre ha consentito una valutazione approfondita dei programmi e degli interventi già finanziati e di quelli da finanziare con le relative risorse.

 

In conclusione, l’utilizzo di fondi indistinti per il finanziamento di nuovi interventi di spesa richiede informazioni puntuali circa l’entità, la disponibilità effettiva e l’incidenza sui diversi saldi di finanza pubblica delle risorse iscritte nei fondi medesimi. Ciò al fine di assicurare la corrispondenza fra tali mezzi di copertura ed i nuovi oneri da finanziare, con particolare riguardo agli effetti che si producono rispetto ai saldi di fabbisogno e di indebitamento netto.

 

Un caso particolare, attinente a tale problematica, riguarda il già menzionato “Fondo per la compensazione degli effetti finanziari non previsti a legislazione vigente conseguente all’attualizzazione dei contributi pluriennali”, istituito dall’articolo 6, comma 2, del DL 154/2008 e finalizzato a evitare effetti peggiorativi sul fabbisogno e sull'indebitamento netto connessi all’attuazione di disposizioni legislative che autorizzano contributi pluriennali. Come già segnalato, il Fondo, in origine previsto per soli due anni al fine di evitare effetti peggiorativi sul fabbisogno e sull'indebitamento netto connessi all’attuazione di disposizioni legislative che autorizzano contributi pluriennali, è stato oggetto di successivi rifinanziamenti.

In occasione dell’esame parlamentare di una di tali norme di rifinanziamento (articolo 1, comma 291, della legge 228/2012[266]), è stato richiesto al Governo di chiarire se, ed in quale misura, le risorse del Fondo fossero vincolate rispetto a determinate esigenze di compensazione, già autorizzate o in corso di autorizzazione. Ciò al fine di verificare se le risorse appostate nel Fondo dovessero considerarsi indisponibili per eventuali finalità di copertura di altri interventi.

Con la Nota MEF-RGS del 31 ottobre 2012, il Governo ha affermato che l’appostazione delle risorse operata dalla legge 228/2012 è volta a fronteggiare i riflessi negativi che possono derivare da una corrispondente accelerazione dei pagamenti, finalizzati alla realizzazione di opere pubbliche. Pertanto, le maggiori risorse possono essere di volta in volta utilizzate per consentire l’accensione di nuove o maggiori operazioni finanziarie destinate alle suddette finalità. In corrispondenza di tali utilizzi, le risorse del Fondo sono rese corrispondentemente indisponibili e non possono essere quindi utilizzate a compensazione degli effetti negativi derivanti, sui saldi di cassa, da ulteriori iniziative da finanziare.

Si osserva che tale impostazione richiede quindi che, in occasione dell’esame di proposte normative che prevedano l’utilizzo delle risorse del Fondo, gli organi parlamentari debbano disporre di puntuali informazioni circa l’entità e la durata delle risorse del Fondo ed il loro grado di  disponibilità/indisponibilità in considerazione delle operazioni già effettuate a carico delle medesime risorse.

Riguardo all’utilizzo del Fondo anche per interventi non riconducibili alle sue specifiche finalità, si richiama quanto rilevato dalla Corte dei conti^[267] con riferimento all’articolo 8, comma 24, del DL 16/2012, con il quale le disponibilità del Fondo sono state utilizzate per contabilizzare (solo per cassa)  la detrazione, dalle maggiori spese di personale, delle maggiori entrate tributarie e contributive. In tale occasione, la Corte ha obiettato che le spese di personale non rientrano fra quelle oggetto delle compensazioni assegnate al Fondo e che nel caso di specie le spese avevano carattere permanente (si osserva che anche se il Fondo è stato di recente finanziato in via permanente[268], la sua dotazione è di ammontare variabile di anno in anno ed è stata ripetutamente oggetto di modifiche).

 

In sintesi, i predetti capitoli-fondo presentano disponibilità spesso rilevanti a fronte delle quali non sempre – se si fa eccezione per il Fondo per lo sviluppo e la coesione - si dispone di precise indicazioni in merito alle specifiche finalità cui sono preordinate la dotazione iniziale di bilancio ed i rifinanziamenti via via disposti.

Il frequente ricorso a tali fondi indistinti ha conferito agli stessi, al di là della loro classificazione nel bilancio dello Stato,  la natura di risorse cui attingere per la nuova legislazione di spesa[269], alla stregua dei fondi speciali individuati nella legge di stabilità. Ciò ha consentito un utilizzo più flessibile degli stanziamenti di bilancio destinati a norme onerose, ma ha comportato nel contempo una minore trasparenza delle finalità allocative insite nella legge di bilancio e nella programmazione della spesa pubblica. 

 

Come rilevato nel paragrafo relativo alla forme di copertura mediante riduzioni di spesa, il ricorso alle riduzione di preesistenti autorizzazioni di spesa è sempre risultato prevalente rispetto all’utilizzo dei fondi speciali: su tale andamento ha sicuramente inciso il frequente ricorso ai fondi descritti nel paragrafo in esame, dotati di ingenti disponibilità di bilancio, il cui utilizzo viene effettuato riducendo l’autorizzazione di spesa sottostante ciascun fondo. Come già osservato, per una corretta interpretazione di tale fenomeno, va comunque considerato che la riduzione dei predetti fondi ha talvolta costituito la modalità contabile di utilizzo di risorse ottenute mediante altre tipologie di intervento, tra cui anche le misure sul lato delle entrate. Infatti, alcuni dei predetti fondi sono stati talvolta utilizzati come “contenitori” nei quali appostare risorse provenienti da misure di incremento del gettito o da risparmi di spesa, anche in vista di un loro successivo utilizzo per la realizzazione di obiettivi programmatici di finanza pubblica.

E’ quanto disposto dai già citati articolo 55, comma 6,  del decreto-legge n. 78 del 2010, e articolo 40, comma 1, del decreto-legge n. 98 del 2011. In particolare, la prima delle predette norme ha incrementato la dotazione del Fondo per interventi strutturali di politica economica per gli anni 2010-2015 e, in via permanente a decorre dal 2016, utilizzando a tal fine quota parte delle maggiori entrate e delle minori spese derivanti dallo stesso decreto-legge n. 78/2010 e destinando tali disponibilità all’attuazione della manovra di bilancio relativa all’anno 2011.

 

4.2.2 I tagli lineari

Nel corso della XVI legislatura, le coperture finanziarie di nuovi oneri ovvero la realizzazione di specifici obiettivi di contenimento della spesa pubblica, previamente quantificati, sono state spesso ottenute attraverso riduzioni complessive di spesa, distribuite in misura proporzionale  (“orizzontale”) tra una pluralità di stanziamenti iscritti in bilancio (c.d. “tagli lineari”). E’ stata in tal modo confermata una prassi, già riscontrata nella precedente legislatura, di utilizzo di un meccanismo di reperimento di risorse non incluso tra quelli espressamente indicati dalla vigente disciplina contabile. Non sempre infatti i tagli in questione appaiono concettualmente ascrivibili alla categoria delle “riduzioni di precedenti autorizzazioni di spesa” in senso stretto (incluse tra le modalità tassativamente indicate dall’art. 17 della legge n. 196/2009 - legge di contabilità e finanza pubblica).

In realtà, l’espressione “tagli lineari” non presenta un significato univoco e nella pratica possono distinguersi diverse tipologie di riduzioni lineari.

A tale espressione sono infatti riconducibili:

a) i tagli delle autorizzazioni di spesa previste dalla tabella C, che viene allegata annualmente alla legge di stabilità al fine di individuare gli stanziamenti da destinare a specifiche finalità di spesa (la cui quantificazione è appunto rinviata alla legge di stabilità);

 b) le riduzioni lineari di stanziamenti relativi ad una pluralità di missioni e/o programmi di spesa che afferiscono ad intere categorie economiche, quali l’acquisto di beni e servizi o i consumi intermedi;

c) le riduzioni delle dotazioni finanziarie di specifiche missioni e/o programmi di spesa espressamente individuati dalla disposizione che prevede il taglio.

Come detto, le riduzioni lineari di spesa sono state generalmente utilizzate per ottenere un unico effetto finanziario, espressamente quantificato dalla norma, di mero contenimento della spesa pubblica o di compensazione di maggiori spese[270].

In un numero decisamente più limitato di ipotesi, il taglio delle dotazioni finanziarie relative alle missioni di spesa del bilancio dello Stato è stato utilizzato come una delle possibili modalità di copertura degli oneri individuati dalla norma, in concorso o in alternativa rispetto ad altre modalità di copertura.

E’ questo il caso delle disposizioni contenute in provvedimenti recanti misure di rafforzamento del patrimonio delle imprese bancarie^[271], che hanno previsto il taglio lineare delle dotazioni di bilancio come una delle possibili modalità di copertura degli oneri recati dalle predette misure. Non risulta tuttavia che finora tali tagli abbiano avuto effettiva applicazione.

Infine, un’ulteriore ipotesi di utilizzo delle riduzioni lineari è quella prevista come strumento per garantire l’effettività e l’automaticità delle clausole di salvaguardia da applicare in caso di scostamenti tra gli oneri previsti dalla norma e quelli effettivamente determinatisi, ai sensi dell’articolo 17, comma 12, della legge n. 196 del 2009 (cfr. la specifica  sezione del dossier dedicata alle clausole di salvaguardia).

Quest’ultima ipotesi di utilizzo si è contraddistinta per il fatto che, nella quasi totalità dei casi, sono stati specificamente indicati i programmi e le missioni da ridurre, che generalmente presentavano finalità analoghe alla spesa originariamente incisa dalla norma. Si evidenzia, tuttavia che, analogamente a quanto accaduto per la precedente ipotesi, non sembrano finora realizzati tagli in attuazione di clausole di salvaguardia, non essendo pervenute al Parlamento le prescritte relazioni al riguardo[272].

 

Per evitare che le riduzioni lineari potessero toccare tipologie di spese ritenute difficilmente comprimibili, o di particolare rilevanza, alcune disposizioni, adottate prevalentemente prima dell’entrata in vigore della legge n. 196 del 2009, hanno espressamente escluso dal taglio determinate categorie di spesa.

In particolare, sono state escluse le seguenti categorie: spese per stipendi, assegni, pensioni e altre spese fisse; spese per interessi; poste correttive e compensative delle entrate, comprese le regolazioni contabili con le Regioni; trasferimenti a favore degli enti territoriali aventi natura obbligatoria; il fondo ordinario delle università; risorse destinate alla ricerca; risorse destinate al finanziamento del 5 per mille delle imposte sui redditi delle persone fisiche; il fondo unico per lo spettacolo; risorse destinate alla manutenzione e alla conservazione dei beni culturali; spese dipendenti da parametri stabiliti dalla legge o derivanti da accordi internazionali.

In seguito all’approvazione, nel corso della legislatura, della nuova legge di contabilità, che ha previsto la classificazione degli stanziamenti iscritti in bilancio nelle due categorie delle “spese rimodulabili” e di quelle “non rimodulabili”, le disposizioni che hanno previsto tagli lineari hanno espressamente limitato la loro applicazione alle c.d. spese rimodulabili, vale a dire a quelle riconducibili a specifiche autorizzazioni di spesa o a spese di fabbisogno, restando quindi escluse dal taglio le spese per oneri inderogabili (spese non rimodulabili).

 

Il ricorso ai tagli lineari per finalità di copertura presenta alcuni profili problematici: in particolare, dal punto di vista formale, quando i tagli non sono riferiti a specifiche autorizzazioni legislative di spesa, ma anche a stanziamenti iscritti in bilancio come spese di fabbisogno, potrebbe configurarsi una copertura a valere sulle disponibilità di bilancio non più prevista dalla legislazione contabile vigente.

Quanto ai profili sostanziali, in presenza di tale modalità di copertura è stata sempre richiesta al Governo una conferma che le riduzioni previste non determinassero un pregiudizio alla funzionalità delle pubbliche amministrazioni e al perseguimento degli obiettivi previsti originariamente dai singoli programmi di spesa. Tali profili problematici presentano un rilievo maggiore nel caso in cui i tagli lineari abbiano un carattere pluriennale o permanente, dal momento che potrebbero incidere sulla programmazione delle grandezze di bilancio[273].

Proprio per evitare i rischi connessi alla riduzione della funzionalità delle pubbliche amministrazioni, alcune disposizioni recanti tagli lineari[274], in particolare quelli effettuati ai fini del contenimento della spesa pubblica, hanno previsto forme più o meno ampie di flessibilità, consentendo alle amministrazioni di prevedere variazioni compensative dei tagli proposti, anche tra programmi diversi, purché fosse garantita l’invarianza complessiva degli effetti sui saldi di finanza pubblica.

L’avvio della cosiddetta spending review,  previsto  al fine di superare la spesa storica come criterio di formazione del bilancio dello Stato, segna anche un’inversione di tendenza rispetto alla tecnica dei tagli lineari, con l’intento di orientare il contenimento della spesa pubblica a principi di selettività e sostenibilità. In proposito si rinvia alla successiva sezione.

 

4.2.3 Utilizzo dei risparmi della spending review

·       Spending review, flessibilità di bilancio, riduzioni di spesa

 

Nelle ultime legislature il percorso di consolidamento dei conti pubblici necessario per il rispetto degli obiettivi di riduzione del deficit e del debito concordati in sede europea ha portato, fra l’altro, alla stabilizzazione dei processi di analisi e valutazione della spesa (spending review) introdotti negli anni 2006 e 2007^[[275]]. La disciplina di tali processi è volta essenzialmente a consentire il superamento del criterio della spesa storica nella formazione del bilancio[276] e della prassi delle riduzioni di spesa effettuate attraverso meri “tagli lineari” delle dotazioni di bilancio[277].

Si ricorda che, nella legislatura appena conclusa, nell’ambito delle azioni volte al contenimento della spesa delle amministrazioni centrali, hanno trovato applicazione, oltre alla disciplina sulla spending review, i meccanismi di flessibilità del bilancio e gli interventi di riduzione della spesa dei Ministeri previsti nell’ambito delle manovre finanziarie del 2011 e del 2012. Tali strumenti appaiono accomunati da un obiettivo principale (il contenimento della spesa, appunto) e da una significativa peculiarità procedurale, consistente nel fatto che le opzioni di riduzione della spesa vengono elaborate selettivamente a livello ministeriale[278] e sono sottoposte al Parlamento soltanto nella fase conclusiva del processo.

Poiché le richiamate modalità procedurali appaiono caratterizzate da condizioni di asimmetria informativa fra Governo e Parlamento (anche in considerazione dei tempi limitati a disposizione di quest’ultimo per l’esame delle predette opzioni di riduzione e/o riallocazione della spesa), si pone il problema di acquisire i dati e gli elementi necessari per consentire al Parlamento una valutazione sistematica delle scelte di modulazione della spesa effettuate dal Governo e delle relative implicazioni finanziarie.

·       Normativa vigente

 

Di seguito si richiamano sinteticamente le principali norme vigenti in materia di spending review, di flessibilità del bilancio e di riduzione della spesa delle amministrazioni centrali.

 

 

·            Le riduzioni di spesa delle amministrazioni centrali nelle manovre finanziarie del 2011 e del 2012

 

Come già accennato, nelle manovre di riduzione della spesa delle amministrazioni centrali effettuate negli anni 2011 e 2012 hanno trovato applicazione congiunta gli strumenti di contenimento della spesa in precedenza descritti (analisi e valutazione delle spese, flessibilità di bilancio, riduzioni di dotazioni finanziarie). In particolare, per la quantificazione degli obiettivi di risparmio e per l’individuazione delle voci da tagliare si è fatto ricorso al seguente meccanismo, delineato con il decreto legge 98/2011 e, successivamente, riproposto con il decreto legge  95/2012:

a)     preliminarmente sono stati fissati – nei decreti legge di manovra sopra richiamati – gli obiettivi di risparmio complessivi (per tutte le amministrazioni centrali), che sono stati ripartiti fra i singoli Ministeri e quantificati sia in termini di saldo netto da finanziare sia in termini di indebitamento netto;

b)     in sede di  predisposizione del disegno di legge di stabilità annuale, i Ministri di settore hanno proposto al Ministero dell’economia gli interventi correttivi necessari per la realizzazione degli obiettivi di riduzione della spesa fissati per ciascuna amministrazione, consistenti nella riduzione selettiva di dotazioni di spesa rimodulabili e non rimodulabili[287];

c)     nelle more della definizione dei predetti interventi correttivi, è stato accantonato e reso indisponibile, nell'ambito delle spese rimodulabili, un ammontare di spesa pari agli obiettivi di risparmio di cui alla precedente lettera a);

d)     il Ministro dell’economia ha quindi verificato gli effetti finanziari sui saldi di finanza pubblica derivanti dagli interventi proposti;

e)     nei casi in cui tali effetti siano risultati non adeguati al conseguimento dei predetti obiettivi di risparmio, il Ministro dell'economia ha proceduto ad integrare gli interventi correttivi proposti dai Ministri utilizzando le risorse di cui alla lettera c) (ossia le risorse accantonate nell'ambito delle spese rimodulabili di ciascun Ministero);

f)      i tagli così quantificati sono stati inseriti nel disegno di legge di stabilità e sono stati approvati dal Parlamento;

g)     gli effetti finanziari derivanti dai predetti tagli sono stati scontati nei decreti legge di manovra e non nelle leggi di stabilità, pur essendo le misure di riduzione concretamente contenute in queste ultime leggi.

Nello specifico, gli effetti sono stati scontati nei tendenziali a legislazione vigente dopo l’approvazione definitiva dei relativi decreti legge. Ai fini del saldo netto da finanziare, gli effetti - pur essendo stati ascritti ai precedenti decreti legge - sono stati incorporati nel bilancio dello Stato con le note di variazioni approvate dal Parlamento nell’ambito delle sessioni di bilancio e, quindi, a seguito dell’approvazione delle leggi di stabilità[288]. Si osserva inoltre che, mentre nella prima manovra i tagli individuati con il DL 138/2011 sono stati ripartiti tra i Ministeri e contabilizzati ai fini del saldo netto da finanziare con un apposito decreto del Presidente del Consiglio (DPCM 28 settembre 2011)[289], tale procedura non è stata riproposta nella seconda manovra: infatti in quest’ultima occasione la quantificazione dei tagli è stata effettuata direttamente con la legge di stabilità per il 2013 ( sulla base degli obiettivi fissati dal DL 95/2012).

 

·            Riduzioni di spesa delle amministrazioni centrali: criteri di quantificazione e di verifica degli effetti finanziari

 

Come si può osservare da quanto in precedenza esposto, le modalità procedurali adottate con le manovre del 2011 e del 2012 per ridurre le spese delle amministrazioni centrali sono state analoghe: a) preliminare indicazione, con decreto legge, degli obiettivi quantitativi di risparmio; b) c) d) specificazione, nell’ambito della legge di stabilità annuale, degli interventi correttivi necessari per la realizzazione dei predetti obiettivi.

Si pone quindi il problema di verificare se, nell’ambito di tali procedure, il Parlamento disponga dei dati e degli elementi informativi  necessari alla valutazione degli effetti finanziari degli interventi, tenuto conto che gran parte delle procedure stesse si esaurisce a livello ministeriale e che soltanto l’esito conclusivo del processo viene sottoposto al Parlamento (conversione in legge dei DL; approvazione delle leggi di stabilità). 

In proposito, si osserva preliminarmente che, ai fini della verifica delle quantificazioni, i tagli delle spese non rimodulabili sono del tutto assimilabili alle riduzioni di autorizzazioni di spesa, in quanto possono essere determinati solo attraverso modifiche normative che incidano sull’entità della spesa. Sul punto, pertanto, non si hanno osservazioni aggiuntive rispetto ai profili problematici che possono essere riscontrati nell’ambito dell’ordinaria attività legislativa (v. le precedenti sezioni relative alla quantificazione degli oneri e alle modalità di copertura).

Profili di maggiore problematicità si presentano, invece, con riferimento ai  criteri di quantificazione dei risparmi derivanti dalle riduzioni delle spese rimodulabili, che costituiscono la quota di gran lunga prevalente delle spese in esame.

Si ricorda che nella legge di stabilità 183/2011 i tagli delle dotazioni di spesa rimodulabili (nell’ambito della manovra di riduzione della spesa delle amministrazioni centrali) hanno costituito mediamente il 90 per cento delle riduzioni complessive; nella successiva legge di stabilità 228/2012 la quota di spese rimodulabili oggetto di riduzioni è ammontata a circa il 75 per cento del totale. Tale prevalenza dei tagli di spese rimodulabili va presumibilmente collegata, fra l’altro, al meccanismo procedurale adottato con i decreti legge precedentemente richiamati, in base al quale sia gli accantonamenti preventivi delle risorse da tagliare sia le integrazioni successive dei tagli proposti dai Ministeri [v. sopra lett. e)] vengono effettuati dal Ministro dell’economia sulla base delle disponibilità iscritte in bilancio fra le spese rimodulabili.

Per tali riduzioni di spesa, le relazioni tecniche hanno fornito il dettaglio delle missioni e dei programmi di spesa interessati, ma non hanno chiarito in quale misura i tagli derivassero da una verifica dell’efficacia delle gestioni o da una ridefinizione dei fabbisogni in relazione agli esistenti programmi e finalità di spesa. Inoltre non sono stati forniti elementi in ordine all’effettiva sostenibilità delle riduzioni in termini di funzionalità amministrativa (e, quindi, in ordine all’idoneità delle risorse residue a garantire lo svolgimento delle funzioni previste a normativa vigente).

La relazione tecnica al DL 98/2011, per esempio, si limitava ad affermare che gli obiettivi di riduzione della spesa, in termini di saldo netto da finanziare, erano stati individuati per ciascuna amministrazione in rapporto alla distribuzione delle spese primarie rimodulabili in ciascuno degli anni 2012-2014.

 

Dal punto di vista della completezza delle informazioni fornite al Parlamento si presentano, quindi, problemi analoghi a quelli che si verificano in occasione dell’utilizzo dei tagli lineari (pur trattandosi invece - nel caso in esame - di riduzioni selettive di spesa): in entrambi i casi si determina infatti una scarsità degli elementi a supporto delle decisioni di riallocazione e/o riduzione della spesa. Ciò determina difficoltà, nell’ambito della verifica parlamentare degli effetti finanziari,  nel valutare l’impatto e la concreta sostenibilità amministrativa delle riduzioni nonché il carattere strutturale o meno dei tagli, elemento questo necessario  per escludere la possibilità che le riduzioni operate diano luogo in realtà a rinvii della spesa agli esercizi successivi (ossia ad incrementi della spesa per tali esercizi).

Inoltre, al fine di sottoporre a verifica le stime fornite, riguardo agli effetti sui saldi delle riduzioni operate, occorrerebbe disporre di indicazioni circa la distribuzione dei tagli fra le diverse categorie di spesa[290] e fra le spese di parte corrente e quelle di conto capitale.

Si ricorda che inizialmente, nel DL 98/2011 e nel DL 138/2011, alle previsioni in materia di revisione della spesa erano stati attribuiti identici effetti sui tre saldi. Successivamente tali effetti sono stati rettificati con il DPCM 28 settembre 2011, al fine di adeguare gli importi di risparmio ai tassi di realizzazione delle spese oggetto di riduzione. Ulteriori rettifiche sono poi intervenute nel corso dell’esame parlamentare della legge di stabilità 183/2011: come affermato dalla RT allegata alla medesima legge, le nuove valutazioni riflettevano “un esame più approfondito degli effetti in termini di fabbisogno e di indebitamento netto (…) che ha portato, in alcuni casi, ad una diversa quantificazione degli stessi, senza tuttavia incidere sul raggiungimento dell’obiettivo complessivo”.

Le relazioni tecniche, peraltro, non hanno fornito tali dati, limitandosi a esporre criteri metodologici di carattere generale.

Per chiarire i criteri posti alla base delle quantificazioni sui saldi di finanza pubblica, la relazione tecnica al DL 98/2011 si limitava ad affermare che ai fini dell’indebitamento netto si era tenuto conto dei coefficienti medi di realizzazione della spesa, nel triennio 2008-2010, specifici di ogni Ministero e di ciascuna categoria di spesa, nonché del profilo temporale di realizzazione della spesa prevista nei tendenziali a partire dal 2012. Per il calcolo di tali coefficienti erano state utilizzate la percentuale degli impegni sui corrispondenti stanziamenti per la categoria dei consumi intermedi e la percentuale dei pagamenti sui corrispondenti stanziamenti per le altre categorie di spesa. Successivamente, la relazione tecnica al DL 138/2011 (nel quale gli effetti ai fini del SNF erano stati considerati equivalenti a quelli in termini di indebitamento) ha affermato che, in sede di individuazione degli obiettivi da parte dei Ministeri, si sarebbe tenuto necessariamente conto della corrispondente spendibilità delle risorse in base ai coefficienti di realizzazione degli stanziamenti di competenza, che determinano un rapporto complessivo fra SNF e indebitamento mediamente pari a circa 1,3-1,4. Come detto, tali valori sono stati infatti rettificati con il DPCM 28 settembre 2011, che ha incrementato il livello dei tagli sul SNF per tenere conto dei coefficienti di realizzazione della spesa.

Si ricorda, infine, che con riferimento al disegno di legge di stabilità per il 2013 la Ragioneria generale dello Stato ha precisato[291] che, nell’ambito dell’attività di verifica degli effetti finanziari sui saldi di finanza pubblica relativa alle proposte avanzate dalle amministrazioni, il MEF aveva escluso le voci di spesa (di natura sia rimodulabile sia non rimodulabile) per le quali non era stato possibile dimostrare con assoluta certezza la  produzione di effetti positivi ai fini del raggiungimento degli obiettivi di ciascun Ministero. Con riferimento alle voci assentite dal MEF, erano stati applicati vincoli più stringenti per i coefficienti di spendibilità/realizzabilità delle spese per ciascun Ministero: vincoli che hanno portato alla sostanziale equivalenza complessiva degli effetti sui tre saldi per il secondo ed il terzo esercizio del triennio di riferimento[292].

 

Si osserva infine che, nella più recente delle manovre di riduzione selettiva delle spese delle amministrazioni centrali (DL 95/2012 e legge di stabilità 2013), il ricorso al metodo dei tagli lineari, sebbene residuale, è stato comunque necessario per garantire il conseguimento degli obiettivi di risparmio.

È stato fatto ricorso ai tagli lineari nella misura del 19,9 per cento dell’obiettivo di risparmio fissato per il primo anno. Tale misura è stata aumentata fino al 22,5 per cento nel secondo anno per ridursi al 12,1 per cento con riferimento al totale dei risparmi previsti per il 2015.

 

 

5. La quantificazione degli oneri e la copertura finanziaria delle deleghe legislative

Il comma 2 dell’art. 17 della legge n. 196/2009 ha introdotto disposizioni che sanciscono alcuni principi in materia di quantificazione e copertura degli oneri recati da deleghe legislative:

·       viene stabilito, in via generale, che le leggi di delega comportanti oneri devono recare i mezzi di copertura finanziaria necessari per l’adozione dei relativi decreti legislativi;

·       si dispone tuttavia che qualora in sede di conferimento della delega, per la complessità della materia trattata, non sia possibile procedere alla determinazione degli effetti finanziari derivanti dai decreti legislativi, a tale quantificazione si procede al momento dell’adozione dei singoli decreti;

·       qualora si versi nella seconda delle ipotesi indicate, i decreti legislativi dai quali derivano nuovi o maggiori oneri sono emanati solo successivamente all’entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie;

·       agli schemi di decreto legislativo è allegata la relazione tecnica, che dà conto della neutralità finanziaria dei medesimi decreti ovvero dei nuovi o maggiori oneri da essi derivanti e dei corrispondenti mezzi di copertura.

 

I principi di carattere generale enunciati dalla legge n. 196/2009 corrispondono in buona parte ad indirizzi già elaborati dalla giurisprudenza costituzionale (v. sentenza n. 226/1976) e da tempo trasfusi nella prassi legislativa.

In particolare, la giurisprudenza costituzionale ha chiarito che, per il dettato dell'art. 81 Cost., spetta al legislatore delegante disporre in ordine alla copertura della spesa derivante dall’esercizio della delega. La stessa Corte ha tuttavia evidenziato che, “qualora eccezionalmente non fosse possibile, in sede di conferimento della delega, predeterminare rigorosamente in anticipo i mezzi per finanziare le spese che l'attuazione della stessa comporta” è sufficiente che il Governo venga a ciò espressamente delegato, con determinazione di principi e criteri direttivi.

Pertanto, nei casi in cui non è risultato possibile determinare con esattezza l’impatto della normativa delegata già in occasione del conferimento della delega, il legislatore delegante si è limitato a stabilire, attraverso specifici criteri direttivi, l’equilibrio finanziario inerente ai provvedimenti da adottare nell’esercizio della delega, individuato  spesso attraverso la prescrizione di una neutralità finanziaria complessiva dell’intervento di delega. In altri casi l’individuazione dell’impatto finanziario dell’intervento è stato rinviato al momento dell’adozione dei provvedimenti delegati, prevedendo che l’adozione di questi ultimi dovesse comunque seguire l’individuazione dei mezzi finanziari necessari alla loro copertura, spesso individuata nel quadro delle manovre annuali di finanza pubblica.

Talvolta è stata anche prevista la possibilità di graduare nel tempo l’esercizio della delega, in ragione dell’ammontare delle risorse via via stanziate e rese disponibili. In tali casi, tuttavia, il legislatore delegante ha comunque subordinato l’emanazione dei decreti legislativi alla previa entrata in vigore degli atti legislativi recanti lo stanziamento delle relative risorse finanziarie (si veda la legge n. 53 del 2003 sull’istruzione, la legge n. 80 del 2003 sul sistema fiscale e la legge n. 243 del 2004 sul sistema previdenziale).

 

Le norme contenute nell’art. 17, comma 2, della legge n. 196/2009 hanno quindi recepito sul piano legislativo i criteri che, in attuazione degli indirizzi della giurisprudenza costituzionale,  sono stati elaborati in via di prassi, in occasione della verifica degli oneri e delle coperture delle leggi di delega.

Nel quadro di tali prassi, sul piano metodologico, sono emersi profili problematici legati sostanzialmente:

·       alla necessità di salvaguardare il criterio che presiede al processo di quantificazione e copertura finanziaria - quello della contestualità tra l’approvazione di misure onerose e la predisposizione dei relativi mezzi di finanziamento – pur in presenza di un processo di produzione normativa, quale quello della delega legislativa, sostanzialmente articolato in due fasi;

·       alla difficoltà di conciliare l’esigenza, espressa negli indirizzi della giurisprudenza costituzionale, di farsi carico delle questioni inerenti la copertura finanziaria già in occasione dell’approvazione della legge delega con la necessità di disporre (soprattutto con riferimento alle deleghe di maggiore complessità) della completa definizione e conoscenza degli aspetti attuativi dell’intervento legislativo, ai fini della puntuale individuazione dell’impatto finanziario del medesimo e, quindi, del corretto assolvimento del vincolo di copertura finanziaria.

 

Tali aspetti di criticità comportano che il procedimento di verifica della relazione tecnica debba essere effettuato - con diverso grado di completezza in ragione degli elementi normativi disponibili – in più fasi: in sede di approvazione delle norme di delega e nella fase dell’emanazione di ciascun decreto legislativo.

Tale criterio appare sotteso anche alla disciplina dettata dal citato art. 17 della legge n. 196, che configura il mero rinvio del procedimento di quantificazione e copertura al momento della definizione della normativa delegata come un’ipotesi di carattere eccezionale, in quanto collegata all’oggettiva complessità della materia trattata che renda non possibile in sede di conferimento della delega una compiuta analisi degli effetti finanziari derivanti dai decreti legislativi.

L’ipotesi ordinaria è quindi quella della determinazione e copertura dell’onere recato dalle deleghe legislative già in sede di esame della legge di delega, talvolta anche mediante la predisposizione di stanziamenti, configurati come “tetti di spesa”, all’interno dei quali devono essere contenuti gli oneri che si determinano per effetto dell’emanazione dei successivi decreti legislativi. Le verifiche da compiere nelle due fasi sono quindi diverse: in quella iniziale è necessario infatti accertare la congruità complessiva delle risorse stanziate e la sufficienza dei mezzi di copertura apprestati, mentre in quella successiva occorrerà verificare l’effettiva riconducibilità alle risorse stanziate dalla legge di delega degli oneri derivanti dai provvedimenti adottati nell’esercizio della stessa.

 

Tuttavia nella più recente prassi riscontrata nell’ambito dei procedimenti legislativi si è assistito al ricorso al frequente differimento delle operazioni di quantificazione e verifica degli effetti finanziari giustificata, in diversi casi, non tanto dall’intrinseca complessità della materia da disciplinare quanto dai caratteri di generalità delle deleghe conferite e dall’introduzione tra i criteri direttivi del vincolo complessivo ad attuare l’intervento di delega con invarianza della spesa o del gettito.

In tali casi, le Note di verifica predisposte dal Servizio Bilancio, riferite ai disegni di legge di delega, hanno evidenziato l’opportunità che le relazioni tecniche fornissero indicazioni più dettagliate riguardo all’effettiva sostenibilità dell’intervento di delega a risorse invariate, ritenendo non sufficiente un mero rinvio alle quantificazioni da operare in occasione dell’adozione degli schemi di decreti legislativi. E’ stato altresì sottolineato che i provvedimenti delegati per i quali fosse prescritto un vincolo complessivo di neutralità finanziaria dovessero essere oggetto di una contestuale valutazione, per i profili finanziari,  in sede parlamentare affinché fosse accertata la rispondenza effettiva al predetto vincolo.

 

Nei casi invece in cui la oggettiva complessità dell’intervento di delega renda effettivamente problematica la valutazione dell’impatto finanziario complessivo al momento del conferimento della delega e si imponga quindi il rinvio ad analisi da effettuare alla luce della normativa delegata, le relazioni tecniche allegate ai disegni di legge delega potranno presentare caratteri ricognitivi e contenere valutazioni anche di carattere ipotetico, collegate ad esempio a scenari alternativi, mentre il procedimento di quantificazione e verifica degli oneri e delle coperture dovrà necessariamente svolgersi in maniera esaustiva in occasione della presentazione alle Camere degli schemi di provvedimenti adottati nell’esercizio della delega.

Tuttavia già in occasione del conferimento delle delega, per suffragare la credibilità e la fattibilità complessiva dell’intervento sul piano finanziario e definirne anche in via approssimativa l’impatto, potranno essere richiesti dati ed elementi di valutazione attinenti, tra l’altro, alle grandezze finanziarie presumibilmente coinvolte, alla variabilità di tali effetti in ragione delle diverse ipotesi interpretative ed applicative dei principi di delega enunciati, ad eventuali effetti indiretti anche derivanti dal coordinamento con altre fattispecie normative che incidono in modo significativo sugli equilibri di finanza pubblica.

 

5.1 Il caso della delega fiscale

Nel corso della XVI legislatura è stato avviato l’esame parlamentare di due disegni di legge recanti una delega legislativa per l’introduzione della riforma fiscale.

Si tratta, in particolare, del disegno di legge recante "Delega al Governo per la riforma fiscale e assistenziale" (A.C. 4566), presentato il 29 luglio 2011, e del disegno di legge “"Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita" (A.C. 5291) presentato il 15 giugno 2012 ed approvato, con modificazioni, dalla Camera dei deputati il 12 ottobre 2012 (A.S. 3519). L’esame di entrambi i provvedimenti  non si è concluso nel corso della legislatura.

Il primo dei due disegni di legge stabiliva che entro tre anni dalla data di entrata in vigore della legge delega si sarebbe dovuta attuare una riforma fiscale (artt. 2- 8) ed una riforma in materia assistenziale (art. 10). Per l’attuazione della riforma fiscale la legge delega individuava criteri e principi direttivi in materia di IRPEF, IVA, imposta sui servizi[293], accise, IRAP e agevolazioni per gli investimenti (ACE). In merito al profilo finanziario, l’art. 11 del ddl stabiliva l’ammontare dei risparmi attesi dalla complessiva attuazione della delega. Il provvedimento non ha concluso il suo iter  parlamentare anche perché alcune misure in esso previste sono state introdotte in altri provvedimenti di finanza pubblica approvati in data successiva a quella di presentazione del ddl[294]. 

Il secondo dei due disegni di legge stabiliva che entro nove mesi dalla data di entrata in vigore della legge di delega si sarebbe dovuta attuare una riforma fiscale, rispetto alla quale venivano indicati i criteri ed i principi direttivi. In particolare, il testo iniziale del ddl prevedeva una riforma del catasto, dell’attività di contrasto all’evasione fiscale, delle norme in materia di riscossione e giustizia tributaria, di semplificazione, di regime tributario del reddito d’impresa da chiunque realizzato, dell’IRAP, dell’IVA, della fiscalità ambientale e della disciplina sui giochi. In merito al profilo finanziario, l’art. 17 introduceva una clausola di invarianza finanziaria riferita al complesso dei provvedimenti da adottare in attuazione della delega fiscale.

 

I disegni di legge di delega erano corredati di relazioni tecniche, nelle quali veniva evidenziata l’impossibilità di fornire la quantificazione degli effetti delle disposizioni contenute nelle deleghe, la cui stima puntuale veniva quindi rinviata alla fase dell’emanazione dei decreti legislativi con i quali sarebbero stati adottati gli interventi di riforma. Rimaneva in ogni caso fermo l’obiettivo finanziario complessivo indicato da ciascuna delle due leggi delega, così definito:

-        l’art. 11 dell’A.C. 4566 stabiliva che dall’attuazione della legge di delega dovevano derivare effetti positivi, ai fini dell’indebitamento netto, non inferiori a 4.000 milioni di euro per l’anno 2013 e a 20.000 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2014;

-        l’art. 17 dell’A.C. 5291[295] stabiliva una clausola di neutralità finanziaria, disponendo che dai decreti di attuazione non dovevano derivare maggiori oneri o minori entrate a carico della finanza pubblica.

 

In proposito, si evidenzia che il rinvio della quantificazione al momento dell’adozione dei singoli decreti legislativi appare in linea con i principi indicati nella legge di contabilità n. 196 del 2009, sopra illustrati, in quanto i disegni di legge presentano, sul piano finanziario, profili di complessità legati all’ampiezza della materia trattata e alla rilevanza degli effetti sulla finanza pubblica.

La difficoltà di procedere ad una stima già in sede di conferimento della delega di tali effetti è da collegare anche al grado di astrazione e, quindi, di parziale indeterminatezza che connotavano alcuni dei criteri e principi di delega indicati nei disegni di legge richiamati.

A titolo esemplificativo, l’art. 2 del ddl C.4566 prevedeva l’introduzione di tre aliquote IRPEF (20%, 30% e 40%) ma non venivano fornite indicazioni circa gli scaglioni di imponibile cui applicare le predette aliquote.

Sempre in materia di imposte sui redditi, l’art. 11 del ddl C.5291 prevedeva l’unificazione del trattamento dei redditi d’impresa senza operare distinzioni o fornire indicazioni riferite alla natura del soggetto che realizza tali redditi.

 

Le relazioni tecniche allegate ai disegni di legge, non potendo riportare una stima degli effetti finanziari,  hanno tuttavia fornito indicazioni circa la tipologia di effetti finanziari (positivi o negativi) attesi dalle singole misure, fermo restando l’obiettivo complessivo imputato all’intera delega. 

 

Particolare attenzione va dedicata all’aspetto dei tempi di attuazione della delega. Profili di criticità potrebbero infatti sorgere nella valutazione del complesso dei decreti adottati, soprattutto in presenza di un ampio termine previsto per l’adozione dei decreti delegati (a titolo esemplificativo, l’A.C. 4566 stabiliva un termine di tre anni per l’attuazione della riforma fiscale). Infatti, in caso di attuazione della delega in fasi successive lungo un periodo piuttosto ampio, potrebbero verificarsi, tra una fase e l’altra, radicali modifiche di contesto economico e normativo, suscettibili di riflettersi sui risultati finanziari complessivamente attesi dalla delega. Tale diluizione dei tempi di approvazione dei singoli decreti attuativi della delega potrebbe quindi dare luogo a difficoltà nella verifica in sede parlamentare dell’idoneità dell’insieme di tali provvedimenti a conseguire il complessivo effetto finanziario ascritto alla delega.

In proposito potrebbe pertanto risultare utile corredare ogni schema di decreto attuativo non solamente degli effetti finanziari recati dalle singole disposizioni introdotte dal medesimo provvedimento, ma anche di una valutazione relativa al complesso delle misure già introdotte fino a quel momento in attuazione della legge di delega. Ciò in quanto gli effetti finanziari attribuibili al combinato disposto di più interventi normativi potrebbe non coincidere con la semplice somma algebrica dei singoli effetti finanziari imputati ai provvedimenti dalle relative RT. A titolo esemplificativo, si segnala l’eventualità che, tra un provvedimento adottato e l’altro, la disciplina generale subisca modificazioni oppure che muti il quadro macroeconomico di riferimento e, pertanto, gli effetti ascritti al primo provvedimento necessitino di un aggiornamento. Oppure, sempre a titolo esemplificativo, andrebbe considerata la possibilità dei diversi comportamenti che i soggetti destinatari possano assumere comportamenti diversi nelle ipotesi in cui sia presente solo il primo provvedimento ovvero se entri in vigore anche il successivo.

Una valutazione complessiva, pertanto, includerebbe anche un eventuale aggiornamento, alla luce di eventuali nuovi dati ed informazioni precedentemente non disponibili, delle stime iniziali riferite a decreti attuativi della delega eventualmente già introdotti.

 

 

 6. L’attribuzione di un unico effetto finanziario ad una pluralità di provvedimenti

Nel corso della XVI legislatura si sono verificati nuovi casi di applicazione della prassi, iniziata nelle precedenti legislature, volta ad ascrivere un unico effetto finanziario – talvolta scontato in via preventiva nel quadro tendenziale di finanza pubblica - ad una pluralità di provvedimenti da adottare in tempi successivi.

Nei casi più frequenti è una norma di rango legislativo che indica l’effetto finanziario complessivo del processo normativo prefigurato e detta una normativa di principio, rinviando ad una serie di provvedimenti di rango sub-primario la definizione della disciplina di dettaglio, suscettibile di produrre gli esiti finanziari attesi. In questi casi la norma primaria prevede di regola che gli atti di natura regolamentare da adottare siano comunque sottoposti al parere delle Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari e siano corredati di relazioni tecniche.

Più rari sono i casi in cui, al di fuori di una delega legislativa, una norma legislativa definisca un obiettivo finanziario complessivo, affidandone il conseguimento ad uno o più provvedimenti di rango legislativo (tra loro successivi o alternativi), da adottare entro un determinato lasso di tempo. Un esempio di tale procedimento è il caso delle “riduzioni della spesa fiscale” illustrato di seguito nel presente dossier, nella sezione relativa alle analisi speciali.

 

Gli effetti finanziari prefigurati rappresentano quindi il risultato dell’emanazione non di un unico, ma di una pluralità di atti normativi. La verifica ex ante, in sede parlamentare, dell’idoneità dei provvedimenti medesimi a produrre gli effetti complessivamente attesi richiederebbe quindi la valutazione contestuale dei diversi atti e delle reciproche interazioni.

Tuttavia tali processi normativi sono di regola articolati in fasi successive ed i provvedimenti che li compongono sono sottoposti all’esame parlamentare in tempi diversi. Pertanto, il conseguimento del risultato finanziario ipotizzato può giovarsi di elementi di riscontro oggettivo ed esaustivo soltanto nella fase finale dell’intero processo normativo prefigurato dalla norma originaria.

Si ritiene peraltro necessario che le relazioni tecniche allegate ai diversi provvedimenti normativi, via via adottati e sottoposti agli organi parlamentari, rechino un quadro completo di dati ed elementi di valutazione volti a dar conto del progressivo aggiornamento del percorso verso il conseguimento dei risultati attesi e volti a suffragare l’idoneità delle nuove norme proposte a consentirne l’effettivo completamento del percorso medesimo.

 

6.1 I risparmi attesi dalla riduzione dei dirigenti statali

L’articolo 74 del decreto legge n. 112/2008 ha stabilito, per alcune amministrazioni statali e varie categorie di enti pubblici nazionali, la riduzione del numero degli uffici dirigenziali di livello generale nella misura del 20 per cento e di quelli di livello non generale nella misura del 15 per cento.

La medesima norma ha anche disposto che venissero rideterminate le dotazioni organiche del personale non dirigenziale apportando una riduzione non inferiore al 10 per cento della spesa complessiva relativa al numero dei posti di organico di tale personale.

Alla  norma sono stati ascritti effetti netti di risparmio, in termini di indebitamento netto, pari a 6 milioni di euro per il 2009, a 12 milioni di euro per il 2010 e  15 milioni di euro a decorrere dal 2011, riferiti alla sola riduzione - del 20 per cento - del numero degli uffici dirigenziali di livello generale.

Come espressamente previsto dall’articolo 74, a determinare la riduzione delle posizioni dirigenziali di prima fascia concorreva la riduzione già prevista a norma dell’articolo 1, comma 404, lettera a), della legge n. 296/2006 (riduzione degli uffici dirigenziali di livello generale e non generale, rispettivamente, nella misura del 10 per cento e del 5 per cento).

 

Il taglio delle posizioni doveva essere disposto con regolamenti da emanare, entro il 30 novembre 2008, ai sensi dell'articolo 17, comma 4-bis[296], della legge 23 agosto 1988, n. 400.

Gli schemi di regolamento avrebbero dovuto essere corredati di una relazione tecnica, che specificasse per ciascuna modifica organizzativa le riduzioni di spesa previste nel triennio, e da un analitico piano operativo asseverato dai competenti uffici centrali del bilancio, con indicazione puntuale degli obiettivi da raggiungere, delle azioni da porre in essere e dei relativi tempi e termini.

A partire da ottobre 2008 sono stati emanati i relativi schemi di regolamento che, in alcuni casi, hanno dato conto della contemporanea attuazione tanto delle norme recate dalla legge n. 296/2006 quanto di quelle recate dal decreto legge n. 112/2008.

Si segnala che l’arco temporale durante il quale è stato disposto il riordino è risultato in realtà molto più ampio di quello previsto dall’articolo 74 del decreto legge n. 112/2008: ad esempio il DPR contenente il regolamento di riorganizzazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali reca la data del 7 aprile 2011 ed è stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 25 agosto 2011 .

Come già accennato, non risultava possibile, nell’ambito della valutazione parlamentare degli effetti finanziari dei singoli regolamenti, verificare il rispetto dell’obiettivo indicato dalla norma legislativa originaria, tenuto conto che questo risultava riferito al complessivo procedimento di riordino.

In più occasioni sono stati comunque richiesti chiarimenti circa le modalità di computo dei risparmi conseguibili dai singoli provvedimenti e l’idoneità dei medesimi a concorrere al conseguimento dell’obiettivo imputato al complessivo riordino.

Si cita, a titolo esemplificativo, le indicazioni fornite dal Ministero della salute in occasione dell’esame presso la Commissione Bilancio della Camera dello schema  di regolamento di riorganizzazione di quel Ministero (Atto n. 304). Gli elementi forniti nell’ambito dell’istruttoria precisavano, tra l’altro, che il Ministero della salute contribuiva al raggiungimento “dei risparmi di spesa previsti dalle disposizioni in materia di riorganizzazione delle amministrazioni ministeriali in relazione all’ammontare degli stanziamenti destinati a tale Ministero nell’ambito del bilancio dello Stato e alle dimensioni della sua articolazione organizzativa” [297].

 

Dal caso esaminato emerge come l’imputazione di un unico effetto finanziario ad una pluralità di atti normativi secondari si concili con la logica della verifica preventiva di tali effetti soltanto qualora il controllo possa esplicarsi contestualmente sul complesso dei provvedimenti di rango secondario da adottare in attuazione della legge medesima. In mancanza di tale presupposto, la verifica dei profili di carattere finanziario può giovarsi soltanto di elementi forniti dal Governo nell’ambito delle relazioni tecniche che suffraghino l’idoneità dei singoli atti a concorrere alla realizzazione del complessivo risultato imputato al processo normativo, riscontrabile oggettivamente solo a consuntivo.

 

7. Analisi speciali

7.1 Garanzie pubbliche ed operazioni di carattere finanziario suscettibili di incidere sul debito

Alcune disposizioni pur non presentando una diretta ed immediata incidenza sui principali saldi di finanza pubblica (saldo netto da finanziare e indebitamento), possono, al verificarsi di determinate condizioni, produrre effetti finanziari in grado di incidere sui predetti saldi  e/o, in misura particolarmente rilevante, sul fabbisogno e sul debito pubblico. Si analizzano in particolare le ipotesi di concessione della garanzia pubblica su operazioni di carattere finanziario e quelle relative alla sottoscrizione da parte dello Stato di strumenti finanziari emessi da istituti di credito.

 

Con riferimento alle garanzie pubbliche, si rileva, in via preliminare, che, in base all’art. 31 della legge n. 196 del 2009, le garanzie principali e sussidiarie prestate dallo Stato a favore di enti o altri soggetti sono contenute in un elenco allegato allo stato di previsione del MEF, cap. 7407 (oneri derivanti dalle garanzie assunte dallo Stato in dipendenza di varie disposizioni legislative) [298]. Poiché tali oneri hanno natura obbligatoria, qualora se ne presenti l’esigenza è consentito il prelevamento di ulteriori risorse dal Fondo di riserva per le spese obbligatorie, di cui all’articolo 26 della legge n. 196 del 2009[299].

Generalmente in presenza di norme che prevedono la concessione di garanzie statali, in passato è prevalso in via di prassi il criterio di non indicare una specifica copertura, trattandosi di oneri di carattere eventuale, ma di prevedere il mero inserimento della nuova garanzia concessa nel predetto elenco ed il ricorso, in caso di necessità, al Fondo di riserva.

Il Servizio Bilancio dello Stato ha peraltro più volte sottolineato l’esigenza che le relazioni tecniche allegate alle norme che introducono garanzie pubbliche contengano valutazioni, anche di carattere probabilistico, sulla entità dell’esborso in caso di escussione, anche al fine di verificare la capienza del predetto Fondo e, in caso di insufficienza, di integrare opportunamente le risorse poste a fronte della concessione delle garanzie. Infatti, trattandosi di interventi potenzialmente suscettibili di determinare effetti negativi sui conti pubblici, la quantificazione, sia pure di larga massima, dei relativi oneri, per un ammontare rapportato al rischio di effettiva escussione, e l’indicazione di mezzi idonei a fare fronte a tale rischio assumono un rilievo cruciale ai fini del rispetto del vincolo di copertura finanziaria.

Tale valutazione è stata ripetutamente espressa anche dalla Corte dei conti[300], la quale ha sottolineato, con riferimento ai provvedimenti che prevedevano la concessione di garanzie statali, la necessità della predisposizione di una relazione tecnica che fornisse elementi sul grado di probabilità di una eventuale escussione della garanzia, sulla durata della garanzia stessa e sulla congruità delle risorse stanziate sia nella specifica unità previsionale sia nel Fondo per le spese obbligatorie.

Tali indicazioni sono state in parte recepite dalla più recente prassi legislativa, che ha talvolta previsto apposite autorizzazioni di spesa cui attingere in caso di attivazione della garanzia, fatto salvo in ogni caso, per eventuali oneri eccedenti la spesa autorizzata,  il ricorso al Fondo per le spese obbligatorie.

Si richiama l’art. 8 del D.L. n. 201/2011, che ha previsto la garanzia dello Stato su talune passività delle banche italiane. La concessione della garanzia è effettuata sulla base della valutazione da parte della Banca d'Italia dell'adeguatezza della patrimonializzazione della banca richiedente e della sua capacità di fare fronte alle obbligazioni assunte. Per tale finalità è stata autorizzata la spesa di 200 milioni di euro annui per il periodo 2012-2016. I predetti importi sono annualmente versati su apposita contabilità speciale, per essere destinati alla copertura dell'eventuale escussione delle suddette garanzie. Ad eventuali ulteriori oneri si provvede ai sensi dell’art. 26 della legge n. 196/2009 a valere sul Fondo per le spese obbligatorie.

Come già evidenziato, dal punto di vista contabile, fatte salve le specifiche autorizzazioni di spesa previste, le garanzie al momento della concessione rappresentano passività potenziali (contingent liabilities) che non determinano di per sé un’incidenza diretta sui saldi di finanza pubblica.

Tuttavia, in caso di escussione, l’importo erogato assume una diretta rilevanza sia sull’indebitamento che sul fabbisogno e, quindi, sul debito pubblico. In particolare, ai fini del sistema di contabilità europea, l’escussione determina la registrazione di un trasferimento in conto capitale con effetti peggiorativi sul disavanzo.

Pertanto, per quanto attiene all’effettiva imputazione temporale degli oneri derivanti dalla garanzia, si rileva che la relativa spesa, di ammontare commisurato alla somma oggetto di escussione, andrebbe ad incidere negli esercizi nel corso dei quali dovesse essere effettivamente attivata la garanzia.

 

Effetti sui conti pubblici e sul debito potrebbero tuttavia prodursi anche indipendentemente dall’effettiva escussione nel caso in cui, alla luce di una valutazione caso per caso delle condizioni complessive dell’operazione, dovessero emergere elementi tali da indurre a considerare certo o molto elevato il rischio per lo Stato di dover onorare la posizione debitoria oggetto di garanzia. Infatti, secondo gli indirizzi espressi da Eurostat, qualora tali rischi appaiano molto elevati, anche in base alla frequenza delle ipotesi di effettiva attivazione della garanzia, ciò potrebbe determinare una riclassificazione delle garanzie medesime come debito pubblico.

 

Si segnala anche la direttiva europea 2011/85/UE del Consiglio, dell’8 novembre 2011, relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri, (inclusa nel c.d. “six pack”) che, all’art. 14, dispone che, per tutti i sottosettori dell’amministrazione pubblica, gli Stati membri pubblichino informazioni pertinenti sulle passività potenziali che possono avere effetti consistenti sui bilanci pubblici, comprese le garanzie pubbliche, i crediti deteriorati e le passività derivanti dalla gestione delle imprese pubbliche, indicandone l’entità. Gli Stati membri pubblicano altresì informazioni sulle partecipazioni dell’amministrazione pubblica al capitale di imprese private e pubbliche per importi economicamente significativi.

 

Gli indirizzi sopra illustrati hanno assunto un peculiare rilievo negli ultimi anni, nel corso dei quali in molti Paesi europei la concessione delle garanzie pubbliche è stato uno strumento utilizzato anche a sostegno del sistema bancario. Si ricorda in proposito che la BCE[301]  ha evidenziato che l’entità del debito pubblico può risentire delle passività sia potenziali che implicite e, fra le passività potenziali, assumono rilievo le garanzie governative fornite alle istituzione finanziarie.

Ad esempio, per l’Italia, oltre al già citato art.8 del D.L. n. 201/2011, si richiama il DL n. 155/2008 che ha disposto temporaneamente (fino al 31 dicembre 2009) la concessione della garanzia statale a condizioni di mercato sulle passività delle banche italiane, con scadenza fino a cinque anni e la cui data di emissione sia successiva a quella di entrata in vigore del provvedimento medesimo.

 

Ulteriori misure utilizzate a sostegno del settore bancario nel corso della legislatura hanno previsto la sottoscrizione da parte dello Stato di strumenti finanziari emessi da istituti di credito: in particolare, le norme legislative hanno essenzialmente definito un impianto di tipo procedurale, delineando lo schema autorizzatorio delle operazioni di sottoscrizione di titoli obbligazionari ed individuando le tipologie di fonti di finanziamento delle operazioni stesse. La definizione in concreto dell’ammontare delle risorse necessarie e l’individuazione della relativa copertura finanziaria sono state invece rimesse a strumenti di carattere non legislativo (decreti del Presidente del Consiglio dei ministri).

La scelta di tale schema operativo implicava, tuttavia, l’impossibilità di procedere, al momento dell’esame delle norme legislative che definivano tale procedura, ad una indicazione puntuale delle risorse finanziarie interessate alle operazioni in esame.

Tale procedura è stata utilizzata, anche se in modo differenziato con riferimento ai parametri tecnici inerenti alla sottoscrizione, in due diverse occasioni: l’articolo 12 del DL 185 del 2012, che prevedeva la sottoscrizione da parte del MEF di obbligazioni bancarie fino al 31 dicembre 2009, e gli articoli da 23-sexies a 23-duodecies del DL n. 95 del 2012, che prevedevano la sottoscrizione di strumenti finanziari da parte del MEF emessi da Banca Monte dei Paschi di Siena. Occorre ricordare che la medesima procedura, poi non attuata, era stata prefigurata anche dal DL n. 155/2008, che autorizzava il Ministero dell’economia a sottoscrivere o garantire aumenti di capitale deliberati da banche italiane che presentassero una situazione di inadeguatezza patrimoniale accertata dalla Banca d’Italia.

Le norme legislative richiamate, che hanno previsto tali operazioni, hanno disposto che la copertura venisse individuata mediante una o più delle seguenti modalità:

·       riduzione lineare delle dotazioni finanziarie, previste a legislazione vigente, delle missioni di spesa di ciascun Ministero;

·       riduzione di singole autorizzazioni legislative di spesa;

·       utilizzo temporaneo, mediante versamento all’entrata del bilancio dello Stato, delle disponibilità giacenti sulle contabilità speciali e sui conti di tesoreria;

·       emissione di titoli del debito pubblico.

Con riguardo all’attuazione della prima delle normative citate (DL n.185/2008)[302], si è dato seguito alla sottoscrizione da parte del MEF di strumenti finanziari emessi da istituti di credito con risorse reperite mediante l’emissione di titoli di debito pubblico. Anche per quanto attiene alla seconda normativa (DL 95/2012), il relativo schema di decreto del Presidente del Consiglio, presentato alle Camere per il parere (Atto del Governo n. 525) e a tutt’oggi non ancora definitivamente pubblicato, ha indicato la stessa modalità di finanziamento.

In conclusione tali operazioni, configurandosi come operazioni carattere finanziario, non determinano effetti diretti sul saldo di indebitamento netto (fatta salva la spesa per interessi), ma, in relazione alle modalità prescelte di reperimento  delle necessarie risorse, determinano effetti sul fabbisogno e sullo stock di debito lordo.

Un’incidenza sul saldo di indebitamento si determina, come accennato, limitatamente alla spesa per interessi. In particolare, con riferimento a tale aggregato, il Servizio Bilancio dello Stato[303] ha sottolineato come l’economicità dell’operazione sia condizionata dal differenziale tra il costo del ricorso al mercato da parte dello Stato e la remunerazione degli strumenti finanziari da sottoscrivere.

Si segnala, inoltre, che anche la Corte dei conti, con riferimento alle disposizioni sopra citate recate dal DL 155/2008, ha evidenziato[304] come la copertura mediante emissione di titoli del debito pubblico, non contemplata dalle norme di contabilità, appaia suscettibile di determinare effetti negativi sui parametri rilevanti ai fini del patto di stabilità e crescita.

 

7.2 Rapporti tra entrate statali e locali: profili metodologici

I rapporti finanziari tra lo Stato centrale e le amministrazioni locali sono stati oggetto di una incisiva riforma nel corso della XVI legislatura in materia di federalismo fiscale, ai sensi della legge delega n. 42/2009 e dei relativi provvedimenti di attuazione.

Rinviando alla sezione Finanza regionale e locale dei Temi dell’attività parlamentare[305] accessibile dall’home page della Camera dei deputati, per una dettagliata descrizione dei contenuti della riforma e dell’assetto delle fonti di finanziamento delle amministrazioni locali da essa scaturito, si intende in questa sede evidenziare le implicazioni metodologiche sotto il profilo dell’analisi degli effetti finanziari delle variabili di politica fiscale, nel nuovo contesto di relazioni finanziarie delineato dalla riforma. A tal fine si richiamano di seguito le linee essenziali della riforma, per poi focalizzare l’attenzione sugli aspetti problematici da essa scaturiti e sui primi interventi correttivi già in corso di adozione.

Le linee essenziali della legge delega n. 42/2009 prevedono il principio della soppressione dei trasferimenti, sia statali che regionali, salvo quelli aventi finalità perequativa o quelli destinati a specifiche finalità di sviluppo, e la sostituzione degli stessi con cespiti di natura tributaria. Questi ultimi possono essere tributi propri o derivati, ovvero compartecipazioni al gettito di tributi di altri livelli di governo. E’ previsto inoltre che i fondi con finalità perequativa abbiano carattere verticale (ovvero trasferimenti da un livello di governo superiore a uno inferiore) e siano a loro volta alimentati da fonti di gettito tributarie. E’ inoltre previsto il principio della garanzia dell’integrale finanziamento delle funzioni fondamentali, o soggette a livelli essenziali delle prestazioni, di ciascun comparto, secondo un fabbisogno finanziario calcolato applicando la metodologia dei costi standard.

I provvedimenti attuativi[306] della riforma hanno previsto termini di decorrenza diversi per ciascun comparto, con una fase transitoria di attuazione a decorrere dal 2012 per gli enti locali e dal 2013 per le regioni. A ciascun comparto, a fronte della soppressione dei trasferimenti fiscalizzabili, sono state attribuite nuove tipologie di cespiti tributari, o incrementate quelle già in loro possesso. Si ricordano, tra le altre, le compartecipazioni a tributi erariali (IVA per i comuni e regioni e IRPEF per le province), la previsione di tributi propri, attivabili a discrezione dei singoli enti (imposta di scopo, imposta di soggiorno o sbarco), e di tributi derivati, regolamentati nelle loro linee fondamentali da leggi statali, ma affidati alla regolazione dei singoli enti (addizionale IRPEF, IMU, TARES). Per i tributi derivati, inclusi quelli già in precedenza attribuiti alle amministrazioni locali, è stato inoltre ripristinato, a decorrere dal 2012, il potere di regioni ed enti locali di variare le aliquote (nonché le tariffe), precedentemente sospeso “fino all'attuazione del federalismo fiscale”[307], ed è stata altresì ampliata la “forchetta” delle aliquote e la facoltà di modificare le basi imponibili. In merito ai fondi perequativi, sono state individuate alcune fonti tributarie di finanziamento degli stessi, costituite, nel caso dei comuni, da compartecipazioni al gettito erariale della fiscalità immobiliare.

Con la manovra di finanza pubblica dell’autunno 2011, è stata estesa la base imponibile e aumentata la misura di alcuni tributi locali (in particolare l’IMU, estesa alla prima abitazione, e la TARES), disponendo al contempo su tali tributi significative compartecipazioni dello Stato centrale.

Alcuni profili problematici inerenti le relazioni finanziarie tra i diversi livelli di governo, come definite dall’assetto sopra descritto, sono di seguito sintetizzati.

 

Il sistema delineato di compartecipazioni incrociate, in cui gli enti locali compartecipano al gettito di tributi erariali e viceversa, rende meno diretto il rapporto tra soggetto impositivo e contribuenti: questi ultimi non hanno infatti una immediata contezza di quale livello di governo eserciti la responsabilità impositiva e benefici del gettito dei tributi assolti.

 

Si determinano inoltre riflessi in termini di riduzione della flessibilità nell’utilizzo della leva fiscale da parte del governo centrale: ogni sua decisione relativa a un tributo compartecipato produrrà infatti riflessi su livelli di governo diversi, con conseguente necessità di prevedere forme di compensazione degli effetti negativi, o positivi, delle decisioni assunte sui saldi di bilancio delle amministrazioni locali compartecipanti[308].

 

Inoltre, il coinvolgimento di un ampio numero di soggetti nell’utilizzo della leva fiscale locale, sottrae di fatto, almeno in parte, le decisioni in materia di pressione fiscale alla strategia di politica economica del governo centrale, facendone oggetto di una decisione diffusa, da condividere tra una pluralità di soggetti locali[309].

 

Ulteriori difficoltà si determinano riguardo alle modalità con le quali effettuare i predetti interventi compensativi a seguito della soppressione dei trasferimenti, fatte salve alcune tipologie destinate a specifica finalità. Tale soppressione fa infatti venir meno un canale, manovrabile discrezionalmente, a valere sul quale effettuare, da un lato, la regolazione compensativa delle relazioni finanziarie tra Stato e Amministrazioni locali, dall’altro, i tagli discrezionali disposti in sede di manovra di finanza pubblica. Ne consegue che l’esigenza di effettuare i predetti interventi, compensativi e riduttivi, comporta l’utilizzo a tali fini dei trasferimenti di natura perequativa, la cui funzione in linea di principio andrebbe strettamente correlata al livello di sperequazione territoriale dei gettiti tributari attribuiti dalla riforma. La progressiva riduzione delle risorse disponibili per la perequazione, in presenza di un aumento delle risorse tributarie direttamente attribuite alle amministrazioni locali sulla base del principio della territorialità (potenzialmente sperequate), presenta profili di rischio in termini di una possibile perdita di coerenza dell’intero sistema delineato dalla riforma.

 

Alcuni degli aspetti problematici sopra evidenziati sono stati oggetto di parziali interventi correttivi da parte della legge di stabilità per il 2013[310], che ha significativamente ridotto la misura delle compartecipazioni incrociate tra lo Stato e gli enti locali e ha destinato una quota maggiore di risorse ai fondi di natura perequativa - che erano stati nel frattempo erosi da successivi tagli, disposti in sede di manovre di finanza pubblica – riducendo in misura corrispondente le risorse tributarie attribuite agli stessi enti in base al principio della territorialità.

Più in dettaglio, la citata legge di stabilità:

-         ha eliminato la compartecipazione erariale IMU al 50% sugli immobili diversi dalla prima casa e dai fabbricati rurali, prevedendo invece che il gettito relativo ad una sola categoria di immobili (quelli strumentali, classificati nella categoria catastale D), calcolato ad aliquota base, spetti interamente all’erario;

-         ha sospeso la norma che prevedeva che il fondo perequativo fosse alimentato da una compartecipazione al gettito erariale della fiscalità immobiliare, disponendo invece che esso (ora denominato Fondo di solidarietà) sia alimentato dal gettito dell’IMU (in parte direttamente dai comuni, mediante destinazione di una quota del gettito[311], in parte dallo Stato, mediante destinazione di risorse derivanti anch’esse dalla compartecipazione erariale al gettito IMU[312]);

-         ha aumentato la dotazione del predetto fondo di solidarietà, rispetto al soppresso fondo sperimentale di riequilibrio, decurtato da successivi tagli disposti in sede di manovra di finanza pubblica, con corrispondente riduzione del gettito IMU attribuito ai comuni di provenienza.

 

Gli interventi sopra descritti hanno quindi operato alcune correzioni, sebbene parziali (o temporanee), volte ad attenuare i profili di criticità sopra evidenziati, correlati all’assetto delle relazioni finanziarie tra lo Stato e le amministrazioni locali delineato dalle recenti riforme.

 

7.3 Il caso delle riduzioni della “spesa fiscale”

Una specifica questione emersa nel corso della legislatura appena conclusa attiene all’utilizzo della riduzione lineare dei regimi di esenzione, esclusione e favore fiscale (c.d. tax expenditures) per assicurare maggiori entrate nell’ambito di manovre di finanza pubblica.

 

Le Tax expenditures  sono definite dall’OCSE come forme di trasferimento di risorse pubbliche (“spesa fiscale”) attraverso la riduzione degli obblighi fiscali. In particolare, si tratta di abbattimenti del debito di imposta in favore di specifiche categorie di contribuenti (attraverso deduzioni, detrazioni, esclusioni, esenzioni, aliquote ridotte, regimi speciali) che apportano una riduzione del gettito per l’erario. Esse producono quindi sul bilancio pubblico effetti peggiorativi analoghi a quelli dovuti ad incrementi della spesa. Tuttavia, a differenza di quanto accade per questi ultimi, gli ammontari “spesi” possono essere determinati soltanto sulla base di stime ed ipotesi riferite al comportamento dei contribuenti[313].

Secondo il Fondo Monetario Internazionale in caso di eccessivo utilizzo delle tax expenditures, per assicurare il rispetto della trasparenza (fiscal transparency) [314], i documenti di bilancio andrebbero integrati con un riepilogo delle misure previste, indicando la finalità di ogni disposizione, la sua durata, i soggetti beneficiari e una stima del relativo impatto finanziario. 

Tale indicazione è stata recepita dall’articolo 21 della legge di contabilità (legge n. 196 del 2009) il quale, nel disciplinare il contenuto della nota integrativa allegata al bilancio di previsione, ha stabilito che, in relazione alle entrate, occorre indicare, tra l’altro, gli effetti connessi alle disposizioni vigenti recanti esenzioni o riduzioni del prelievo obbligatorio, con separata indicazione di quelle introdotte nell’esercizio nonché con l’indicazione della natura delle agevolazioni, dei soggetti e delle categorie dei beneficiari e degli obiettivi perseguiti.

 

Come già segnalato nel paragrafo relativo alle deleghe in materia fiscale[315], l’articolo 40 del decreto legge n. 98 del 6 luglio 2011[316] ha previsto, originariamente, l’adozione di provvedimenti legislativi di riordino della spesa sociale e assistenziale tali da determinare una riduzione dell’indebitamento netto in misura non inferiore a 4 miliardi nel 2013 e a 20 miliardi annui a decorrere dal 2014. Tale disposizione non ha individuato con specificità gli interventi che avrebbero consentito di conseguire il predetto risparmio (contabilizzato nel quadro finanziario della manovra), ma ha rinviato tale compito ai successivi provvedimenti che avrebbero dovuto disciplinare in concreto i singoli interventi incidenti sulla spesa sociale ed assistenziale.

In considerazione di tale indeterminatezza dei contenuti del riordino, veniva contestualmente introdotta anche una “norma di salvaguardia” in base alla quale, qualora non fossero stati adottati entro il 30 settembre 2013 i provvedimenti necessari, si sarebbe dovuta applicare una riduzione lineare dei regimi di esenzione, esclusione e favore fiscale in misura pari al 5% per il 2013 e al 20% dal 2014.

Per suffragare l’idoneità di tale riduzione a produrre l’effetto finanziario atteso, si rinviava ad un apposito allegato al decreto legge n. 98 (allegato C-bis) nel quale veniva riportata – per ciascun regime di esenzione, esclusione e favore fiscale vigente – l’indicazione dell’onere annuo in termini di competenza giuridica[317].

 

Sul piano quantitativo, secondo quanto riportato nella relazione tecnica, il totale dei “costi fiscali” risultante dal predetto allegato era tale da assicurare, applicando le percentuali di riduzione indicate dalla norma di salvaguardia, un ammontare di risorse di importo non inferiore a quello scontato ai fini della manovra (4 mld nel 2013 e 20 mld a decorrere dal 2014). Pertanto, nell’eventualità dell’applicazione del meccanismo di salvaguardia sarebbe stato necessario individuare le voci, tra quelle elencate nell’Allegato C-bis, oggetto del “taglio lineare”  necessario ad assicurare in ogni caso gli effetti già scontati ai fini della manovra.

 

Per quanto attiene strettamente ai profili di quantificazione, nel corso dell’esame delle norme sono emersi[318] i seguenti profili di criticità:

-        sul piano quantitativo occorreva considerare anche l’effetto dei fenomeni di incapienza, riferibili ai soggetti che, a normativa vigente, non fruiscono pienamente del beneficio introdotto. Tale incidenza può variare, infatti, in misura non proporzionale rispetto alla percentuale di riduzione lineare applicata, potendo dar luogo quindi ad effetti di maggior gettito anche inferiori rispetto al valore teorico ottenuto mediante la mera applicazione della prescritta percentuale di riduzione all’onere complessivo annuo;

-        ai fini dell’imputazione degli effetti della norma sui saldi di finanza pubblica, i valori indicati nell’allegato erano espressi in termini di competenza giuridica e, pertanto, richiedevano anche una valutazione in termini di cassa, tenuto conto che questo è il criterio generalmente utilizzato per valutare l’impatto delle misure in questione sui saldi di finanza pubblica.

In particolare, al fine di assicurare effetti positivi già dal primo anno di applicazione, la riduzione avrebbe dovuto interessare, in via prevalente, le imposte indirette mentre le imposte dirette (in particolare nelle ipotesi in cui trova applicazione il meccanismo di saldo e acconto[319]) non sarebbero risultate utili in quanto, pur intervenendo per competenza nel 2013, avrebbero determinato effetti di cassa nell’anno successivo.

 

Ulteriori profili di complessità riguardavano i criteri da utilizzare per il trattamento contabile delle riduzioni della “spesa fiscale”. Tali criteri possono infatti variare in ragione delle tipologie di misure di favore fiscale di volta in volta incise.

In linea generale:

·        disposizioni che intervengano sulla struttura del prelievo e, pertanto, comportino modifiche alle entrate tributarie seguono gli ordinari criteri di contabilizzazione previsti per la specifica imposta interessata (ad es. le detrazioni IRPEF che recano variazioni di entrate sui tre saldi di finanza pubblica);

·        in caso di norme statali che intervengano anche sul gettito delle imposte locali (ad es. modifiche alla base imponibile IRPEF che rilevano anche ai fini delle addizionali regionali e comunali), per quanto attiene alla quota di gettito imputabile alle addizionali, ai fini dei saldi di fabbisogno e indebitamento netto occorre iscrivere la maggiore (o minore) entrata tributaria, mentre, ai fini del saldo netto da finanziare, va iscritto il minore (o maggiore) trasferimento dallo Stato agli enti territoriali finalizzato a garantire la complessiva invarianza delle risorse finanziarie attribuite agli stessi enti;

·        in caso di disposizioni concernenti la riduzione di agevolazioni fruibili mediante il meccanismo della compensazione del credito d’imposta, la contabilizzazione di tali riduzioni varia in funzione del tipo di beneficio sul quale si incide e degli effetti ascritti alla norma che lo ha introdotto.

Come già segnalato in una precedente scheda[320], i criteri di contabilizzazione degli effetti finanziari riferiti ai crediti di imposta dipendono dalla specifica tipologia di intervento: in linea generale, qualora si tratti di misure introduttive di un nuovo beneficio (es. credito d’imposta agli autotrasportatori legato all’incremento delle accise sui carburanti[321] oppure credito d’imposta riconosciuto alle banche per l’importo corrispondente agli interessi sui finanziamenti agevolati erogati ai soggetti colpiti dal sisma in Emilia Romagna[322]) si iscrive in genere una maggiore spesa (corrente o in conto capitale) a valere sui tre saldi.

Qualora si tratti, invece, di un intervento sulle modalità di utilizzo di crediti fiscali vantati dal contribuente in relazione a pregresse posizioni tributarie (es. anticipo dell’utilizzo in compensazione dei crediti per imposte anticipate – DTA – risultanti nei bilanci delle banche[323] oppure possibilità di cedere i crediti d’imposta vantati dalle imprese cinematografiche – tax credit ­- alle banche (le quali, a loro volta, possono utilizzare in compensazione il credito[324]) occorre iscrivere sui saldi effetti di minore entrata.

 

Va infine evidenziato, su un piano più generale, che l’individuazione dei benefici oggetto di riduzione presenta comunque un problema di interferenza con politiche legislative anche diverse da quelle strettamente fiscali. A titolo esemplificativo, si segnala che la detrazione IRPEF per familiari a carico[325] la quale, anche se rappresenta una voce di natura fiscale perché riduce il gettito IRPEF, potrebbe essere inclusa tra le misure di sostegno alle famiglie.

 

Per quanto riguarda i successivi sviluppi del processo normativo intrapreso, si ricorda che nella manovra finanziaria successiva (decreto legge n. 138 del 13 agosto 2011) il meccanismo di salvaguardia previsto dal citato articolo 40 del DL 98 veniva anticipato al 2012. Infatti, la nuova formulazione rimodulava gli effetti finanziari attesi (4 mld nel 2012, 16 mld nel 2013 e 20 mld dal 2014), che dovevano essere realizzati anche attraverso una rideterminazione delle aliquote delle imposte indirette, inclusa l’accisa.

 

La successiva manovra attuata con decreto legge n. 201 del 6 dicembre 2011 (decreto salva-Italia) modificava ulteriormente la norma, prevedendo, in luogo del taglio lineare dei benefici fiscali, un incremento delle aliquote IVA modulato nel tempo in modo da realizzare gli obiettivi finanziari prefissati. Per l’anno 2012, il gettito di 4 mld già ascritto ed utilizzato nelle precedenti manovre veniva assicurato in massima parte con un primo incremento delle aliquote IVA.

In particolare, a decorrere dal 1° ottobre 2012, le aliquote del 10% e del 21% sarebbero dovute aumentare, rispettivamente, al 12% e al 23%. Poiché i relativi effetti sono stati stimati, per l’anno 2012,  in 3,28 mld di euro, le risorse mancanti (720 mln) sono state reperite nell’ambito della medesima manovra.

 

Gli ulteriori incrementi di aliquote IVA previsti si sarebbero applicati solo se, entro il 30 settembre 2012, non si fosse provveduto ad un riordino della spesa sociale e assistenziale nonché ad una riduzione delle tax expenditures. Tale ultima riduzione non veniva configurata come un taglio lineare, ma doveva rispondere al criterio di eliminare le agevolazioni che non apparivano più giustificate o che costituivano una duplicazione di prestazioni assistenziali. Complessivamente, il predetto riordino avrebbe dovuto determinare effetti positivi, ai fini dell'indebitamento netto, rideterminati in misura non inferiore a 13.119 milioni di euro per l'anno 2013 ed a 16.400 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2014[326].

Il nuovo ammontare degli obiettivi finanziari indicati corrisponde alla stima del maggior gettito IVA recato dagli incrementi decorrenti dal 1° ottobre 2012. Infatti, il perdurare dell’incremento nel 2013 (aliquote 12% e 23%) e l’ulteriore aumento delle aliquote dal 2014 (12,5% e 23,5%) assicurava risorse pari a 13,119 mld nel 2013 e 16,4 mld dal 2014. Le risorse mancanti rispetto a quelle precedentemente scontate nel 138/2011 (rispettivamente, 16 mld e 20 mld) sono state reperite nell’ambito della manovra operata dal DL 201.

 

Le modifiche introdotte hanno quindi definitivamente escluso la previsione di una riduzione lineare delle tax expenditures, prefigurando un intervento normativo di riforma del settore conforme a specifici criteri, che assicurasse comunque l’effetto finanziario desiderato, nel contempo rimodulato.

Contemporaneamente, anche in ragione della situazione di emergenza finanziaria, venivano individuate misure di carattere fiscale (manovra IVA) in grado di produrre con immediatezza il predetto effetto di gettito. In tal modo, ribaltando la logica iniziale, il meccanismo di salvaguardia veniva reso immediatamente operativo pur condizionandone in parte l’applicazione all’ipotesi di mancata realizzazione del più ampio intervento di riforma.

 

Il decreto legge n. 95 del 6 luglio 2012 (spending review) ha ulteriormente rimodulato gli incrementi delle aliquote dell’imposta[327].

In conseguenza della ulteriore compensazione dei parziali effetti finanziari nell’ambito del DL n. 95, le risorse da reperire mediante riordino della spesa in materia sociale e fiscale ammontano a 6,56 mld annui a decorrere dal 2013[328] .

Per completezza dell’esposizione si ricorda che la legge di stabilità per il 2013 è ulteriormente intervenuta sulle aliquote IVA (le nuove aliquote, con decorrenza 1° luglio 2013, sono state fissate in 10% e 22%). Gli effetti finanziari relativi alla minore aliquota ridotta sono stati compensati nell’ambito del provvedimento.

 

La complessità della vicenda normativa illustrata è indicativa delle difficoltà sul piano metodologico e sul piano applicativo che possono scaturire sia dall’imputazione in via preventiva di un unico effetto finanziario ad una pluralità di misure (anche alternative tra di loro) da adottare in tempi successivi sia dall’applicazione della logica dei tagli c.d. “lineari” [329] nel caso in cui si intervenga su materie, quali quella del riordino di regimi agevolativi fiscali, caratterizzate da un notevole grado di complessità.

In tali casi infatti “meccanismi di salvaguardia” - posti a presidio del conseguimento dell’obiettivo finanziario prefissato - basati su riduzioni uniformi dei diversi regimi agevolativi potrebbero risultare di scarsa praticabilità e di difficile quantificazione, tenuto conto dell’estrema eterogeneità degli interventi interessati dal taglio e dell’esigenza di incidere in questi settori con interventi di carattere selettivo, i cui effetti andrebbero puntualmente identificati in considerazione delle specificità degli interventi medesimi.

 

7.4 Problematiche connesse al finanziamento della spesa sociale

Nell’aggregato di spesa relativo alla funzione della protezione sociale rientrano, essenzialmente, le prestazioni sociali in denaro, pensionistiche e non pensionistiche, e la spesa sanitaria erogata dal Servizio sanitario nazionale (SSN). Di tali componenti, solo la spesa per prestazioni sociali in denaro presenta un’autonoma evidenza nel conto economico della P.A., mentre la spesa sanitaria risulta dall’aggregazione di tipologie di spesa rientranti in diversi aggregati del conto economico (ad esempio, spesa per il personale, spesa per acquisto di beni e servizi) ^[330] .

 

Con riferimento alle modalità di finanziamento, si rileva che le prestazioni sociali in denaro sono costituite da prestazioni finanziate con contributi obbligatori a carico dei soggetti interessati (per esempio, le pensioni o l’indennità di disoccupazione) e da prestazioni finanziate a carico della fiscalità generale (per esempio, le prestazioni per gli invalidi civili). Le prestazioni sanitarie erogate nell’ambito del SSN hanno un sistema di finanziamento complesso in cui intervengono diverse componenti (contributo dello Stato, entrate proprie delle regioni, compartecipazione dei cittadini alla spesa).

 

·       Le prestazioni sociali in denaro

A tale aggregato di spesa sono riconducibili la spesa per pensioni e quella per altre prestazioni sociali in denaro che ingloba: le rendite infortunistiche, le liquidazioni per fine rapporto a carico di istituzioni pubbliche, le prestazioni di maternità, malattia ed infortuni, le prestazioni di integrazione salariale (cassa integrazione ordinaria, straordinaria, in deroga), le prestazioni di sussidio al reddito nei casi di disoccupazione (indennità di disoccupazione, indennità di mobilità, ecc.), i trattamenti di famiglia, le pensioni di guerra, le prestazioni per invalidi civili, ciechi e sordomuti e, in via residuale, gli altri assegni a carattere previdenziale ed assistenziale.

 

·       La spesa pensionistica

Nel corso della XVI legislatura sono stati numerosi gli interventi che hanno inciso, spesso in modo significativo, sull’ordinamento pensionistico. In linea generale, tali interventi sono stati caratterizzati dal comune obiettivo di ridurre la spesa per pensioni, attraverso un progressivo inasprimento dei requisiti, anagrafici e di anzianità contributiva, per l’accesso al trattamento nonché attraverso la riduzione dell’ammontare dei trattamenti da liquidare, mediante l’estensione pro rata del sistema di calcolo contributivo.

Viceversa, sono stati limitati, quanto a portata finanziaria, gli interventi suscettibili di incrementare la spesa pensionistica: si tratta di misure dirette per lo più ad allentare i nuovi vincoli per determinate categorie di lavoratori considerate meritevoli di una particolare tutela, per le quali è stato previsto l’accesso al trattamento pensionistico con requisiti ridotti, rispetto a quelli prescritti in via generale.

Preliminarmente, è opportuno ricordare che l’articolo 17, comma 7, della legge n. 196/2009 dispone che, per le norme in materia previdenziale, la relazione tecnica debba contenere un quadro analitico di proiezioni finanziarie, almeno decennali, riferite all'andamento delle variabili collegate ai soggetti beneficiari e al comparto di riferimento. Ciò comporta la necessità che anche la verifica della copertura finanziaria delle disposizioni in materia pensionistica non possa essere limitata al triennio di riferimento, ma debba tenere conto dell’allineamento tra oneri e mezzi di copertura con riferimento ad un più ampio orizzonte temporale.

Nel corso della XVI legislatura gli interventi espansivi in materia pensionistica hanno trovato copertura per lo più attraverso interventi rientranti nell’ambito delle ordinarie modalità di finanziamento delle prestazioni pensionistiche, rimanendo residuali le compensazioni c.d. “esogene” al sistema. La compensazione della maggiore spesa pensionistica è infatti avvenuta preferibilmente attraverso un corrispondente incremento delle aliquote contributive pensionistiche, al fine di ottenere un aumento del gettito delle entrate contributive in favore dell’ente previdenziale interessato.

Simili misure si riflettono sui tre diversi saldi di finanza pubblica: in particolare, sui saldi di fabbisogno e di indebitamento netto trovano imputazione la maggiore spesa per trattamenti pensionistici da parte dell’ente previdenziale  e le maggiori entrate contributive previste a fini di compensazione dei predetti oneri. Tali entrate sono registrate ai fini dei saldi nel loro ammontare lordo, dal quale vanno scorporati gli effetti di riduzione del gettito fiscale derivanti dalla deducibilità dei contributi obbligatori, che costituiscono una voce negativa da computare sui tre saldi di finanza pubblica. Nel caso in cui – viceversa – un incremento delle aliquote contributive non fosse finalizzato ad assicurare la copertura di interventi espansivi sul lato delle prestazioni, sul saldo netto da finanziare dovrebbe essere iscritto l’effetto di riduzione di spesa dovuto alla riduzione dei trasferimenti a carico dello Stato verso l’ente previdenziale per un importo pari all’ammontare delle maggiori entrate lorde derivanti dall’incremento contributivo.

 

Sempre nell’ambito del sistema pensionistico, nella XVI legislatura si sono registrati diversi casi di copertura a carico dei trattamenti pensionistici di importo più elevato, mediante l’introduzione di un contributo di solidarietà ovvero mediante il blocco (o la riduzione) del meccanismo della perequazione automatica.

 

Il contributo di solidarietà consiste nel prelievo di una quota percentuale sui trattamenti pensionistici di importo eccedente i limiti individuati dal legislatore (ad esempio, il DL 98/2011 prevedeva il prelievo del 5 per cento sugli importi di pensione eccedenti 90.000 euro lordi annui e del 10 per cento sugli importi superiori a 150.000 euro). Anche in questo caso, nella quantificazione degli effetti sui saldi, si è tenuto conto della riduzione del gettito tributario derivante dal restringimento della base imponibile.

Il blocco (o la modifica) del meccanismo di perequazione automatica agisce anch’esso sui trattamenti pensionistici più elevati, individuati in proporzione al trattamento minimo INPS. Tale modalità di copertura, a differenza del caso precedente, garantisce un effetto permanente di riduzione delle spese per il fatto che, dopo la fine del blocco (o della riduzione) della perequazione automatica, il meccanismo di indicizzazione delle pensioni tornerà ad applicarsi su importi più bassi di quelli che si sarebbero verificati se non ci fosse stato il blocco medesimo.

Anche nel caso di modifica del sistema dell’indicizzazione delle pensioni, è necessario peraltro tenere conto degli effetti fiscali indotti, derivanti dalla riduzione della base imponibile, costituita dai redditi dei soggetti interessati.

 

Infine, nel corso della XVI legislatura, si sono registrate anche modalità di copertura di una spesa pensionistica mediante compensazione esterna al sistema pensionistico, (ad esempio l’aumento del prezzo dei tabacchi: IVA + accisa)[331].

 

·       Le prestazioni sociali in denaro non pensionistiche

Anche con riferimento alle modifiche legislative in materia di prestazioni in denaro non pensionistiche, la tendenza che si è registrata nel corso della scorsa legislatura è stata quella di mantenere sia gli oneri sia la relativa copertura all’interno del medesimo comparto finanziario.

Ad esempio, in caso di estensione ad ulteriori platee di lavoratrici dell’indennità di maternità, è stata disposta la contestuale estensione all’intera categoria interessata del corrispettivo obbligo contributivo[332]. Anche in questo caso, per una corretta imputazione degli effetti delle misure sui saldi di finanza pubblica, è stato necessario tener conto che l’estensione dell’obbligo contributivo comporta una riduzione del gettito fiscale per la deducibilità del contributo medesimo.

 

Nell’ambito delle prestazioni in esame, il settore degli ammortizzatori sociali è stato molto inciso nel corso della legislatura, stante il periodo di particolare crisi economica. Gli interventi sono stati molteplici e sono stati volti, da un lato, ad estendere la platea dei soggetti beneficiari di trattamenti di sostegno del reddito, non previsti dall’ordinamento vigente, dall’altro, a rimodulare o rimodellare gli istituti esistenti per adattarli alla crisi in atto ed offrire ai lavoratori un ventaglio di soluzioni diverse.

A parte i settori per i quali l’ordinamento già prevede l’intervento degli ordinari istituti della disoccupazione, della mobilità e della cassa integrazione guadagni, ordinaria e straordinaria, al cui finanziamento si provvede mediante contributi obbligatori posti a carico di lavoratori e datori di lavoro, nella legislatura è stato particolarmente intenso l’intervento sul mercato del lavoro con gli ammortizzatori sociali in deroga. In particolare, gli interventi in deroga sono stati diretti ad ampliare gli ambiti di applicazione degli istituti di sostegno del reddito esistenti al fine di includervi ulteriori platee ovvero ad introdurre ulteriori strumenti, assimilabili agli ammortizzatori sociali esistenti.

Gli interventi in esame sono stati in genere finanziati a valere sulle risorse del Fondo sociale per l’occupazione e la formazione[333]. Va evidenziato che alcuni degli interventi in esame sono effettivamente riconducibili ai fini istituzionali del Fondo, sia quanto a tipologia sia quanto a soggetti beneficiari, e trovano quindi capienza nelle risorse del Fondo preordinate allo scopo: in tali casi la verifica da effettuare in sede di valutazione della copertura finanziaria riguarda essenzialmente l’accertamento della sussistenza nel Fondo delle necessarie disponibilità per le finalità in questione. Solo in caso di accertata carenza di tali disponibilità occorre procedere ad una corrispondente integrazione delle risorse.

Viceversa, per gli interventi che, pur rientrando nell’alveo delle misure di sostegno del reddito, presentano rilevanti caratteristiche di novità, occorre provvedere alla quantificazione delle risorse che si intende impegnare ed al conseguente reintegro delle disponibilità del Fondo. Si segnala, a tale proposito, che le risorse del Fondo sociale per l’occupazione e la formazione, pur finanziando spese di natura corrente, sono classificate come risorse di conto capitale. Tale criterio contabile si è reso nel tempo necessario per evitare che, in relazione ad interventi che possono iniziare nel corso dell’anno e concludersi nell’esercizio successivo, si determinasse l’impossibilità di utilizzo delle risorse autorizzate, tenuto conto del divieto di conservare in bilancio, come residui passivi, risorse di parte corrente non impegnate nell’esercizio di competenza. Tuttavia, in considerazione della natura della spesa da finanziare, alla reintegrazione delle risorse del Fondo si provvede generalmente con somme di parte corrente.

La possibilità di finanziare interventi per ammortizzatori sociali attraverso le risorse di un fondo, con disponibilità predeterminate, è giustificata dalla natura della prestazione, tradizionalmente non configurata come diritto soggettivo, ma come beneficio concesso all’interno di un limite di spesa. Pertanto, anche nella XVI legislatura, è stato significativo il ricorso a provvedimenti di concessione di tali benefici a carico del Fondo e nell’ambito di limiti di spesa predeterminati[334].

Va ancora evidenziato che i trattamenti di sostegno del reddito, sia quelli ordinari sia quelli in deroga, constano dell’indennità vera e propria, corrisposta al lavoratore, e, normalmente, della copertura figurativa. Ciò al fine di rendere utile a fini pensionistici il periodo di mancanza o riduzione del lavoro. Dal punto di vista della copertura, le risorse da stanziare devono essere quindi calcolate comprendendo entrambe le componenti.

Quanto alle modalità di contabilizzazione degli effetti dei provvedimenti sui saldi di finanza pubblica, si rileva che le risorse stanziate si riflettono interamente ed immediatamente sul saldo netto da finanziare, in quanto si tratta di somme da corrispondere a carico del bilancio dello Stato agli enti previdenziali con riferimento agli esercizi finanziari interessati.

Diversamente, sui saldi di fabbisogno ed indebitamento netto si riflette immediatamente la spesa per trattamenti liquidati ai lavoratori, pari a circa il 60 per cento dell’ammontare complessivo, mentre, la restante spesa per copertura figurativa (pari al 40 per cento del totale) sarà iscritta nei saldi di fabbisogno ed indebitamento netto al momento della liquidazione delle prestazioni pensionistiche, essendo quello il momento in cui la relativa spesa verrà effettivamente erogata[335].

Nella XVI legislatura, allo scopo di reperire risorse ulteriori da destinare gli ammortizzatori sociali in deroga, si è fatto ricorso anche alla riprogrammazione di quelle destinate al finanziamento dei programmi cofinanziati dai Fondi strutturali 2007-2013 oggetto del Piano di azione e coesione^[336]. Tale utilizzo è stato reso possibile dal particolare coefficiente di spendibilità di tali risorse, che determina effetti sui saldi di fabbisogno e di indebitamento omogenei rispetto a quelli ascrivibili alla concessione degli ammortizzatori sociali. Inoltre, essendo tali risorse già stanziate in bilancio, la riprogrammazione delle stesse per le finalità in esame non ha comportato la necessità di prevedere specifiche coperture.

 

Nonostante la sottolineata tendenza al finanziamento delle norme in esame all’interno dell’aggregato delle prestazioni sociali in denaro, anche nella XVI legislatura si sono registrati casi di coperture “esogene”. Si fa riferimento, per esempio, alla riforma del mercato del lavoro (legge n. 92/2012), la quale ha, tra l’altro, ridisegnato il sistema di ammortizzatori sociali finanziando le maggiori spese in parte attraverso una riforma del sistema contributivo delle prestazioni in esame e, per la parte restante, attraverso modalità diverse, con effetti su tutti e tre i saldi di finanza pubblica.

In particolare, si è disposto, tra l’altro, l’aumento dell’addizionale comunale sui diritti di imbarco, le cui entrate sono riversate all’INPS, la modifica dei limiti di deduzione delle spese relative a taluni mezzi di trasporto utilizzati nell’esercizio di impresa, la riduzione della percentuale di abbattimento della deduzione dei canoni di locazione e la modifica dei limiti di deducibilità dei contributi sanitari obbligatori per l’assistenza erogata nell’ambito del SSN sui premi di assicurazione RC per i veicoli. Infine, la copertura è realizzata utilizzando anche una riduzione delle spese di funzionamento dell’INPS, dell’INAIL e dell’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato.

 

Con riferimento ad altre tipologie di prestazioni sociali, diverse dagli ammortizzatori, le norme sono costruite, in linea generale, in maniera tale da finanziare la prestazione a domanda, con risorse a carico di un fondo, le cui disponibilità costituiscono un limite massimo di risorse, oltre il quale la spesa non può più essere finanziata. Tali prestazioni, pertanto, non si configurano come diritti soggettivi di immediata esigibilità e il loro riconoscimento è subordinato all’accertamento, in via amministrativa, delle disponibilità esistenti.

Tuttavia, nel corso della XVI legislatura, si sono verificati casi di benefici di carattere sociale la cui concessione, pur essendo finanziata a valere delle disponibilità di un fondo (e quindi di un plafond massimo di risorse), non è stata configurata dalla norma come subordinata e limitata alle disponibilità del fondo medesimo[337]. Si fa riferimento, in particolare, alla concessione di un bonus a soggetti, lavoratori e pensionati, componenti di nuclei familiari a basso reddito[338]. La norma ha subordinato l’erogazione del beneficio, attraverso i sostituti di imposta, ai soli requisiti reddituali individuati direttamente dalla legge, dando luogo quindi ad un meccanismo di spesa automatico pur in presenza di mezzi finanziari di ammontare predefinito, confluite in un fondo appositamente costituito. La norma ha peraltro previsto il monitoraggio degli effetti delle disposizioni, al fine dell’adozione degli eventuali interventi correttivi.

In tali casi, comunque, al fine di evitare possibili incrementi della spesa, anche attraverso successivi rifinanziamenti, si imporrebbe, dal punto di vista metodologico, di evitare automatismi nell’erogazione dei benefici, condizionando espressamente la concessione dei medesimi alla previa verifica della sussistenza delle necessarie risorse all’interno del limite massimo di spesa stanziato.

 

·       La spesa sanitaria

 

Preliminarmente, è opportuno ricordare che il finanziamento del SSN avviene attraverso il Fondo sanitario nazionale (FSN). Esso è costituito dalle risorse provenienti dal concorso dello Stato e delle Regioni. Per quanto riguarda il concorso dello Stato, l’ammontare del finanziamento è concordato con le Regioni nella conferenza unificata e formalizzato con un atto legislativo. Le Regioni concorrono con entrate proprie o con risorse ulteriori. L’ammontare complessivo del FSN è dimensionato sulle prestazioni da fornire (LEA – livelli essenziali di assistenza), il cui costo è calcolato, in prima approssimazione, sulla base della spesa annua pro capite per ciascun residente (quota capitaria ponderata)[339].

Prestazioni aggiuntive rispetto a quelle riconducibili ai livelli essenziali possono essere fornite dalle Regioni con oneri a carico dei rispettivi bilanci.

 

Nel corso della XVI legislatura, si sono succedute misure volte a ridimensionare i livelli del finanziamento del SSN e a razionalizzare nel contempo la spesa, fermi restando i livelli di assistenza. La riduzione della spesa si riflette sui saldi di fabbisogno e di indebitamento, attraverso il ridimensionamento delle uscite a livello regionale, ma si riflette anche, e in modo automatico e certo, sul saldo netto da finanziare, a causa della contestuale riduzione del finanziamento a carico dello Stato.

Altri interventi proposti sono stati caratterizzati dalla necessità di incrementare le prestazioni fornite dal SSN senza incidere sull’ammontare del finanziamento complessivo, in modo da non determinare la necessità di un’apposita copertura. E’ il caso ad esempio dell’articolo 5 del decreto-legge n. 158/2012, che ha disposto l’aggiornamento dei LEA con prioritario riferimento alla riformulazione dell’elenco delle malattie croniche e delle malattie rare, per includervi ulteriori fattispecie, nel rispetto degli equilibri programmati di finanza pubblica e secondo un procedimento compensativo. In tali casi, compatibilmente con le finalità finanziarie complessive del SSN, l’inserimento di nuove patologie deve essere compensato da misure di razionalizzazione dei rimanenti LEA, compresa l’esclusione, parziale o totale, di patologie per le quali la periodica revisione dei criteri epidemiologici, dei criteri di appropriatezza clinica ed organizzativa e della valutazione comparativa di costi-benefici, suggeriscono un diverso posizionamento rispetto alla esclusione dalla partecipazione al costo delle prestazioni sanitarie^[340].

Per quanto riguarda specifiche tipologie di spesa sanitaria, la particolare composizione della filiera degli operatori economici coinvolti nei meccanismi di spesa e la possibilità di condizionarne il comportamento hanno permesso di disegnare un sistema di finanziamento della spesa che ne ha consentito un più puntuale controllo. E’ il caso della spesa farmaceutica territoriale, che storicamente, soprattutto in alcune regioni, evidenziava un costante trend di crescita che non trovava giustificazione in ragioni epidemiologiche. L’introduzione di un tetto di spesa[341], calcolato in misura percentuale sul totale del finanziamento del SSN e giudicato congruo per la copertura dei fabbisogni farmaceutici medi, ha comportato una responsabilizzazione di tutti gli attori della filiera, dal momento che il superamento del tetto comporta il ripiano dell’eccedenza da parte dei produttori, dei grossisti e dei farmacisti.

Il meccanismo dell’individuazione di un tetto di spesa è stato esteso anche alla spesa farmaceutica ospedaliera per la quale, tuttavia, non è apparso agevole il rispetto di tale limite, tenuto conto del complesso delle variabili che influiscono sul settore ospedaliero (per esempio, la spesa per il personale addetto alle farmacie ospedaliere).

Con il DL n. 95/2012, da ultimo, è stato previsto, anche per la spesa farmaceutica ospedaliera, un meccanismo automatico di ripiano dell’eccedenza rispetto al tetto stabilito (c.d. “extratetto”), ponendo a carico delle aziende produttrici il 50 per cento dell’eventuale scostamento e lasciando a carico delle regioni che hanno superato il tetto a livello regionale l’onere del ripiano in proporzione dei rispettivi disavanzi[342].

Si segnala che, da ultimo, è stata decisa l’introduzione del meccanismo del tetto di spesa anche nel settore dell’assistenza protesica e della spesa per dispositivi medici, il cui mercato presenta caratteristiche simili a quelle della spesa farmaceutica territoriale[343].

 

7.5 Finanziamento della spesa in conto capitale e copertura di interventi con risorse di parte capitale

Nel corso della XVI legislatura il finanziamento della spesa in conto capitale ha visto prevalere il ricorso a norme finanziarie configurate come limiti massimi di spesa. Tale meccanismo appare, da un lato, un presidio a garanzia della sostenibilità degli interventi, essendo la dimensione dell’impegno finanziario a carico dei conti pubblici definita direttamente nella norma. Per altro verso, le norme che prevedono simili interventi devono essere comunque supportate da una relazione tecnica in grado di fornire tutte le indicazioni e gli elementi necessari a valutare la congruità delle risorse stanziate rispetto agli obiettivi prefissati. In caso contrario, infatti, potrebbe determinarsi la necessità di finanziamenti successivi o di incompletezza nella realizzazione degli interventi in questione.

 

Più ridotto rispetto al passato è risultato invece il ricorso al finanziamento degli investimenti in infrastrutture e opere pubbliche realizzati da soggetti esterni alla PA o da amministrazioni pubbliche mediante contributi pluriennali, solitamente di durata quindicennale, a carico del bilancio dello Stato. Tale modalità di finanziamento risultava prevalente in passato in quanto consentiva di frazionare su un periodo piuttosto lungo l’incidenza dell’onere sui saldi di finanza pubblica.

Peraltro, in base al Sistema di contabilità europea (SEC 95)[344], la registrazione dell’onere in termini di indebitamento netto  va effettuata applicando anche per tali trasferimenti (come per gli investimenti fissi) un criterio di cassa legato essenzialmente al pagamento degli stati di avanzamento lavori.

In genere, l’erogazione di un contributo pluriennale è accompagnata dall’autorizzazione per il beneficiario a porre in essere un mutuo, o altra operazione finanziaria, con un istituto di credito il cui onere di rimborso è posto a totale carico dello Stato a valere sul contributo pluriennale. Con questo sistema, attraverso l’utilizzo del ricavo netto del mutuo, il beneficiario dispone nei tempi dovuti, durante tutto il periodo di realizzazione dell’opera, dei finanziamenti necessari al pagamento degli stati di avanzamento.

Solitamente gli effetti di tali operazioni sono contabilizzati sui saldi di finanza pubblica nel seguente modo. Sul saldo netto da finanziare viene registrato l’importo del contributo annuo autorizzato per legge. Per stimare gli effetti dell’operazione sui saldi di fabbisogno e indebitamento si tiene conto del netto ricavo del mutuo e delle erogazioni effettive delle somme, ossia dei pagamenti effettuati di anno in anno a fronte degli stati di avanzamento dei lavori.

Tale meccanismo di contabilizzazione determina una divaricazione tra effetti sul bilancio dello Stato (saldo netto da finanziare), che possono essere diluiti su un arco pluriennale, ed effetti in termini di fabbisogno e di indebitamento che si concentrano in specifici esercizi, nei quali gli importi da compensare  possono assumere dimensioni considerevoli.

Al fine di compensare tali effetti negativi è stato costituito un Fondo per la compensazione degli effetti finanziari derivati dall’attualizzazione[345] dei contributi pluriennali (di cui all’articolo 6, comma 2, del DL 154/2008), nell’ambito del bilancio del Ministero dell’economia e delle finanze. In base a quanto precisato nella Nota metodologica allegata al Documento di economia e finanza 2012, le risorse del Fondo sono assunte nei tendenziali a legislazione vigente. Le possibilità di compensazione a valere sul Fondo sono peraltro limitate alle disponibilità dello stesso. Ulteriori effetti peggiorativi sul disavanzo andrebbero compensati con coperture ad hoc, da predisporre in relazione ai singoli interventi di spesa autorizzati.

 

In considerazione delle difficoltà sopra evidenziate, connesse all’utilizzo dei tradizionali strumenti di finanziamento di opere pubbliche, e tenuto conto della riduzione delle possibilità di indebitamento delle amministrazioni pubbliche con conseguente impatto negativo sulla spesa per investimenti, nel corso della XVI Legislatura sono stati introdotti strumenti alternativi di finanziamento, senza effetti sui saldi, per la realizzazione di immobili della pubblica amministrazione e di infrastrutture, soprattutto nel settore dei trasporti.

In particolare, l’articolo 6, comma 6-ter, del DL 138/2011 dispone che l'Agenzia del demanio proceda ad operazioni di permuta di beni appartenenti allo Stato con immobili adeguati all'uso governativo, al fine di rilasciare immobili di terzi, attualmente condotti in locazione passiva dalla pubblica amministrazione oppure immobili appartenenti al demanio e al patrimonio dello Stato, ma ritenuti inadeguati. Il ricorso a tale strumento è motivato dalla neutralità dell’operazione di permuta sui saldi di bilancio (in quanto viene registrata unicamente sul conto del patrimonio), mentre la vendita di immobili a copertura dell’acquisto di altri immobili determinerebbe riflessi negativi sui saldi di natura strutturale, rilevanti per il conseguimento degli obiettivi del patto di stabilità e crescita[346].

I criteri di contabilità europea prevedono infatti che le entrate da dismissione immobiliare siano considerate di natura una tantum, non suscettibili quindi di migliorare il saldo di indebitamento netto strutturale della PA. Le spese per l’acquisto di immobili sono invece contabilizzate come investimenti fissi lordi e pertanto incidono negativamente sui saldi strutturali. Pertanto l’utilizzo delle entrate da dismissione di immobili per l’acquisto di altri immobili comporta un effetto complessivamente negativo sui predetti saldi.

 

Profili di problematicità sono potenzialmente riscontrabili nella defiscalizzazione delle operazioni di partenariato pubblico-privato, finalizzate alla realizzazione di infrastrutture, di cui all’articolo 18 della legge 183/2011 (Legge di stabilità 2012). L‘ambito di applicazione delle misure di defiscalizzazione, inizialmente circoscritto alle infrastrutture relative ai trasporti, è stato successivamente esteso alla realizzazione di ogni nuova opera in partenariato pubblico-privato, senza limitazioni  di carattere settoriale.

La defiscalizzazione attualmente in vigore consente:

·        di compensare parzialmente o integralmente le imposte sui redditi e l’IRAP generati durante il periodo di concessione con la riduzione o l’azzeramento del contributo a fondo perduto;

·        di assolvere agli obblighi di versamento IVA mediante compensazione parziale o integrale con il predetto contributo, nel rispetto della normativa comunitaria;

·        di riconoscere al concessionario, come contributo in conto esercizio, l'ammontare del canone di concessione;

·        limitatamente alle grandi infrastrutture portuali, per un periodo non superiore ai 15 anni, la suddetta compensazione è consentita anche con il 25% dell'incremento del gettito IVA relativa alle operazioni di importazione riconducibili all'infrastruttura oggetto dell'intervento.

 

Riguardo ai benefici fiscali riconosciuti, le norme non prevedono alcuna tipologia di copertura: la relazione tecnica ha infatti postulato che la defiscalizzazione non comporti variazioni del gettito tributario e, di conseguenza, non siano modificati i saldi di finanza pubblica. Ciò in quanto il beneficio, applicandosi a nuove infrastrutture da realizzare, per il profilo finanziario configura non una riduzione di entrate ma una rinuncia ad un maggior gettito, in relazione alla chiara finalità di incentivare la costruzione di infrastrutture.

Più in dettaglio, la relazione tecnica stima che, in assenza di tali disposizioni, gli investimenti non si sarebbero realizzati; pertanto, per tali fattispecie nessun effetto di gettito risulta scontato in bilancio. Tale presupposto giustifica quindi l’effetto di invarianza finanziaria imputato all’intervento.

 

Va peraltro rilevato che tale ipotesi può verificarsi solo nel caso in cui nelle previsioni tendenziali non sia inclusa in alcun modo la redditività – sotto forma di entrate fiscali o di riscossione di canoni – delle infrastrutture interessate dalle norme e che si assuma, inoltre, l’ipotesi di assenza di fenomeni di “spiazzamento”, ossia l’ipotesi che i nuovi interventi defiscalizzati vadano a sostituire una quota di interventi che sarebbero stati comunque effettuati ed in relazione ai quali dovrebbe quindi sussistere una previsione di gettito.

Altri possibili profili di criticità sembrano riscontrarsi in ordine alla classificazione delle operazioni sopra descritte nell’ambito del partenariato pubblico-privato, come definito dai criteri Eurostat, di cui al manuale SEC 95. Infatti affinché l’intervento, e quindi la relativa spesa, non venga classificato all’interno dei bilanci pubblici occorre verificare, alla luce delle caratteristiche delle operazioni (criteri di defiscalizzazione e riconoscimento del canone di concessione come contributo in conto esercizio), la ripartizione del rischio di impresa tra il settore pubblico e le imprese private chiamate alla realizzazione delle opere infrastrutturali.

Si ricorda che i criteri Eurostat considerano tre principali categorie di rischio:

·        rischio di costruzione, che copre eventi riferiti allo stato iniziale delle opere considerate. In pratica, tale rischio riguarda il ritardo nella consegna, il mancato rispetto degli standard qualitativi previsti, rilevanti costi aggiuntivi, nonché effetti esterni negativi (quali i rischi ambientali) che comportano il pagamento di indennizzi verso terzi;

·        rischio di disponibilità, che copre le situazioni in cui il partner economico viene chiamato in causa in ragione di una struttura insufficiente. Tale carenza si manifesta in un volume di servizi più basso di quanto stabilito contrattualmente o con servizi di livello inferiore a quello stabilito dal contratto;

·        rischio della domanda, che copre la variabilità della stessa (maggiore o minore di quanto previsto al momento della sottoscrizione del contratto), a prescindere dalla performance del partner privato. Si tratta di oscillazioni che dipendono essenzialmente dal ciclo economico, da nuove tendenze di mercato, dallo spostamento nelle preferenze dei consumatori o dall’obsolescenza tecnologica. Dette tipologie di rischio fanno parte del normale “rischio economico” sopportato dal settore privato in un’economia di mercato.

Secondo i criteri EUROSTAT, al fine di classificare la realizzazione delle infrastrutture come esterna alla pubblica amministrazione, il rischio di costruzione e uno tra il rischio di disponibilità e il rischio della domanda devono ricadere sul partner privato.

La nuova versione del SEC (2010) – che dovrà essere resa operativa con regolamento UE, non ancora  formalmente adottato  -  conferma sostanzialmente l’impostazione sopra descritta, chiarendo altresì che:

·        qualora il costo del capitale sia prevalentemente coperto dal Governo, ciò indica che è il Governo stesso ad assumere la maggioranza dei rischi. Inoltre, anche le garanzie pubbliche possono influenzare la classificazione contabile del partenariato pubblico-provato, in quanto producono un forte effetto sulla distribuzione dei rischi tra le parti;

·        le garanzie pubbliche possono comportare la classificazione dell’operazione all’interno dei bilanci pubblici (on balance) quando assicurano un’integrale copertura del debito o un rendimento certo del capitale investito dal soggetto privato;

·        riguardo all’allocazione finale dell’asset alla fine del contratto, può costituire un elemento di valutazione per la contabilizzazione nei bilanci (on balance) dell’infrastruttura:

-        l’eventuale prezzo fisso, non rispondente ai valori di mercato, che l’amministrazione dovrà pagare alla scadenza del contratto;

-        un prezzo più alto del valore economico atteso;

-        un prezzo più basso del valore economico atteso perché l’amministrazione ha già pagato in precedenza per l’acquisto dell’asset in questione.

 

Pertanto, al fine di evitare l’impatto sui bilanci pubblici delle operazioni in essere, vanno attentamente considerati i profili di rischio e di ripartizione dello stesso tra componente pubblica e componente privata alla luce dei criteri sopra indicati[347].

 

·       Copertura di interventi di spesa con risorse di parte capitale

 

Si osserva che, nell’utilizzo di risorse in conto capitale per finalità di copertura occorre tener conto di ulteriori peculiarità.

In primo luogo,  come già osservato[348], dette risorse non possono in linea di principio essere utilizzate per la copertura di oneri di natura corrente, al fine di non incorrere in quella che si definisce “dequalificazione della spesa” [349].

 

Occorre inoltre che le risorse utilizzate presentino un tasso di spendibilità conforme a quello degli oneri da finanziare; ciò al fine di assicurare la compensazione delle nuove spese sul fabbisogno, che segue un criterio di cassa, e sul saldo di indebitamento netto calcolato sulla base del criterio della competenza economica (di cui costituisce un’efficace proxy, per le spese in conto capitale, lo sviluppo della spesa per cassa).

A differenza della spesa corrente - che presenta in genere un coefficiente di spendibilità tale da determinare una coincidenza tra effetti di competenza ed effetti di cassa – per la spesa in conto capitale si verifica spesso un disallineamento tra effetti in termini di competenza giuridica ed effetti in termini di cassa. La dinamica effettiva di cassa dipende dalla specifica tipologia dell’intervento finanziato e dalle procedure necessarie per il passaggio dalla fase dell’impegno giuridico (competenza) a quella dell’erogazione delle somme (cassa).

Pertanto, nel caso in cui per il finanziamento di specifici interventi si utilizzino risorse destinate ad altri interventi di spesa, caratterizzati da una diversa dinamica di cassa, nella valutazione della copertura finanziaria occorrerà verificare che siano stati adottati sistemi di “ponderazione” nell’utilizzo delle risorse tali determinare un’effettiva equivalenza sui saldi di fabbisogno e di indebitamento tra la spesa da finanziare e quella “definanziata” o ridotta a fini compensativi.

 

Particolarmente significativo a tale riguardo è il caso dell’utilizzo, per finalità di copertura di altre spese, del  Fondo per la coesione e lo sviluppo (già Fondo per le aree sottosviluppate- FAS).

Il Fondo per la coesione e lo sviluppo è stato istituito ai sensi dell’articolo 4 del D. Lgs. 88/2009 (Risorse aggiuntive ed interventi speciali per la rimozione degli squilibri economici e sociali), ridenominando il Fondo per le aree sottoutilizzate (FAS), di cui all'articolo 61 della L. 289/2002. Il Fondo è finalizzato a dare unità programmatica e finanziaria all’insieme degli interventi rivolti al riequilibrio economico e sociale tra le diverse aree del Paese. Ha carattere pluriennale, in coerenza con l’articolazione temporale della programmazione dei fondi strutturali dell’Unione europea, ed è volto a garantire l’unitarietà e la complementarietà delle procedure di attivazione delle relative risorse corrispondentemente a quelle previste per i fondi strutturali comunitari. Il coefficiente annuo di spendibilità di tale Fondo può risultare particolarmente basso rispetto ad altre tipologie di spesa in considerazione delle specifiche procedure previste per l’erogazione delle risorse.

Infatti, la procedura di spesa, alquanto complessa, si articola, a grandi linee, in più fasi, tra cui:

1)      il riparto programmatico del CIPE sulla base delle proposte delle amministrazioni;

2)      la valutazione periodica da parte del CIPE della fattibilità degli interventi, sulla base delle risorse degli anni precedenti e degli atti propedeutici per l’attuazione delle delibere delle amministrazioni interessate;

3)      la stima sulla spendibilità;

4)      il decreto ministeriale di ripartizione del Fondo;

5)      l’impegno e il pagamento delle risorse riallocate in bilancio.

 

Le risorse del FAS sono state utilizzate per coprire spese anche non direttamente riferibili alle finalità del Fondo medesimo[350]. In tali casi, per valutare l’entità delle risorse da prelevare a carico del Fondo, si è dovuto tener conto dello specifico coefficiente di spendibilità in rapporto alla tipologia e alla natura delle spese da coprire.

In genere, assumendo l’ipotesi di stanziamenti annui costanti, il coefficiente  di spendibilità del Fondo può essere valutato, nella prima annualità pari a 1/3 delle risorse stanziate, nella seconda annualità pari a 1/2 e solo nella terza annualità pari al 100 per cento delle risorse stanziate.

Da ciò consegue che, per coprire con risorse del FAS spese di parte corrente – caratterizzate dalla sostanziale coincidenza tra effetti di cassa ed effetti di competenza – occorre sovrastimare la copertura sul saldo netto da finanziare (espresso in termini di competenza giuridica) di tre volte per quanto attiene la copertura della prima annualità e di due volte per la seconda annualità, mentre per la terza l’effetto in termini di competenza giuridica (saldo netto da finanziare) coincide con l’effetto di cassa (indebitamento e fabbisogno).

A titolo di esempio si ricorda che l’articolo 25, comma 2, del DL 185/2008 ha autorizzato la spesa di 480 milioni  per gli anni 2009, 2010 e 2011 per la stipula dei nuovi contratti di servizio dello Stato e delle regioni a statuto ordinario con Trenitalia s.p.a. Il successivo comma 3 ha disposto la riduzione dell'autorizzazione di spesa relativa al Fondo per le aree sottoutilizzate , a valere sulla quota destinata alla realizzazione di infrastrutture,  pari a 1.440 milioni di euro  per l'anno 2009 e 480 milioni di euro per ciascuno degli anni 2010 e 2011. I mezzi di copertura eccedenti l’onere da coprire sono stati comunque utilizzati dal medesimo articolo (al comma 1), per il finanziamento di altre spese, al fine di ottenere la complessiva compensatività degli effetti sui diversi saldi di finanza pubblica degli interventi previsti dalla norma[351].

 

Laddove le risorse del FAS siano invece utilizzate per coprire altre spese in conto capitale, non si ritiene in genere necessario triplicare la copertura sul saldo netto da finanziare. In questo caso, la ponderazione necessaria a garantire l’effettiva compensatività va valutata caso per caso, sulla base  dell’effettiva dinamica, per cassa, delle spese da coprire.

 

7.6 Effetti delle manovre sulle amministrazioni locali: strumenti di manovra, federalismo e pareggio di bilancio

Nel corso della XVI legislatura, le manovre di finanza pubblica sul comparto delle amministrazioni locali hanno utilizzato principalmente gli strumenti del taglio dei trasferimenti statali, ovvero di una riduzione delle risorse assegnate alle predette amministrazioni, e del patto di stabilità interno, che prevede l’assegnazione di obiettivi di bilancio inerenti il saldo o singole poste contabili.

Rinviando alla sezione Finanza regionale e locale dei Temi dell’attività parlamentare[352], accessibile dall’home page della Camera dei deputati, per una descrizione normativa dei predetti strumenti e alla prima parte del presente dossier per l’analisi quantitativa degli effetti ad essi ascritti ai fini del consolidamento della finanza pubblica, si esaminano in questa sede:

I.      i profili metodologici connessi alla contabilizzazione dei suddetti effetti e alle conseguenti implicazioni finanziarie;

II.   i profili di coerenza dei predetti strumenti rispetto al mutato contesto conseguente all’approvazione delle riforme in materia di federalismo fiscale e di pareggio di bilancio.

Si opera infine un breve richiamo agli effetti di una sentenza della Corte costituzionale intervenuta sul tema della possibilità di prevedere o meno misure di carattere permanente che incidano sull’autonomia finanziaria delle amministrazioni locali.

 

Di seguito si ricordano, per linee essenziali, i criteri di contabilizzazione degli effetti finanziari dei predetti strumenti, evidenziandone le implicazioni finanziarie e i connessi profili di rischio.

·       Il taglio dei trasferimenti produce effetti migliorativi del saldo del bilancio dello Stato (saldo netto da finanziare). Tali effetti migliorativi si estendono all’intero comparto della pubblica amministrazione (saldi di indebitamento netto e fabbisogno) solo ove le amministrazioni locali interessate dal taglio riescano a mantenere un’invarianza dei propri saldi, incrementando le entrate proprie o riducendo le spese per compensare le minori risorse ricevute dallo Stato. Di conseguenza, ove le predette amministrazioni non riescano a conseguire risparmi mediante un recupero di margini di efficienza, l’obiettivo di miglioramento del saldo può ottenersi a prezzo di un aumento della pressione fiscale locale o di una riduzione della spesa delle amministrazioni locali, in particolare di quella caratterizzata da minori margini di rigidità (es. spesa per investimenti).

·       L’inasprimento degli obiettivi del patto di stabilità interno produce effetti positivi sul saldo delle amministrazioni locali, chiamate ad esporre un miglioramento del saldo (per gli enti locali) o una riduzione della spesa (per le regioni), rispetto a quanto registrato in esercizi precedenti, presi come base di riferimento. Tuttavia:

-         nel caso in cui un progressivo inasprimento del patto di stabilità interno, dovuto al succedersi delle manovre, conduca all’obbligo, per alcune amministrazioni locali, di perseguire obiettivi di avanzo di bilancio, si determina un immobilizzo di queste ultime nei predetti avanzi, con conseguenti profili di criticità sotto il profilo dell’efficiente allocazione delle risorse;

-        inoltre, la fissazione di obiettivi in termini di competenza mista[353] può determinare un incentivo all’allungamento dei tempi di pagamento, con il conseguente accumularsi di importanti stock di residui passivi di conto capitale;

-    infine, con riferimento alle regioni, per le quali gli obiettivi del patto di stabilità interno riguardano il solo comparto della spesa, possono determinarsi effetti distorsivi nel caso in cui si disponga il finanziamento di funzioni aggiuntive senza un contestuale adeguamento dei vincoli di spesa previsti dal patto, finalizzato a consentire l’effettiva erogazione della maggiore spesa finanziata.

 

Su tale ultimo aspetto, si segnalano, nel corso dell’ultima legislatura, i casi in cui, per fronteggiare esigenze di spesa in particolari settori rientranti nell’ambito delle funzioni di competenza delle regioni, si sono disposti trasferimenti erariali aggiuntivi, senza prevedere un contestuale adeguamento dei limiti alla spesa regionale previsti dal patto di stabilità interno. In tal modo è stato possibile non iscrivere alcun incremento di spesa nei saldi di finanza pubblica, evitando conseguentemente il problema del reperimento delle risorse da portare in compensazione[354]. In tali casi, nonostante la disponibilità di risorse incrementali, le regioni potranno di fatto utilizzare queste ultime per le funzioni cui sono destinati soltanto riducendo le restanti spese regionali.

Un orientamento diverso è stato seguito in alcuni casi per il finanziamento di funzioni di spesa amministrate dalle regioni. Ad esempio, la citata legge finanziaria per il 2013[355] prevede un finanziamento di 223 mln per il 2013 in favore delle scuole paritarie in relazione al quale, nel corso dell’esame parlamentare del provvedimento, è stata introdotta la possibilità di spesa in deroga al patto di stabilità interno. In questo caso il predetto finanziamento risulta spendibile dalle regioni in aggiunta rispetto ai limiti di spesa previsti dal patto di stabilità interno; si è reso quindi necessario registrare un effetto di maggiore spesa ai fini di tutti i saldi di finanza pubblica e reperire una adeguata fonte di copertura.

 

A seguito dell’approvazione delle citate riforme in materia di federalismo fiscale e di pareggio di bilancio – suscettibili di incidere radicalmente sui rapporti finanziari tra lo Stato e le autonomie locali e sulle regole di governo della finanza pubblica – appare opportuno analizzare entrambi i tradizionali strumenti di manovra sulle amministrazioni locali (riduzione dei trasferimenti e patto di stabilità interno), sotto il profilo della loro coerenza rispetto al nuovo contesto ordinamentale.

 

·          La riforma approvata in materia di federalismo fiscale ha previsto l’eliminazione di tutti i trasferimenti erariali, eccezion fatta per quelli di natura perequativa o quelli destinati a sostenere finalità di sviluppo o a rimuovere squilibri economici e sociali. Entrambe le tipologie residue di trasferimenti presentano pertanto una destinazione vincolata per specifiche finalità, il cui perseguimento verrebbe compromesso ove le stesse fossero oggetto di tagli in sede di manovre finanziarie. Pertanto, con riferimento alla necessità di ottenere il concorso delle amministrazioni locali al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica nel nuovo contesto di relazioni finanziarie, emerge un problema di praticabilità del taglio dei trasferimenti come strumento di manovra.

Tali difficoltà di utilizzo e la relativa casistica sono più ampiamente illustrate nel paragrafo relativo al rapporto tra entrate statali ed entrate locali nonché, per gli aspetti quantitativi, nella prima parte del presente dossier.

Non possono d’altro canto considerarsi sostituitivi della manovra sui trasferimenti gli interventi sui cespiti di natura tributaria: questi infatti, anche ove configurati come compartecipazioni al gettito di tributi erariali, costituiscono risorse proprie delle amministrazioni cui sono assegnati e non sembrano pertanto suscettibili di riduzione discrezionale, in assenza di una decisione assunta in sede di concertazione con le amministrazioni interessate.

 

·       Specifici problemi metodologici emergono anche con riferimento alla coerenza degli strumenti sopra analizzati rispetto all’impianto della legge n. 243/2012, relativa al pareggio di bilancio.

Come sopra ricordato, lo strumento del patto di stabilità interno, richiedendo alle amministrazioni locali un miglioramento sempre più incisivo delle proprie posizioni di bilancio, può condurre alla richiesta di obiettivi di avanzo di bilancio. Oltre ai profili problematici, sopra ricordati, in termini di efficienza allocativa, tale obbligo sembra presentare apparenti profili di coerenza rispetto alla regola del pareggio prevista dalla recente riforma costituzionale e disciplinata dalla citata legge n. 243/2012.

 

Occorre però ricordare in primo luogo che la legge prevede che il vincolo del pareggio si applichi, non ai singoli enti, bensì al complesso degli enti territoriali di ciascuna regione, inclusa la regione stessa.

Ciò salvaguarda la possibilità per una parte degli enti della regione di finanziare la spesa per investimenti mediante l’accesso a forme di indebitamento (previa la predisposizione di un piano di ammortamento), ovvero mediante l’utilizzo di avanzi di amministrazione pregressi. Tale possibilità resta comunque condizionata alla circostanza che altri enti del comparto regionale espongano posizioni di avanzo, idonee a compensare le posizioni di deficit degli enti che accedono alle predette forme di finanziamento della spesa per investimenti, le quali non costituiscono infatti una compensazione computabile ai fini del saldo di bilancio espresso in termini di competenza economica (indebitamento netto).

Inoltre, la stessa legge 243/2012, al fine di escludere un potenziale conflitto tra la regola del pareggio e l’obbligo di conseguire avanzi che può essere imposto dal patto di stabilità interno, fa salva la possibilità (art.9, comma 5), per la legge ordinaria, di definire, al fine di assicurare il rispetto di vincoli comunitari, ulteriori obblighi a carico delle amministrazioni locali in materia di concorso al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica “sulla  base  di  criteri analoghi a quelli previsti per le amministrazioni statali e tenendo conto di parametri di virtuosità”[356].

Occorre comunque considerare che, anche ammettendo la possibilità di richiedere alle amministrazioni locali con legge dello Stato - ai sensi dell’art. 9, comma 5, della legge n. 243 in materia di pareggio di bilancio - di concorrere al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica esponendo posizioni di avanzo, le corrispondenti risorse rimarrebbero comunque nella disponibilità delle amministrazioni di appartenenza in mancanza di norme che ne prevedano espressamente l’utilizzo ai fini dell’abbattimento del debito[357].

Quanto all’utilizzo dello strumento del taglio dei trasferimenti (o meglio: della riduzione delle risorse attribuite alle amministrazioni locali in sostituzione dei trasferimenti, ai sensi dei provvedimenti attuativi del federalismo fiscale), si segnala che l’art. 12 della citata legge 243/2012 prevede la possibilità di chiedere alle amministrazioni locali un contributo da destinare al Fondo ammortamento titoli di stato nelle sole fasi favorevoli del ciclo. La predetta legge non esplicita le modalità di concorso delle amministrazioni locali, nelle fasi non favorevoli del ciclo, per il raggiungimento dell’obiettivo di medio periodo previsto per l’Italia dai vincoli comunitari, che fissano un rapporto massimo debito/PIL pari al 60%. L’obbligo di perseguire tale obiettivo permane infatti, benché lievemente attenuato, anche nelle fasi non favorevoli del ciclo[358].

 

·       Da ultimo, con riferimento ai possibili profili problematici derivanti dall’esigenza di coinvolgimento delle amministrazioni locali nell’azione di risanamento della finanza pubblica e da quella di garantire, nel contempo, il rispetto dell’autonomia finanziaria riconosciuta alle predette amministrazioni, si segnala che alcune sentenze della Corte costituzionale, intervenute negli ultimi anni, hanno censurato la possibilità di prevedere tagli di natura permanente alle risorse spettanti alle predette amministrazioni.

Più in dettaglio, tali sentenze[359] hanno affermato che possono ritenersi principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica norme che “si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica, intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente e non prevedano in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi”. Una successiva sentenza[360], intervenuta con riferimento a eccezioni sollevate da alcune regioni a statuto speciale, ha censurato alcune disposizioni che prevedevano misure restrittive di carattere permanente, estendendo la censura anche a quelle riguardanti altri comparti delle amministrazioni locali: tali misure, infatti, sono state ritenute prive del requisito della temporaneità delle restrizioni, affermato nelle precedenti sentenze.

Le predette pronunce della Corte costituzionale sembrerebbero pertanto richiedere che le misure di finanza pubblica riguardino un arco di tempo circoscritto, salva la possibilità di proroga, sempre di carattere temporaneo, delle misure stesse.