Accesso dei parlamentari alle strutture militari

14 giugno 2016
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La proposta di legge A.C. 1520 (Artini ed altri), composta da 3 articoli, ha l'obiettivo di agevolare l'accesso dei parlamentari alle strutture militari.

L'articolo 1 incide sulla disciplina delle visite dei parlamentari presso le aree militari riservate e su quella delle visite senza preavviso. 

Attualmente il codice dell'ordinamento militare (D.Lgs. 66/2010), che disciplina tale materia, prevede che l'accesso dei parlamentari alle strutture militari è consentito generalmente senza bisogno di autorizzazione, ma con un preavviso di almeno 24 ore. Fanno eccezione leAccesso alle aree riservate aree riservate di tali strutture che possono essere visitate previa autorizzazione specifica (art. 301, comma 2, D.Lgs. 66/2010).

Secondo il testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare, per aree riservate si intendono le strutture, fisse o mobili, formalmente predeterminate e visibilmente indicate, dove vengono gestite o custodite Informazioni classificateinformazioni classificate e il cui accesso è controllato e consentito solo a persone adeguatamente abilitate o specificamente autorizzate (art. 412, comma 2, DPR 90/2010).

Nel dettaglio, l'articolo 1, comma 1, lett. a) del provvedimento in esame, attraverso l'abrogazione del secondo periodo dell'art. 301, comma 2, del codice dell'ordinamento militare, sopprime l'obbligo di richiesta dell'autorizzazione per le visite nelle aree riservate  (n. 1). Inoltre, introducendo il nuovo comma 2-bis all'articolo 301 del Codice, estende alle visite nelle aree riservate l'obbligo di preavviso di 24 ore attualmente previsto dal comma 1 dell'articolo 301 per le visite dei parlamentari nelle strutture militari della difesa non riservate (n. 2).

Per quanto riguarda le Visite senza preavvisovisite effettuate senza preavviso attualmente la legge prevede che in caso di richiesta di accesso di parlamentari non preannunciata nei termini di cui sopra, l'accesso è ugualmente consentito, ma non permette la visita alla struttura e dà luogo esclusivamente ad un colloquio (da cui sono escluse le informazioni classificate) con il comandante o col direttore della struttura militare o, in loro assenza, con l'ufficiale più alto in grado presente (art. 305, D.Lgs. 66/2010). 

L'articolo 1, comma 1, lett. b) del provvedimento in esame modifica tale disposizione prevedendo esplicitamente che anche la richiesta di accesso non preannunciata consente in ogni caso, su richiesta del parlamentare, la visita della struttura o dell'installazione militare. Per quanto riguarda le aree riservate la nuova disposizione richiama l'applicazione del nuovo comma 2-bis dell'art. 301, che a sua volta, come si è visto, fa riferimento alla vigente procedura ordinaria, che richiede il preavviso di 24 ore.

L'articolo 2 prevede l'adeguamento alle nuove disposizioni del regolamento di attuazione del codice militare, adottato con il DPR 90/2010, attraverso l'emanazione entro 60 giorni dall'entrata in vigore del provvedimento in esame, di un Adeguamento del regolamento militareregolamento di esecuzione (ex art. 17, comma 1, L. 400/1988). Si prevede inoltre che lo schema di regolamento sia trasmesso alle Camere per il parere delle commissioni competenti  per materia, che devono rendere il parere entro i 30 giorni successivi, decorsi i quali il regolamento è comunque adottato. 

L'articolo 3 ha per oggetto le disciplina delle visite dei parlamentari presso leStrutture militari straniere strutture militari straniere e plurinazionali. Attualmente queste sono regolate dall'art. 302 del codice militare che dispone la presentazione di specifica richiesta al Ministro della difesa che si pronuncia, concedendo o negando l'autorizzazione, entro il termine di 20 giorni, sentito in Ministro degli affari esteri. La legge demanda la definizione delle modalità delle visite in tali strutture ad apposite convenzioni tra le parti interessate.

Il provvedimento in esame prevede (comma 1) che il Governo, entro 30 giorni dalla entrata in vigore, avvii ogni iniziativa per modificare gli "accordi tecnici" stipulati ai sensi dell'art. 302 del codice militare al fine di consentire le visite dei parlamentari senza restrizioni, ma con preavviso, a tutte le installazioni concesse in uso dallo Stato italiano a Forze armate straniere, comprese quelle concesse in uso esclusivo. La disposizione si applica anche alle installazioni considerate riservate ai fini del segreto di Stato.

Ai sensi del comma 2, il Governo è tenuto a Relazione alle Camereriferire alle Camere in ordine alle azioni intraprese per la modifica degli accordi internazionali di cui sopra, entro 3 mesi dalla entrata in vigore della legge.

L'accesso dei parlamentari a carceri e caserme: quadro normativo

Il diritto di accesso dei parlamentari senza autorizzazione alle carceri e alle strutture militari costituisce una delle cosiddette prerogative "minori" che contribuiscono assieme agli altri poteri e diritti dei parlamentari in quanto tali, quali l'insindacabilità, l'immunità e l'indennità, ad attuare il principio della libertà del mandato parlamentare.

La L. 206/1998 che regolava le visite dei parlamentari alle Strutture militari strutture militari è stata abrogata ed è confluita sostanzialmente nel Codice dell'ordinamento militare (D.Lgs. 15 marzo 2010 n. 66, artt. 301-305).

Ai sensi del Codice ai membri del Parlamento è attribuito il diritto di visitare, senza necessità di alcuna autorizzazione, le strutture militari della difesa e ogni altro luogo e zona militare, ovvero le installazioni, fisse o mobili, che ospitano corpi, reparti o comunque personale delle Forze armate. Tali visite devono però essere annunciate con preavviso di almeno ventiquattro ore, da inviarsi al Ministro della difesa, e svolgersi secondo modalità definite in apposito regolamento, di cui è disposta l'emanazione, e comunque in modo da non interferire con la normale attività di servizio e con la funzionalità delle strutture (art. 301).

Il diritto di visita ha però un'eccezione: le aree riservate, infatti, possono essere visitate soltanto previa specifica autorizzazione.

Il diritto di visita si estende alle Strutture militari stranierestrutture militari straniere o plurinazionali situate nel territorio italiano, subordinato, però, ad un'apposita autorizzazione da richiedere previamente al Ministro della difesa, che si pronuncia, nel termine di venti giorni, dopo aver sentito il Ministro degli affari esteri. Le modalità di svolgimento di tali visite sono regolate con apposite convenzioni tra le parti interessate (art. 302).

Nel corso della visita i parlamentari sono accompagnati dal Comandante o dal Direttore oppure dal rispettivo delegato, ricevono tutte le informazioni non classificate relative alla struttura o all'installazione e possono incontrare il personale militare e i dipendenti civili (art. 303). Queste norme si applicano anche alle visite alle carceri militari, durante le quali i parlamentari possono incontrare i detenuti (art. 304).

Nel caso di Visite senza preavvisovisite non precedute dal preavviso i membri del Parlamento sono ricevuti dal Comandante o dal Direttore oppure, in loro assenza, dall'ufficiale più elevato in grado, che fornisce le informazioni di carattere non classificato e le notizie di interesse del parlamentare, senza procedere alla visita della struttura (art. 305).

 Il regolamento di attuazione della legge, che detta modalità e ulteriori specificazioni ai fini del concreto svolgimento delle visite dei membri del Parlamento alle strutture militari, è stato emanato con il D.M. 292/2000 ora confluito nel Testo unico delle disposizioni regolamentari di cui al decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 2010, n. 90 (artt. 412-416).

In particolare, il regolamento definisce quali aree riservate, per le quali è richiesta l'autorizzazione ministeriale, qualunque struttura, fissa o mobile, formalmente predeterminata e visibilmente indicata, dove vengono gestite o custodite informazioni classificate, sotto qualunque forma espresse, e il cui accesso è controllato e consentito solo a persone adeguatamente abilitate o specificamente autorizzate. I visitatori indicati dall'autorizzazione ministeriale sono accompagnati dal responsabile dell'Ente o del Comando, o dal soggetto da questi espressamente autorizzato, ed è vietata l'introduzione di apparecchiature elettroniche, cinematografiche e teletrasmittenti. In nessun caso è consentito l'accesso alle aree riservate agli organismi di informazione e sicurezza di cui alla legge 3 agosto 2007, n. 124 (AISE e AISI), ancorché ubicate in infrastrutture militari in Italia o all'estero.

In ordine alle modalità di compilazione e invio del preavviso di visita che, a norma della legge, deve essere trasmesso al Ministro della difesa con anticipo di almeno ventiquattro ore, devono essere precisati il giorno, l'ora e la durata presumibile della visita, l'intenzione di visitare aree riservate, le generalità degli eventuali accompagnatori, ai fini del rilascio dell'autorizzazione ministeriale, nonché l'intenzione di incontrare gli organi della rappresentanza militare e i rappresentanti sindacali del personale civile.

Il Ministro della difesa, ricevuto il preavviso, impartisce le disposizioni conseguenti al comando interessato, comunicando le eventuali autorizzazioni concesse. Nel corso delle visite devono essere rispettate le misure di sicurezza relative alle strutture militari.

Le norme regolamentari sono estese anche alle visite agli stabilimenti militari di pena, rinviandosi tuttavia alle disposizioni dell'ordinamento penitenziario, di cui alla L. 354/1975, e al relativo regolamento di esecuzione, per la disciplina degli incontri con i detenuti (vedi infra).

Il regime delle visite agli Istituti penitenziari istituti penitenziari è disciplinato dall'art. 67 dell'ordinamento penitenziario, di cui alla L. 354/1975. Tale disposizione ha inteso attribuire a determinate persone o categorie di persone che esplicano funzioni o ricoprono cariche pubbliche di particolare rilievo, e tra queste ai membri del Parlamento, la facoltà di visitare gli istituti carcerari senza richiedere l'autorizzazione all'accesso prevista dal regolamento di esecuzione dell'ordinamento penitenziario (DPR 230/2000, art. 117: v. infra).

La norma stabilisce che gli istituti penitenziari possono essere visitati senza autorizzazione da parte di una serie di soggetti tra i quali i parlamentari, i membri del Governo, i parlamentari europei (comma 1).

L'autorizzazione non è necessaria neanche per i cd. accompagnatori ovvero coloro che accompagnano le persone sopraindicate per ragioni del loro ufficio nonché per il personale della DIA, dei servizi centrali e interprovinciali della Polizia di Stato, dell'Arma dei Carabinieri e del Corpo della Guardia di Finanza (comma 2).

Il decreto-legge 211/2011 che ha modificato l'art. 67 della legge 354/1975 inserendo i membri del Parlamento europeo tra i soggetti che possono visitare gli istituti penitenziari senza preventiva ha introdotto un nuovo art. 67-bis che estende la disciplina delle visite prevista dall'art. 67 si applica anche alle camere di sicurezza.

Altre categorie di soggetti, per l'accesso agli istituti per ragioni del loro ufficio, hanno invece bisogno di specifica autorizzazione:

-     gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria su autorizzazione dell'autorità giudiziaria.

-     i ministri del culto cattolico e di altri culti, previa autorizzazione del direttore, che, ai sensi dell'art. 116 del D.P.R. 230/2000, ne accerta l'identità.

Il secondo comma dell'art. 117 del DPR 230/2000 prevede, in ogni caso, che persone diverse da quelle indicate nell'art. 67 dell'ordinamento penitenziario possano essere ammesse alla visita, previa autorizzazione del Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria che, in tal caso, fissa le modalità della visita. La stessa disposizione stabilisce che, in via generale, possano essere autorizzate visite di persone "appartenenti a categorie analoghe a quelle previste dall'art. 67 della legge".

L'art. 17 della legge 354/1975, prevedendo la cd. partecipazione della comunità esterna all'attività di rieducazione, consente la frequentazione degli istituti carcerari da parte di privati, istituzioni o associazioni pubbliche o private. Tali soggetti, per la gran parte facenti parte del mondo del volontariato, sono autorizzati all'ingresso in carcere dal magistrato di sorveglianza, di cui debbono osservare le direttive. E', comunque, necessario il parere favorevole del direttore dell'istituto, cui spetta il controllo del loro operato.

La norma, pur non dettando ulteriori prescrizioni sulle modalità, i contenuti e i limiti che l'effettuazione della visita importano, va comunque coordinata con le previsioni di rango secondario del citato art. 117 del D.P.R. 230/2000, che riconduce la disciplina delle visite nell'ambito della disciplina ordinaria delle visite alle carceri. L'art. 117 stabilisce, per ogni tipo di visita, che:

•   le visite debbano svolgersi nel rispetto della personalità dei detenuti e degli internati;
•   siano rivolte, in particolare, alla verifica delle condizioni di vita dei detenuti, compresi quelli in isolamento;
•   non siano consentite, in presenza dei detenuti, osservazioni sulla vita dell'istituto;
•   non sia consentito trattare con imputati argomenti relativi al procedimento penale in corso.

Va ricordato, inoltre, che, in materia di accesso agli istituti carcerari, l'art. 16 dell'ordinamento penitenziario dispone che sia il regolamento interno degli istituti penitenziari a disciplinare i controlli "cui devono sottoporsi tutti coloro che, a qualsiasi titolo accedono all'istituto o ne escono".

La disciplina applicativa delle disposizioni relative all'accesso alle carceri va rinvenuta nelle circolari del Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria (DAP) del Ministero della giustizia.

La materia è stata nel tempo oggetto di numerose circolari che, sulla base dell'esperienza delle visite pregresse, avevano via via disciplinato specifiche ipotesi che si erano dimostrate più bisognose di una più precisa e puntuale definizione. Da ultimo, sia a fini sistematici che di chiarezza e facilità di consultazione, la normativa secondaria del DAP sulle visite è stata raccolta in una unica circolare del 7 novembre 2013 (Nuovo testo unico delle disposizioni dipartimentali in materia di visite agli istituti penitenziari ex art 67 O.P.) che ha sostituito il precedente testo unico del dicembre 2009, introducendo gli aggiustamenti alla disciplina resisi necessari dalle intervenute modifiche normative.

La circolare detta specifiche disposizioni sugli aspetti più delicati della disciplina delle visite con particolare riferimento a quelli connessi agli accompagnatori per ragioni d'ufficio nonché ai contatti con i detenuti e alle concrete modalità della visita (luoghi da visitare, limiti dei colloqui, poteri dei direttori, controlli e ispezioni prima e dopo la visita, ecc.).

Relazioni allegate o richieste

La proposta di legge, di iniziativa parlamentare, è corredata della sola relazione illustrativa.

Necessità dell'intervento con legge

La proposta in esame provvede a novellare disposizioni di legge di rango ordinario e demanda al Governo l'adozione di un regolamento di esecuzione ex art. 17, comma 1, della legge 400/1988 e l'avvio delle procedure di modifica di accordi internazionali.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La proposta in esame incide sulle materie "difesa e Forze armate" e "politica estera", di competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell'articolo 117, 2° comma, rispettivamente lett. d) ed a) Cost.