Istituzione del Dipartimento della difesa civile non armata e non violenta presso la Presidenza del Consiglio dei ministri

12 luglio 2017
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La proposta di legge in esame (C. 3484) prevede l'istituzione del Dipartimento della difesa civile non armata e nonviolenta presso la Presidenza del Consiglio dei ministri quale strumento organizzativo volto a rafforzare gli strumenti e le risorse per la "difesa civile", le cui potenzialità, secondo quanto evidenziato nella relazione illustrativa, non risulterebbero ancora adeguatamente sviluppate. Inoltre, istituisce il Fondo nazionale per la difesa civile non armata e non violenta per le spese di funzionamento del Dipartimento ed introduce la possibilità di destinazione del 6 per mille dell'IRPEF come mezzo ulteriore di finanziamento per la difesa civile non armata e non violenta.

In proposito si ricorda che, nel nostro ordinamento, è in particolare il servizio civile ad essere annoverato fra gli istituti predisposti dallo Stato in ordine alla difesa civile nonviolenta. Nel corso della legislatura è stata approvata una riforma dell'istituto, che prevede l'istituzione del servizio civile "universale" (nel precedente quadro normativo il riferimento era al servizio civile "nazionale"), finalizzato alla difesa non armata e nonviolenta della Patria, all'educazione alla pace tra i popoli, nonché alla promozione dei valori fondativi della Repubblica (D.Lgs. n. 40/2017). Le funzioni di gestione e organizzazione del Servizio civile sono svolte dall'Ufficio nazionale per il servizio civile (UNSC), incardinato nel Dipartimento della gioventù e del servizio civile nazionale della Presidenza del Consiglio. 

Si ricorda, inoltre, che in Italia era stato istituito il Comitato di difesa civile non armata e nonviolenta, nell'ambito della legge di riforma dell'obiezione di coscienza (legge n. 230 del 1998),  con  il compito di elaborare analisi, predisporre rapporti, promuovere iniziative di confronto e ricerca al fine di individuare indirizzi e strategie di cui l'Ufficio nazionale per il servizio civile potesse tenere conto nella predisposizione di forme di ricerca e di sperimentazione di difesa civile non armata e nonviolenta. L'attività del Comitato è cessata il 31 dicembre 2011 in seguito al riordino degli organismi collegiali nell'ambito della cd. spending review (art. 12, comma 20, del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95).

Come si sottolinea nella relazione di accompagnamento alla proposta di legge, presentata prima dell'avvio della riforma di cui sopra, il servizio civile rappresenta la prima e più significativa applicazione della difesa civile non armata e nonviolenta, che tuttavia non ne esaurisce le modalità di espressione. Piuttosto, la difesa civile riguarda un ambito più vasto e richiede, secondo i proponenti, la strutturazione di forme di coordinamento tra vari soggetti istituzionali e l'attivazione di forme di presenza ulteriori rispetto a quelle attivabili nell'ambito del servizio civile.

Articolo 1

L'articolo 1 definisce fondamento e finalità della difesa civile non armata e nonviolenta, nonchè le competenze del Dipartimento da istituire.

Quanto al fondamento costituzionale, il comma 1 riconosce esplicitamente la difesa civile non armata e nonviolenta come una forma di difesa alternativa a quella militare, quale strumento di difesa che non comporti l'uso delle armi, in ottemperanza al principio costituzionale del ripudio della guerra, di cui all'articolo 11 della Costituzione, e al fine di favorire l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale, di cui all'articolo 2 della Costituzione, e l'adempimento del dovere di difesa della Patria di cui all'articolo 52 della Costituzione.

In tale modo viene fatto riferimento – in coerenza con l'evoluzione della giurisprudenza costituzionale sul punto – ad un'accezione più ampia del concetto di difesa della Patria che non si esaurisce nella difesa militare, ma comprende anche attività di impegno sociale.

In proposito, occorre infatti ricordare che la Corte costituzionale, già a partire dalla sentenza n. 164 del 1985, aveva affermato che la previsione contenuta nel primo comma dell'art. 52 della Costituzione, che configura la difesa della Patria come sacro dovere del cittadino, non si risolvesse soltanto in attività finalizzate a contrastare o prevenire una aggressione esterna, potendo comprendere anche adeguate attività di impegno sociale non armato e che pertanto il servizio militare ha una sua autonomia concettuale e istituzionale rispetto a tale dovere. Se ne evince che il concetto costituzionale di "difesa della Patria" ha una estensione più ampia dell'obbligo di prestare servizio militare e che accanto alla difesa "militare", può ben dunque collocarsi un'altra forma di difesa, per così dire, "civile", che si traduce nella prestazione dei già evocati comportamenti di impegno sociale non armato (sentenza n. 228 del 2004 e sentenza n. 431 del 2005). 

Valutando la normativa sul servizio civile, considerata forma di adempimento del dovere di difesa della Patria, la Corte ha inoltre messo in evidenza che il dovere di difendere la Patria deve essere letto alla luce del principio di solidarietà espresso nell'art. 2 della Costituzione, le cui virtualità trascendono l'area degli "obblighi normativamente imposti", chiamando la persona ad agire non solo per imposizione di una autorità, ma anche per libera e spontanea espressione della profonda socialità che caratterizza la persona stessa (sentenza n. 228 del 2004). In coerenza con tale evoluzione, la Corte ha più volte richiamato la necessità di una lettura dell'art. 52 Cost. alla luce dei doveri inderogabili di solidarietà sociale di cui all'art. 2 Cost. (sentenza n. 309 del 2013 e n. 119 del 2015).

   Il comma 2 istituisce il Dipartimento per la difesa civile non armata e nonviolenta presso la Presidenza del Consiglio dei ministri.

Prevede inoltre che dal Dipartimento dipendono:

• i corpi civili di pace, da impegnare in azioni di pace non governative nelle aree di conflitto o a rischio di conflitto o nelle aree di emergenza ambientale;

• l'Istituto di ricerca sulla pace e sul disarmo, istituito (rectius, da istituire) presso la Presidenza del Consiglio dei ministri.

Il comma 3 assegna al Dipartimento il compito di prevedere forme di interazione e di collaborazione con alcuni referenti istituzionali in settori di prossimità con la difesa civile, ossia:

• il Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei ministri;
• il Dipartimento dei vigili del fuoco, del soccorso pubblico e della difesa civile del Ministero dell'interno;
• il Dipartimento della gioventù e del Servizio civile nazionale della Presidenza del Consiglio dei ministri.

Il comma 4 istituisce presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, il Consiglio nazionale per la difesa civile, non armata e nonviolenta, a cui affida "compiti paritetici di indirizzo e di confronto", per la cui disciplina si rinvia ad un regolamento emanato dal Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro dell'interno.

Con riferimento all'istituzione del Consiglio nazionale, andrebbe valutata l'esigenza di individuare con maggiore determinatezza i compiti assegnati, nonché la composizione del Consiglio. Inoltre, per quanto concerne la fonte a cui la disposizione in esame rinvia, andrebbe valutata l'opportunità di fare riferimento, sotto un profilo formale, ad un "regolamento adottato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri".

Il comma 5 attribuisce al Dipartimento per la difesa civile i seguenti compiti:

• difendere la Costituzione, affermando i diritti civili e sociali in essa enunciati, la Repubblica nonché l'indipendenza e la libertà delle istituzioni democratiche del Paese;
• predisporre piani per la difesa civile non armata e nonviolenta, coordinarne la loro attuazione, e curare ricerche e sperimentazioni, nonché forme di attuazione della difesa civile non armata, comprese la necessaria formazione e l'educazione della popolazione;
• svolgere attività di ricerca per la pace, per il disarmo, per la graduale differenziazione produttiva e per la conversione ai fini civili delle industrie nel settore della difesa e la giusta e duratura risoluzione dei conflitti, nonché predisporre studi finalizzati alla graduale sostituzione della difesa armata con quella civile nonviolenta, e provvedere alla formazione del personale appartenente alle sue strutture;
• favorire la prevenzione dei conflitti armati, la riconciliazione, la mediazione, la promozione dei diritti umani, la solidarietà internazionale, l'educazione alla pace nel mondo, il dialogo inter-religioso, in particolare nelle aree a rischio di conflitto, e in quelle in stato di conflitto nonché nelle situazioni di post conflitto;
• organizzare e dirigere le strutture della difesa civile non armata e nonviolenta e pianificare e coordinare l'impiego dei mezzi e del personale ad essa assegnati;
• contrastare le situazioni di degrado sociale, culturale ed ambientale e difendere l'integrità della vita, dei beni, degli insediamenti e dell'ambiente dai danni cagionati dalle calamità naturali.

 Ai sensi del comma 6, le attività, l'organizzazione e il funzionamento del Dipartimento e delle sue articolazioni sono disciplinati con "regolamento emanato, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, e successive modificazioni, dal Presidente del Consiglio dei ministri", entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge.

In proposito, si ricorda che l'art. 17, co. 2, L. 400/1988 disciplina i cd. regolamenti di delegificazione, ossia una particolare specie di regolamenti governativi che possono essere adottati per la disciplina di materie non coperte da riserva assoluta di legge, previa espressa autorizzazione legislativa, al fine di trasferirne la disciplina dalla fonte legislativa primaria a quella secondaria. Il medesimo art. 17 detta una disciplina formale per tutti i regolamenti governativi (inclusi quelli di delegificazione), stabilendo che essi sono adottati con decreto del Presidente della Repubblica, su deliberazione del Consiglio dei ministri, previo parere del Consiglio di Stato. 

Andrebbe pertanto valutata l'opportunità di riformulare il testo della disposizione alla luce della normativa richiamata.

Più in generale, si ricorda inoltre che in base alla disciplina vigente, l'ordinamento delle strutture generali della Presidenza del Consiglio è disciplinato da decreti del Presidente del Consiglio (art. 7, del D.Lgs. n. 303/1999). Sul punto, si rinvia, più diffusamente al paragrafo "Necessità dell'intervento con legge".

Articolo 2

 L'articolo 2 istituisce presso la Presidenza del Consiglio dei ministri  il  "Fondo nazionale per la difesa civile non armata e nonviolenta", destinato a sostenere le spese relative al funzionamento dell'istituendo Dipartimento della difesa civile non armata e nonviolenta. Al riguardo l'articolo in esame precisa che:

1. la dotazione iniziale annua del fondo è pari a 100 milioni di euro. Per gli anni successivi il fondo potrà essere alimentato anche grazie ai contributi volontari di cui al successivo articolo 3 della proposta di legge. Tale articolo consente, infatti, al contribuente la possibilità di destinare una quota pari al 6 per mille dell'imposta sul reddito delle persone fisiche all'incremento della copertura delle spese per il funzionamento del Dipartimento della difesa civile non armata (cfr. successivo articolo);
2. la dotazione annua del fondo, pari a 100 milioni di euro, potrà essere utilizzata in misura non superiore al 10 per cento per le spese di funzionamento;
3. ai fini della copertura degli oneri del Fondo relativi all'anno 2015 – termine che dovrà evidentemente essere aggiornato alla luce della presumibile data di entrata in vigore del provvedimento – si prevede la riduzione delle spese sostenute dal Ministero della difesa relative all'acquisto di nuovi sistemi d'arma in misura tale da assicurare risparmi pari ad almeno 100 milioni di euro.

In relazione alla formulazione della norma si osserva che la medesima, da un lato, istituisce, in via permanente, il richiamato "Fondo nazionale per la Difesa civile non armata e non violenta", dall'altro lato, dispone una copertura finanziaria pari a 100 milioni di euro per il solo anno 2015 (comma 2) sebbene dalla formulazione della norma sembrerebbe che i contributi volontari integrativi del Fondo previsti per gli anni successivi si aggiungano al contributo annuo di 100 milioni di euro.

Sempre con riferimento alla copertura finanziaria prevista dal comma 2 dell'articolo 2, al fine di evitare possibili dubbi interpretativi, appare opportuno specificare i programmi di spesa in relazione ai quali andrebbero realizzate le previste economie di spesa.

Articolo 3

L'articolo 3 dà facoltà al contribuente, a decorrere dall'anno d'imposta 2015, di scegliere di destinare, in sede di dichiarazione dei redditi, una quota pari al 6 per mille dell'imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) – devoluta e liquidata dall'amministrazione finanziaria - alla difesa civile non armata e non violenta ai fini all'incremento della copertura delle spese per il funzionamento del Dipartimento e al finanziamento delle attività dei corpi civili di pace e dell'Istituto di ricerca sulla pace e sul Disarmo di cui all'articolo 1, comma 2, lettere a) e b) (comma 1).

Il comma 2 rinvia ad un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, da emanare entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della proposta in esame, la definizione delle modalità di esercizio dell'opzione fiscale, in sede di dichiarazione annuale dei redditi ai fini dell'IRPEF, anche prevedendo le dovute modifiche alla modulistica, che attualmente consente al contribuente, in sede di dichiarazione dei redditi, la facoltà di scelta di destinazione dell'otto e del cinque per mille dell'IRPEF, nonché del due per mille IRPEF in favore dei partiti politici.

• cinque per mille IRPEF, da destinare ad una serie di finalità di interesse sociale e di ricerca (articolo 2, commi da 4-novies a 4-undecies, del D.L. n. 40 del 2010). A differenza dell'otto per mille (in cui le somme da corrispondere sono determinate sulla base degli incassi in conto competenza relativi all'IRPEF, come risultanti dal rendiconto generale dello Stato), lo stanziamento del cinque per mille è definito da una specifica autorizzazione legislativa di spesa, disposta in termini di limite massimo di spesa stanziato per le finalità cui è diretto il 5 per mille (500 milioni di euro annui a partire dal 2015). I contribuenti possono scegliere di destinare una quota pari al cinque per mille della loro IRPEF, nell'ambito di tali risorse complessive. alle seguenti finalità: sostegno del volontariato e delle altre organizzazioni non lucrative di utilità sociale (ONLUS), finanziamento della ricerca scientifica e dell'università, finanziamento della ricerca sanitaria, attività sociali svolte dal comune di residenza del contribuente, sostegno delle associazioni sportive dilettantistiche, finanziamento delle attività di tutela, promozione e valorizzazione dei beni culturali e paesaggistici. La scelta del contribuente concorre proporzionalmente a determinare l'entità spettante a ciascun beneficiario, entro il tetto di spesa legislativamente autorizzato;
• due per mille IRPEF, destinato al finanziamento dei partiti politici (art. 12 del D.L. 149/2013). Possono beneficiare del contributo i partiti, che ne fanno richiesta, iscritti nel registro nazionale dei partiti politici tenuto dalla Commissione di garanzia degli statuti e per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti politici (art. 4, D.L. 149/2013). Oltre all'iscrizione al registro, per poter accedere al 2 per mille è necessario avere almeno un candidato eletto alla Camera, al Senato o al Parlamento europeo (art. 10, co. 1, lett. b), D.L. 149/2013). Sono ammessi anche i partiti, iscritti al registro, che dichiarino di fare riferimento ad un gruppo parlamentare, o ad una componente del gruppo misto, costituito in almeno una Camera; oppure che abbiano partecipato in forma aggregata con altri partiti ad una elezione per il rinnovo della Camera, del Senato o del Parlamento europeo, mediante presentazione congiunta di un contrassegno elettorale, conseguendo almeno un candidato eletto (art. 10, co. 2, D.L. 149/2013). L'elenco dei partiti aventi diritto al beneficio è trasmesso all'Agenzia delle entrate dalla Commissione di garanzia. La scelta deve essere fatta esclusivamente per uno solo dei partiti politici beneficiari ed è effettuata da parte dei contribuenti al momento della dichiarazione annuale dei redditi (ovvero per quelli esonerati dall'obbligo di presentare la dichiarazione, mediante la compilazione di una scheda recante l'elenco dei soggetti aventi diritto). Come per il cinque per mille, lo stanziamento di spesa per le finalità cui è destinato il due per mille è definito da una apposita autorizzazione legislativa nell'importo annuale di 25,1 milioni di euro, come limite massimo di spesa (comma 4 dell'art. 12 del D.L. n. 149/2013).

Andrebbe dunque chiarito maggiormente se si intende fare riferimento alla quota del 6 per mille dell'imposta dovuta dallo stesso contribuente in sede di dichiarazione dei redditi che, in conseguenza dell'opzione fiscale, non affluirebbe all'erario ma verrebbe destinata alla finalità prevista dall'articolo in esame. Tale previsione seguirebbe dunque un'impostazione analoga a quella già vigente per il 5 per mille e per il 2 per mille (che prevedono altresì un tetto massimo di spesa ai fini della relativa quantificazione).

In ogni caso, ai fini dell'attuazione della misura in esame, si rileva la necessità di sostituire, al comma 1, il riferimento all'anno d'imposta 2015 con quello relativo all'anno d'imposta 2017, che consentirebbe al contribuente di esercitare la facoltà di destinare il sei per mille IRPEF alla difesa civile non armata e non violenta in sede di dichiarazione annuale dei redditi operata a decorrere dal 2018.

Il comma 3 prevede la presentazione annuale alle Camere di una dettagliata relazione sull'entità e sulle modalità di utilizzazione delle risorse rivenienti dalle opzioni fiscali di cui sopra, da parte del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro dell'economia e delle finanze.

Articolo 4

L'articolo 4 prevede la copertura finanziaria degli oneri derivanti dall'articolo 3 della proposta di legge che riconosce al contribuente la facoltà di destinare una quota pari al 6 per mille dell'imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) all'incremento della copertura delle spese per il funzionamento dell'istituendo Dipartimento per la difesa civile non armata e non violenta e al finanziamento delle attività dei corpi civili di pace e dell'Istituto di ricerca sulla pace e sul Disarmo.

Al riguardo l'articolo 4 individua, ai fini della richiamata copertura finanziaria, i risparmi derivanti dal processo di dismissione degli immobili della difesa e i meccanismi di revisione e di razionalizzazione della spesa pubblica di cui alla missione «Difesa e sicurezza del territorio» dello stato di previsione del Ministro della difesa, secondo le procedure stabilite dal decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95.

In proposito si ricorda che sulla base delle vigenti regole contabili (in particolare articolo 17 della legge n.196/2009) le norme – quali l'articolo 4 in esame - poste a copertura di disposizioni onerose devono indicare espressamente l'ammontare della spesa autorizzata e le corrispondenti modalità di copertura.

All'articolo 4 andrebbero dunque indicati espressamente tali elementi. Si valuti inoltre che la modalità di copertura prevista nel testo non appare riconducibile alla suddetta norma della legge di contabilità, in quanto affida la copertura  a future attività del Ministero della difesa per le quali, inoltre, si richiamano alcune procedure della c.d. spending review:  quest'ultimo costituisce uno strumento programmatorio incorporato ora principalmente nella gestione del bilancio delle amministrazioni pubbliche, le cui risultanze sono verificabili solo a consuntivo.

Relazioni allegate o richieste

La proposta di legge è accompagnata dalla relazione illustrativa.

Necessità dell'intervento con legge

L'organizzazione della Presidenza del Consiglio dei ministri è disciplinata dalla L. 23 agosto 1988, n. 400 e dal D.Lgs. n. 303/1999, che ne prevedono una articolazione in dipartimenti ed uffici posti alle dipendenze del Segretariato generale, con l'eccezione di quelli che di volta in volta vengono affidati a ministri senza portafoglio: l'assetto interno, peraltro, è variabile, perché il Presidente del Consiglio dei ministri, con proprio decreto, può istituire altre unità organizzative per l'esercizio di compiti espressamente previsti dalla legge.

Il D.Lgs. n. 303 del 1999 stabilisce in particolare che il Presidente del Consiglio dei Ministri individua, con propri decreti, le aree funzionali omogenee da affidare alle strutture in cui si articola il Segretariato generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri ed indica, per tali strutture e per quelle di cui si avvalgono Ministri o Sottosegretari di Stato da lui delegati, il numero massimo degli Uffici e dei servizi, restando l'organizzazione interna delle strutture medesime affidata alle determinazioni del Segretario generale o dei Ministri e Sottosegretari delegati, secondo le rispettive competenze (art. 7, co. 1, 2 e 3).

Attualmente l'ordinamento delle strutture generali della Presidenza è disciplinato dal DPCM 1° ottobre 2012, come successivamente modificato.

Sono, in particolare, due i dipartimenti della Presidenza del Consiglio istituiti con legge in via permanente e autonoma: il Dipartimento della funzione pubblica e quello per il coordinamento delle politiche comunitarie (ora Dipartimento per le politiche europee), istituiti rispettivamente, dalla legge 29 marzo 1987, n. 93, e dalla legge 16 aprile 1987, n. 183.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il titolo costituzionale di legittimazione dell'intervento statale può essere individuato nell'art. 117, secondo comma, lettera d), della Costituzione, che riserva alla legislazione esclusiva dello Stato non solo la materia "forze armate" ma anche la "difesa". Quest'ultima previsione deve essere letta alla luce delle evoluzioni normative e giurisprudenziali che già avevano consentito di ritenere che la "difesa della Patria" non si risolvesse soltanto in attività finalizzate a contrastare o prevenire una aggressione esterna, potendo comprendere anche attività di impegno sociale non armato (sentenza n. 164 del 1985).

Come si evince dalla giurisprudenza costituzionale in materia di "servizio civile" (da ultimo, sentenza n. 119/2015), è lo stesso concetto di «difesa della Patria» ad evidenziare una significativa evoluzione, nel senso dell'apertura a molteplici valori costituzionali. La Corte ha dunque posto in evidenza che il dovere di difesa della Patria non si risolve soltanto in attività finalizzate a contrastare o prevenire un'aggressione esterna, ma può comprendere anche attività di impegno sociale non armato. Accanto alla difesa militare, che è solo una delle forme di difesa della Patria, può dunque ben collocarsi un'altra forma di difesa, che si traduce nella prestazione di servizi rientranti nella solidarietà e nella cooperazione a livello nazionale ed internazionale (sentenza n. 228 del 2004 e n. 431 del 2005).