Camera dei deputati

XVI LEGISLATURA

Documentazione per l’esame di Atti del Governo

Disciplina sanzionatoria per le violazioni al Reg. (CE) n. 1069/2009,recante norme sanitarie relative ai sottoprodotti di origine animale e ai prodotti derivati non destinati al consumo umano   Schema di D.Lgs. n. 493 (art. 1, co. 3 e 3, L. 96/2010)

Schede di lettura

n. 440

24 luglio 2012

 

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File: gi0795.doc

INDICE

§      Introduzione                                                                                                     3

§      Quadro normativo                                                                                            3

§      Il contenuto dello schema di decreto                                                               5

 

Introduzione

Lo schema di decreto legislativo in esame modifica il sistema sanzionatorio relativo alle norme sanitarie per i sottoprodotti di origine animale non destinati al consumo umano.

Nel complesso, il provvedimento amplia il numero e le categorie delle fattispecie illecite, incrementando le sanzioni pecuniarie per le violazioni già previste. Di particolare rilievo risulta la ridefinizione e riclassificazione dei materiali a rischio nelle tre categorie dei sottoprodotti di origine animale (categorie 1, 2 e 3, rispettivamente ad alto, medio e basso rischio sanitario), l’aumento degli obblighi per gli operatori inerenti gli impianti e stabilimenti, degli obblighi in materia di importazione, esportazione e transito dei sottoprodotti di origine animale nel territorio della UE, nonché l’introduzione di specifici obblighi di rintracciabilità.

 

Quadro normativo

In attuazione della delega contenuta nell’art. 3 della legge comunitaria 2002, il decreto legislativo 21 febbraio 2005, n. 36 ha introdotto la disciplina sanzionatoria per le violazioni del Regolamento (CE) 1774/2002 relativo alle norme sanitarie per i sottoprodotti di origine animale non destinati al consumo umano.

Ulteriori sanzioni sono stabilite dal decreto in relazione a violazioni al D.M. 16 ottobre 2003 del Ministro della salute, con il quale sono state dettate nuove misure sanitarie di protezione contro le encefalopatie spongiformi trasmissibili (BSE), con particolare riferimento alle procedure da adottare per la gestione degli specifici materiali a rischio.

Il regolamento 1774/2002 è stato abrogato dal nuovo regolamento (CE) 1069/2009 (v. ultra), che ha ridefinito la disciplina sanitaria relativa al trattamento e allo smaltimento di sottoprodotti di origine animale e prodotti derivati.

 

I sottoprodotti di origine animale (S.O.A) non destinati al consumo umano costituiscono una potenziale fonte di rischi per la salute pubblica e degli animali. Le crisi connesse all’insorgenza dell’afta epizootica, alla diffusione delle encefalopatie spongiformi trasmissibili quali l’encefalopatia spongiforme bovina (BSE) e alla presenza di diossina nei mangimi hanno messo in evidenza le conseguenze dell’uso improprio di determinati S.O.A sulla salute pubblica e degli animali, sulla sicurezza della catena alimentare e dei mangimi nonché sulla fiducia dei consumatori. I S.O.A. si ottengono prevalentemente durante la macellazione di animali destinati al consumo umano, durante la produzione di prodotti di origine animale come i prodotti lattiero-caseari, durante lo smaltimento dei cadaveri di animali e nell’ambito di provvedimenti di lotta alle malattie. Lo smaltimento di tutti i S.O.A non è un’opzione realistica, d’altra parte, un loro impiego sicuro, per varie applicazioni e in modo sostenibile, costituisce un chiaro interesse per tutti i cittadini. I S.O.A possono essere infatti utilizzati al di fuori della catena alimentare a fini diversi: nella produzione di cosmetici, medicinali e strumenti diagnostici. In particolare, le pelli per la preparazione del cuoio, il latte in polvere per l'alimentazione degli animali e i prodotti del sangue in strumenti diagnostici. Se utilizzati nella fabbricazione di tali prodotti, i S.O.A. sono soggetti ad altre disposizioni del diritto europeo in quanto i macelli, le fabbriche casearie e gli altri stabilimenti del settore alimentare sono già soggetti alla legislazione europea in materia di alimentazione umana o animale, e oggetto di controlli a questo titolo.

Il Regolamento (CE) 1069/2009[1], che abroga il regolamento (CE) 1774/2002, ridefinisce la disciplina sanitaria relativa al trattamento e allo smaltimento di S.O.A. e ai prodotti derivati non destinati al consumo umano, introducendo, per gli operatori del settore, obblighi specifici e comportamenti rispondenti alle prescrizioni tecniche in materia. Con il Regolamento (UE) 142/2011[2] sono state adottate le disposizioni applicative del regolamento 1069/2009.

Si ricorda che i due regolamenti concorrono, tra l’altro, a risolvere i problemi legati a:

§       mancanza di certezze in merito al campo d'applicazione. In precedenza non era chiaro a partire da quale punto della filiera i prodotti non fossero più considerati SOA e quindi non si applicassero più le prescrizioni del Regolamento;

§       classificazione per categorie dei SOA, non sempre proporzionata ai rischi ad essi connessi;

§       disciplina autorizzativa di taluni locali, che pur rientrando nell'ambito d'applicazione del Regolamento devono ottenere un doppio riconoscimento (a norma della legislazione sui S.O.A. e della legislazione ambientale).

Sono attualmente in fase di emanazione delle linee guida nazionali, concordate tra le Regioni ed il Ministero della Salute, che dovranno assolvere allo scopo di fornire indicazioni operative utili a rendere omogenea sul territorio italiano l’applicazione della normativa comunitaria, in sostituzione del precedente Accordo Stato Regioni del 1° luglio 2004[3]. I rischi potenziali sono controllati dal rispetto della legislazione appropriata, evitando oneri superflui per gli operatori.

Sulla base dell'esperienza acquisita, il regolamento chiarisce inoltre quali circostanze e in che modo la legislazione ambientale vada applicata alle operazioni che prevedono la presenza di S.O.A.

 

Il decreto legislativo n. 36 del 2005, rinviando alle definizione dei sottoprodotti di origine animale e del materiale specifico a rischio (dettati, rispettivamente, dal regolamento 1774 e dal DM Salute 16 ottobre 2003), ha stabilito le sanzioni amministrative pecuniarie per la spedizione, raccolta, trasporto e identificazione dei sottoprodotti in difformità dalle prescrizioni del regolamento, per il trasporto dei materiali senza autorizzazione sanitaria o in caso di sua sospensione o revoca; per violazioni di obblighi di documentazione (istituzione del registro delle partite), mancata registrazione o registrazione in modo difforme a quanto prescritto dal regolamento; per violazioni in materia di trasformazione o eliminazione dei sottoprodotti di origine animale; per violazioni sugli obblighi di riconoscimento degli impianti da parte dell’Autorità competente, per inottemperanza agli obblighi di autocontrollo da parte del responsabile dell’impianto, per violazioni delle prescrizioni sull’immissione sul mercato di proteine animali trasformate o altri prodotti utilizzabili come mangimi; per l’immissione sul mercato di alimenti per animali da compagnia.

Ulteriori sanzioni sono dettate per le violazioni ai divieti di alimentazione di una specie con proteine animali trasformate ottenute da corpi o parti di corpi di animali della stessa specie; ai divieti di alimentazione di animali d'allevamento diversi da quelli da pelliccia con rifiuti di cucina e ristorazione o materie prime per mangimi contenenti tali rifiuti o derivate dagli stessi; ai divieti di utilizzazione sui pascoli di fertilizzanti organici e ammendanti diversi dallo stallatico.

L’ultima parte del decreto è dedicata alle sanzioni per le violazioni inerenti i materiali specifici a rischio BSE, individuate dal citato DM Salute 16 ottobre 2003.

 

 

Il contenuto dello schema di decreto

Lo schema di decreto legislativo - emanato dal Governo in attuazione della delega prevista dall'art. 3 della legge 4 giugno 2010, n 96. (Legge comunitaria 2009) - detta la disciplina sanzionatoria per le violazioni delle disposizioni contenute nel Regolamento (CE) n. 1069/2009[4] del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 ottobre 2009, relativo a norme sanitarie per i sottoprodotti di origine animale (SOA) e nel Regolamento (UE) n. 142/2011 della Commissione del 25 febbraio 2011, recante disposizioni di applicazione del reg. (CE) 1069/2009 e della direttiva 97/78/CE per quanto riguarda taluni campioni e articoli non sottoposti a controlli veterinari in frontiera.

L’art. 54 del nuovo Reg. 1069/2009 reca l’abrogazione, a partire dal 4 marzo 2011, del Reg. 1477/2002; conseguentemente lo schema in esame dispone l’abrogazione del relativo decreto attuativo n. 36 del 2005 (ad esclusione degli artt. 10 e 11, v. ultra, art. 18).

 

Il provvedimento consta di 18 articoli.

Gli articoli 1 e 2 determinano, rispettivamente il campo di applicazione della disciplina sanzionatoria introdotta - ovvero le violazioni ai Reg. nn.1069/2009 e 142/2011 nonché le definizioni usate ai fini del decreto (riproducendo quelle contenute nei citati regolamenti. Si tratta di 27 definizioni, contenute nell’art. 3 del regolamento n. 1069/2009, e di 58 definizioni contenute nell’allegato I del regolamento n. 142/2011). L’art. 2 individua, inoltre, nel Ministero della salute, nelle regioni e province autonome di Trento e Bolzano, nonché nelle ASL, le autorità competenti ai fini dell’applicazione del provvedimento.

Data la strutturazione del provvedimento, si ritiene utile e di più immediata comprensione l’illustrazione dell’articolato relativo alla disciplina sanzionatoria (artt. 3-15)  tramite l’ausilio di tabelle riepilogative.

L’articolo 3 determina le sanzioni amministrative pecuniarie a carico delle organizzazioni e degli operatori per le violazioni di specifici obblighi nello smaltimento e impiego di “sottoprodotti di origine animale” (di seguito: SOA) previste dal reg. n. 1069/2009.

 

Il comma 6 dell’art. 3 fa salve le eventuali deroghe in materia di divieto di utilizzo e smaltimento dei SOA previste dall’art. 16 del Reg. 1069/2009.

 

In base all’art. 16 del regolamento n. 1069/2009, si può derogare alle disposizioni previste per lo smaltimento e l’uso di varie categorie di animali (categorie 1, 2 e 3, analiticamente individuate dagli artt. 8, 9 e 10 del regolamento) alcuni sottoprodotti di origine animale possono essere manipolati e smaltiti, utilizzati per fini di ricerca o altri fini specifici, utilizzati per impieghi speciali, impiegati nella preparazione e nell’applicazione sul terreno di preparati biodinamici.

 

 

L’articolo 4 determina le sanzioni amministrative pecuniarie a carico degli operatori per le violazioni di specifici obblighi in materia di raccolta, trasporto e rintracciabilità di SOA, previste dal reg. n. 1069/2009.

 

 

Il comma 7 dell’art. 4 fa salve le eventuali deroghe in materia autorizzate dagli artt. 21 (Raccolta e identificazione per quanto riguarda la categoria e il trasporto)e 22 (Rintracciabilità) del Reg. 1069/2009.

 

I successivi articoli da 5 a 8 riguardano violazioni commesse dagli operatori in materia di stabilimenti e impianti dove si svolgono attività connesse di lavorazione di SOA e loro derivati.

 

 

 

L’articolo 5 detta le sanzioni per gli operatori relative a violazioni degli obblighi di registrazione di stabilimenti e impianti

 

 

 

L’articolo 6 dello schema di decreto prevede le sanzioni a carico degli operatori in materia di riconoscimento degli stabilimenti ed impianti.

Il riconoscimento specifica se lo stabilimento o l'impianto è riconosciuto per operazioni riguardanti sottoprodotti di origine animale e/o prodotti derivati di:

a) una determinata categoria (1, 2 o 3)

b) di più di una categoria, precisando se tali operazioni sono svolte: permanentemente in condizioni di assoluta separazione, volte ad evitare eventuali rischi per la salute pubblica e degli animali; o temporaneamente in condizioni volte ad evitare contaminazioni, a seguito di mancanze di capacità per tali prodotti dovute a un focolaio diffuso di una malattia epizootica, o altre circostanze straordinarie non previste.

 

 

 

 

 

L’articolo 7 detta le sanzioni applicabili agli operatori per le violazioni delle prescrizioni applicabili agli impianti di trasformazione e a taluni altri impianti e stabilimenti (all. IV e V del Reg. 142/2011).

 

 

L’articolo 8 detta la disciplina sanzionatoria per le violazioni delle prescrizioni in materia di igiene e trasformazione applicabili agli impianti e stabilimenti.

 

 

 

L’articolo 9 reca sanzioni per le violazioni, da parte degli operatori, di obblighi interni e procedure di autocontrollopreviste dal Reg. 1069/2009.

 

Si osserva come – in relazione alla fattispecie del comma 5 -  non risulti chiaro il rinvio operato dalla relazione illustrativa dello schema di decreto alle previsioni dell’art. 6, comma 7, del D.Lgs 193/2007 (di attuazione della direttiva 2004/41/CE relativa ai controlli in materia di sicurezza alimentare); la norma stabilisce, in casi analoghi, la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 1.000 a euro 6.000.

 

 

L’articolo 10 prevede le sanzioni per gli operatori derivanti dalla violazione delle norme per l’immissione sul mercato di SOA e derivati,previsti dall’art. 31 del reg. 1069.

 

L’art. 10, comma 2, fa salve le eventuali deroghe in materia autorizzate dall’art. 21, par. 2, del Reg. 1069/2009.

In base alla deroga recata dal citato art. 21, par. 2, l’autorità competente può autorizzare il trasporto di stallatico tra due punti situati presso la stessa azienda o tra aziende e utilizzatori di stallatico all’interno dello stesso Stato membro, senza documento commerciale o certificato sanitario.

 

 

L’articolo 11 prevede le sanzioni per gli operatori derivanti dall’immissione sul mercato e uso di fertilizzanti organici e ammendanti (art. 32, Reg. 1069/2009).

 

Anche in tali casi, sono fatte salve le deroghe in materia (autorizzate dall’all. XI del Reg. 142/2011)

 

 

Con l’articolo 12 è disciplinato l’apparato sanzionatorio per le violazioni degli operatori in materia di immissione sul mercato e uso di altri prodotti derivati di cui agli artt. da 35 e 39 del reg. 1069/2009.

 

 

 

L’articolo 13 detta le sanzioni inerenti le violazioni degli obblighi degli operatori in materia di importazione e transito di SOA e prodotti derivati, previsti dagli artt. 41 e 42 del Reg. 1069/2009.

 

L’articolo 14 reca le sanzioni per le violazioni degli obblighi degli operatori in materia di importazione e transito di SOA e prodotti derivati, previsti dagli artt. da 26 a 29 del Reg. 142/2011.

 

 

 

L’articolo 15 concerne le sanzioni per le violazioni, da parte degli operatori degli obblighi in materia di esportazione di SOA e prodotti derivati, previsti dall’art. 43 del Reg. 1069/2009.

 

 

 

L’articolo 16 dello schema di decreto in esame sancisce che l’attività di controllo ufficiale su SOA e prodotti derivati è in capo ai soggetti pubblici di cui all’art. 2 (Ministero della salute, regioni e province autonome di Trento e di Bolzano e ASL) ognuno nell’ambito delle proprie competenze.

L’art. 16 – coerentemente con le previsioni dell’art. 17 - precisa lo svolgimento delle attività di controllo mediante le sole risorse disponibili (umane, finanziarie e strumentali) e un richiamo ai doveri di riservatezza cui sono tenute le Autorità in ordine alle notizie acquisite in conformità alla legislazione vigente.

 

 

L’articolo 17 reca disposizioni finanziarie volte ad assicurare l’invarianza della spesa nell’attuazione del provvedimento.

 

 

L’articolo 18 infine, prevede le disposizioni finali ovvero:

- l’abrogazione del decreto legislativo n. 36 del 2005 che reca le disposizioni sanzionatorie in applicazione dell’abrogato regolamento (CE) n. 1774/2002, e successive modificazioni, relativo alle norme sanitarie per i sottoprodotti di origine animale non destinati al consumo umano.

Sono, tuttavia, fatte salve le disposizioni degli artt. 10 e 11 del D.Lgs 36/2005 (comma 1).

L’art. 10 reca l’apparato sanzionatorio in tema di “materiale specifico a rischio” a presidio della disciplina del DM 16 ottobre 2003 del Ministro della salute, relativo a Misure sanitarie di protezione contro le encefalopatie spongiformi trasmissibili (contrasto alla BSE).

L’art. 11 prevede il sequestro e la distruzione obbligatorie del materiale più pericoloso (di categoria 1 e 2) con spese a carico del soggetto che ha commesso l'illecito.

Si osserva, tuttavia, come disposizione identica a quella del citato art. 11 è direttamente recata dall’art. 18, comma 3, del provvedimento in esame (v. ultra). Può essere, quindi, necessario un coordinamento tra le due norme.

Il comma 2 prevede, in caso di recidiva nelle violazioni, la sanzione accessoria della sospensione - per un periodo da 10 a 20 gg lavorativi - del provvedimento di cui agli artt. 23 e 24 del Reg. 1069/2009, che consente l’attività (che ha dato origine all’illecito)

Si osserva come il riferimento del comma 2 ai citati artt. 23 e 24 appaia poco chiaro, risultando tali norme prive di riferimenti espressi a “provvedimenti”. Potrebbe essere utilmente specificato se si tratti dei provvedimenti di registrazione degli operatori, degli stabilimenti o impianti (art. 23) e dei provvedimenti di riconoscimento di stabilimenti e impianti (art. 24).

Come accennato, il comma 3 dell’art. 18 prevede – ferma restando l’applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie - che siano sempre disposti il sequestro e la distruzione del materiale di categoria 1 e 2 (si tratta di varie categorie di SOA), con spese a carico del soggetto che ha commesso l'illecito.

Il comma 4 rinvia, per quanto non previsto dal provvedimento, alla disciplina, della legge quadro in materia di sanzioni amministrative (L. n. 689/1981)

E’, poi, previsto dal comma 5 che all’accertamento ed irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie provvedono, nell’ambito delle proprie competenze, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano; sono tuttavia fatte salve: le disposizioni di cui alla citata legge 689/1981 in materia di accertamento delle violazioni (art. 13), contestazione e notificazione (art. 14), accertamenti mediante analisi di campioni (art. 15) e obblighi di rapporto (art. 17); le previsioni del D.Lgs n. 80/2000 in materia di controlli veterinari sui prodotti provenienti da Paesi terzi.

Infine, il comma 6 dell’art. 18 prevede - nelle Regioni a statuto speciale e nelle province autonome di Trento e di Bolzano – l’applicazione del decreto in esame nel rispetto degli statuti e delle relative norme di attuazione.