Struttura ed evoluzione dell’Alleanza atlantica

La North Atlantic Treaty Organization (NATO) è nata con il Trattato del Nord Atlantico, firmato a Washington il 4 aprile 1949 e ratificato dall’Italia con la legge 1° agosto 1949, n. 465: l’accordo ha come obiettivo prioritario la salvaguardia della sicurezza e della libertà degli Stati firmatari attraverso mezzi politici e militari, conformemente ai principi dello Statuto delle Nazioni Unite.

I membri fondatori della NATO sono il Belgio, il Canada, la Danimarca, la Francia, l’Islanda, l’Italia, il Lussemburgo, la Norvegia, i Paesi Bassi, il Portogallo, il Regno Unito e gli Stati Uniti[1].

Nel sistema dell’Alleanza atlantica sono centrali gli articoli 4, 5 e 6 del Trattato Nord-atlantico.

In particolare, l’articolo 4 prevede che le parti si consultino ogni volta che, nell’opinione di una di esse, l’integrità territoriale, l’indipendenza politica o la sicurezza di una di esse siano minacciate. Si tratta, quindi, di una disposizione procedurale relativa ai casi in cui nessuna delle parti abbia ritenuto di aver subito un attacco armato.

Il successivo articolo 5 costituisce invece la chiave di volta dell’Alleanza militare prevedendo infatti l’impegno reciproco delle parti a considerare un attacco armato contro una o più di esse come un attacco diretto contro tutte. Ciascuna delle parti, nell’esercizio del diritto di legittima difesa individuale o collettiva riconosciuto del citato articolo 51 dello Statuto dell’ONU assisterà la parte o le parti attaccate, intraprendendo immediatamente, individualmente e di concerto con le altre parti, l’azione che riterrà necessaria, compreso l’impiego della forza armata, per ristabilire e mantenere la sicurezza nella regione dell’Atlantico settentrionale. La norma in esame prosegue disponendo che ogni attacco armato di questo genere e tutte le misure prese in conseguenza di esso saranno immediatamente segnalati al Consiglio di sicurezza (delle Nazioni Unite) e che tali misure saranno sospese quando il Consiglio di sicurezza avrà adottato le disposizioni necessarie per ristabilire e mantenere la pace e la sicurezza internazionali.

Le disposizioni dell’articolo 5 hanno peraltro subìto un’evoluzione interpretativa a seguito delle determinazioni assunte dai Capi di Stato e di Governo all’incontro del Consiglio del Nord Atlantico di Washington del 23 e 24 aprile 1999 che hanno definito le linee di sviluppo dell’Alleanza atlantica per il XXI secolo, mediante l’approvazione di un nuovo concetto strategico.

In estrema sintesi, il nuovo concetto strategico individua nuovi rischi per la sicurezza, tra i quali: la diffusione globale di una tecnologia che può essere impiegata nella introduzione di armi; la circostanza che avversari, siano o meno Stati, possano sfruttare l’utilizzazione di strumenti informatici; il terrorismo internazionale; il sabotaggio e la criminalità organizzata.

Il nuovo concetto strategico ha ampliato il novero degli aggressori ex articolo 5: il punto 24 del documento approvato nell’aprile 1999 dichiara, infatti, che “ogni attacco armato sul territorio di Alleati, proveniente da qualsiasi direzione, darà luogo all’applicazione degli articoli 5 e 6 del Trattato di Washington”. Inoltre, il punto 42 del comunicato del Summit del citato Consiglio del Nord Atlantico espressamente prevede che il terrorismo costituisce una seria minaccia alla pace, alla sicurezza e alla stabilità, che può minacciare l’integrità territoriale degli Stati.

L’articolo 5 ha trovato applicazione per la prima volta nella riunione del Consiglio atlantico di mercoledì 12 settembre 2001, all’indomani degli attentati terroristici di New York e Washington.

L’articolo 6, invece, precisa che per attacco armato contro una o più parti si intende un attacco armato contro il territorio di una di esse in Europa o nell’America settentrionale, contro il territorio della Turchia o contro le isole situate sotto la giurisdizione di una delle parti nella regione dell’Atlantico settentrionale a nord del Tropico del Cancro. E’ altresì attacco armato quello rivolto contro le navi o gli aeromobili di una delle parti che si trovino su detti territori o in qualsiasi altra regione d’Europa nella quale, alla data di entrata in vigore del trattato siano stazionate forze di occupazione di una delle parti, o che si trovino nel mare Mediterraneo o nella zona dell’Atlantico a nord del Tropico del Cancro, o al di sopra di essi.

La NATO non dispone di un proprio esercito. La maggior parte delle forze a disposizione della NATO resta sotto il pieno comando e controllo nazionale, fino al momento in cui queste vengono assegnate alla NATO dai paesi membri per intraprendere compiti che vanno dalla difesa collettiva alle nuove missioni, come quelle per il mantenimento della pace e a sostegno della pace. Le strutture politiche e militari della NATO si occupano di attuare la pianificazione necessaria per consentire alle forze nazionali di svolgere tali compiti, nonché le disposizioni organizzative necessarie per le loro attività unificate di comando, controllo, addestramento ed esercitazione.

Principali organi

Il Consiglio Nord Atlantico (NAC) è la sede politica più autorevole, dotata di un'incisiva funzione consultiva. Ciascun paese membro è rappresentato da un rappresentante permanente con il rango di ambasciatore, affiancato da una delegazione nazionale composta da personale diplomatico e da consiglieri per la difesa. Il Consiglio si riunisce a livello di ambasciatori almeno una volta alla settimana. Oltre che a livello dei rappresentanti permanenti, il Consiglio può riunirsi sia in sessioni ministeriali (generalmente i Ministri degli Affari esteri, quelli della difesa e quelli finanziari), sia a livello di Capi di Stato e di Governo nel caso in cui sia necessario esaminare questioni particolarmente rilevanti. Qualunque sia la composizione, le delibere prese dal Consiglio hanno lo stesso valore.

Il Consiglio è il solo organo a trarre, in maniera esplicita, la propria autorità dal Trattato Nord Atlantico, che gli attribuisce il potere, a sua volta, di creare organi subordinati. Un gran numero di comitati e di gruppi di studio sono stati quindi creati perché coadiuvassero il Consiglio o assumessero la responsabilità di settori specifici, come la pianificazione della difesa, la pianificazione nucleare e le questioni militari.

L'ultimo Vertice dei Capi di Stato e di Governo si è appena svolto, in concomitanza con il sessantesimo anniversario della fondazione dell’Alleanza atlantica, a Strasburgo e Kehl (Germania) il 3 e 4 aprile 2009.

Dal 7 febbraio 2007 il Rappresentante Permanente dell'Italia è l'Ambasciatore Stefano Stefanini.

Il Segretario generale della NATO è designato dai governi degli Stati membri quale Presidente del Consiglio Nord Atlantico e di altri importanti organi della NATO. Il Segretario generale ha il compito di promuovere e dirigere il processo di consultazione e decisionale in seno all'Alleanza. È a lui che spettano le relazioni, comunicazioni e contatti con i governi degli Stati membri e con i mezzi di comunicazione. Nell'esercizio delle sue funzioni è assistito dal Segretario Generale delegato.

La carica di Segretario Generale è attualmente ricoperta da Jaap De Hoop Scheffer (Paesi Bassi), che manterrà, per decisione del Consiglio atlantico, il proprio ufficio fino al 31 luglio 2009: il giorno successivo assumerà formalmente la carica l’ex primo ministro danese Anders Fogh Rasmussen, designato dal richiamato Vertice NATO di Strasburgo-Kehl. Il Segretario Generale Delegato è attualmente l'Ambasciatore Claudio Bisogniero.

Il Consiglio di partenariato euro-atlantico (EACP) è l'organismo in cui si realizza concretamente il dialogo e la consultazione su questioni politiche e di sicurezza tra i 28 paesi dell'Alleanza e i 22 paesi partner (Armenia, Austria, Azerbaijan, Bielorussia, Bosnia Erzegovina, ex Repubblica jugoslava di Macedonia, Finlandia, Georgia, Irlanda, Kazakistan, Kirghisistan, Malta, Moldova, Montenegro, Russia, Serbia, Svezia, Svizzera, Tagikistan, Turkmenistan, Ucraina ed Uzbekistan) che partecipano al Partenariato per la pace (PfP). L'EACP si riunisce mensilmente, a Bruxelles, a livello di Rappresentanti permanenti; due volte l'anno, sono previste riunioni sia a livello di Ministri degli Affari esteri che a livello di Ministri della difesa. Se necessario, possono tenersi riunioni anche a livello di Capi di Stato e di Governo.

Il Comitato militare è la più alta autorità militare della NATO. Il suo compito è quello di elaborare strategie militari e, in tempo di crisi, di tensione o di guerra è di sua ulteriore competenza fornire pareri al Consiglio e al Comitato di pianificazione della difesa (DPC) sulla situazione militare e di avanzare raccomandazioni sull’uso della forza militare, sull’attuazione dei piani di circostanza e sullo sviluppo di idonee regole d’ingaggio.

Il Comitato militare fornisce anche direttive ai Comandanti strategici della NATO. I Comandanti strategici sono due: il Comandante supremo alleato in Europa (SACEUR), la cui sede – il Quartier generale supremo delle potenze alleate in Europa (SHAPE) - è a Mons (Belgio), e il Comandante supremo alleato per la trasformazione (SACT), che è ubicato a Norfolk, Virginia (USA). I due comandi strategici costituiscono il cosiddetto comando integrato della NATO, rispetto al quale vi è stato di recente il significativo – ma non inatteso - ritorno della Francia, la quale dal 1966, pur mantenendo la partecipazione a molti aspetti delle attività della NATO, aveva abbandonato il comando integrato: il Generale de Gaulle, allora capo dello Stato, aveva in tal modo inteso accentuare l’indipendenza francese dagli Stati Uniti e la libertà di manovra di Parigi in politica estera. Una settimana dopo l’annuncio ufficiale da parte del presidente Sarkozy, l’Assemblea Nazionale francese ha ratificato il 17 marzo 2009 la decisione dell’Esecutivo di riassumere piena partecipazione al comando integrato NATO, sulla quale peraltro era stata posta la questione di fiducia.

Quotidianamente, l’attività del Comitato militare è svolta dai Rappresentanti militari che agiscono per conto dei loro rispettivi Capi di Stato. Il Comitato militare in sessione dei Capi di Stato maggiore della difesa (CHOD) normalmente si riunisce tre volte l’anno. L’Islanda, che non ha forze armate, è rappresentata in tali riunioni da un funzionario civile.

Il Comitato è presieduto dal Presidente del Comitato militare, eletto a scrutinio segreto dai capi di Stato maggiore dei paesi dell'Alleanza per un periodo di tre anni. La carica è attualmente ricoperta dall’Ammiraglio Giampaolo Di Paola.

L'Assemblea parlamentare della NATO, struttura parallela, ma separata dalle istituzioni intergovernative della NATO costituisce il punto di raccordo tra le istanze governative che operano in seno all'Alleanza atlantica ed i Parlamenti nazionali. L’Assemblea parlamentare della NATO ha anche estesi contatti con i parlamenti dei paesi partner che inviano i propri rappresentanti a partecipare alle sue discussioni e decisioni.

L'Assemblea si compone di delegazioni dei Parlamenti nazionali che possono comprendere da un minimo di 3 ad un massimo di 36 parlamentari, in proporzione alla popolazione dei paesi membri. La Delegazione italiana è composta di 18 parlamentari, 9 deputati e 9 senatori, nominati dai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, su designazione dei Presidenti dei gruppi parlamentari. Il Presidente dell'Assemblea è eletto al termine della Sessione annuale, per la durata di un anno, rinnovabile una sola volta. La carica è attualmente ricoperta dal parlamentare statunitense John Tanner, eletto nel corso della 54ma Sessione annuale (Valencia, novembre 2008).

Organo direttivo dell'Assemblea è la Commissione permanente, costituita dai Presidenti delle delegazioni nazionali, dal Presidente dell'Assemblea, dai cinque Vice Presidenti dell'Assemblea, dal Tesoriere e dai Presidenti delle cinque Commissioni.

L'Assemblea NATO si riunisce in seduta plenaria due volte l'anno. Al termine della sessione annuale l'Assemblea adotta raccomandazioni, risoluzioni, pareri e direttive che sono trasmesse ai governi, ai Parlamenti nazionali e al Segretario Generale della NATO. Le decisioni dell'Assemblea sono adottate a maggioranza semplice dei voti espressi.

L'Assemblea dispone di un Segretariato internazionale, con sede a Bruxelles, che assicura l'infrastruttura necessaria per l'organizzazione dei lavori dell'Assemblea, delle Commissioni e Sottocommissioni. La carica di Segretario Generale è ricoperta da David Hobbs (Regno Unito).

L’evoluzione della NATO dopo la fine della guerra fredda

Il processo di trasformazione della NATO ha avuto sostanzialmente inizio nel Vertice di Londra del luglio 1990, quando iniziarono a stabilirsi rapporti diplomatici e di cooperazione con i Paesi dell’ex Patto di Varsavia.

Nel novembre 1991, il Vertice dei Capi di Stato e di governo riuniti a Roma, ha adottato un Concetto strategico che enunciava un insieme coerente di aspetti politici e militari della dottrina della NATO, allo scopo di unire un più ampio approccio alla sicurezza, basato sul dialogo e sulla cooperazione, con il mantenimento della capacità di difesa collettiva della NATO, avviando, allo stesso tempo il dialogo con i Paesi dell'Europa centro-orientale e dell'ex Unione sovietica.

Nell'ambito del citato Concetto Strategico, nel dicembre 1991, fu stato istituito il NACC (Consiglio di cooperazione dell'Atlantico del Nord), un foro multilaterale che aveva lo scopo di fornire, alla fine della guerra fredda, una sede istituzionale di dialogo con i Paesi dell'Europa orientale.

Tre anni più tardi, al Vertice svoltosi nel gennaio 1994 a Bruxelles, è stato lanciato il programma Partnership for Peace (PfP), finalizzato ad espandere e intensificare la cooperazione politica e militare in Europa, a far crescere la stabilità, a ridurre le minacce alla pace e a costruire forti relazioni attraverso la cooperazione tra la NATO e i singoli partner.

La base del programma è costituita da un documento individuale che ciascun Paese partner sottoscrive con la NATO. Tale Documento quadro stabilisce, tra l’altro, gli specifici impegni assunti dalla nazione, per la salvaguardia delle società democratiche, per il rispetto delle leggi internazionali e dei principi della carta dell’ONU, per la trasparenza del bilancio della difesa e per il controllo democratico sulle forze armate. I singoli Stati si impegnano altresì a sviluppare capacità di azione comune con la NATO in missioni di peace-keeping e umanitarie. A sua volta la NATO si impegna a intraprendere consultazioni con la nazione partner che percepisca una minaccia alla propria sicurezza o indipendenza.

La PfP ha giocato un ruolo importante nel processo di ampliamento della NATO a nuovi membri, dal momento che dei numerosi Paesi che hanno finora aderito al Programma, 12 sono divenuti membri effettivi dell’Alleanza.

Nel 1995, la NATO ha assunto una iniziativa per stabilire contatti con alcuni paesi nella più vasta regione mediterranea, istituendo un Dialogo mediterraneo con sei paesi (Egitto, Israele, Giordania, Mauritania, Marocco e Tunisia). Il programma, cui nel febbraio 2000 ha aderito anche l'Algeria, ha come obiettivo la creazione di buone relazioni e il miglioramento della comprensione reciproca con i paesi dell’area mediterranea, nonché quello di promuovere la sicurezza e la stabilità nella regione.

Durante la riunione dei Ministri degli esteri, svoltasi a Sintra nel maggio del 1997, il NACC fu sostituito dall’EAPC (Consiglio di partenariato euro-atlantico), i cui principi vennero sviluppati in stretta cooperazione tra l’Alleanza e i Paesi partner, con lo scopo di avviare una nuova fase della cooperazione.

Il 12 marzo 1999 la Repubblica Ceca, l’Ungheria e la Polonia sono entrate a far parte dell’Alleanza atlantica, dopo l’invito loro rivolto durante il Consiglio atlantico di Madrid del luglio 1997.

Il Vertice di Washington del 23-25 aprile 1999 ha definito, come accennato, le linee di sviluppo dell’Alleanza atlantica per il XXI secolo, con l’approvazione di un Nuovo concetto strategico (che ha sostituito quello del 1991), che rifletteva il mutato scenario della sicurezza euro-atlantica, con l’intento di regolare la politica della sicurezza e della difesa dell’Alleanza, i suoi concetti operativi, l’assetto delle sue forze convenzionali e nucleari e le disposizioni sulla sua difesa collettiva.

Il Nuovo concetto strategico ha definito lo scopo e la natura della NATO e i suoi fondamentali compiti di sicurezza, ha individuato le caratteristiche principali del nuovo contesto di sicurezza ed ha fornito le direttive per i successivi adeguamenti delle sue forze militari. Esso ha sancito, tra l’altro, che la NATO deve far fronte ad una serie di minacce e rischi nuovi per la sicurezza, tra i quali: la diffusione globale di una tecnologia che può essere impiegata nella costruzione di nuove armi; la circostanza che avversari, siano o meno Stati, possano sfruttare l’utilizzazione di strumenti informatici; il terrorismo internazionale; il sabotaggio e la criminalità organizzata.

Conseguentemente il nuovo concetto strategico ha stabilito che qualsiasi attacco armato ai territori dei paesi alleati, di qualsiasi provenienza, sarà considerato riconducibile a quanto previsto dagli articoli 5 e 6 del Trattato di Washington, che la sicurezza dell’Alleanza deve tener conto anche del contesto globale e dei rischi di carattere più generale, quali gli atti di terrorismo.

Il vertice ha, poi, approvato la DCI (Defence Capabilities Initiative) al fine di sviluppare le capacità delle forze militari della NATO.

In occasione del Vertice di Washington, nel ribadire la politica della open door, è stato inoltre lanciato il MAP (Membership Action Plan) per favorire successive adesioni all’Alleanza. Il MAP consiste in un programma di riforme che i Paesi candidati possono realizzare, su base volontaria, per conseguire una serie di obiettivi che garantiscano la loro idoneità a divenire membri effettivi dell’Alleanza.

In seguito alle decisioni di Washington del 1999 la NATO ha proceduto ad una notevole innovazione nella sua struttura di comando, che già si avviava al superamento dello schieramento rispondente alla logica della Guerra Fredda, e ad una riorganizzazione volta a far fronte all'espandersi della gamma di missioni dell'Alleanza, tra cui, in particolare, il mantenimento della pace; lo sviluppo del concetto di Gruppi operativi interforze multinazionali (CJTF); il consolidamento dei rapporti con i partner strategici e lo sviluppo dell’Identità di sicurezza e di difesa europea. La struttura di comando derivata dalle decisioni di Washington era basata, come tutte quelle che l’avevano preceduta, innanzitutto su una divisione geografica delle responsabilità. La Struttura di comando della NATO del 1999 comprendeva 20 quartier generali, il che già rappresentava una forte riduzione e un notevole progresso rispetto ai precedenti 65.

Il Vertice di Praga, svoltosi il 21-22 novembre 2002 ha ulteriormente accelerato il processo di trasformazione della NATO, approvando una serie di misure, volte a fornire all’Alleanza nuove capacità per svolgere le proprie missioni e rispondere collettivamente alle nuove sfide, compresa la minaccia del terrorismo e la proliferazione delle armi di distruzione di massa.

Tra le iniziative da realizzarsi nell’ambito della trasformazione della NATO, si segnalano: la creazione di una Forza di Reazione rapida (NATO Response Force); la riforma della struttura del Comando militare; l’Impegno sulle Capacità.

La NATO Response Force (NRF) è una forza multinazionale dotata di capacità ed assetti tecnologicamente avanzati, in grado di assicurare il dispiegamento di elementi-chiave entro cinque giorni, di proiettarsi a grande distanza e di sostenersi autonomamente per almeno trenta giorni.

A seguito della riforma della struttura del Comando militare decisa dal Vertice di Praga, nell’ambito della nuova struttura NATO operano due Comandi strategici:

Ø ACO (Allied Command Operations), che ha sede a Mons (Belgio), presso SHAPE (Supreme Headquarters Allied Powers Europe). ACO, che opera sotto il comando del SACEUR (Supreme Allied Commander Europe), ha la responsabilità operativa di tutte le attività militari della NATO a livello mondiale. (cfr. organigramma pag. 6)

Ø ACT (Allied Command Transformation), con sede a Norfolk, in Virginia, che è responsabile per la formazione e l'addestramento delle forze NATO e che segue i processi di trasformazione militare dell’Alleanza.

Il Vertice di Pragaha anche approvato una nuova dottrina militare che stabilisce un approccio globale per la difesa contro il terrorismo e consente alle forze dell’Alleanza di intervenire ovunque i suoi interessi lo richiedano (quindi anche fuori dall’area dei Paesi membri).

Anche a seguito di tali determinazioni, il 16 aprile 2003 il Consiglio Nord Atlantico (NAC) ha deciso l'assunzione, da parte della NATO, del comando, del coordinamento e della pianificazione dell’operazione ISAF, senza modificarne nome, bandiera e compiti. La decisione è stata resa operativa l'11 agosto 2003, con l'assunzione della guida della prima missione militare extraeuropea dell'Alleanza atlantica.

Il vertice di Praga ha inoltre proceduto alla formalizzazione dell’invito all’adesione a sette Paesi dell’Europa orientale (Bulgaria, Estonia, Lettonia, Lituania, Romania, Slovacchia e Slovenia), che sono diventati membri della NATO il 2 aprile 2004.

Il Vertice di Istanbul del giugno 2004 ha disposto il rafforzamento e l’estensione della missione ISAF in Afghanistan, ha offerto al Governo provvisorio iracheno di provvedere all’addestramento delle forze di sicurezza in Iraq, ed ha deciso la conclusione dell’impegno NATO in Bosnia (SFOR) a seguito del trasferimento delle responsabilità della missione Althea all’UE.

Durante il Vertice è stata lanciata la Istanbul Cooperation Iniziative (ICI), per la cooperazione con i paesi del Golfo, cui hanno aderito Bahrein, Emirati Arabi Uniti, Kuwait, Qatar. L’iniziativa offre ai Paesi del Medio oriente allargato l’opportunità di una cooperazione bilaterale con la NATO in materia di sicurezza.

Il Vertice NATO di Riga del 28 e 29 novembre 2006, ha mantenuto una posizione interlocutoria rispetto al processo di allargamento, rimandando ogni decisione al 2008. Gli Alleati hanno riconfermato l’impegno in Afghanistan, anche se non si è proceduto al sensibile incremento di uomini e mezzi richiesto in particolare dagli USA.

E’ stata infine dichiarata la piena capacità operativa (full operability) della Forza di reazione rapida costituita nel Vertice di Praga.

Il penultimo vertice dell’Alleanza, che si è tenuto a Bucarest dal 2 al 4 aprile 2008, ha formalizzato l’invito a divenire membri effettivi della NATO all’Albania e alla Croazia, mentre l’invito alla Macedonia è stato rinviato a dopo la soluzione del “conflitto” con la Grecia sull’uso del nome.

Il Vertice ha inoltre approvato un documento che, ricordando che la proliferazione dei missili balistici è una minaccia crescente ai paesi NATO, considera un contributo sostanziale alla protezione dei paesi alleati il sistema anti-missile prodotto dagli Stati Uniti e dà il via libera a uno studio di fattibilità che consenta di sviluppare un raccordo fra il sistema di difesa anti-missile USA e un sistema NATO per assicurare la protezione a tutti i paesi europei.

Il vertice ha infine approvato un piano strategico (ISAF’s Strategic Vision) che ribadisce l'impegno di lungo periodo in Afghanistan attraverso il rafforzamento degli elementi di coordinamento, flessibilità e condivisione della missione. Contestualmente è stato annunciato un aumento dei militari (1.800 unità in più) e dei mezzi impiegati nel teatro afghano.

Nell’imminenza del vertice dell'aprile 2009 il tema fondamentale attorno cui si è concentrato il dibattito della NATO è stato quello dell'impegno dell'alleanza in Afghanistan: durante la Conferenza annuale sulla sicurezza tenutasi a febbraio a Monaco di Baviera il Segretario generale della NATO è tornato ad esortare i principali membri europei a un maggiore impegno di uomini e mezzi in Afghanistan - peraltro il ministro italiano della difesa, Ignazio La Russa, pur in un atteggiamento possibilista di fondo, ha fatto rilevare come il contributo italiano è giudicato da Roma già notevole, ribadendo del resto in questo precedenti propri pronunciamenti. Nella Conferenza di Monaco, il tema dello scudo missilistico nell'Europa centrale, che molte frizioni ha provocato da tempo fra la Russia e l'Occidente, è stato notevolmente ammorbidito, nel senso di preconizzare una sua realizzazione in concertazione con la stessa Russia. Nei rapporti NATO-Russia (vedi infra) il tema dell'Afghanistan è del resto tutt'altro che secondario, proprio per il ruolo strategicamente importante che Mosca e i paesi in qualche modo inclusi nella sua sfera di influenza rivestono come punti di passaggio dei rifornimenti per le truppe NATO in Afghanistan.

Anche qui, tuttavia, il ruolo della Russia presenta profili di ambiguità, poiché, se è vero che all'inizio di febbraio Mosca ha dato il proprio consenso al transito sul proprio territorio di rifornimenti verso le truppe NATO operanti in Afghanistan, a condizione che non si tratti di materiali letali, d'altra parte sono state insistenti le voci per cui la decisione del governo del Kirghisistan di chiudere la base aerea statunitense di Manas - decisiva per i rifornimenti aerei verso l’Afghanistan - sarebbe stata adottata su pressione russa.

Il maturare del nuovo approccio della presidenza Obama alla crisi afghana, con un'apertura di credito all'Iran in precedenza impensabile, ha reso possibile alla metà di marzo 2009 un incontro tra esponenti del governo di Teheran e della NATO, i cui rapporti erano interrotti da trent'anni: l'importante sviluppo della situazione è stato reso possibile dalle spinte per il coinvolgimento iraniano nella soluzione di quella che viene sempre più definita una questione regionale, anche sulla base dell'indubbio interesse di Teheran al contenimento dell'afflusso di profughi dalla zona di crisi afghana e dell'impatto dell'enorme produzione afghana di oppio, che ha fatto aumentare sensibilmente la piaga della droga in Iran – per non parlare dell’avversione dell’Iran sciita al fondamentalismo sannita dei taleban, e delle preoccupazioni iraniane per un riemergere con esso della prevalenza dell’etnia pashtun, a scapito delle minoranze sciite e persiane dell’Afghanistan. Non a caso alla conferenza dell'Aja sulla Afghanistan di fine marzo ha preso parte poi anche una delegazione iraniana.

Il vertice del Sessantenario (Strasburgo-Kehl, 3-4 aprile 2009)

che è stato accompagnato da rigurgiti di contestazione no global che da diversi anni sembravano assopiti, a seguito dei quali vi sono stati incidenti ancor più gravi di quelli già registrati pochi giorni prima durante il G20 di Londra - si è aperto con il monito del presidente USA Obama agli europei rispetto a possibili attacchi di Al Qaeda diretti stavolta contro il continente europeo: la mossa di Obama, se è apparsa come un evidente tentativo di rimuovere le resistenze europee ad un maggiore coinvolgimento militare nel teatro afghano, è stata da alcuni osservatori anche vista in sé come un preoccupante warning rispetto ad informazioni più dettagliate di cui la Casa Bianca potrebbe disporre, soprattutto in relazione al rafforzamento della componente nordafricana di Al Qaeda e al crescere del malcontento negli ambienti dell'immigrazione islamica in Europa a seguito della grave crisi finanziaria ed economica globale.

La giornata conclusiva del vertice di Strasburgo e ha segnato un'intesa sulla base di un aumento del coinvolgimento dei paesi membri della NATO nell'impegno in Afghanistan, che potrà arrivare a 5000 uomini aggiuntivi, inclusi gli addestratori, di cui 3000 dovrebbero affluire in Afghanistan entro luglio per render possibile il regolare svolgimento delle elezioni presidenziali.

I paesi coinvolti nello sforzo aggiuntivo saranno la Spagna, la Germania, la Polonia, la Gran Bretagna, ma anche la Bulgaria, la Grecia, il Portogallo e la Slovacchia, mentre la Francia - il cui rientro a pieno titolo in tutte le articolazioni dell'Alleanza atlantica costituisce indubbiamente uno dei maggiori risultati registrati dal vertice - parteciperà con propri gendarmi alla missione NATO e statunitense per la formazione della polizia afghana. Per l'Italia l'impegno aggiuntivo dovrebbe coinvolgere poco più di 500 uomini, ripartiti tra truppe di rinforzo per il solo periodo elettorale, equipaggi di nuovi mezzi aerei, carabinieri per l'addestramento delle forze di polizia afghane. Alcuni osservatori non hanno mancato di rilevare che comunque il peso preponderante dello sforzo bellico in Afghanistan resta sulle spalle degli USA, poiché ben poche delle truppe aggiuntive avranno funzioni combattenti.

Il vertice ha inoltre stanziato 100 milioni di dollari a favore dell'esercito afghano in formazione e 500 milioni ulteriori per sostenere la ricostruzione e la dimensione civile dell'impegno internazionale.

Va d'altronde sottolineato come, anche per un precipuo impegno italiano, il vertice ha fatto sentire la propria voce nei confronti delle autorità afghane per contrastarne la deriva sui diritti umani, e in particolare sui diritti delle donne – in riferimento alla normativa afghana che, seppur limitatamente ai soli sciiti, mortifica i diritti individuali della donna all'interno del matrimonio, legalizzando seppure solo in questo contesto addirittura allo stupro.

Oltre al ritorno a pieno titolo nella Francia e alla presa d'atto dell'adesione di due nuovi membri, il vertice ha potuto capitalizzare anche l’accordo sulla designazione del nuovo Segretario generale della persona dell’ex premier danese Rasmussen, superando, grazie alla mediazione del presidente degli Stati Uniti ma anche del primo ministro italiano Berlusconi, le resistenze turche, le cui autorità non sembravano voler perdonare a Rasmussen l'atteggiamento tenuto in occasione della vicenda delle vignette pubblicate in Danimarca e ritenute denigratorie dell'Islam, come anche il mancato intervento contro l'attività di un'emittente televisiva curda operante nella capitale danese, considerata dai turchi vicina al terrorismo separatista del PKK.

Le missioni della NATO

Nell’ambito del mutato disegno strategico, a partire dagli anni Novanta la NATO ha significativamente ampliato il raggio e l’ambito delle sue operazioni. L’Alleanza ha finora svolto complessivamente 26 missioni militari, prevalentemente nell’area dei Balcani a seguito della disgregazione della ex-Jugoslavia.

Attualmente la NATO ha in corso 8 missioni militari localizzate nelle seguenti aree:

Ø Balcani: KFOR e MSU in Kosovo, NATO Headquarters Sarajevo in Bosnia, NATO HQ Skopje in Fyrom, NATO HQ Tirana in Albania.

Ø Afghanistan: ISAF.

Ø Mediterraneo orientale: Active Endeavour),

Ø Iraq: NTM-I.

Le missioni più impegnative sono la missione ISAF, che comprende 58.400 militari e lamissione KFOR, alla quale partecipano circa 15.700 unità. L’Italia ha preso parte a tutte le missioni svolte dalla NATO ed impegna attualmente circa 5.200 militari nelle operazioni in corso.

La più recente missione militare della Nato si è svolta dall'ottobre al dicembre 2008 al largo delle coste somale, con l'invio di sette navi da guerra per contrastare il grave fenomeno della pirateria, e in particolare per assicurare ai mercantili del Programma alimentare mondiale (PAM) dell'ONU la possibilità di portare gli aiuti diretti alle popolazioni somale, che in ragione della cronica instabilità del paese, versano da molti anni in una disastrosa situazione umanitaria. Alla missione, guidata dall'Italia, hanno partecipato la Germania, con due navi, e con un vascello ciascuno la Grecia, la Turchia, il Regno unito e gli Stati Uniti.

La missione ha registrato il consenso del peraltro assai debole governo federale di transizione somalo, a fronte di un incremento della pericolosità del fenomeno della pirateria, che tra il 2007 e il 2008 ha visto il sequestro di almeno 80 navi, per alcune delle quali è stato pagato un riscatto che complessivamente ha superato a cifra di 50 milioni di dollari. Particolarmente eclatante il caso di una nave da carico ucraina sequestrata nel settembre 2008, che trasportava ben 33 carri armati e una grande quantità di armi e munizioni.

È stato tra l'altro sollevato il problema che una parte dei proventi della pirateria potrebbe affluire nelle mani degli integralisti islamici che si sono posti a capo dell'insurrezione in Somalia contro il governo federale di transizione e le truppe etiopiche che gli fanno da sostegno: va però rilevato che gli integralisti si sono pronunciati in senso nettamente contrario agli atti di pirateria, verso i quali negano ogni coinvolgimento. Tutto ciò non può escludere che alcune frange di Al Qaeda radicate in Somalia possano avvalersi di parte dei proventi della pirateria. Come si è poi dimostrato in novembre, in relazione all'attacco pirata a una superpetroliera saudita, il mandato della missione NATO Allied Provider, che ha agito sotto mandato delle Nazioni Unite, prevedeva la possibilità di impedire gli atti di pirateria, ma non anche l'abbordaggio di navi successivamente alla loro cattura.

Nell'ambito del Dialogo mediterraneo della NATO, poi, all'inizio di dicembre, in vista del passaggio dalla missione NATO a un'analoga missione dell'Unione europea, è stata manifestata soprattutto dall'Egitto una serie di perplessità sui confini giuridici e sul mandato della imminente missione UE, richiamando la necessità che le Nazioni Unite ne fissassero con precisione tutti i contorni.

NATO - Russia

Collegato all'allargamento dell'Alleanza è il tema del rapporto tra la NATO e Federazione Russa. Il 27 maggio 1997, a Parigi, è stato istituito il Consiglio Permanente Congiunto (PJC) tra Alleanza atlantica e Federazione Russa, quale foro per discutere su temi di sicurezza d’interesse comune.

Il 28 maggio 2002, con l’incontro avvenuto a Pratica di Mare (Roma), è stato inaugurato il Consiglio NATO-Russia (NRC). Il nuovo organo, a cui tutti i paesi partecipano su una base di uguaglianza, è presieduto dal Segretario generale della NATO ed ha identificato la lotta contro il terrorismo, la gestione delle crisi e la non proliferazione delle armi di distruzione di massa come fondamentali settori di cooperazione. Come nel Consiglio Nord Atlantico, le decisioni del Consiglio NATO-Russia vengono prese sulla base del consenso.

A seguito del conflitto russo-georgiano dell’agosto 2008 i rapporti tra NATO e Russia hanno conosciuto forti tensioni, cui sono succeduti mesi di raffreddamento del clima di fiducia e collaborazione reciproche: il 21 agosto 2008 Mosca ha comunicato alla NATO la sospensione di tutte le attività di cooperazione militare, e cinque giorni dopo è stata annullata la programmata visita del 17 ottobre del Segretario generale della NATO nella capitale russa. La sospensione della cooperazione militare ha ricompreso gli scambi di visite di personale e forze navali, nonché le esercitazioni e i corsi di addestramento congiunti, ma non le attività di addestramento di forze di polizia afghane nei pressi di Mosca, considerate interesse primario anche per la Russia. Ferma condanna da parte della NATO, dell’Unione europea e del Consiglio d’Europa suscitava poi lo stesso 26 agosto la decisione russa di riconoscere la secessione dell’Ossezia del sud e dell’Abkhazia dalla Georgia.

Dopo che a metà settembre la riunione dei ministri della difesa NATO di Londra aveva tenuto solo sullo sfondo la questione dei rapporti con la Russia, concentrando invece l’attenzione sulla necessità di una modernizzazione e flessibilizzazione delle forze dell’Alleanza atlantica; all’inizio di dicembre 2008 è stata la volta dei ministri degli esteri NATO, riuniti a Bruxelles, i quali hanno rinviato alcune importanti decisioni in vista del vertice del sessantenario di Strasburgo, iniziando tuttavia con cautela un percorso di riavvicinamento a Mosca.

Elemento essenziale di tale strategia è stata a Bruxelles la decisione di non incoraggiare le speranze ucraine e georgiane di una rapida adesione alla NATO, evitando di offrire ai due Paesi il Membership Action Plan, pur ribadendo nel lungo periodo l’impostazione favorevole già espressa nel vertice di Bucarest dell’aprile 2008. Successivamente, la ripresa di contatti è stata confermata con la fissazione per la metà di gennaio 2009 di una riunione informale del Consiglio NATO-Russia a livello di ambasciatori, mentre un’altra riunione dei ministri degli esteri NATO dell’inizio di marzo ha auspicato – nonostante un iniziale dissenso lituano – la piena ripresa di contatti a livello di ministri nel Consiglio NATO-Russia.

Va tuttavia segnalato che all’inizio di febbraio la Russia ha reso noto di aver dato vita, assieme agli altri sei Paesi della CSTO – l’Organizzazione del Trattato per la sicurezza collettiva, cui hanno aderito dall’ottobre 2002 oltre alla Russia il Tagikistan, la Bielorussia, l’Uzbekistan, l’Armenia, il Kazakhstan e il Kisghisistan - a un decisivo rafforzamento della cooperazione militare in direzione della costituzione di “forze armate collettive di reazione”, con comando unificato e quartier generale in Russia. La mossa di Mosca si inserisce indubbiamente nel recupero di egemonia in corso da tempo nei confronti delle ex Repubbliche sovietiche, ma finora ciò era avvenuto soprattutto mediante la leva economica ed energetica, mentre il salto di qualità della CSTO assume una rilevanza tale da configurare un embrione di contraltare militare alla stessa NATO. Tale interpretazione non appare del tutto arbitraria alla luce di un successivo annuncio del presidente russo Medvedev, che il 17 marzo ha fissato per il 2011 l’anno di inizio di un vasto programma di riarmo delle forze di terra e di mare della Russia, in risposta alle molteplici minacce poste al paese dallo scacchiere internazionale, tra le quali Medvedev ha esplicitamente incluso la pressione della NATO per estendere i propri confini a ridosso del territorio russo (Ucraina, Caucaso).

NATO - Unione europea

Nel corso degli ultimi quindici anni l’Unione europea e la NATO hanno intrapreso un cammino che le ha portate verso una progressiva convergenza a livello di membership, di funzioni e di potenziale raggio d’azione.

Al riguardo, è possibile osservare che fino al 2000 nessun tipo di relazione formale esisteva tra l'Unione Europea e la NATO che aveva come interfaccia a livello europeo l'Unione dell’Europa occidentale (UEO). È stata la crisi nei Balcani del 1999 che ha spinto l'Unione a porsi la questione dello sviluppo di capacità di gestione autonoma di crisi, che tocchino direttamente e indirettamente i suoi interessi di sicurezza e ad impostare le linee di una politica europea di sicurezza e difesa (la PESD).

Nell’aprile 1999, i leader della NATO nel corso di un vertice a Washington si sono dichiarati pronti ad adottare le disposizioni necessarie riguardanti le risorse e le capacità militari della NATO da rendere disponibili per operazioni a guida UE in risposta a situazioni di crisi in cui la NATO in quanto tale non sarebbe stata coinvolta militarmente. Di qui i primi contatti, nel settembre 2000, per individuare le direttrici di un'auspicabile cooperazione.

In particolare, la NATO e l'Unione Europea hanno pubblicato una dichiarazione congiunta nel dicembre 2002 sull’evolversi del loro partenariato strategico e nel marzo 2003 le due organizzazioni hanno formalizzato i c.d. accordi Berlin Plus, che consentono all’Unione europea di accedere ai mezzi e alle capacità di pianificazione e di comando della NATO per realizzare missioni di gestione delle crisi. Gli accordi Berlin Plus sono stati attuati in Macedonia e in Bosnia, dove l’Ue ha assunto la guida di missioni prima dirette dalla NATO, ma continuando a utilizzare la struttura di comando dell’Alleanza.

Sotto il profilo istituzionale, la partnership trova espressione in una “intelaiatura organizzativa leggera”, centrata su due incontri l'anno a livello dei Ministri degli Esteri e tre riunioni congiunte per ogni turno semestrale di Presidenza dell'Unione Europea degli Ambasciatori accreditati rispettivamente presso il Consiglio Atlantico e il Comitato Politico e di Sicurezza dell'Unione Europea (i cosiddetti incontri NAC–COPS). Sono, inoltre, contemplati incontri bisemestrali dei Comitati militari delle due organizzazioni e riunioni periodiche di alcuni organi sussidiari.

Sotto il profilo delle competenze, gli accordi finalizzati nel marzo 2003 delineano il quadro di una collaborazione operativa, ispirata a criteri di flessibilità: all'Unione Europea viene assicurato l'accesso alle capacità di pianificazione della NATO per le operazioni a guida Unione, in cui la NATO non sia direttamente impegnata. È data per acquisita la disponibilità (presumption of availability) a favore dell'Unione Europea di capacità e di assetti comuni preidentificati della NATO ai fini dell'impiego nelle stesse operazioni. Sono conferite al Deputy Supreme Allied Commander Europe (DSACEUR) le responsabilità primarie inerenti al comando delle operazioni condotte dall'Unione Europea, così da assicurare l'indispensabile coordinamento. Sono altresì stabilite cellule di collegamento tra le due strutture militari.

[1] Nel 1952 sono entrate a far parte della NATO la Grecia e la Turchia; nel 1955 la Germania; nel 1982 la Spagna; nel 1999 la Repubblica Ceca, l’Ungheria e la Polonia; nel 2004 la Bulgaria, l’Estonia, la Lettonia, la Lituania, la Romania, la Slovacchia e la Slovenia. Il 1° aprile 2009 è stata formalizzata l’adesione alla NATO della Croazia e dell’Albania, decisa già nell’aprile 2008 nel Vertice di Bucarest, con il deposito a Washington dei pertinenti strumenti di ratifica da parte dei due Paesi. I membri della NATO sono dunque attualmente 28.