26 luglio 2011			n. 335/0
	Sanzioni per la violazione dei regolamenti (CE) n. 1234/2007 e n. 543/2008, sulla commercializzazione delle carni di pollame Schema di D.Lgs. n. 382 (art. 1 co. 3, e 3, L. 88/2009) Elementi per l’istruttoria normativa

 

 

Contenuto

Lo schema di decreto legislativo in esame detta la disciplina sanzionatoria per le violazioni delle disposizioni contenute nei Regolamenti (CE) n. 1234/2007 del Consiglio del 23 ottobre 2007 e n. 543/2008 della Commissione del 16 giugno 2008, relativi alla commercializzazione delle carni di pollame nonché delle disposizioni applicative di quest’ultimo regolamento, in materia di etichettatura volontaria delle stesse carni.

Il regolamento 1234/2007 reca le norme per l’organizzazione comune dei mercati agricoli nonché disposizioni specifiche per taluni prodotti agricoli; il provvedimento ha sostituito le precedenti normative che disciplinavano singolarmente, per ciascuno prodotto, 21 organizzazioni comuni di mercato. Per le carni da pollame è previsto che possono essere adottate misure di sostegno solo per far fronte a casi di malattie di animali e per gravi perturbazioni di mercato, legate ad una perdita di fiducia del consumatore. La Commissione europea può adottare specifiche misure per migliorare la qualità e per promuovere l’organizzazione della produzione, della trasformazione e commercializzazione del prodotto. Nell’Allegato XIV vengono, poi, specificate le norme di commercializzazione, definendo l’ambito oggettivo di applicazione e la relativa classificazione, basata sulla qualità e sul peso. Il regolamento 543/2008 reca, in riferimento alla carne da pollame, le modalità di attuazione del reg. 1234/2007 ovvero le norme per la commercializzazione delle carni di pollame, direttamente applicabili in tutti gli Stati Membri dal 1° luglio 2008 e sostitutive di quelle contenute negli abrogati Reg. (CE) n. 1538/1991 e DM 465 del 1999.

Lo schema in esame integra, con l’impianto sanzionatorio introdotto, oltre che il quadro normativo comunitario di cui ai due Regolamenti (CE), anche quello nazionale relativo ai DM Politiche agricole e forestali 29 luglio 2004 e 27 novembre 2009[1] in materia di etichettatura delle carni di pollame a fini di commercializzazione.

Come riportato nella relazione illustrativa allo schema in esame, il DM 29 luglio 2004 ha disciplinato le modalità di etichettatura volontaria di dette carnisulla base di un disciplinare, in attuazione delle previsioni del Reg. (CEE) n. 1538/1991 (ora abrogato), che aveva previsto la possibilità di integrare il contenuto delle etichette delle carni di pollame con particolare diciture (specifiche caratteristiche delle forme di allevamento; età, alimentazione e ingrasso del pollame, conservazione del prodotto, ecc.)

Il DM 29 luglio 2004 consente alle organizzazioni della filiera avicola di fornire in etichetta, sulla base di un disciplinare approvato dal Ministero delle Politiche agricole e forestali (Mipaaf) oltre alle informazioni circa il paese di origine e la denominazione dell'impresa, anche su talune caratteristiche o condizioni di produzione delle carni o dell'animale da cui sono tratte (tipologia di alimentazione, forma di allevamento, tipo genetico, ecc.).

Ai sensi del DM, il citato disciplinare, di cui dovrà dotarsi l'organizzazione interessata, deve contenere in forma chiara: - le informazioni che si intendono riportare in etichetta; - le misure di garanzia della veridicità delle informazioni e del sistema di autocontrollo applicato dalla produzione alla vendita; - l'organismo terzo designato ai controlli rispondente alla norma europea EN 45011; - i criteri per garantire un nesso tra la carne e il lotto di animali di provenienza; - le misure da adottare per il mancato rispetto del disciplinare; - le caratteristiche del logo e le modalità della sua apposizione sulle carni.

L'etichetta dovrà riportare le seguenti informazioni:

logotipo dell'organizzazione, - codice alfanumerico attribuito dal Ministero, - numero o codice di riferimento che evidenzi il nesso tra le carni e il lotto di produzione in allevamento (rintracciabilità),  Paese dell'impresa di produzione dei pulcini o incubatoio (denominazione e sede) - Paese e allevamento di ingrasso (denominazione e sede), - Paese e macello in cui è avvenuta la macellazione; il laboratorio di sezionamento; alimentazione e forma di allevamento, in alternativa o entrambe.

Queste informazioni dovranno essere riportate in forma semplice chiara e univoca, secondo le disposizioni dell'Allegato C del DM.

L'etichetta delle carni provenienti da un lotto costituito da animali nati, allevati e macellati in Italia può riportare la relativa, specifica indicazione. In allegato al decreto sono forniti gli schemi per la redazione del piano di autocontrollo e del piano di controllo.

Il DM 29 luglio 2004, prevede, inoltre, i requisiti e le procedure per la verifica di conformità alla norma europea EN 45011, ai fini dell'etichettatura delle carni, degli Organismi indipendenti designati ai controlli da parte delle stesse organizzazioni di etichettatura. Gli organismi di controllo medesimi devono redigere e sottoscrivere un dettagliato piano dei controlli, tale da fornire con ragionevole sicurezza garanzie circa la veridicità delle informazioni fornite in etichetta dall'organizzazione di filiera avicola. La vigilanza sull’applicazione della normativa in oggetto , salve le competenze del Ministero della salute, appartiene al Mipaaf.

 

Si ricorda altresì che gli artt. 5-8 del D.Lgs. 58/2004 prevedono le sanzioni in materia di etichettatura e controlli delle carni bovine.

 

Lo schema di decreto in esame è emanato in attuazione dell’art. 3 della legge n. 88 del 2009 (legge comunitaria 2008) contenente la delega al Governo ad emanare, entro due anni, disposizioni riguardanti sanzioni penali ed amministrative per le violazioni di obblighi contenuti in regolamenti comunitari.

Il provvedimento consta di 10 articoli.

Gli articoli 1 e 2 determinano, rispettivamente il campo di applicazione della disciplina sanzionatoria introdotta - ovvero le violazioni ai Reg. nn.1234/2007 e 543/2008 ed alle disposizioni attuative di cui al DM 24 luglio 2004 - nonché le definizioni usate ai fini del decreto (riproducendo quelle contenute nei citati regolamenti).

Con l’ausilio dello schema seguente, viene illustrata la citata disciplina sanzionatoria (artt. 3-5) riferita alle fattispecie di illecito previste.

L’articolo 3 determina le sanzioni a carico delle organizzazioni e degli operatori per le violazioni in materia di etichettatura volontaria delle carni di pollame, in difformità delle previsioni del Reg. 543/2008 nonché del DM attuativo 29 luglio 2004.

 

 

Il successivo comma 7 dell’art. 3 prevede che alla reiterazione della violazione consegue il raddoppio della sanzione amministrativa pecuniaria nonché l’impossibilità di oblazione (pagamento in misura ridotta).

Per le sopraelencate violazioni di cui ai commi da 2 a 6 ed indipendentemente dall’applicazione delle sanzioni, il comma 8 prevede la revoca del disciplinare di etichettatura da parte dal Ministero delle politiche agricole e forestali quando la condotta dell’operatore o dell’organizzazione sia tale da compromettere l’affidabilità nella prosecuzione della gestione del disciplinare.

L’articolo 4 individua nella revoca dell’autorizzazione a carico degli organismi indipendenti di controllo (da parte del Ministero delle politiche agricole e forestali) la sanzione per la mancata attuazione del sistema di controllo.

L’articolo 5 determina nella sanzione amministrativa pecuniaria da 3.000 a 18.000 euro la pena per chiunque ostacola o impedisce agli organismi di controllo o agli esperti della UE l’accesso ai locali dell’impresa, ai dati e alla documentazione da conservare.

L’articolo 6, comma 1,rinvia alla disciplina della legge 689/1981 per il procedimento di accertamento e irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie.

I successivi commi 2 e 3 riconoscono nelle regioni e province autonome le autorità competenti all’accertamento ed alla irrogazione delle sanzioni.

Il comma 4 dell’art. 6 prevede che entro 48 ore l’organismo di controllo debba segnalare all’organizzazione produttiva e al Ministero delle politiche agricole e forestali, nonchè alle regioni e province autonome competenti, le violazioni alla normativa in materia di etichettatura.

L’articolo 7 individua il responsabile per la sanzione amministrativa pecuniaria. Mentre il comma lo indica nella persona fisica che ha commesso o concorso a commettere la violazione, il comma 2 rinvia, per la responsabilità di organizzazioni e operatori, all’applicazione della legge 689/1981 (Capo I, sez. I) o di altra normativa vigente applicabile in proposito.

Il rinvio alla L. 689 sembra riferirsi alla responsabilità solidale di cui all’art. 6 della ovvero all’obbligazione in solido - con l’autore materiale della violazione del disciplinare - di organizzazioni e operatori quando il primo sia loro rappresentante o dipendente ovvero persona comunque soggetta alla loro direzione e vigilanza.

Il richiamo generico alla «altra normativa vigente» dovrebbe essere puntualizzato, soprattutto in considerazione del fatto che l’applicazione di questa normativa è alternativa a quella della legge n. 689/1981.

L’articolo 8 introduce l’istituto della diffida preventiva in caso di infrazioni minori, quali errori, omissioni formali o violazioni che non comportano falsi, frodi o perdita dell’identificazione e della rintracciabilità. In tali ipotesi l’autorità di controllo può ricorrere alla diffida al trasgressore, cui è concesso un termine di 15 gg. per adeguarsi alle prescrizioni; alla mancata ottemperanza consegue l’irrogazione della corrispondente sanzione amministrativa, aumentata fino al doppio.

Quando invece la violazione è grave, riguardando la perdita della possibilità di identificare il pollame, le sue carni ed ogni fattore della produzione nonché la mancata corrispondenza di quanto riportato in etichetta, l’autorità di controllo esclude l’organizzazione o l’operatore dal sistema di etichettatura volontaria, disponendo, altresì, il ritiro dal mercato del pollame nonché gli adempimenti necessari per una, eventuale, nuova rietichettatura.

L’articolo 9 contiene la clausola di invarianza finanziaria e l’articolo 10 dispone sull’entrata in vigore del decreto.

 

Relazioni e pareri allegati

Lo schema di decreto è corredato della relazione illustrativa, della relazione tecnica, dell’analisi tecnico-normativa (ATN) e dell’analisi di impatto della regolamentazione (AIR).

Il provvedimento è stato peraltro assegnato con riserva, in quanto privo del parere della Conferenza Stato-regioni.

 

Conformità con la norma di delega

Lo schema di decreto è trasmesso in attuazione dell’art. 3 della legge comunitaria 2008 (L. 88/2009), che delega il Governo ad adottare «disposizioni recanti sanzioni penali o amministrative per le violazioni di obblighi contenuti […] in regolamenti comunitari pubblicati alla data di entrata in vigore della presente legge, per i quali non sono già previste sanzioni penali o amministrative».

I principi e criteri direttivi sono fissati dall’art. 2, comma 1, lett. c), della legge comunitaria 2008, relativo alle sanzioni amministrative e penali per le infrazioni alle disposizioni europee.

In particolare, ai sensi del citato art. 2, comma 1, lett. c), la sanzione amministrativa del pagamento di una somma non inferiore a 150 euro e non superiore a 150.000 euro è prevista per le infrazioni che ledano o espongano a pericolo interessi non protetti costituzionalmente (dovendosi altrimenti ricorrere alla sanzione penale). Nell’ambito dei limiti minimi e massimi previsti, le sanzioni sono determinate nella loro entità, tenendo conto della diversa potenzialità lesiva dell’interesse protetto che ciascuna infrazione presenta in astratto, di specifiche qualità personali del colpevole, nonché del vantaggio patrimoniale che l’infrazione può recare al colpevole ovvero alla persona o all’ente nel cui interesse egli agisce. Entro i limiti di pena indicati, sono previste sanzioni identiche a quelle eventualmente già comminate dalle leggi vigenti per violazioni omogenee e di pari offensività rispetto alle infrazioni alle disposizioni dei decreti legislativi. Nelle materie ascritte alle competenza legislativa residuale delle regioni (art. 117, quarto comma, Cost.), le sanzioni amministrative sono determinate dalle regioni. Le somme derivanti dalle sanzioni di nuova istituzione sono versate all’entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate, entro i limiti previsti dalla legislazione vigente, con decreti del Ministro dell’economia, alle amministrazioni competenti all’irrogazione delle stesse.

 

L’art. 3, commi 1, 5 e 6, prevedono, quando il quantitativo oggetto di violazione è pari o superiore a 25 quintali una sanzione di 600 euro per quintale o frazione, senza prevedere un limite massimo della sanzione. L’art. 3, comma 7, e l’art. 8, comma 1, secondo periodo, prevedono altresì la possibilità di un raddoppio della sanzione.

Le disposizioni dell’art. 3, commi 1, 5 e 6 devono essere valutate alla luce del principio di delega che prevede il  limite massimo di 150.000 euro per le sanzioni amministrative.

 

Con riferimento alle medesime disposizioni dell’art. 3, commi 1, 5 e 6,si osserva altresì che esse consentono di graduare la sanzione tra un minimo ed un massimo quando il quantitativo di prodotto oggetto di violazione è inferiore a 25 quintali e prevedono invece una sanzione fissa (600 euro per quintale) quando il quantitativo è superiore.

Per questi 3 illeciti la sanzione compresa tra un minimo ed un massimo è differenziata ed è indice di una diversa valutazione di gravità delle 3 fattispecie (più grave quella del comma 1, meno grave quella del comma 5 e ancora meno grave quella del comma 6). I 3 illeciti sono peraltro equiparati dal punto di vista sanzionatorio in caso di applicazione della sanzione fissa quando il quantitativo oggetto di violazione è pari o superiore a 25 quintali.

L’equiparazione del trattamento sanzionatorio di fattispecie di diversa gravità quando il quantitativo oggetto di violazione supera un certo peso deve essere valutata alla luce del criterio di delega che prevede di tener conto, nella determinazione della sanzione, della diversa potenzialità lesiva dell’interesse protetto che ciascuna infrazione presenta in astratto.

 

I commi 1, 2, 3 e 4 dell’articolo 3 prevedono la medesima sanzione per fattispecie di illecito diverse. A titolo esemplificativo, il comma 2 sanziona l’etichettatura con indicazioni non corrispondenti al vero, mentre il comma 3 sanziona l’etichettatura priva anche parzialmente delle informazioni o con informazioni riportate in modalità diverse da quelle prescritte.

Anche l’equiparazione sanzionatoria degli illeciti previsti dall’articolo 3, commi 1, 2, 3 e 4 deve essere valutata alla luce del criterio di delega che prevede di tener conto, nella determinazione della sanzione, della diversa potenzialità lesiva dell’interesse protetto che ciascuna infrazione presenta in astratto.

 

Lo schema di decreto nulla dispone infine circa la destinazione dei proventi delle sanzioni, che saranno presumibilmente incamerati dalle regioni e dalle province autonome, in quanto autorità competenti all’accertamento e all’irrogazione.

La norma di delega prevede peraltro il versamento all’entrata del bilancio dello Stato dei proventi delle sanzioni di nuova istituzione e la successiva riassegnazione, nei limiti previsti dalla legislazione vigente, con decreti del Ministro dell’economia, alle amministrazioni competenti all’irrogazione.

 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il provvedimento è riconducibile alle materie tutela della salute e alimentazione, di competenza concorrente tra Stato e regioni (art. 117, terzo comma, Cost.).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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