16 marzo 2010		n. 310/0
Protocollo di modifica della Convenzione sull'uso dell'informatica nel settore doganale A.C. 3211 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

 

Contenuto dell’accordo

L’attuale quadro normativo

La cooperazione comunitaria tra amministrazioni doganali nella lotta al crimine organizzato ed alla criminalità transfontaliera è attualmente disciplinata dal regolamento (CE) n. 515/97 del Consiglio, del 13 marzo 1997 (come integrato dal regolamento (CE) n. 766/2008) che prevede la mutua assistenza tra le autorità amministrative degli Stati membri e la collaborazione tra queste e la Commissione per assicurare la corretta applicazione delle normative doganale e agricola. Tale regolamento prevede l'assistenza e la cooperazione nell'individuazione e nella ricerca delle infrazioni alle disposizioni doganali comunitarie.

Il regolamento (CE) n. 515/1997 può considerarsi la base giuridica principale nella lotta contro le frodi doganali e agricole, attraverso lo scambio di informazioni e l’organizzazione di missioni negli Stati membri e nei Paesi terzi. In particolare, l’articolo 15 del regolamento dispone che le autorità competenti di uno Stato membro sono tenute a comunicare "senza indugio" alle autorità competenti dello Stato interessato "qualsiasi informazione utile che si riferisce ad operazioni che sono o che appaiono loro contrarie alle regolamentazioni doganale e agricola"..

Un elemento che ha limitato, nell’esperienza applicativa, la portata del regolamento n. 515/1997/Ce riguarda le modalità tecniche con cui debbono essere trasmesse le richieste di assistenza e fornite le risposte. Il regolamento infatti non prevede particolari obblighi  e lascia la possibilità di trasmettere domande e risposte anche in forma cartacea.

Il maggior merito del citato regolamento n. 515/1997/Ce è, comunque, allo scopo di un rapido e sistematico scambio delle informazioni comunicate alla Commissione, la costituzione di un sistema informativo doganale automatizzato sul piano comunitario, nell’ambito del quale memorizzare le informazioni sensibili relative a frodi e irregolarità in materia doganale o agricola in una base di dati centrale accessibile agli Stati membri, tutelando il carattere riservato delle informazioni scambiate, con particolare riguardo ai dati di carattere personale.

A livello di cooperazione intergovernativa le basi giuridiche sono invece costituite dalla Convenzione di Napoli del 1967 e dalla Convenzione conclusa sulla base dell'articolo K3 del Trattato sull'Unione europea, relativa alla mutua assistenza e alla cooperazione tra amministrazioni doganali, firmata a Bruxelles il 18 dicembre 1997 (cosiddetta «Napoli II»)[1], che disciplina la collaborazione tra le amministrazioni doganali degli Stati membri dell'Unione europea allo scopo di prevenire, accertare e reprimere le violazioni della normativa doganale e che prevede anche forme di cooperazione necessarie nella fase repressiva e sanzionatoria, in particolare attraverso la previsione di sanzioni penali nei settori rimasti di competenza dei singoli Stati membri.

Nell'ambito degli strumenti giuridici di cooperazione in materia doganale si colloca altresì la Convenzione sull'uso dell'informatica nel settore doganale, fatta a Bruxelles il 26 luglio 1995 e resa esecutiva dalla legge 30 luglio 1998, n. 291, che ha previsto la creazione di un Sistema informativo doganale (SID).

Il SID è gestito dall’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e permette lo scambio di informazioni a livello comunitario utilizzando la rete Ccn/Csi (Common Communication Network/Common System Interface), piattaforma comune che ha lo scopo di assicurare tutte le trasmissioni per via elettronica tra le autorità competenti nel settore delle dogane e della fiscalità. Il SID, operando al contempo come database e come meccanismo di allerta, mira pertanto ad agevolare la prevenzione, l'individuazione e il perseguimento delle operazioni che sono contrarie alle regolamentazioni doganale o agricola, rendendo più efficaci, mediante una più rapida diffusione delle informazioni, le procedure di cooperazione e controllo delle autorità competenti di cui al presente regolamento e consiste in una base di dati centrale cui si può accedere tramite terminali situati in ogni Stato membro e presso la Commissione. Il sistema comprende dati, raggruppati secondo le seguenti categorie: merci, mezzi di trasporto, imprese, persone, tendenze in materia di frode, competenze disponibili.

L'utilizzo dei dati è limitato al perseguimento degli scopi stabiliti dalla Convenzione ed è subordinato all'adozione di norme interne conformi al dettato della Convenzione del Consiglio d'Europa per la protezione delle persone nei confronti del trattamento informatizzato dei dati[2], fatta a Strasburgo il 28 gennaio 1981. 

Il Parlamento italiano ha autorizzato la ratifica della Convenzione di Strasburgo con la legge 21 febbraio 1989, n. 98, ma l'entrata in vigore per il nostro Paese è avvenuta soltanto il 1° luglio 1997, successivamente all'approvazione delle leggi 31 dicembre 1996, n. 675 (Tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali), 31 dicembre 1996, n 676, (Delega al Governo in materia di tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali) e successive integrazioni, che hanno introdotto le norme interne previste dalla citata Convenzione di Strasburgo.

La Convenzione[3] è composta di un Preambolo e di undici Titoli, e si occupa anzitutto (Titolo III), del funzionamento e dell’utilizzazione del SID: una banca-dati centralizzata, nella quale vengono immesse informazioni, rilevanti per gli scopi della Convenzione, attinenti sia a merci ed imprese che a persone. La Commissione europea provvede alla gestione dell’infrastruttura, secondo le indicazioni del Consiglio. La selezione dei dati da immettere nel SID spetta agli Stati membri secondo i loro ordinamenti, ma l'articolo 4 della Convenzione elenca esplicitamente gli elementi relativi alle persone da inserire nella banca-dati, intesi come limite oltre il quale si opererebbe una violazione ingiustificata della privacy.

L’utilizzazione dei dati può consentire successivamente un’attività di sorveglianza discreta o anche di controllo (se lo consentono le leggi nazionali), i cui risultati possono essere trasmessi allo Stato membro che ha immesso i dati, a norma dell'art. 6. Ai dati del SID accedono solo le autorità nazionali designate dagli Stati membri in base alle proprie normative; l’elenco delle autorità viene inviato da ciascuna Parte agli altri Stati e al Comitato (art. 16) responsabile della corretta applicazione della Convenzione, specificando altresì le categorie di dati attingibili da ciascuna autorità. Mediante Protocollo alla Convenzione unanimemente sottoscritto l’accesso al SID può essere esteso ad altre Organizzazioni internazionali o regionali. Ciascuno Stato membro designa l’amministrazione doganale responsabile del funzionamento corretto del SID a livello nazionale.

Il Titolo IV disciplina le modifiche ai dati, attribuendone il diritto esclusivo allo Stato che li ha inseriti, anche sulla base di inesattezze segnalate da un altro Stato membro.

A norma del Titolo V i dati vanno conservati solo per il periodo necessario al raggiungimento dello scopo per cui sono stati inseriti, al termine del quale vengono trasferiti per un anno in una sezione del SID ad accesso ristretto solo ad alcune autorità di controllo: trascorso l’anno i dati vengono cancellati.

Il Titolo VI concerne la protezione dei dati a carattere personale: è stabilito che solo gli Stati per i quali siano in vigore norme tali da assicurare un livello di protezione almeno pari a quello risultante dalla già citata Convenzione di Strasburgo del 1981, possano inserire o ricevere dati del SID. Inoltre ogni Stato membro dovrà, come presupposto, designare una o più autorità nazionali di sorveglianza. In ogni Stato membro chiunque può, secondo la normativa ivi vigente, richiedere la cancellazione o la correzione dei dati personali che lo riguardino, qualora siano di fatto inesatti o inseriti in violazione della presente Convenzione o della Convenzione di Strasburgo del 1981. Inoltre allo stesso scopo chiunque può presentare ricorsi o adire l’autorità competente o un tribunale, per far correggere o cancellare i dati inesatti, per ottenere l’accesso a detti dati o un indennizzo. Gli altri Stati si impegnano reciprocamente a eseguire le decisioni definitive di quel tribunale o autorità competente, salvo nel caso della richiesta di indennizzo.

Il Titolo VII istituisce un Comitato composto di rappresentanti delle amministrazioni doganali degli Stati membri: esso è responsabile della corretta applicazione della Convenzione, nonché del funzionamento tecnico-operativo del SID. Il Comitato riferisce annualmente al Consiglio, e può formulare raccomandazioni.

E’ altresì istituita (Titolo VIII) un’autorità comune di controllo, composta da due rappresentanti di ciascuna autorità nazionale.

Per quanto concerne la sicurezza informatica del SID, il Titolo IX ne delega la tutela alle amministrazioni doganali dei singoli Stati membri, per i terminali di loro competenza, e al Comitato di cui al Titolo VII, per il sistema centrale. In particolare il Comitato controlla almeno l’uno per cento delle ricerche inoltrate al SID, per verificare la loro ammissibilità, nonché che gli utenti risultino autorizzati.

Il Titolo X stabilisce le responsabilità degli Stati, che riguardano sia l’esattezza e la legalità dei dati, sia i danni arrecati a persone: per questi ultimi la responsabilità primaria ricade sullo Stato che ha fornito i dati illegali, e sono previsti accordi di compensazione fra Stati per quanto concerne gli indennizzi.

Gli Stati sopportano i costi relativi al funzionamento del SID nel proprio territorio, oltre a quelli inerenti al SID a livello centrale, questi ultimi in proporzione al prodotto nazionale lordo di ciascuno.

Il Titolo XI, infine, contiene le clausole finali sulla ratifica, l’entrata in vigore e l’adesione di futuri Stati membri dell’Unione europea; l'art. 27 demanda alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee la risoluzione di controversie sull’applicazione della Convenzione, siano esse tra Stati membri, o tra questi e la Commissione, qualora non si sia potuto risolverle mediante negoziati.

Il 29 novembre 1996 gli Stati membri dell'Unione europea hanno poi sottoscritto un Protocollo che consente l'interpretazione pregiudiziale, da parte della Corte di Giustizia, della Convenzione sull’uso dell’informatica nel settore doganale: il Protocollo stabilisce (articolo 2) che ognuno degli Stati firmatari possa, tramite dichiarazione scritta, accettare la competenza della Corte di Giustizia a pronunciarsi in via pregiudiziale per iniziativa di un qualsiasi organo giurisdizionale interno.

L’entrata in vigore del Protocollo non potrà comunque precedere quella della Convenzione (articolo 4); il Protocollo sarà aperto all’adesione di futuri nuovi Stati membri dell’Unione europea (articolo 5), ma ognuno di questi Stati, qualora aderisca alla Convenzione, dovrà accettare anche le disposizioni del Protocollo (articolo 6).

 

Un successivo Protocollo alla Convenzione del 1995 - relativo al riciclaggio di proventi illeciti e all'inserimento nella Convenzione del numero di immatricolazione del mezzo di trasporto, fatto a Bruxelles il 12 marzo 1999 – è stato ratificato dal nostro Paese con la legge 6 febbraio 2006, n. 53.

 

l contenuti del Protocollo di modifica dell’8 maggio 2003

Il Preambolo del Protocollo in esame, constatando come sia necessario trarre il massimo profitto dalle indagini sulla criminalità transnazionale, come previsto nel punto 43 delle Conclusioni del Consiglio europeo di Tampere dell’ottobre 1999, e rilevando altresì come la criminalità economica presenti sempre più spesso profili inerenti al diritto tributario e alla materia doganale (punto 49 di Tampere); asserisce doversi stabilire una base giuridica complementare rispetto alla Convenzione sull'uso dell'informatica nel settore doganale, per render possibile il perseguimento di scopi ulteriori. Il Preambolo, in particolare,  evidenzia come al momento - ovvero in base al mero disposto della Convenzione sull'uso dell'informatica nel settore doganale - non esista la possibilità di uno scambio di informazioni, sistematico e agevolato dalla via elettronica, tra le competenti autorità dei vari Stati membri dell'Unione europea, in merito all'esistenza eventuale di fascicoli riguardanti indagini in corso o completate.

Il Protocollo è stato adottato ai sensi dell’articolo 34 del Trattato sull’Unione europea che prevede, nel quadro del Titolo VI, dedicato alla cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale che, su iniziativa di uno Stato membro o della Commissione, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, stabilisca convenzioni di cui raccomanda l'adozione agli Stati membri secondo le rispettive norme costituzionali (par. 2, lett. d)).

L'articolo 1 del Protocollo, che ne costituisce la parte fondamentale, inserisce dopo il titolo V della Convenzione del 1995 tre ulteriori titoli, il primo dei quali (titolo V A) consta del solo articolo 12 A, il primo comma del quale aggiunge al Sistema informativo doganale istituito dalla Convenzione del 1995 i dati previsti dal titolo V A, che devono afferire a una specifica banca dati denominata “Archivio di identificazione dei fascicoli a fini doganali”. Il comma 2 enuncia lo scopo dell’istituzione di tale banca dati, ovvero consentire alle autorità nazionali competenti per le indagini doganali, all'atto dell'apertura di un'indagine su una o più persone o imprese, di individuare prontamente le competenti autorità di altri Stati membri che a carico degli stessi soggetti abbiano in corso o abbiano ultimato indagini doganali. In base al comma 3, ai fini della costituzione della predetta banca dati ciascuno degli Stati membri dell'Unione europea comunica agli altri, nonché al Comitato istituito dall'articolo 16 della Convenzione del 1995, l’elenco delle violazioni gravi delle leggi nazionali, intese come quelle punibili con una pena o misure di sicurezza detentive non inferiori nel massimo a 12 mesi, oppure con un'ammenda non inferiore, nel massimo, alla somma di 15.000 euro.

Il titolo V B è invece dedicato alle modalità di utilizzazione dell'archivio di identificazione dei fascicoli a fini doganali, e consta di tre articoli, il primo dei quali (articolo 12 B) stabilisce che l'introduzione di dati sui fascicoli d'indagine riguardi unicamente persone o imprese che siano o siano state oggetto di un fascicolo d'indagine in quanto sospettate di gravi violazioni delle leggi nazionali, ovvero rispetto alle quali si sia constatata la commissione o la partecipazione a una di tali violazioni o, ancora, che siano state oggetto di sanzione amministrativa o penale in relazione a dette violazioni. Il comma 2 dell'articolo 12 B limita con precisione i dati a carattere personale che possono essere immessi nella banca dati per le persone e per le imprese, e rinvia per la durata della loro conservazione al successivo articolo 12 E.

L'articolo 12 Cconsente a uno Stato membro di non procedere alla registrazione dei dati di cui in precedenza, qualora e fintantoché ciò possa nuocere all'ordine pubblico o ad altri interessi essenziali dello Stato medesimo, soprattutto in riferimento alla materia della protezione dei dati.

L'articolo 12 D, infine, limita l'introduzione dei dati e la relativa consultazione alle autorità competenti, nonché a una precisa elencazione di dati di carattere personale.

Il titolo V C, che consta del solo articolo 12 E, riguarda i tempi di conservazione dei dati nell'archivio di identificazione dei fascicoli a fini doganali, e prevede che tempi di conservazione siano fissati in conformità delle normative in vigore nello Stato membro che fornisce i dati medesimi, in nessun caso superando il periodo di tre anni per i dati su fascicoli di indagini in corso, di sei anni per i dati relativi a fascicoli che hanno consentito la constatazione di violazioni e di dieci anni per i dati relativi a fascicoli da cui sia scaturita una condanna o un’ammenda. È prevista l'automatica cancellazione dei dati al superamento dei periodi massimi di conservazione sopra indicati, nonché l'immediata cancellazione dei dati riguardanti una persona o un’impresa che risultino estranee ai fatti oggetto di indagine.

I rimanenti quattro articoli del Protocollo riguardano le consuete clausole finali degli strumenti internazionali sulle modalità di entrata in vigore, l'apertura del Protocollo all'adesione di ogni futuro Stato membro dell'Unione europea che parallelamente aderisca anche alla Convenzione del 1995, l'indicazione del Depositario nel Segretario generale del Consiglio dell'Unione europea.

 

Contenuto del disegno di legge di ratifica

Il disegno di legge si compone di tre articoli, il primo dei quali autorizza il Capo dello Stato a ratificare il Protocollo alla Convenzione sull'uso dell'informatica nel settore doganale, volto all'istituzione dell'archivio di identificazione dei fascicoli a fini doganali, concluso a Bruxelles l'8 maggio 2003.

L'articolo 2 del disegno di legge reca la clausola di esecuzione del Protocollo, mentre l'articolo 3 riporta la consueta previsione dell'entrata in vigore della legge di autorizzazione alla ratifica il giorno successivo a quello della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.

La relazione introduttiva al disegno di legge - che è accompagnato anche da un'Analisi tecnico-normativa, dalla quale non emergono profili di particolare rilievo - specifica che l'attuazione delle previsioni del Protocollo in esame, rientrando nella normale attività dell'Agenzia delle dogane e della Guardia di finanza in qualità di polizia giudiziaria (come degli altri Corpi con compiti di polizia giudiziaria del nostro ordinamento) non comporta oneri aggiuntivi per la finanza pubblica.

 

 

 

 

 

 

 

 

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