La nuova Costituzione ungherese

Il nuovo testo della Costituzione sostituisce integralmente il testo della precedente Costituzione del 1949. L’Ungheria era infatti il solo paese a non aver adottato un nuovo testo costituzionale dopo il crollo del Comunismo, mantenendo la Costituzione del 1949 emendata in molte sue parti, a partire dal preambolo che, nella versione emendata nel 1989, specificava che la Costituzione sarebbe rimasta in vigore come “provvisoria fino all’adozione di una nuova Costituzione”.

Al riguardo si segnala che l’assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa ha deciso il 26 marzo 2011 di richiedere un parere sulla nuova Costituzione ungherese alla Commissione di Venezia per l’assistenza costituzionale del Consiglio d’Europa[1].

Nel suo parere del 18 giugno 2011, la Commissione di Venezia, in linea generale, pur apprezzando la decisione dell’Ungheria di adottare una nuova Costituzione, nell’ottica di consolidare l’Ungheria come Stato democratico basato sui principi della separazione dei poteri, della protezione dei diritti fondamentali e dello Stato di diritto, ha lamentato che l’elaborazione e l’approvazione della nuova Costituzione siano state caratterizzate da “mancanza di trasparenza, scarso dialogo tra maggioranza e opposizione, opportunità insufficienti per un adeguato dibattito pubblico e tempi di approvazione estremamente ristretti”.

Tra le principali innovazioni inserite nel testo costituzionale si segnalano:

l’introduzione di un preambolo che, tra le altre cose, richiama le radici cristiane dello Stato ungherese (“siamo orgogliosi che il nostro re Santo Stefano abbia edificato il nostro Stato su fondamenta solide mille anni fa e abbia reso il nostro paese parte dell’Europa cristiana”).

Art. D delle Disposizioni fondamentali: viene introdotto il riferimento all’ideale dell’unità della nazione ungherese, anche per quanto concerne il “senso di responsabilità dell’Ungheria per il destino degli ungheresi che vivono fuori dai confini dell’Ungheria”.

Al riguardo, si segnala che il ministro degli esteri della Slovacchia, paese con una significativa minoranza ungherese, ha espresso il 12 aprile l’auspicio che l’Ungheria voglia rispettare gli impegni internazionali che, tra le altre cose, affidano la responsabilità per la tutela dei diritti dei componenti delle minoranze etniche agli Stati di residenza. Anche il parere della Commissione di Venezia evidenzia che un’interpretazione estensiva della disposizione potrebbe “danneggiare le relazioni interstatali e creare tensioni interetniche”.

Art. L delle Disposizioni fondamentali: viene introdotto il riferimento alla protezione del matrimonio tra uomo e donna e alla famiglia come base per la sopravvivenza della nazione.

Al riguardo, il parere della Commissione di Venezia sottolinea che la definizione del matrimonio rientra nell’esclusiva competenza dello Stato ungherese e pertanto la disposizione non appare pregiudicare comunque un riconoscimento giuridico delle unioni tra appartenenti allo stesso sesso (riconoscimento peraltro presente, a determinate condizioni,  nella legislazione ungherese fin dal 2009).

Art. II: viene inserita la previsione che “la vita del feto sarà protetta dal concepimento”.

Al riguardo, il parere della Commissione di Venezia richiama le preoccupazioni sollevate in ordine al fatto che tale disposizione potrebbe essere usata per l’adozione di una legislazione restrittiva in materia di aborto, fino a prefigurare un divieto totale di aborto anche in caso di seria minaccia alla salute della madre. In proposito la Commissione ricorda l’eterogeneità della legislazione in materia tra gli Stati membri del Consiglio d’Europa, eterogeneità riconosciuta come legittima anche dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo. Si osserva tuttavia che un divieto assoluto di aborto come quello sopra richiamato potrebbe contrastare con  il principio ricavabile  dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo di un “corretto bilanciamento tra il rispetto per la vita privata degli interessati e i diritti di tutela del nascituro” (sentenza del 16 dicembre 2010, caso A, B, & C vs. Irlanda)

Art. IX: si afferma che l’Ungheria riconoscerà e difenderà la libertà e la diversità della stampa.

Al riguardo, il parere della Commissione di Venezia ritiene problematica la formulazione della libertà di stampa non come diritto individuale ma come obbligazione dello Stato.

Art. 24: l’articolo aumenta il numero dei componenti della Corte costituzionale da 11 a 15, ne aumenta il mandato da nove a dodici anni e prevede l’elezione del presidente della Corte da parte del Parlamento con una maggioranza dei due terzi anziché da parte della Corte medesima.

Al riguardo il parere della Commissione di Venezia ricorda che l’elezione del presidente della Corte costituzionale da parte di un organo politico è prevista da molte costituzioni; tuttavia l’elezione da parte della Corte medesima appare come una salvaguardia più forte dell’indipendenza della Corte. Con riferimento alla durata del mandato, il parere ritiene che sarebbe stato meglio specificare, a tutela dell’indipendenza della Corte, la non rieleggibilità dei giudici.

Art. 37: viene introdotto un livello massimo del debito pubblico, pari al 50 per cento del PIL e il divieto di modificare la legge di bilancio in modo da aumentare il debito dello Stato. L’articolo recepisce anche emendamenti alla Costituzione già approvati nel novembre 2010 e riguardanti le competenze della Corte costituzionale: in particolare si prevede che, fino a quando il rapporto tra debito e PIL superi il 50 per cento del PIL, la Corte nel valutare la costituzionalità delle leggi in materia economica e sociale possa assumere a parametro di giudizio unicamente le disposizioni costituzionali in materia di diritto alla libertà personale, alle libertà di coscienza, di pensiero, di religione, agli altri diritti connessi alla cittadinanza e non più quindi quelle relative ai diritti sociali

Al riguardo, il parere della Commissione di Venezia, riprendendo anche un precedente parere del marzo 2011, esprime il suo rincrescimento per le serie limitazioni delle competenze della Corte costituzionale, che creano l’impressione che l’obiettivo del rispetto del rapporto tra debito e PIL al 50 per cento possa essere considerato così importante da essere raggiunto anche con leggi incostituzionali.

Art. 39-40: viene prevista la necessità di una legge organica (“cardinale”) approvata a maggioranza qualificata dei due terzi per le leggi concernenti le proprietà statali, il debito pubblico e le pensioni; leggi organiche sono previste nel testo anche per altre materie, come la politica giudiziaria (art. 25); il Consiglio del bilancio (art. 44); le forze armate (art. 45); le forze di polizia (art. 46); i diritti delle nazionalità (art. XXIX); la legislazione familiare (art. L).

Al riguardo, il parere della Commissione di Venezia raccomanda la limitazione dei settori nei quali prevedere leggi organiche a quelli per i quali risulti effettivamente opportuna una maggioranza dei due terzi. In particolare, il parere sottolinea che in alcuni casi, come quello della disciplina del potere giudiziario, sarebbe risultato opportuno una più precisa disciplina costituzionale; in altri casi, invece, come la legislazione familiare o quella pensionistica dovrebbe essere lasciate alla legislazione ordinaria e al normale confronto tra maggioranza e opposizione. Il trasferimento di numerose competenze a leggi da approvare con la maggioranza dei due terzi rischierebbe di consentire all’attuale maggioranza politica ungherese (che raggiunge tale soglia cfr. infra¸paragrafo “La situazione politica interna”) di consolidare le proprie preferenze politiche nell’ordine legale-costituzionale del paese, facendo perdere significato alle future elezioni, nel caso queste non determinassero nuove maggioranze parlamentari così ampie.

Art. 41: il mandato del governatore della Banca centrale, nominato dal Presidente della Repubblica, è elevato da sei a nove anni.

E’ stato successivamente approvato, il 30 dicembre 2011, dal Parlamento ungherese un disegno di  legge organica in materia di organizzazione della Banca centrale. Al riguardo cfr. infra.

Art. 43: è costituito un Consiglio del bilancio, composto dal governatore della banca centrale, dal presidente della Corte dei conti e da un Presidente nominato per sei anni dal Presidente della Repubblica, che, tra le altre cose, ha un potere di veto sulle modifiche parlamentari alla legge di bilancio, al fine di verificare il rispetto del divieto di aumentare con la legge di bilancio il debito pubblico.

Al riguardo, il parere della Corte costituzionale rileva che il ruolo preminente attribuito al Consiglio di bilancio nell’approvazione del bilancio solleva preoccupazioni alle luce del suo potenziale impatto sul funzionamento della democrazia.