27 luglio 2011			n. 529/0
	Norme per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e la Sacra arcidiocesi ortodossa d'Italia ed Esarcato per l'Europa Meridionale A.C. 4517 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

 

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Il disegno di legge AS 4518, approvato dalla I Commissione del Senato, in sede deliberante (AS 2233), intende regolare i rapporti tra lo Stato Italiano e la Sacra arcidiocesi ortodossa d'Italia ed Esarcato per l'Europa Meridionale sulla base dell'allegata intesa stipulata il 4 aprile 2007.

L’art. 8, co. 3 della Costituzione stabilisce che i rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose diverse dalla cattolica sono regolati per legge, sulla base di intese con le relative rappresentanze: si tratta quindi di una riserva di legge rinforzata, essendo caratterizzata da aggravamenti procedurali, che non consente la modifica, abrogazione o deroga di tali leggi se non mediante leggi ordinarie che abbiano seguito la stessa procedura bilaterale di formazione.

L’Intesa per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e la Sacra arcidiocesi ortodossa d'Italia ed Esarcato per l'Europa Meridionale, è stata firmata il 4 aprile 2007 dal Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore ed il Presidente della Sacra arcidiocesi ortodossa d’Italia ed Esarcato per l’Europa Meridionale.

Si segnala che i fedeli del Patriarcato ecumenico di Costantinopoli sono stimati in Italia in circa 150.000; a Sacra arcidiocesi ortodossa d’Italia ed Esarcato per l’Europa Meridionale con sede a Venezia è stata riconosciuta dallo Stato italiano come ente di culto con D.P.R. 16 luglio 1998 (si veda il comunicato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 198 del 26 agosto 1998).

Il testo dell’intesa è stato elaborato dalla Commissione interministeriale per le intese con le confessioni religiose, istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri; la Commissione è stata integrata, per l’occasione, dai rappresentanti della Sacra arcidiocesi ortodossa d’Italia ed Esarcato per l’Europa Meridionale. Le trattative per l’intesa sono iniziate il 21 novembre 2000; la bozza di intesa predisposta dalla Commissione è stata siglata nel 2004 dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e dal Presidente della Sacra arcidiocesi ortodossa. L’iter di approvazione, sospeso nel corso della XIV Legislatura, è stato riavviato su impulso dell’allora Presidente del Consiglio dei ministri, on. Prodi. La bozza è stata, quindi, approvata alla luce delle leggi successivamente emanate ed è stata nuovamente siglata dal Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio unitamente al rappresentante della confessione religiosa, il 21 febbraio 2007, prima del suo esame da parte del Consiglio dei Ministri in data 7 marzo 2007 e della firma da parte del Presidente del Consiglio dei ministri.

Il testo dell’intesa, come evidenziato dalla relazione allegata, è stato elaborato sulla falsariga delle intese già concluse per quanto adattabili alle esigenze della Sacra arcidiocesi ortodossa con il parere della Commissione consultiva per la libertà religiosa, istituita presso la Presidenza del Consiglio.

Con la firma di tale intesa viene ampliato l’ambito ed il numero delle confessioni religiose con le quali lo Stato italiano ha un rapporto conforme al dettato costituzionale sub art. 8: le Chiese rappresentate dalla Tavola valdese, le Assemblee di Dio in Italia, la Chiesa cristiana avventista del 7º giorno, l’Unione delle comunità ebraiche italiane, l’Unione cristiana evangelica battista d’Italia, la Chiesa evangelica luterana in Italia.

L’art. 2 conferma l’esplicito riconoscimento, già garantito in Costituzione, della libertà religiosa, con particolare riferimento all'Arcidiocesi, riconoscendo che le nomine dei chierici, l'esercizio del culto, l'organizzazione ecclesiastica e gli atti in materia spirituale e disciplinare si svolgono senza alcuna ingerenza statale. Allo stesso modo vengono riaffermate le libertà ex artt. 8, 17, 19 e 21 della Costituzione.

L’art. 3 concerne lo status dei ministri di culto con riguardo ai chierici dell'Arcidiocesi i quali godono del libero esercizio del loro ministero. Questi, nel caso in cui fosse ripristinato il servizio obbligatorio di leva in attuazione delle disposizioni della legge 14 novembre 2000, n. 331, possono essere esonerati dal servizio militare o essere assegnati al servizio civile. L’Arcidiocesi rilascia un’apposita certificazione delle qualifiche di appartenenza canonica al proprio clero. L’art. 4 disciplina l’assistenza spirituale ai militari in favore dei soldati ortodossi, appartenenti a parrocchie dell'Arcidiocesi. Gli artt. 5 e 6 disciplinano rispettivamente l’assistenza spirituale ai ricoverati e ai detenuti.

L’art. 7 è volto a regolamentare l’insegnamento religioso nelle scuole stabilendo che l’ordinamento scolastico provvede a che l’insegnamento religioso non abbia luogo secondo orari e modalità che abbiano per gli alunni effetti comunque discriminanti e che non siano previste forme di insegnamento religioso diffuso nello svolgimento dei programmi di altre discipline. Si riconosce, altresì, all’Arcidiocesi il diritto di rispondere ad eventuali richieste relative al fenomeno religioso, che possano pervenire dagli studenti, senza aggiungere oneri a carico dello Stato

L’art. 8 riconosce, in conformità al principio costituzionale della libertà della scuola e dell’insegnamento, il diritto di istituire scuole e istituti di educazione, nonché l’equipollenza del trattamento scolastico con gli studenti delle scuole pubbliche alle scuole cui sia riconosciuta la parità.

L’art. 9 riconosce effetti civili ai matrimoni celebrati davanti a ministri di culto dell’Arcidiocesi.

L’art. 10 consente agli appartenenti all’Arcidiocesi di osservare alcune festività religiose ortodosse, stabilendo che il diritto di osservare tali festività deve essere esercitato nel quadro della flessibilità dell’organizzazione del lavoro, con obbligo di recupero delle relative ore lavorative e senza diritto ad alcun compenso straordinario.

Gli artt. 11 e 12 sono dedicati alla tutela degli edifici aperti al culto pubblico dell’Arcidiocesi, ai quali si estendono le garanzie già previste dall’ordinamento giuridico, nonché alla tutela e valorizzazione del patrimonio storico, artistico e culturale ortodosso.

L’art. 13 reca disposizioni in relazione alle emittenti radiotelevisive della confessione religiosa.

L’art. 14 prevede le formalità per il riconoscimento, con decreto del Ministro dell'interno, degli enti ortodossi come persone giuridiche agli effetti civili. Gli enti ecclesiastici dell'Arcidiocesi, che hanno la personalità giuridica nell'ordinamento dello Stato, assumono la qualifica di enti ecclesiastici appartenenti all'Arcidiocesi civilmente riconosciuti. L’art. 15 concerne il riconoscimento degli enti aventi fine di religione o di culto, solo o congiunto con i fini di istruzione o beneficenza. L’art. 16 prende in esame il regime tributario degli enti appartenenti all'Arcidiocesi, parificando gli enti appartenenti all'Arcidiocesi civilmente riconosciuti aventi fini di religione o di culto, come pure le attività dirette a tali scopi, a quelli aventi fini di beneficenza o d'istruzione. Gli enti dell'Arcidiocesi civilmente riconosciuti possono, inoltre, svolgere attività diverse da quelle di religione o di culto. L’art. 17 riguarda la gestione degli enti appartenenti all'Arcidiocesi. L’art. 18 prescrive gli adempimenti connessi all’iscrizione nel registro delle persone giuridiche degli enti ecclesiastici dell'Arcidiocesi civilmente riconosciuti. L’art. 19 ha ad oggetto la disciplina dei mutamenti degli enti dell'Arcidiocesi.

Con l’art. 20 viene riconosciuto il principio secondo cui il sostegno finanziario dell’Arcidiocesi proviene da offerte volontarie; viene introdotta la detraibilità a fini IRPEF delle erogazioni liberali in denaro fatte dalle persone fisiche in favore dell'Arcidiocesi, degli enti da essa controllati e delle comunità locali per fini di culto, istruzione, assistenza e beneficenza.

Si osserva in merito che – al fine di applicare la suddetta agevolazione fiscale - sembrerebbe opportuno precisare la portata delle espressioni “comunità locali” ed “enti controllati” destinatari delle somme detraibili e, in particolare, specificare se con tale locuzione si intendono le comunità e gli enti costituiti nell'ambito dell'Arcidiocesi suscettibili di riconoscimento come persone giuridiche mediante decreto ministeriale, ai sensi dell’articolo 14 della proposta di legge medesima.

Tale detrazione è fruibile a decorrere dal periodo d'imposta in corso alla data di entrata in vigore del disegno di legge in commento e nel limite di 1.032,91 euro con modalità determinate da un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, previo accordo con l'Arcidiocesi.

La previsione in commento ricalca quanto attualmente previsto (compresi i limiti di detraibilità) dalla legislazione vigente in materia di erogazioni liberali in denaro a favore di alcune istituzioni religiose (tra cui, ai sensi dell’articolo 10 del Testo Unico delle Imposte sui Redditi – TUIR, di cui al DPR 917/1986, l’Istituto centrale per il sostentamento del clero della Chiesa cattolica italiana).

 

L’art. 21 prevede che l’Arcidiocesi concorra, con i soggetti e secondo le modalità previste dalla normativa vigente, alla ripartizione della quota pari all’otto per mille dell’imposta sul reddito delle persone fisiche, vincolando la destinazione delle somme devolute a tale titolo dallo Stato ad interventi il mantenimento dei ministri di culto, per la realizzazione e la manutenzione degli edifici di culto e di monasteri, per scopi filantropici, assistenziali, scientifici e culturali da realizzarsi anche in paesi esteri. La norma si applica a decorrere del periodo d’imposta in corso alla data di entrata in vigore del provvedimento in esame. Per quanto concerne le modalità applicative della norma, si prevede che lo Stato corrisponda annualmente all’Arcidiocesi - a decorrere dal terzo anno successivo - entro il mese di giugno, la somma spettante, come determinata ai sensi dell’articolo 45, comma 7, della n. 448/1998 (vale a dire, sulla base degli incassi in conto competenza relativi all’imposta sui redditi delle persone fisiche, risultanti dal rendiconto generale dello Stato) sulla base delle dichiarazioni annuali relative al terzo periodo d’imposta precedente con destinazione alla stessa Arcidiocesi. L’Arcidiocesi trasmette annualmente al Ministero dell’interno, entro il mese di luglio dell’anno successivo, un rendiconto relativo all’utilizzazione delle somme, in cui sono precisate:

a) il numero dei ministri di culto cui è stata assicurata l’intera remunerazione e di quelli ai quali è stata assicurata un’integrazione;

b) l’ammontare complessivo delle somme destinate al sostentamento dei ministri di culto, nonché l’ammontare delle ritenute fiscali su tali somme;

c) gli interventi operati per le altre finalità previste dall’articolo 20 (deduzioni agli effetti IRPEF) e dal comma 1 del presente articolo.

Copia del rendiconto è trasmessa dal Ministero dell’interno con propria relazione al Ministero dell’economia e delle finanze.

Si ricorda che la legge 20 maggio 1985, n. 222, recante "Disposizioni sugli enti ecclesiastici in Italia e per il sostentamento del clero cattolico in servizio nelle diocesi", ha stabilito che a decorrere dal 1990 una quota pari all'otto per mille del gettito dell'imposta sul reddito delle persone fisiche, liquidata dagli uffici sulla base delle dichiarazioni annuali, venga destinata, in parte, a scopi di interesse sociale o di carattere umanitario a diretta gestione statale e, in parte, a scopi di carattere religioso a diretta gestione della Chiesa cattolica (articolo 47, secondo comma).

Con le leggi 22 novembre 1988, nn. 516 e 517 e successive modificazioni, recanti norme per la regolazione dei rapporti tra lo Stato e, rispettivamente, l'Unione italiana delle Chiese cristiane avventiste del 7° giorno e le Assemblee di Dio in Italia, è stata introdotta la possibilità che la scelta sulla destinazione dell'otto per mille possa essere effettuata anche a favore dell'Unione italiana delle Chiese cristiane avventiste del 7° giorno (cfr. la legge n. 637/1996) e delle Assemblee di Dio in Italia, vincolando la destinazione dei fondi disponibili ad interventi sociali e umanitari anche a favore di paesi del terzo mondo.

Successivamente, la legge 5 ottobre 1993, n. 409, modificata dalla legge 8 giugno 2009, n. 68, ha esteso la possibilità di scelta anche in favore della Chiesa evangelica valdese, che può utilizzare le somme così ricevute esclusivamente per interventi sociali, assistenziali, umanitari e culturali in Italia e all'estero, sia direttamente, attraverso gli enti aventi parte nell'ordinamento valdese, sia attraverso organismi associativi ed ecumenici a livello nazionale ed internazionale. Con la legge 29 dicembre 1995, n. 520 tale possibilità di scelta è stata estesa anche in favore della Chiesa Evangelica Luterana in Italia (CELI)”.

Infine, la disciplina relativa alla destinazione dell’8 per mille dell’imposta sul reddito delle persone fisiche è stata estesa anche all'Unione delle Comunità ebraiche italiane (legge 20 dicembre 1996, n. 638): le somme assegnate possono essere utilizzate per attività culturali, per la salvaguardia del patrimonio storico, artistico e culturale, nonché per interventi sociali ed umanitari, volti in special modo alla tutela delle minoranze contro il razzismo e l’antisemitismo.

L’art. 22 reca norme circa gli assegni ai ministri di culto. L’art. 23 prevede che eventuali modifiche al sistema sopra esposto possono essere valutate da un’apposita commissione paritetica nominata dal Governo italiano e dall'Arcidiocesi.

A norma degli artt. 24 e 26, l’Arcidiocesi deve essere obbligatoriamente consultata dalle competenti amministrazioni nella fase attuativa della legge, nonché in occasione di future iniziative legislative concernenti i rapporti tra lo Stato e la Sacra arcidiocesi ortodossa. In ogni caso, dopo dieci anni dalla data di entrata in vigore della legge di approvazione, le parti sottoporranno a nuovo esame il contenuto dell’intesa.

L’art. 25 stabilisce che, con l’entrata in vigore della legge di approvazione, cessano di avere efficacia ed applicabilità nei riguardi dell’Arcidiocesi, delle comunità locali da essa rappresentate, di enti, istituzioni, organismi e di coloro che ne fanno parte, la legge n. 1159/1929, recante disposizioni sull’esercizio dei culti ammessi nello Stato, e relative norme di attuazione di cui al R.D. 28 febbraio 1930, n. 289.

L’articolo 27 reca la norma di copertura finanziaria degli oneri derivanti dalla proposta di legge in esame valutati in 230.000 euro per l’anno 2011 e 130.000 euro a decorrere dall’anno 2012. Alla copertura dei suddetti oneri si provvede mediante corrispondente riduzione dell’autorizzazione di spesa relativa al Fondo interventi strutturali di politica economica (articolo 10, comma 5, del decreto-legge n. 282 del 2004). Dispone, altresì, che l’Agenzia delle entrate provveda al monitoraggio degli oneri derivanti dal provvedimento in esame e riferisca in merito al Ministro dell’economia e delle finanze. La norma, inoltre, secondo quanto previsto dalla legge di contabilità generale dello Stato (articolo 17, comma 12, legge n. 196/2009), dispone una specifica clausola di salvaguardia, nelle ipotesi in cui gli effetti finanziari derivanti dalla legge risultassero superiori rispetto alla previsione di spesa suindicata.

In particolare, la clausola dispone, nel caso di scostamenti rispetto alle previsioni, che il Ministro dell’economia e delle finanze provveda alla riduzione delle dotazioni finanziarie, iscritte a legislazione vigente, nell'ambito delle spese correnti rimodulabili (secondo la definizione fornita dall’art. 21, co. 5, lett. b), della L. n. 196/2009) del programma “Regolazione giurisdizione e coordinamento del sistema della fiscalità” nell’ambito della missione di spesa “Politiche economico-finanziarie e di bilancio”dello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze, nella misura necessaria alla copertura dello scostamento finanziario riscontrato.

Necessità dell’intervento con legge

L’articolo 8, terzo comma, della Costituzione espressamente richiede che i rapporti tra lo Stato e le confessioni religiose diverse dalla cattolica siano regolati per legge, sulla base di intese con le relative rappresentanze.

Con particolare riferimento agli aspetti procedurali si ricorda che tale materia non risulta essere disciplinata in via legislativa. Si è formata peraltro una prassi consolidata a partire dal 1984 (data della prima attuazione del dettato costituzionale in tale materia).

In primo luogo si ricorda che le trattative vengono avviate soltanto con le confessioni che abbiano ottenuto il riconoscimento della personalità giuridica ex lege 1159/1929. L’esame di compatibilità viene condotto sia dal Ministero dell’interno, sia dal Consiglio di Stato, il quale è chiamato ad esprimere il proprio parere (non obbligatorio) in merito.

La competenza ad avviare le trattative, in vista della stipulazione di tali intese, spetta al Governo: a tal fine, le confessioni interessate che hanno conseguito il riconoscimento della personalità giuridica si devono rivolgere, tramite istanza, al Presidente del Consiglio.

L’incarico di condurre le trattative con le rappresentanze delle confessioni religiose è affidato dal Presidente del Consiglio al Sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, il quale si avvale di una apposita Commissione interministeriale per le intese con le confessioni religiose, istituita presso la stessa Presidenza, tale organo predispone le bozze di intesa unitamente alle delegazioni delle confessioni religiose che ne hanno fatto richiesta. Sulle bozze di intesa si esprime, poi, la Commissione consultiva per la libertà religiosa, operante presso la Presidenza del Consiglio.

Concluse le trattative, le intese sono sottoposte all’esame del Consiglio dei ministri e, una volta firmate dal Presidente del Consiglio e dal Presidente della confessione religiosa, vengono trasmesse al Parlamento per l’approvazione con legge.

Avuto riguardo, poi, alla procedura parlamentare si segnala che il testo in esame, d’iniziativa governativa, approvato e trasmesso dal Senato (A.S. 2233), ha assorbito una proposta d’iniziativa parlamentare (A.S. 2169); ciò rileva in quanto l’art. 8 della Costituzione non specifica se l’iniziativa legislativa relativa alle intese sia attribuita in via esclusiva al Governo, in quanto titolare del potere di condurre le trattative e stipularle. La Giunta del Regolamento della Camera dei deputati, affrontando la questione della titolarità dell’iniziativa legislativa per la presentazione di progetti di legge volti ad autorizzare la ratifica di trattati internazionali, nella seduta del 5 maggio 1999 si è pronunciata per l’ammissibilità dell’iniziativa parlamentare in tale materia, ove ricorrano i necessari presupposti di fatto. Pertanto non sembrerebbero sussistere elementi ostativi all’ammissibilità di proposte di legge di iniziativa parlamentare per l’approvazione delle intese.

Infine, con riferimento alla questione della modificabilità o meno del testo si ricorda che si è affermata una prassi che, pur non escludendo in assoluto la emendabilità, restringe l’ambito di intervento del Parlamento a modifiche di carattere non sostanziale, quali quelle dirette ad integrare o chiarire il disegno di legge, o ad emendarne le parti che non rispecchiano fedelmente l’intesa.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La materia rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose è menzionata dall’art. 117, secondo comma, lett. c), della Costituzione tra quelle afferenti alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.