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File: es1201.doc

INDICE

Schede di lettura

Dati identificativi3

Contenuto dell’accordo  10

Contenuto del disegno di legge di ratifica  13

Documentazione

§      Costituzione dell’OIM   17

§      Stati membri ed osservatori dell’OIM   17

 

Schede di lettura

 

 

 

 

Sorto inizialmente come “Comitato intergovernativo provvisorio per i movimenti migratori dall'Europa”, l'Organizzazione internazionale per le migrazioni (OIM) è attiva dal 1951, quando, nella situazione caotica dei movimenti migratori europei successiva alla Seconda guerra mondiale, coadiuvò i governi europei nell'identificazione dei paesi di ristabilimento per circa 11 milioni di persone sradicate dalla guerra ed organizzò il trasporto di circa un milione di migranti nel corso degli anni Cinquanta.

Successivamente, insieme al mutamento della denominazione, l'Organizzazione cambiò anche progressivamente la propria missione, nel senso di trasformarsi da agenzia prevalentemente logistica ad agenzia migratoria.

L'Organizzazione che assunse l'attuale denominazione nel 1989, è stata attiva praticamente in tutti i principali disastri naturali o provocati dall'uomo, come ad esempio le invasioni dell'Ungheria e della Cecoslovacchia, il problema dei boat-people vietnamiti, l'invasione irachena del Kuwait nel 1990, i gravi problemi nel Kosovo e a Timor est nel 1999, lo tsunami del sud-est asiatico nel 2004. L'espansione della sfera d'intervento dell’Organizzazione ha fatto sì che essa crescesse fino a raggiungere un budget annuale di 1,3 miliardi di dollari USA nel 2011, con 7.800 unità di personale operanti in più di 100 paesi.

La struttura altamente decentrata dell’OIM fa sì che attualmente vi siano nel mondo 450 località con presenza a vario titolo di personale dell’Organizzazione, impegnato in un numero di progetti che ha raggiunto la cifra di circa 2.700. Più in dettaglio, l’OIM si articola in 8 Uffici regionali, 2 Uffici speciali di collegamento (a New York e ad Addis Abeba) per i rapporti a livello multilaterale e non governativo, 2 Centri amministrativi (a Panama e Manila), oltre 240 Uffici e succursali nazionali in tutto il mondo – tra i quali figura quello di Roma, che insieme ad altri cinque Uffici nazionali esercita funzioni di coordinamento nella regione di pertinenza.

Sul piano finanziario, nemmeno il 3 per cento dei fondi per l’OIM proviene da contributi fissi degli Stati membri, mentre più del 97 per cento è dato da contribuzioni volontarie su specifici progetti.

Inoltre, l’OIM vanta una delle minori percentuali di costi amministrativi rispetto a quelli operativi tra tutte le Organizzazioni internazionali, con un’incidenza del 5 per cento.

Si segnala che l’8 novembre 2011 l’OIM e la Commissione europea hanno firmato un Accordo-quadro per agevolare ulteriormente la reciproca collaborazione nei progetti finanziati o confinanziati da Bruxelles e messi in atto dall’OIM.

Nei rapporti con le Autorità italiane si ricorda che il Vicedirettore dell’OIM, Laura Thompson, si è recata tra maggio e giugno 2012 a Roma, ove ha incontrato il Ministro dell’interno Annamaria Cancellieri e il sottosegretario al lavoro e alle politiche sociali Maria Cecilia Guerra.

A livello parlamentare va ricordato che l’8 maggio 2012 si è svolta presso il Comitato parlamentare di controllo sull'attuazione dell'Accordo di Schengen, di vigilanza sull'attività di Europol, di controllo e vigilanza in materia di immigrazionel’audizione di Josè Oropeza, Capo Missione dell'OIM in Italia.

Attualmente l'Organizzazione internazionale per le migrazioni conta 146 Stati membri, e inoltre 13 paesi con lo status di osservatore: lo scopo della OIM è essenzialmente quello di contribuire ad assicurare una gestione dei fenomeni migratori ordinata e rispettosa dei diritti umani, nonché di fornire assistenza umanitaria ai migranti in stato di necessità, tra i quali sono compresi i rifugiati e sfollati nei vari paesi. Lo Statuto della OIM riconosce il legame tra le migrazioni e lo sviluppo economico, sociale e culturale, nonché il diritto alla libertà di movimento: in questo contesto, l'Organizzazione è attiva nella promozione del diritto internazionale sulle migrazioni, nell'orientamento del dibattito sulle varie strategie, nella protezione dei diritti dei migranti nonché della loro salute, e nell'approfondimento delle problematiche relative alla dimensione di genere nell'ambito delle migrazioni.

Per quanto riguarda le attività della OIM a livello globale, forse la più rilevante è l'impulso a un accresciuto dialogo tra le parti interessate al fenomeno delle migrazioni a tutti i livelli, bilaterale, regionale e globale. Sul piano globale la OIM organizza il Dialogo internazionale sulle migrazioni: tale iniziativa, inaugurata nella sessione del cinquantenario del Consiglio della OIM, nel 2001, offre una sede di discussione agli Stati, nonché alle organizzazioni intergovernative e non governative, allo scopo di esplorare le questioni di strategia di comune interesse e poter quindi collaborare nell'affrontarle.

Inoltre, la OIM funziona come segretariato della Iniziativa di Berna, un processo consultivo intergovernativo mirato a raggiungere una migliore gestione delle migrazioni a tutti i livelli attraverso una cooperazione rafforzata degli Stati. Il risultato più importante della iniziativa di Berna è l'Agenda internazionale per la gestione delle migrazioni, un quadro di riferimento non vincolante mirante a facilitare la cooperazione tra gli Stati nella pianificazione e nella gestione dei movimenti delle persone in maniera ordinata e rispettosa dei loro diritti. Un altro versante dell'azione della OIM consiste nell'attivo sostegno e nella partecipazione ai Processi consultivi regionali sulle migrazioni, gruppi di lavoro informali composti da rappresentanti degli Stati in una certa regione, ovvero raggruppamenti di Stati in una o più regioni, con i medesimi orientamenti rispetto ai fenomeni migratori.

Talvolta ai processi consultivi regionali sulle migrazioni partecipano anche organizzazioni internazionali o non governative. A richiesta, l'Organizzazione fornisce pareri ad hoc sulle strategie da seguire ad attori governativi, o comunque implicati nei processi migratori, ma anche organizzazioni non governative, esperti privati e mezzi di comunicazione, nel contesto dei loro sforzi di approfondimento delle questioni legate alle migrazioni.

Dal punto di vista della ricerca lo scopo della OIM è riuscire a produrre dati affidabili sulle migrazioni, nonché offrire una piattaforma per lo scambio di ricerche e pratiche a livello internazionale e transfrontaliero. Le attività di ricerca della OIM in tutto il mondo investono numerosi argomenti concernenti la gestione delle migrazioni: tra questi, le tendenze migratorie e relativi dati, il diritto internazionale delle migrazioni, il rapporto tra migrazioni e sviluppo e tra salute e migrazioni, il contrasto al traffico di esseri umani, le migrazioni di forza lavoro, le rimesse degli emigrati, l'immigrazione illegale, l'integrazione degli immigrati e i flussi di ritorno dei migranti.

Le attività di ricerca fanno spesso parte di più ampi programmi operativi, e oltre la metà degli studi più recenti dell'Organizzazione sono stati condotti nei paesi in via di sviluppo. Molti progetti di ricerca sono intrapresi in collaborazione con istituzioni accademiche, centri studi e altre organizzazioni internazionali: i programmi di ricerca della OIM sono sostenuti da una Commissione consultiva accademica.

Nell'ambito della OIM è stato anche istituito un Dipartimento per gli affari giuridici e legali, allo scopo di rafforzare il legame delle attività della OIM con i principi del diritto internazionale dell'emigrazione. Il Dipartimento, in particolare, si concentra sulla formazione di operatori capaci di una gestione più efficace del fenomeno migratorio, e al tempo stesso più coerente con il quadro giuridico internazionale e regionale. Anche le ricerche sul diritto delle migrazioni occupano seriamente l'Organizzazione, allo scopo di accrescere la consapevolezza sul diritto internazionale delle migrazioni tra gli operatori a livello governativo, assistenziale, accademico, non governativo. In tale contesto va ricordata anche la banca dati sul diritto delle migrazioni, che raccoglie norme e strumenti regolatori del fenomeno a tutti i livelli.

Passando ora a una rapida rassegna dei principali settori di attività della OIM, va anzitutto segnalato l'interesse che l'Organizzazione ripone nell'approfondimento del nesso tra migrazioni e sviluppo, e ciò tanto più in un'epoca, come la nostra, di livelli di mobilità umana precedentemente mai toccati. Lo scopo dell'Organizzazione è naturalmente quello di riuscire a dimostrare il legame positivo che il fenomeno migratorio apporta allo sviluppo dei paesi di destinazione, non trascurando tuttavia la ricerca di ragionevoli soluzioni per situazioni in cui le migrazioni creano alcuni problemi. I programmi in questo settore comprendono il rafforzamento della capacità dei governi e di altre parti interessate a coinvolgere in modo efficace le popolazioni immigrate nei processi di sviluppo dei loro paesi di origine, favorendo lo sviluppo economico e comunitario in luoghi ad alto tasso di emigrazione, rafforzando l'impatto sullo sviluppo delle rimesse degli emigrati e facilitando il ritorno e il reinserimento di emigrati particolarmente qualificati.

Per quanto invece concerne le questioni della salute all'interno dei fenomeni migratori, un apposito Dipartimento della OIM si occupa tanto dei bisogni individuali dei migranti quanto delle problematiche a livello pubblico per la situazione sanitaria delle comunità di accoglienza; tale attività riguarda più di 40 paesi in tutto il mondo, coinvolgendo agenzie internazionali, università, governi. Il Dipartimento cerca di far fronte alle necessità di qualsiasi tipo di popolazione migrante e in tutte le fasi del processo migratorio, incluse quelle successive a situazioni di emergenza, avvalendosi di interventi sanitari preventivi, servizi diagnostici, trattamenti medici, assistenza alla salute mentale e psicosociale,  educazione alla salute, igiene e controllo ambientale, formazione a livello locale e recupero di strutture sanitarie.

Un settore di attività non meno importante della OIM è quello delle agevolazioni alle migrazioni, particolarmente importanti del mondo integrato e globalizzato dei nostri giorni, in cui i mercati del lavoro integrati e l’affermarsi di reti transnazionali anche a livello delle tecnologie della comunicazione contribuiscono ad accrescere il movimento di lavoratori sia specializzati che generici, di studenti, di turisti. L'Organizzazione non trascura le difficoltà che possono sorgere da migrazioni su vasta scala, ma considera comunque la capacità di affrontare tali problemi come essenziale per le economie che vogliono restare competitive. Nel contesto di risorse consolari piuttosto limitate per molti paesi, l'Organizzazione agisce tra l'altro per trovare soluzioni innovative che permettano di superare ostacoli quali la verifica dei documenti, i colloqui, i test attitudinali, le valutazioni sanitarie. Gli sforzi dell'Organizzazione si rivolgono naturalmente anche ai singoli migranti, mediante corsi di lingue, assistenza culturale prima della partenza, servizi di supporto a monte dei Consolati, servizi all'arrivo e per l'integrazione. Va senz’altro ricordato il ruolo di primo piano dell’OIM nel gestire le ondate migratorie in fuga da alcuni Paesi del Nordafrica (Tunisia e soprattutto Libia) investiti dalla rivolta contro i regimi al potere nell’inverno e nella primavera del 2011.

Naturalmente l’OIM resta legata anche alla dimensione logistica, nella quale proprio negli anni recenti l'Organizzazione ha dovuto far fronte a nuove problematiche poste dal terrorismo, soprattutto con riferimento ai trasporti di migranti per via aerea. Anche i processi di crescita esponenziale della concorrenza nel settore del trasporto aereo hanno implicato adeguate risposte nelle strategie dell'Organizzazione, soprattutto per far fronte a eventi di mancata partenza dei migranti, che attualmente richiedono da parte della OIM la fornitura di adeguate garanzie finanziarie per i vettori aerei. Al proposito è comunque costante lo sforzo del Dipartimento per la gestione dei trasporti per cercare di ottenere migliori tariffe e condizioni almeno da un certo numero di compagnie. Tutte queste attività di recente hanno trovato un ulteriore supporto nel software “mimosa”, una serie di programmi informatici rivolti alla gestione delle migrazioni e ai servizi operativi connessi.

Va infine ricordato che l'Organizzazione si mostra consapevole anche dei rischi che una immigrazione non regolamentata e illegale può rappresentare per gli individui, per le comunità e per lo stesso carattere fondamentalmente positivo del fenomeno. Di conseguenza si comprendono gli sforzi della OIM affinché le materie correlate ai fenomeni migratori siano oggetto di una buona governance, capace di mantenere il fenomeno entro binari ordinati e rispettosi dei diritti umani. L'Organizzazione assiste i governi nello sviluppo di strategie, di legislazioni e di meccanismi amministrativi suscettibili di migliorare il livello di gestione dei fenomeni migratori. Nel dettaglio, la OIM collabora con i governi per quanto concerne i documenti di viaggio e i metodi di rilascio, le banche dati sulle migrazioni, le tecnologie di controllo alle frontiere, incluse quelle biometriche. Al tempo stesso, tuttavia, l'Organizzazione mette in atto programmi per il ritorno volontario di richiedenti asilo cui sia stata respinta la domanda, nonché di altre categorie di migranti non accettati, e per il loro reinserimento nei paesi di origine, considerando anche i bisogni delle comunità locali. Inoltre l'Organizzazione attua tutta una serie di pratiche basate sul diritto, per il sostegno delle vittime dei traffici di persone, sia direttamente, sia mediante operatori governativi e non governativi.

 

 

 

 

Il disegno di legge A.C. 5420, di iniziativa del Governo e che il Senato ha approvato il 7 agosto 2012, reca l’autorizzazione alla ratifica degli Emendamenti alla Costituzione dell’OIM adottati a Ginevra con la risoluzione n. 997 del 24 novembre 1998.

La Costituzione dell’OIM attualmente vigente si compone di un Preambolo e 36 articoli, raggruppati in 10 Capitoli.

Il primo degli emendamenti in trattazione riguarda l’appartenenza a pieno titolo all’Organizzazione, e si limita ad aggiungere alla lettera b) dell’art. 2 della Costituzione dell’OIM la locuzione “conformemente ai suoi processi costituzionali”, con ciò riferendosi all’accettazione da parte di uno Stato candidato della Costituzione dell’OIM previo espletamento delle procedure interne costituzionalmente richieste, quale requisito indispensabile per entrare a far parte dell’OIM medesima. La relazione introduttiva al disegno di legge attribuisce la ratio di questo Emendamento alla necessità di chiarire interamente il profilo dell’appartenenza a pieno titolo all’Organizzazione, che in passato è stato oggetto di numerose controversie.

Il secondo emendamento riguarda la sostituzione del primo comma dell’art. 4 della Costituzione dell’OIM, allo scopo di rendere automatica – seppure in modo attenuato – la perdita del diritto di voto in capo a uno Stato membro i cui arretrati nel pagamento dei contributi dovuti all’OIM siano maggiori o uguali all’ammontare di due annualità di contribuzione. L’attenuazione consiste nel fatto che la perdita del diritto di voto sarà effettiva solo un anno dopo che il Consiglio sia informato della condizione contributiva dello Stato interessato, e solo se detta condizione sia ancora persistente. Se tuttavia il Consiglio accerta che i mancati pagamenti derivano da cause al di fuori del controllo dello Stato interessato, con un voto a  maggioranza semplice potrà mantenere o ripristinare il diritto di voto in capo a detto Stato membro.

Nella vigente formulazione del comma 1 dell’art. 4 la perdita del diritto di voto non è automatica, ma consegue a una votazione del Consiglio a maggioranza dei due terzi. Inoltre la possibilità di restituire il diritto di voto con deliberazione del Consiglio a maggioranza semplice non prevede l’accertamento di cause di forza maggiore che abbiano eventualmente impedito allo Stato membro interessato di corrispondere quanto dovuto.

La relazione introduttiva al disegno di legge correla l’Emendamento in oggetto alla necessità di contrastare il fenomeno della crescita degli arretrati nei pagamenti a favore del bilancio amministrativo dell’OIM, che nel 2009 sfiorava il 20 per cento di quanto dovuto – si ricorda peraltro come solo meno del 3 per cento del bilancio dell’Organizzazione provenga da contributi fissi degli Stati membri.

 

Il terzo emendamento si limita ad aggiungere al comma 1 dell’art. 18 della Costituzione dell’OIM la locuzione “per un ulteriore mandato”, con ciò riferendosi alla durata in carica del Direttore generale e del suo Vice, che nella vigente formulazione dell’art. 18 non prevede limiti alla rielezione.

 

Il quarto emendamento mira a snellire le procedure per l’entrata in vigore degli Emendamenti alla Costituzione dell’OIM: mediante la sostituzione del secondo comma dell’art. 30, infatti, solo gli Emendamenti che il Consiglio, a maggioranza dei due terzi, riterrà di carattere sostanziale, richiederanno, oltre all’adozione (sempre con la medesima maggioranza) in seno al Consiglio anche l’accettazione da parte di due terzi degli Stati membri in conformità alle rispettive procedure costituzionali. Gli Emendamenti non dichiarati sostanziali dal Consiglio entreranno invece in vigore previa approvazione a maggioranza di due terzi da parte del Consiglio medesimo.

 

Il quinto e ultimo degli emendamenti è finalizzato alla cancellazione dall’organigramma OIM del Comitato esecutivo (ExCom), mediante abrogazione del Capitolo V e degli articoli 12-16 che esso comprende. L’Emendamento comprende inoltre una serie di modifiche limitate e di rinumerazioni nell’intero testo della Costituzione dell’OIM, conseguenti alla cancellazione del Comitato esecutivo. In particolare:

-            viene cancellata la lettera b) dell’art. 5, che prevede il Comitato esecutivo tra gli Organi dell’OIM;

-            vengono modificate le lettere a) e b) dell’art. 6, in modo da, rispettivamente, estendere le competenze del Consiglio dalla mera determinazione delle politiche dell’OIM anche alle funzioni di esame e revisione delle politiche stesse, oltre che dei programmi e delle attività dell’Organizzazione; e da sostituire al Comitato esecutivo la locuzione “ogni organo sussidiario” in riferimento alle funzioni di supervisione, approvazione e direzione esercitate su tali organi dal Consiglio;

-            viene cancellata la lettera b) del comma 2 dell’art. 9, che prevede il Comitato esecutivo tra gli Organi abilitati a richiedere una riunione in sessione speciale del Consiglio dell’OIM;

-            viene modificato l’art. 10, sostituendo ai sottocomitati[1] la locuzione “organi sussidiari”, in riferimento alla facoltà del Consiglio di dar vita a nuovi organismi per l’espletamento delle proprie funzioni.

Le rimanenti modifiche riguardano gli articoli 18, 21, 22, 23, 24 e 29, e si limitano alla cancellazione dei riferimenti al Comitato esecutivo e ai sottocomitati, questi ultimi sostituiti dalla locuzione “organi sussidiari”.

 

 

 

 

Il disegno di legge in esame si compone di tre articoli. I primi due recano, rispettivamente, l’autorizzazione alla ratifica e l’ordine di esecuzione degli Emendamenti alla Costituzione dell’OIM adottati a Ginevra il 24 novembre 1998.

L’articolo 3, infine, dispone l’entrata in vigore della legge per il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

 

La relazione tecnica allegata al disegno di legge di ratifica esclude nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato a seguito dell’accettazione degli Emendamenti in questione, che anzi, con la cancellazione del Comitato esecutivo, dovrebbero determinare una discesa dei costi amministrativi dell’OIM.

 

Oltre alla relazione introduttiva e alla relazione tecnica, il ddl originario è corredato di una analisi tecnico-normativa (ATN), dalla quale non emergono profili di particolare rilievo, salvo l’osservazione della necessità di adottare lo strumento legislativo per l’accettazione degli Emendamenti in oggetto – ai sensi dell’art. 80 Cost. -, in quanto essi modificano la Costituzione dell’OIM, a suo tempo ratificata con la legge 449/1989. Inoltre, l’ATN esclude che dalla ratifica degli Emendamenti in trattazione derivi la necessità di misure di adeguamento amministrativo.

Documentazione