Camera dei deputati - XVII Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento istituzioni
Titolo: Accesso dei parlamentari ai documenti amministrativi
Riferimenti:
AC N. 1761/XVII     
Serie: Progetti di legge    Numero: 145
Data: 14/04/2014
Descrittori:
DIRITTO DI ACCESSO   PARLAMENTARI
PUBBLICITA' DI ATTI E DOCUMENTI     
Organi della Camera: I-Affari Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni


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Accesso dei parlamentari ai documenti amministrativi

14 aprile 2014
Schede di lettura


Indice
Contenuto|Necessità dell'intervento con legge|Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite|


Contenuto

La proposta di legge A.C. 1761 novella la disciplina dell'accesso agli atti della pubblica amministrazione, recata dagli artt. 22-28 della L. 241/1990, al fine di attribuire una speciale legittimazione all'accesso ai membri del Parlamento nell'esercizio delle loro funzioni.

L’L'accesso ai documenti amministrativiaccesso ai documenti amministrativi, inteso come il diritto degli interessati a prendere visione e ad estrarre copia di documenti amministrativi, costituisce principio generale dell’attività amministrativa, al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza (art. 22, co 2, l. 241/1990).
Il diritto di accesso può essere esercitato su atti, anche interni, relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una PA e concernenti attività di pubblico interesse, che siano rappresentati in un documento amministrativo in forma grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie. Il diritto di accesso sussiste indipendentemente dal fatto che la disciplina sostanziale dell’atto sia di natura pubblicistica o privatistica (art. 22, co 1, lett. d, l. 241/1990). L’art. 24, commi 1,2,3,5 e 6, della stessa legge prevede una serie di fattispecie di esclusione dell’accesso.
Il diritto di accesso si esercita nei confronti delle pubbliche amministrazioni, delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi. Il legislatore fa dunque riferimento ad una nozione allargata di ente pubblico nella quale sono compresi, oltre ai soggetti pubblici titolari di pubblici poteri, anche soggetti costituiti secondo forme privatistiche ai quali è affidata la gestione di servizi pubblici (ad es. le spa a partecipazione pubblica). L’accesso nei confronti delle autorità amministrative indipendenti (cd. authority) si esercita secondo i regolamenti interni da esse emanati (art. 23 l. 241/1990).
Per completezza, si ricorda che il D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33 - che contiene una ricognizione delle numerose disposizioni legislative in materia di obblighi di informazione, trasparenza e pubblicità da parte delle pubbliche amministrazioni e introduce ulteriori obblighi di pubblicazione di dati e di adempimenti - introduce il c.d. diritto di accesso civico (art. 5), vale a dire il diritto attribuito a tutti i cittadini di avere accesso a tutti i documenti, informazioni o dati della pubblica amministrazione per i quali non sia stato adempiuto l’obbligo di pubblicazione. Tale diritto di accesso non presuppone la titolarità di particolari situazioni soggettive, non deve essere motivato ed è gratuito.

In particolare, la proposta in esame interviene sui presupposti in materia di Legittimazione soggettivalegittimazione soggettiva all'accesso, al fine di riconoscere ai membri del Parlamento nazionale il diritto di accesso ai documenti amministrativi in ragione del mandato espletato.

La ratio della proposta, infatti, è di consentire al parlamentare, mediante un’espressa previsione normativa, l’accesso diretto ai documenti amministrativi per esigenze conoscitive connesse ai suoi compiti istituzionali, posto che attualmente egli è assoggettato ai limiti posti dalla legge.

In base all'articolo 24 della L. 241/1990, può richiedere l’esercizio del diritto di accesso chi vanti un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento per il quale è chiesto l’accesso. Deve trattarsi pertanto di un interesse differenziato, serio e non emulativo alla conoscenza dei documenti amministrativi in funzione della tutela di situazioni giuridicamente rilevanti ed in correlazione alla loro cura e difesa. Sono titolari di tale diritto tutti i cittadini, società e associazioni, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, purchè vi siano i presupposti richiesti.
Secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato la situazione giuridica tutelata, su cui deve essere fondata la richiesta di accesso, è nozione diversa e più ampia rispetto all’interesse all’impugnativa e non deve essere necessariamente qualificata in un diritto soggettivo o in un interesse legittimo ma è sufficiente che gli atti oggetto dell’accesso abbiano spiegato o siano idonei a spiegare effetti diretti o indiretti nei confronti del richiedente, indipendentemente dalla lesione di una posizione giuridica, stante l’autonomia del diritto d’accesso, inteso come interesse ad un bene della vita distinto rispetto alla situazione legittimante alla impugnazione dell’atto (Cons. Stato, sez. VI, 9 marzo 2011, n. 1492). A titolo di esempio, sono titolari del diritto di accesso le associazioni di tutela dei diritti diffusi (ad es. diritto all’ambiente salubre), i concorrenti di una procedura concorsuale, i proprietari dei fondi confinanti rispetto alle procedure di rilascio dei permessi di costruire.
Ai sensi della normativa vigente, l’accesso non può costituire una forma di controllo generalizzato sull’operato della PA (art. 24, co 3, l. 7 agosto 1990, n. 241 ).
Per tale ragione è stata esclusa, ad esempio, la richiesta d’accesso a tutte le autorizzazioni paesaggistiche rilasciate da un comune: infatti, pur essendo presente un interesse individuale puntuale, per la mole dei documenti richiesti l’accesso si traduce di fatto in un controllo generalizzato e di tipo ispettivo sull’operato della PA (Cons. Stato, sez. VI, 12 gennaio 2011, n.117).

Per quanto concerne il diritto di accesso agli atti amministrativi da parte dei parlamentari, la Accesso dei parlamentari: giurisprudenzaCommissione per l'accesso ai documenti amministrativi della Presidenza del Consiglio, ha precisato, nel dichiarare non accoglibile l'istanza di un deputato, che nessuna disposizione della legge 241 del 1990 "conferisce una automatica e generale legittimazione all'accesso ad uno status del soggetto sia esso individuale o derivante dall'appartenenza ad una particolare categoria o organo" (parere del 26 aprile 1996). Tale orientamento è stato ribadito da una sentenza amministrativa in base alla quale "un deputato al Parlamento nazionale non è legittimato ad accedere ai documenti amministrativi ai sensi della legge n. 241/1990 per il solo fatto di essere un parlamentare e di avere interesse all'accesso per l'espletamento del suo mandato" (TAR Lazio, Roma, I, 9 novembre 1998, n. 3143).

In particolare, il giudice ha ritenuto non compatibile con la particolare disciplina delle prerogative dei parlamentari in tema di sindacato sull'attività di governo prevedere per gli stessi la possibilità di avvalersi a tal fine del diritto d'accesso di cui alla legge n. 241/1990. Ciò nel presupposto che il sindacato ispettivo è di carattere essenzialmente politico e non si concreta in strumenti giuridici in grado di far ottenere in modo coattivo le notizie richieste; pertanto, qualora si consentisse al parlamentare di avvalersi dell'accesso di cui alla legge n. 241/1990, si altererebbe la natura del sindacato previsto dall'ordinamento, il quale prevede una semplice responsabilità politica del Governo, che può sempre decidere di non rispondere.

Si ricorda che i tradizionali strumenti per l'acquisizione di elementi informativi da parte del Parlamento nei confronti del Governo e, per suo tramite, dell'amministrazione, sono gli atti di sindacato ispettivo (interrogazioni e interpellanze in modo particolare), le inchieste parlamentari, le indagini conoscitive e le audizioni, strumenti disciplinati nei regolamenti parlamentari. In tal senso, si possono indicare le disposizioni contenute negli articoli 143, commi 1-3, del regolamento della Camera dei deputati e l'articolo 46, commi 1 e 2, e 47 del regolamento del Senato. Dette disposizioni prevedono, fra l'altro, la richiesta a ministri e rappresentanti del Governo volta ad ottenere ufficialmente la trasmissione di "notizie, dati o documenti" utili all'attività delle commissioni parlamentari, o la relazione, eventualmente anche scritta, circa l'attuazione e la esecuzione data a leggi, mozioni, risoluzioni ed ordini del giorno approvati dalle Camere. Siffatti strumenti attribuiscono, in ogni caso, il potere di accesso ai documenti non al singolo parlamentare, ma all'organo collegiale, secondo procedure autonomamente stabilite da ciascun ramo del Parlamento.

Proprio l'assenza di una norma speciale in materia di accesso, secondo la relazione illustrativa al provvedimento, è causa di criticità, in quanto il parlamentare, al pari di qualsiasi soggetto, ha l'onere di indicare l'interesse qualificato all'ostensione degli atti, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata, nonchè di motivare l'istanza in funzione di tale interesse. Considerato che "il parlamentare non può ragionevolmente addurre altra motivazione se non riferita a esigenze conoscitive che si presentino nell'esercizio delle proprie funzioni", presupposto che non rientra nella fattispecie richiesta dalla legge, ne risulta di fatto la preclusione all'accesso agli atti ovvero la mera aspettativa di una cooperazione da parte dell'amministrazione.

A tale riguardo, la relazione illustrativa richiama anche un altro parere della Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi nel quale si ribadisce che il diritto di accesso non può essere utilizzato per esercitare il controllo sull’attività amministrativa del Governo, essendo previsti a tale scopo i mezzi d’indagine propri della funzione ispettiva del Parlamento quali le interrogazioni e le interpellanze parlamentari. Tuttavia, per i medesimi, l’amministrazione può, qualora lo ritenga opportuno, per ragioni di cortesia istituzionale, rilasciare informazioni e notizie sul procedimento (parere del 15 maggio 2003).
Si ricorda altresì che l'art. 22, comma 5, della l. n. 241/1990 prevede che l'acquisizione di documenti amministrativi da parte di soggetti pubblici, si informa al principio di leale cooperazione istituzionale.

Per le finalità evidenziate, la proposta in esame, all'articolo 1, modifica l'articolo 24 della L. 241/1990, introducendo un nuovo comma 7-bis, ai sensi del quale si riconosce ai membri del Parlamento la legittimazione all'esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi per esigenze connesse allo svolgimento dei loro compiti istituzionali. L'accesso sembrerebbe limitato ai "documenti amministrativi dichiarati utili all'espletamento del loro mandato". L'espressione utilizzata richiama quella prevista dal Testo unico degli enti locali (Tuel) per individuare il diritto di accesso dei consiglieri comunali e provinciali agli atti dell'ente territoriale di riferimento; la differenza è data dal fatto che nel testo in esame si fa riferimento ad una dichiarazione di utilità.

Il diritto di accesso previsto sembra applicarsi a tutti i documenti delle pubbliche amministrazioni, inclusi gli enti territoriali.

Ai sensi del c. 2 dell’art. 43 del Diritto di accesso dei consiglieri comunali e provincialiTesto unico degli enti locali (TUEL, adottato con D.Lgs. 267 del 2000, n. 267), i consiglieri comunali e provinciali hanno diritto di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all’espletamento del proprio mandato”. In generale, la Commissione ha interpretato il diritto all’accesso nella sua più ampia portata, poiché lo ha ritenuto esercitabile nei confronti di tutti gli atti e le informazioni in possesso dell’amministrazione, compresi i documenti rappresentativi di mera attività interna dell’amministrazione, a prescindere dal fatto che essi siano stati o meno concretamente utilizzati ai fini dell’attività con rilevanza esterna. Infatti, secondo la Commissione per l'accesso, l’art. 43 del TUEL riconosce ai consiglieri comunali un diritto pieno e non comprimibile “all’informazione”. Tuttavia, il diritto di accesso del consigliere comunale non ha carattere generalizzato ed indiscriminato in quanto vanno rispettate alcune forme e modalità di esercizio, tra cui la necessità che l’interessato alleghi la sua qualità, posto che l’accesso è funzionale ad acquisire notizie ed informazioni connesse all’esercizio del proprio munus ed è attribuito al fine di compiere, attraverso la visione dei provvedimenti adottati, una compiuta valutazione della correttezza e dell’efficacia dell’operato dell’amministrazione comunale. E, comunque occorre valutare di volta in volta se le istanze di accesso siano irragionevoli, sproporzionate e come tali se abbiano o meno aggravato gli uffici pregiudicandone la funzionalità. Infatti, la giurisprudenza amministrativa ha affermato che il diritto di accesso del consigliere comunale non può subire compressioni per pretese esigenze di natura burocratica dell’ente, tali da ostacolare l’esercizio del suo mandato istituzionale, con l’unico limite di poter esaudire la richiesta (qualora essa sia di una certa gravosità sia organizzativa che economica per gli uffici comunali) secondo i tempi necessari per non determinare interruzione alle altre attività di tipo corrente (cfr., fra le molte, C.d.S., Sez. V, 22.05.2007 n. 929). Proprio al fine di evitare che le continue richieste di accesso si trasformino in un aggravio della ordinaria attività amministrativa dell’ente locale, la Commissione per l’accesso ha riconosciuto la possibilità per il consigliere comunale di avere accesso diretto al sistema informatico interno (anche contabile) dell’ente attraverso l’uso di password di servizio e, più recentemente, anche al protocollo informatico (Parere espresso dalla Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi nella seduta del 29 novembre 2011).
Si ricorda, infine, che lo speciale diritto di accesso ex art. 43 TUEL è riconosciuto al singolo consigliere ai fini del sindacato ispettivo sull’azione amministrativa dell'ente locale che rappresenta e non anche di altro e diverso ente.

L'articolo 2 della proposta stabilisce che entro un mese dall'entrata in vigore della legge il Governo provvede a modificare il regolamento di attuazione della disciplina del diritto di accesso, adottato con d.P.R. 12 aprile 2006, n. 184, limitando tuttavia le modifiche solo all'articolo 2, co. 1, del regolamento medesimo, riguardante l'ambito di applicazione, per introdurvi la nuova fattispecie.


Necessità dell'intervento con legge

La proposta in esame interviene su una materia disciplinata dalla legge 241/1990 mediante novella delle disposizioni oggetto di interesse.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La proposta di legge in esame interviene in tema di diritto di accesso ai documenti amministrativi ed è pertanto riconducubile alla materia della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. (cfr. sentenza della Corte costituzionale n. 399 del 2006).