La scheda di lettura sul decreto legge n. 134/2008 è stata curata dal Servizio Studi del Senato.

La scheda di lettura sulle procedure comunitarie in materia di aiuti di Stato è stata curata dall’Ufficio Rapporti con l’Unione Europea.

La scheda di ricostruzione delle recenti vicende di Alitalia Spa è stata curata dal Servizio Studi della Camera.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dipartimento Trasporti

 

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INDICE

Schede di lettura

Decreto legge 28 agosto 2008 n. 134 "Disposizioni urgenti in materia di ristrutturazione di grandi imprese in crisi"  (a cura del Servizio Studi del Senato)3

L’evoluzione della crisi di Alitalia S.p.a.9

La normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato  16

Esame da parte della Commissione europea delle misure riguardanti Alitalia  (a cura dell’Ufficio Rapporti con l’Unione Europea)19

§      Decreto-legge 28 agosto 2008, n. 134  19

§      Indagine formale della Commissione sul prestito ad Alitalia  19

§      La procedura di esame degli aiuti di Stato  24

§      Aiuti concessi in precedenza ad Alitalia  26

 

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Schede di lettura

 

Decreto legge 28 agosto 2008 n. 134 "Disposizioni urgenti in materia di ristrutturazione di grandi imprese in crisi"  (a cura del Servizio Studi del Senato)

 

L'articolo 1 del decreto legge n. 134 introduce una serie di modifiche ed integrazioni al decreto legge 23 dicembre 2003, n. 347, convertito, con modificazioni nella legge 18 febbraio 2004, n. 39, recante "Misure urgenti per la ristrutturazione industriale di grandi imprese in stato di insolvenza" (cd. legge Marzano). Tale disciplina si applica alle grandi imprese in stato di insolvenza, che intendano avvalersi delle procedure di ristrutturazione economica e finanziaria dell'impresa, come previsto dalla lettera b) del comma 2 dell'articolo 27 del decreto legislativo 8 luglio 1999 n. 270 ("Nuova disciplina dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza"). A tal fine, l'impresa,  singolarmente o come gruppo di imprese costituito da almeno un anno, deve essere in possesso di entrambi i seguenti requisiti: a) lavoratori subordinati, compresi quelli ammessi al trattamento di cassa integrazione, non inferiori a cinquecento da almeno un anno; b) debiti, inclusi quelli derivanti da garanzie rilasciate, per un ammontare complessivo non inferiore a trecento milioni di euro. La modifica introdotta dall'articolo 1, comma 1 del decreto legge n. 134 amplia l'ambito dei destinatari della disciplina del decreto legge n. 347, consentendone l'applicazione  anche alle imprese in stato di insolvenza che intendano ricorrere alle procedure di cessione di complessi aziendali, sulla base di un programma di prosecuzione dell'esercizio dell'impresa di durata non superiore ad un anno, di cui alla lettera a), comma 2 dello stesso articolo 27 del citato decreto legislativo n. 270.

 

Il comma 2 modifica conseguentemente le procedure relative alla richiesta al Ministro dello sviluppo economico di ammissione immediata all’amministrazione straordinaria, la cui finalità di recupero dell'equilibrio economico delle attività imprenditoriali può essere attuata non solo tramite la  ristrutturazione economica e finanziaria, come previsto dal testo originario del decreto legge n. 347, ma anche tramite la cessione dei complessi aziendali, e il comma 3, con riferimento alle società operanti nel settore dei servizi pubblici essenziali, consente al Presidente del Consiglio, oltre che al  Ministro dello sviluppo economico, di autorizzare l'ammissione alla procedura, di nominare il commissario straordinario e determinarne il relativo compenso, anche in deroga alla vigente normativa in materia.

 

Il comma 4 consente inoltre al giudice delegato di autorizzare il commissario straordinario al pagamento di creditori anteriori, prima dell'autorizzazione del programma (deve intendersi anche del programma di cessione), quando ciò sia necessario per evitare un grave pregiudizio alla continuazione dell'attività d'impresa o alla sua consistenza patrimoniale.

 

Con il comma 5 viene specificato che la nozione di «imprese del gruppo» di cui all’articolo 3, comma 3, del decreto-legge n. 347, comprende le imprese partecipate che intrattengono, in via sostanzialmente esclusiva, rapporti contrattuali con l’impresa sottoposta alla procedura di amministrazione straordinaria. Viene altresì precisato  che alle imprese di gruppo si applica la stessa disciplina prevista dal decreto-legge n. 347 per l’impresa soggetta alla procedura madre.

 

I commi 6 e 7  recano interventi di coordinamento della nuova disciplina con l'articolo 4 del decreto legge n. 347, relativamente all'accertamento dello stato di insolvenza e programma del commissario straordinario (non più soltanto "programma di ristrutturazione", come indicato originariamente nella rubrica), introducendo, al comma 2, il riferimento all'ammissione alle procedure di amministrazione straordinaria per le imprese che intendano procedere alla cessione di complessi aziendali. Il comma 4 dello stesso articolo 4 è poi interamente sostituito dall'articolo 1, comma 8 del decreto legge n. 134, che prevede la conversione della procedura di amministrazione straordinaria in fallimento da parte del tribunale, sentito il commissario straordinario, qualora  non sia possibile adottare, oppure il Ministro non autorizzi, il programma di ristrutturazione ovvero quello di cessione. È conseguentemente modificato, con il comma 9, il comma 4-bis dell’articolo 4 del decreto-legge n. 347, nel senso che il programma di cessione può essere presentato dal commissario straordinario entro sessanta giorni dalla comunicazione della mancata autorizzazione del programma di ristrutturazione.

 

Il comma 10 aggiunge quattro commi dopo il comma 4-ter dell'articolo 4. In deroga all'articolo 62 del decreto legislativo n. 270 del 1999 (sull'alienazione dei beni delle imprese insolventi), per le società operanti nel settore dei servizi pubblici essenziali il commissario straordinario può individuare l'acquirente a trattativa privata, tra i soggetti che garantiscono la continuità del servizio, la rapidità dell’intervento e il rispetto dei requisiti previsti dalla legislazione nazionale, nonché dai Trattati sottoscritti dall’Italia. Il prezzo di cessione non deve essere inferiore a quello di mercato, risultante dalla perizia effettuata da primaria istituzione finanziaria, individuata con decreto del Ministro dello sviluppo economico. Per le società operanti nel settore dei servizi pubblici essenziali le operazioni di concentrazione contemplate nel programma debitamente autorizzato, non sono soggette all'autorizzazione di cui alla legge 10 ottobre 1990, n. 287, ma devono essere notificate preventivamente  all’Autorità garante della concorrenza e del mercato, unitamente alla proposta di misure  idonee a prevenire il rischio di imposizione di prezzi o altre condizioni contrattuali ingiustificatamente gravose per i consumatori. L'Autorità può tuttavia, entro trenta giorni dalla comunicazione dell’operazione, prescrivere modificazioni ed integrazioni alle suddette misure e definire il termine, non inferiore a tre anni, entro il quale le posizioni di monopolio eventualmente determinatesi devono cessare.

Le società operanti nei servizi pubblici essenziali ammesse alla procedura di amministrazione straordinaria conservano, per sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legge n. 134, le eventuali autorizzazioni, certificazioni, licenze, concessioni o altri atti o titoli per l’esercizio e la conduzione delle relative attività svolte alla data di sottoposizione delle stesse alla procedure concorsuale e, in caso di cessione di aziende e rami di aziende, le autorizzazioni, certificazioni, licenze, concessioni o altri atti o titoli sono trasferiti all’acquirente. Il Ministro dello sviluppo economico può inoltre disporre la ulteriore proroga, entro un termine massimo di dodici mesi, delle procedure di attuazione del programma di cessione già prorogate per dodici mesi  ai sensi del comma 4-ter.

 

Con il comma 11 viene modificato ed integrato il comma 1 dell'articolo 5 del decreto legge n. 347: si prevede che l'autorizzazione rilasciata dal Ministro dello sviluppo economico, dopo la dichiarazione dello stato di insolvenza, all'effettuazione di operazioni di cessione e di utilizzo di beni, di aziende o di rami di aziende dell’impresa richieste dal commissario straordinario, possa essere finalizzata, oltre che alla ristrutturazione dell’impresa o del gruppo anche alla salvaguardia del valore economico e produttivo totale o parziale. Il successivo comma 12 autorizza l'effettuazione delle medesime operazioni anche prima della dichiarazione dello stato di insolvenza, per motivi di urgenza, ferma restando la devoluzione alla cognizione del tribunale che ha dichiarato lo stato di insolvenza, di cui all’articolo 13 del decreto legislativo n. 270 del 1999, degli atti del commissario straordinario.

 

Il comma 13 modifica il decreto Marzano, prevedendo che, nel caso di ammissione alla procedura di amministrazione straordinaria di imprese operanti nei settori dei servizi pubblici essenziali, la durata delle fasi di consultazione sindacale nell'ambito della procedura di mobilità, della procedura di cassa integrazione guadagni straordinaria e di quella di trasferimento d’azienda sia ridotta della metà.

La disposizione in esame stabilisce inoltre che, nell'ambito delle consultazioni sindacali ai fini della procedura di trasferimento d'azienda ovvero se le stesse si sono esaurite infruttuosamente, il Commissario e il cessionario hanno la possibilità di concordare il trasferimento solo parziale di complessi aziendali o attività produttive in precedenza unitarie e di definire i contenuti di uno o più rami d’azienda, anche non preesistenti, con individuazione di quei lavoratori che passano alle dipendenze del cessionario.

I passaggi anche solo parziali di lavoratori alle dipendenze del cessionario possono essere effettuati anche previa collocazione in cassa integrazione guadagni straordinaria o cessazione del rapporto di lavoro in essere e assunzione da parte del cessionario.

Infine, per agevolare la ricollocazione o il passaggio presso il cessionario o presso imprese terze dei lavoratori, destinatari di ammortizzatori sociali, dipendenti da imprese esercenti servizi pubblici essenziali sottoposte alla procedura di amministrazione straordinaria, si applicano i benefici previsti dalla legge 23 luglio 1991, n. 223, per i datori di lavoro che assumono lavoratori in mobilità.

 

 

L'articolo 2, comma 1, autorizza la concessione, sulla base di specifici accordi in sede governativa, del trattamento di cassa integrazione guadagni straordinaria per un periodo massimo di 4 anni e del trattamento di mobilità per un periodo massimo di 3 anni, indipendentemente dall'età anagrafica e dall'area geografica di riferimento.

 

Il comma 2 chiarisce che la concessione del trattamento di cassa integrazione guadagni straordinaria, di cui all'art. 1-bis, comma 1, del decreto-legge 249/2004 riguarda il personale dei vettori aerei e delle società da questi derivate a seguito di processi di riorganizzazione o trasformazioni societarie (precedentemente, si parlava di società derivanti dai suddetti processi).

 

Il comma 3 prevede che il personale dei vettori aerei e delle società da questi derivate a seguito di processi di riorganizzazione o trasformazioni societarie, che sia beneficiario del trattamento di cassa integrazione guadagni straordinaria e di mobilità, decada dai trattamenti medesimi qualora rifiuti di frequentare corsi di formazione o di riqualificazione o, per quanto riguarda la mobilità, nel caso di mancata accettazione di un lavoro inquadrato in un livello retributivo non inferiore del 20 per cento rispetto a quello delle mansioni di provenienza.

Esso prevede inoltre che, ai fini dell'erogazione dei suddetti trattamenti, i lavoratori beneficiari sono tenuti a sottoscrivere il patto di servizio presso i competenti Centri per l'impiego o presso le Agenzie incaricate del programma di reimpiego.

 

I commi 4 e 5 recano la copertura finanziaria.

 

 

L'articolo 3, comma 1, contiene tre esimenti la responsabilità di soggetti coinvolti nella gestione di società del gruppo Alitalia.

La prima esimente riguarda la responsabilità: degli amministratori; dei componenti del collegio sindacale; del dirigente preposto alla redazione dei documenti contabili societari di Alitalia – Linee aeree italiane S.p.A., Alitalia Servizi S.p.A. e delle società da queste controllate con riferimento ai comportamenti, atti e provvedimenti che siano stati posti in essere dal 18 luglio 2007 e fino alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge (28 agosto 2008).

 

Si osserva che né la parte motiva del decreto-legge, né la relazione governativa spiegano la ragione della data del 18 luglio 2007. Nel mese di luglio 2007 si è consumata una tappa della lunga vicenda che ha cercato di individuare un acquirente della compagnia; in particolare il Ministero dell'Economia e delle Finanze rese noto il negativo esito della procedura competitiva per la cessione di una quota del capitale di Alitalia, avviata mediante avviso di sollecitazione di manifestazioni di interesse pubblicato il 29 dicembre 2006. Il Consiglio di Amministrazione di Alitalia ne prese atto il 18 luglio 2007 e avviò le procedure per la redazione di un nuovo piano industriale.

 

La prima esimente è limitata ai comportamenti, atti e provvedimenti volti a garantire la continuità aziendale delle predette società in considerazione del preminente interesse pubblico alla necessità di assicurare il servizio pubblico di trasporto aereo passeggeri e merci in Italia, in particolare nei collegamenti con le aree periferiche.

La responsabilità è posta a carico esclusivamente delle predette società commerciali.

La seconda esimente è relativa alla responsabilità amministrativa-contabile dei citati soggetti, nonché dei pubblici dipendenti e dei soggetti comunque titolari di incarichi pubblici.

 

Si rileva l'opportunità di specificare l'esimente in esame, soprattutto con riferimento all'ambito soggettivo, in particolare circa i "soggetti comunque titolari di incarichi pubblici".

 

L'ultimo periodo introduce la terza esimente, riferendola ai soggetti coinvolti nello svolgimento di funzioni di amministrazione, direzione e controllo, nonché di sindaco o di dirigente preposto alla redazione dei documenti contabili societari nelle società indicate nel primo periodo del comma in esame. Viene escluso che i comportamenti posti in essere da tali soggetti possano costituire motivo per ritenere insussistente il possesso dei requisiti di professionalità richiesti per lo svolgimento delle predette funzioni in altre società.

 

Il comma 2 contiene una disposizione che sembra riconnettersi alla richiesta di Alitalia di essere ammessa alla procedura di amministrazione straordinaria ed al ricorso della stessa società, al Tribunale di Roma, per la dichiarazione dello stato di insolvenza, avvenuti il 28 agosto 2008. In particolare è disposta la tutela degli azionisti e degli obbligazionisti che rimangano in possesso di titoli di Alitalia senza aver esercitato eventuali diritti di opzione aventi oggetto la conversione dei titoli in azioni di nuove società, cioè quelle che dovrebbero rilevare le attività di Alitalia anche in base alle modifiche della legge per la ristrutturazioni delle grande aziende in crisi, disposta dall'articolo 1 del decreto-legge in esame. Si tratta dei benefici di cui all’articolo 1, comma 343, della legge 266/2005 (finanziaria 2006) ed un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri stabilità le condizioni e le altre modalità di attuazione del presente comma. La richiamata norma ha istituito un fondo per indennizzare i risparmiatori truffati, compresi quelli danneggiati dal default dei titoli emessi dalla Repubblica argentina.

 

Si osserva che non è previsto un termine per l'adozione del predetto atto regolamentare.

 

Il comma 3 abroga il comma 4 dell’articolo 1-bis del decreto-legge 80/2008. L'abrogazione sembra connessa all'introduzione di una norma analoga da parte dell'articolo 1, comma 10, del decreto-legge in esame, nell'ambito delle modifiche alla legislazione sulla ristrutturazione delle grandi imprese in crisi. La norma abrogata consentiva di derogare alle disposizioni sulla determinazione del prezzo di vendita delle partecipazioni azionarie detenute dallo Stato.

 

 

 

 

L’evoluzione della crisi di Alitalia S.p.a.

Alitalia s.p.a. è la compagnia di navigazione aerea di bandiera, che ha per oggetto l’esercizio di linee aeree per il trasporto di persone, di merci e della posta[1].

Il Gruppo Alitalia è composto da 11 società. In Alitalia – Linee Aeree Italiane SpA, sono concentrate le attività tipiche di una compagnia aerea, e quelle ad esse più strettamente connesse: le operazioni di volo e di terra, il marketing e le strategie di business, le vendite. Ad Alitalia Servizi, società del Gruppo operativa dal 1° maggio 2005, fanno capo le attività di supporto: manutenzione, servizi aeroportuali, servizi informatici e di telecomunicazioni. Le prestazioni che Alitalia Servizi fornisce ad Alitalia sono regolate da specifici contratti, a garanzia della qualità del prodotto finale offerto alla clientela.

Sin dalla costituzione - avvenuta nel 1946 - la Compagnia è stata concessionaria dei servizi di trasporto aereo di linea. La maggioranza delle azioni societarie, detenuta dallo Stato per il tramite dell’I.R.I., vigilato all’epoca dal Ministero delle finanze, è stata in seguito trasferita al Ministero delle partecipazioni statali e nel 1963 nuovamente all’I.R.I.

La legge finanziaria per il 1997 ha disposto all’articolo 2, comma 192, l’abrogazione delle disposizioni legislative relative, tra l’altro, all’obbligo dell’I.R.I. s.p.a.[2]di detenere direttamente o indirettamente partecipazioni di maggioranza in società esercenti servizi di trasporto aereo. La norma ha previsto anche l’obbligo del Governo di trasmettere al Parlamento, prima della cessione della quota azionaria di maggioranza, il relativo piano industriale, ai fini dell’espressione del parere da parte delle competenti Commissioni parlamentari.

Nel luglio 1997 la Commissione Europea ha approvato il primo piano di ristrutturazione dell’Alitalia che prevedeva una ricapitalizzazione per 3.000 miliardi di lire, successivamente ridotti a 2.750 miliardi di lire (1,42 miliardi di euro), da erogare in tre tranches. In quell’occasione, grazie al miglioramento gestionale registrato dalla società, l’I.R.I. riuscì a strutturare un’operazione aperta anche ad azionisti terzi. Conseguentemente, l’articolo 1, comma 4, della legge 194/1998 ha autorizzato il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, di concerto con il Ministro dei trasporti e della navigazione, ad erogare somme per la ricapitalizzazione delle società di trasporto aereo partecipate in maggioranza dall’I.R.I. ed ha previsto che il Ministero dei trasporti riferisse al Parlamento, con cadenza semestrale, in merito all’andamento del processo di liberalizzazione e di privatizzazione del mercato del trasporto aereo. Nel maggio 1998, l’I.R.I. ha collocato 27,6 milioni di azioni, pari al 18,4 per cento del capitale societario, presso investitori istituzionali italiani ed esteri.

Nel dicembre 2000, allo scopo di agevolare il processo di liquidazione dell’I.R.I., la partecipazione in Alitalia è stata nuovamente trasferita al Ministero del Tesoro. Al 31 marzo 2001 la quota detenuta dallo Stato in Alitalia ammontava al 53,1 per cento del capitale sociale.

Negli anni successivi Alitalia ha registrato un progressivo aggravio finanziario, nonché il continuo deteriorarsi del suo posizionamento di mercato. In tale contesto, l’articolo 9, comma 3 del D.L. 63/2002 ha autorizzato il Ministero dell’economia e finanze a sottoscrivere, nell’anno 2002, un nuovo aumento del capitale sociale, nella misura massima di 893,29 milioni di euro, in aggiunta alle erogazioni di somme per ricapitalizzazioni già autorizzate dall’articolo 1, comma 4 della legge 194/1998. L’operazione, effettuata nel corso del 2002, ha previsto un aumento di capitale fino a 1.432 milioni di euro, offerto in opzione ai soci, per la metà a servizio della sottoscrizione di azioni ordinarie di nuova emissione e per l’altra metà a servizio della conversione di obbligazioni convertibili in azioni.

Successivamente, a fronte della difficile situazione della Compagnia, prossima all’insolvenza finanziaria, il D.L. 159/2004 ha autorizzato il Ministro dell’economia e delle finanze a concedere la garanzia dello Stato su finanziamenti di breve termine contratti da Alitalia, per il tempo necessario a consentire la definizione e la successiva realizzazione di un piano industriale di ristrutturazione e rilancio. La garanzia dello Stato era riferita specificamente ad un “prestito ponte” di 400 milioni di euro.

Il 20 luglio 2004 la Commissione Europea ha autorizzato la concessione della garanzia. In tale occasione, la Commissione “ha preso atto dell'impegno assunto dalle autorità italiane” - con lettera del 13 luglio 2004 indirizzata dal Ministro per le politiche comunitarie al Commissario europeo per i trasporti e l'energia - a ridurre, al massimo entro dodici mesi dalla concessione della garanzia, la partecipazione dello Stato al capitale di Alitalia ad una quota di minoranza”. La Commissione ha inoltre preso atto dell’impegno delle autorità italiane ad adottare un piano di ristrutturazíone della società che non comportasse alcun aiuto di Stato. La citata decisione della Commissione europea è stata adottata previa verifica della conformità delle misure recate dal decreto in oggetto agli orientamenti comunitari per gli aiuti destinati al salvataggio e alla ristrutturazione delle imprese in crisi.

Con D.P.C.M. 3 febbraio 2005 è stata coerentemente disposta l’alienazione della partecipazione detenuta dal Ministero dell’economia e delle finanze in Alitalia s.p.a., peraltro già contemplata dal DPEF relativo agli anni 2003- 2006. Il D.P.C.M. 3 febbraio 2005 è intervenuto sulla base della legge n. 474/1994[3] e della legge 481/1995[4]. Secondo i criteri e le modalità indicati nel D.P.C.M. 3 febbraio 2005, l’alienazione avrebbe potuto includere la cessione diretta ovvero indiretta delle obbligazioni convertibili detenute dal Ministero ed essere effettuata - mediante il ricorso singolo o congiunto ad offerta pubblica di vendita, trattativa diretta, adesione ad offerte pubbliche di acquisto o di scambio, operazioni di scambio di titoli, ovvero cessione di diritti di opzione - anche in più fasi, salva, almeno nella prima fase, la partecipazione del Ministero dell'economia e delle finanze non inferiore al 30 per cento del capitale di Alitalia.

Nelle sedute del 7 e del 10 novembre 2005, il Consiglio di Amministrazione di Alitalia ha deliberato un ulteriore aumento di capitale a pagamento, per un importo complessivo fino a 1.006 milioni di euro, mediante emissione di 1.257.562.072 azioni ordinarie. A seguito della vendita, conclusa il 25 novembre 2005 ed in coerenza con gli impegni assunti con la Commissione Europea, il Ministero deteneva il 49,9 per cento del nuovo capitale sociale di Alitalia.

Nel dicembre 2006, il Governo ha approvato un atto di indirizzo per la riforma del settore del trasporto aereo ed ha annunciato la privatizzazione di Alitalia, in vista dello stabile risanamento e del rilancio della società. E’ stata prescelta, quale modalità di dismissione della quota azionaria (pari ad almeno il 30,1 per cento del capitale) la procedura competitiva a trattativa diretta.

Il 29 dicembre 2006 il Ministero azionista, mediante pubblico avviso, ha sollecitato le manifestazioni di interesse, indicando i requisiti necessari per partecipare alla procedura. Cinque soggetti sono stati ammessi alla fase successiva e nel termine del 16 aprile sono pervenute tre offerte preliminari, contenenti, fra l'altro, una proposta di piano industriale ed un'offerta non vincolante. Le offerte provenivano da Ap Holding (Air One), dalla cordata UBM-TPG-MatlinPatterson e dalla cordata Aeroflot-Mediobanca. Nessuno dei proponenti, nel prescritto termine, ha presentato offerte ed uno dopo l'altro, tutti si sono ritirati. Il 18 luglio 2007 il Ministero ha dichiarato chiusa la procedura.

Il Consiglio di Amministrazione della società ha approvato, il 30 agosto 2007, le linee guida di un nuovo piano industriale, allo scopo di perseguire condizioni di sostenibilità e di continuità dell’attività aziendale nel breve-medio termine. Si tratta di un “piano di sopravvivenza/transizione” (secondo la definizione di cui al comunicato diramato dall’Alitalia il 30 agosto 2007) diretto a ridurre sensibilmente e rapidamente le perdite della società e l’erosione dei suoi mezzi propri, in attesa di decisioni definitive in ordine al futuro assetto proprietario ed industriale. A tal fine, contiene scelte strategiche di forte discontinuità come ad esempio quella di sospendere i voli con risultati economici fortemente negativi e senza prospettive di recupero a breve termine.

In precedenza, il 31 luglio 2007, il Ministero dell'economia aveva sollecitato il nuovo vertice della società ad avviare un’ulteriore procedura competitiva,allo scopo di individuare tempestivamente soggetti - industriali e finanziari - in grado di promuovere il risanamento, lo sviluppo e il rilancio di Alitalia, disponibili ad acquisirne il controllo. Dei ventotto soggetti individuati, otto hanno espresso interesse e sei sono stati ammessi a proseguire le trattative. Il 6 dicembre 2007 sono pervenute ad Alitalia proposte non vincolanti di Air France-KLM e di Ap Holding. Il 21 dicembre 2007 il Consiglio di amministrazione di Alitalia ha comunicato di aver scelto all'unanimità Air France-KLM quale acquirente privilegiato, ritenendone la proposta particolarmente appropriata in vista della salvaguardia del complessivo patrimonio dell'azienda e del suo rapido e duraturo risanamento. Anche il Ministero dell’economia e delle finanze, il 28 dicembre 2007, si è espresso favorevolmente sulla trattativa in esclusiva con Air France-KLMe nella lettera del 23 gennaio 2008, indirizzata al presidente di Alitalia, ha rappresentato i profili di interesse generale che il Governo auspicava venissero considerati nell'ambito della trattativa, in quanto determinanti in vista della decisione definitiva. Il 14 marzo 2008 Air France-KLM ha presentato ad Alitalia un'offerta vincolante che il Consiglio di amministrazione ha accettato il 15 marzo 2008. Il 18 marzo, in una lettera inviata ad Alitalia, il Ministero dell’economia e delle finanze ha espresso l'impegno ad aderire per la totalità dei titoli detenuti alle previste offerte pubbliche di scambio e di acquisto. La lettera in questione ha soddisfatto la prima delle quattro condizioni cui Alitalia e Air France hanno subordinato l'efficacia del contratto stipulato il 15 marzo, insieme all’esplicito accordo con le organizzazioni sindacali, al superamento della causa intentata dalla SEA contro Alitalia, nonché alla concessione ad Alitalia, mediante decreto-legge, di una linea di credito per 300 milioni ed all’approvazione del nuovo Governo. Le trattative si sono interrotte il 2 aprile in seguito alla mancata adesione delle organizzazioni sindacali alle condizioni previste dal contratto stipulato il 15 marzo.

Il 21 aprile 2008 il gruppo Air France-KLM ha comunicato il ritiro della propria offerta del 14 marzo, non essendo state soddisfatte le condizioni preliminari cui era stata subordinata l’efficacia del contratto con Alitalia S.p.a.

Con il decreto legge 23 aprile 2008, n. 80, Misure urgenti per assicurare il pubblico servizio di trasporto aereo,il Governo ha disposto l’erogazione di un prestito a breve termine di 300 milioni di euro ad Alitalia, per consentire alla compagnia di far fronte ai propri pressanti fabbisogni di liquidità.

Il 28 maggio il Consiglio di Amministrazione di Alitalia ha approvato il bilancio 2007, che ha fatto registrare – secondo notizie riportate dalla stampa – un passivo pari a 495 milioni di euro.

E’ entrata nel frattempo in vigore una norma – contenuta all’articolo 4 del decreto legge 27 maggio 2008, n. 93, Disposizioni urgenti per salvaguardare il potere di acquisto delle famiglie – con la quale si stabilisce che la somma di 300 milioni deve essere utilizzata da Alitalia per coprire le perdite che comportino una diminuzione del capitale versato e delle riserve inferiori al livello minimo legale. Tale norma, secondo la relazione del Governo, intende salvaguardare per un periodo di dodici mesi la continuità aziendale di Alitalia, assicurando le risorse necessarie al possibile risanamento, ed escludendo, in tale lasso temporale, il ricorso ad ipotesi di liquidazione. Essa risponde inoltre alla finalità di evitare che una riduzione delle riserve finanziarie della società al di sotto dei limiti legali possa compromettere l’esito delle procedure di dismissione e privatizzazione di Alitalia, che il Governo intende perseguire.

L’articolo 1 del decreto legge 3 giugno 2008, n. 97 "Disposizioni urgenti in materia di monitoraggio e trasparenza dei meccanismi di allocazione della spesa pubblica, nonche' in materia fiscale e di proroga di termini", ha poi introdotto modifiche alla disciplina applicabile alla procedura di privatizzazione di Alitalia, prevedendo al comma 1 che, al fine di salvaguardare interessi pubblici di particolare rilevanza, e in deroga a quanto disposto dall'articolo 1, comma 2, del decreto-legge 31 maggio 1994, n. 332Norme per l'accelerazione delle procedure di dismissione di partecipazioni dello Stato e degli enti pubblici in società per azioni,(convertito dalla legge 30 luglio 1994, n. 474), il Consiglio dei Ministri, con propria delibera, può individuare uno o più soggetti qualificati – advisor - che, anche nell'interesse di Alitalia-Linee aeree italiane S.p.a., promuovano in esclusiva, per conto terzi ovvero anche in proprio, la presentazione di un'offerta, indirizzata all'azionista o alla società, finalizzata ad acquisire il controllo di Alitalia entro il termine indicato nella stessa delibera.

Il comma 3 dello stesso articolo dispone che, nel periodo intercorrente tra l'individuazione del soggetto e la presentazione dell'offerta, le attività comunque finalizzate alla preparazione dell'offerta stessa non danno luogo ad obblighi informativi ai sensi del testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58.

Tali disposizioni sono state trasposte, con emendamento presentato dal Governo, nel testo del citato decreto legge n. 80/2008, convertito in legge dalla legge 23 giugno 2008, n. 111.

La Commissione europea ha intanto avviato – in data 11 giugno - una procedura volta ad accertare se il prestito del Governo italiano ad Alitalia costituisca aiuto di stato e se, in caso affermativo, sia compatibile con le regole comunitarie.

Sulla base delle norme contenute nel citato decreto legge n. 80, il Governo ha quindi affidato all’istituto Intesa Sanpaolo il ruolo di advisor, al fine di individuare i soggetti interessati all’acquisizione e al rilancio della compagnia.

Il 26 agosto un gruppo di imprenditori e istituti bancari italiani ha costituito la Compagnia Aerea Italiana (CAI), con l’obiettivo di dare vita ad una nuova compagnia di bandiera, mediante acquisizione dei  principali asset – flotta, rotte, slot - di Alitalia. 

Con il decreto legge 28 agosto 2008, n. 134 (il cui disegno di conversione è attualmente all’esame del Senato) sono state introdotte apposite modifiche al decreto-legge 23 dicembre 2003, n. 347, convertito dalla legge 18 febbraio 2004, n. 39 (c.d. legge Marzano), in materia di ristrutturazione industriale di grandi imprese. In particolare, il decreto n. 347 prevede l'ammissione alla procedura di amministrazione straordinaria, con decreto del Ministro delle attività produttive, per le imprese in stato di insolvenza  che intendano avvalersi della procedura di ristrutturazione economica e finanziaria di cui al decreto legislativo n. 270 del 1999. Il decreto n. 134/2008 estende l’applicazione di tale disciplina anche alle imprese che intendano avvalersi del programma di cessione dei complessi aziendali, disponendo che, per le imprese operanti nel settore dei servizi pubblici essenziali, il provvedimento  di ammissione alla procedura di amministrazione straordinaria venga adottato con decreto del Presidente del Consiglio.  Il decreto,  derogando all’articolo 62 del citato decreto legislativo n. 270/1999, prevede inoltre, sempre con riferimento alle imprese operanti nei settori dei servizi pubblici essenziali, che il commissario straordinario proceda ad individuare l’acquirente, a trattativa privata, tra i soggetti che garantiscono la continuità nel medio periodo del relativo servizio, la rapidità dell’intervento e il rispetto dei requisiti. Il prezzo di cessione non potrà comunque essere inferiore a quello di mercato, secondo una valutazione rimessa ad un soggetto indipendente. Viene inoltre prevista una deroga alla normativa antitrust, di cui alla legge n. 287 del 1990, consentendo operazioni di concentrazione, ove queste rispondano a preminenti interessi generali; tali operazioni dovranno peraltro essere notificate preventivamente all'Autorità garante della concorrenza e del mercato, unitamente alla proposta di misure idonee a prevenire il rischio di imposizione di prezzi o altre condizioni contrattuali ingiustificatamente gravose per i consumatori. (Per ulteriori approfondimenti sul contenuto del decreto legge n. 134, si veda, in questo dossier, la scheda curata dal Servizio Studi del Senato).

 

Il 29 agosto, a seguito della entrata in vigore del decreto legge, il CdA di Alitalia ha chiesto l’ammissione alle procedure di amministrazione straordinaria ed ha presentato istanza al tribunale di Roma per la dichiarazione di insolvenza. Nella stessa giornata il Governo ha quindi nominato il professor Augusto Fantozzi commissario straordinario.

Il 1° settembre la Compagnia Aerea Italiana ha presentato al commissario una proposta di acquisto degli asset di Alitalia. La congruità dell’offerta rispetto ai valori di mercato verrà valutata, come previsto dal decreto legge n. 134, da una  istituzione finanziaria indipendente, individuata dal Ministro dello sviluppo economico. (Tale incarico è stato affidato il 4 settembre scorso al Gruppo  Banca Leonardo S.p.a.).

 

 

 

 

 

La normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato

 

Con riferimento alle imprese in difficoltà, a partire dal 1994 la Commissione europea ha adottato gli “Orientamenti in materia di aiuti di Stato finalizzati al salvataggio e alla ristrutturazione delle imprese in crisi”, i quali sono stati prorogati fino a tutto il 1999. In questo stesso anno la Commissione ha introdotto, con Comunicazione C 288 del 1999, una nuova disciplina in materia più rigorosa e restrittiva della precedente, con l’obiettivo di consentire la concessione di aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà, a determinate condizioni.

La Comunicazione C 244 del 1 ottobre 2004 ha poi introdotto ulteriori modifiche a tale disciplina.

Gli orientamenti comunitari si basano sull'articolo 87, paragrafo 3, lettera c) del Trattato CE che considera compatibili con il mercato comune gli aiuti di Stato destinati "ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche" e si applicano a qualsiasi impresa in difficoltà, comprese le piccole e medie imprese, ed a qualsiasi settore, compresa l'agricoltura.

Secondo la Commissione sono considerate in difficoltà le imprese che non sono in grado, con le loro risorse ed in mancanza di un intervento esterno dei poteri pubblici, di contenere le perdite che potrebbero condurle quasi certamente al collasso economico a breve o a medio termine.

Gli orientamenti distinguono tra aiuti di salvataggio e aiuti di ristrutturazione. Entrambi possono essere concessi solo una volta (principio dell’una tantum), a meno che siano trascorsi dieci anni dal precedente aiuto, ovvero dal termine del periodo di ristrutturazione. Un aiuto per il salvataggio - transitorio per natura - deve consentire di mantenere in attività un'impresa in difficoltà per un periodo corrispondente al tempo necessario ad elaborare un piano di ristrutturazione o di liquidazione. Una ristrutturazione, invece, è basata su un piano realizzabile, coerente e di ampia portata, volto a ripristinare la redditività a lungo termine dell'impresa.

Gli aiuti per il salvataggio, che devono limitarsi a prestiti o a garanzie su prestiti, sono da considerarsi misure eccezionali. Non sono invece ammesse le operazioni di salvataggio che si limitano a mantenere la situazione esistente. Per quanto riguarda le condizioni generali d'autorizzazione, gli aiuti al salvataggio devono:

-          consistere di aiuti di tesoreria sotto forma di garanzia di crediti o di erogazione di crediti;

-          essere rimborsati entro dodici mesi dalla data dell'ultimo versamento all'impresa delle somme prestate;

-          essere motivati da gravi difficoltà e non avere effetti gravi di ricaduta negativa in altri Stati membri;

-          essere corredati, all'atto della notifica, di un impegno dello Stato a presentare entro sei mesi un piano di ristrutturazione/di liquidazione o della prova che il prestito è stato completamente rimborsato;

-          limitarsi nel loro ammontare a quanto è necessario per mantenere l'impresa in attività nel periodo per il quale è stato autorizzato l'aiuto.

 

Spetta alla Commissione europea di valutare la sussistenza o meno, in un intervento statale a favore di imprese, di elementi atti a configurare un aiuto di Stato. La procedura è delineata negli articoli 87 e 88 del Trattato CE e si differenzia a seconda che si tratti di aiuti di stato esistenti o di progetti di aiuti di stato.

L'articolo 88 del Trattato conferisce alla Commissione il compito di controllare gli aiuti di Stato e impone inoltre agli Stati membri l'obbligo di informare preventivamente la Commissione di ogni progetto volto a istituire aiuti.

La valutazione della Commissione si svolge in due fasi. Nella prima fase, essa valuta se l’operazione finanziaria possa ricondursi al principio dell’investitore privato operante in economia di mercato. Nella seconda fase, se ritenga che possano configurarsi elementi di aiuto, la Commissione ne esamina la compatibilità con la normativa comunitaria.

Se la Commissione, dopo avere chiesto agli interessati di presentare le proprie osservazioni, constata che un aiuto concesso da uno Stato, o mediante fondi statali, non è compatibile con il mercato comune oppure che tale aiuto è attuato in modo abusivo, può decidere che lo stato interessato debba sopprimere l'aiuto o modificarlo. Qualora lo Stato non si conformi alla decisione della Commissione, questa può agire direttamente innanzi la Corte di giustizia per far constatare l'inadempimento.

 

 

 

 

 

Esame da parte della Commissione europea delle misure riguardanti Alitalia  (a cura dell’Ufficio Rapporti con l’Unione Europea)

 

Decreto-legge 28 agosto 2008, n. 134

Il 1° settembre 2008 il governo italiano ha notificato alla Commissione europea il decreto-legge n. 134/2008 recante disposizioni urgenti in materia di ristrutturazione di grandi imprese in crisi.

La Commissione europea procederà ad un esame delle misure notificate ai sensi del regolamento (CE) n. 659/1999 recante modalità di applicazione dell’articolo 88 (ex articolo 93) del Trattato (CE) riguardante la disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato (cfr. infra). Entro il termine di due mesi dalla data di ricezione della notifica completa (cfr. sotto), la Commissione potrà decidere che la misura notificata è compatibile con il mercato comune (c.d. decisione di non sollevare obiezioni) o, in caso contrario, avviare un procedimento di indagine formale al fine di valutare il carattere di aiuto della misura.

Come precisato nel citato regolamento n. 659 “la notifica è ritenuta completa se, entro due mesi dalla sua ricezione, o dalla ricezione di qualsiasi altra informazione supplementare richiesta dalla Commissione europea allo Stato membro in questione, la Commissione non richiede ulteriori informazioni. Il termine può essere prorogato con il consenso della Commissione e dello Stato membro interessato. Se opportuno la Commissione potrà fissare scadenze più ravvicinate”.

Indagine formale della Commissione sul prestito ad Alitalia

L’11 giugno 2008 la Commissione europea ha notificato all’Italia la decisione di avviare un procedimento di indagine formale, ai sensi della disciplina sugli aiuti di Stato di cui agli articoli 87 e 88 del Trattato CE, in merito al prestito di 300 milioni di euro concesso ad Alitalia con il D.L. n. 80 del 2008, convertito con modificazioni dalla legge n. 111 del 2008.

La decisione di apertura di un procedimento di indagine formale è stata assunta dalla Commissione in base al regolamento del Consiglio n. 659 del 1999 (cfr. infra),dopo un esame preliminare del prestito di cui al D.L. n. 80 del 2008, avviato dalla Commissione il 23 aprile 2008.

Nel corso dell’esame preliminare, come ricordato nel testo pubblicato, la Commissione ha chiesto al Governo italiano, con lettera del 24 aprile 2008, chiarimenti in merito alla natura e alle modalità di detto prestito, che sono stati forniti dal Governo con lettera del 30 maggio 2008. Tenuto conto delle argomentazioni del Governo italiano e delle ulteriori disposizioni relative al prestito di cui al D.L. n. 93 del 2008 (poi confluite nel testo del D.L. n. 80 in corso di conversione), la Commissione ha deciso di avviare un’indagine formale ritenendo in questa fase che il prestito ponte costituisca un aiuto di Stato e nutrendo dubbi in merito alla sua compatibilità con il mercato comune.

La Commissione ha invitato il Governo italiano a presentare le proprie osservazioni e qualunque informazione utile per valutare il prestito entro un mese dalla data di ricezione della decisione stessa. Il Governo italiano ha trasmesso le proprie osservazioni il 14 luglio 2008.

Il testo della decisione della Commissione è stato reso disponibile con la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 22 luglio, unitamente ad un invito ai soggetti interessati a presentare osservazioni entro un mese dalla data di pubblicazione.

L’intervallo di tempo tra la notifica e la pubblicazione discende dalla procedura prevista per la tutela del segreto d’ufficio nell’esame degli aiuti di Stato^[5] in base alla quale prima di pubblicare le decisioni in materia la Commissione deve dare allo Stato interessato la possibilità di indicare, generalmente entro 15 giorni lavorativi, quali informazioni considera coperte dal segreto d'ufficio. Questo termine può essere prorogato con un accordo tra la Commissione e lo Stato membro interessato. Decorso tale termine senza che lo Stato membro interessato abbia indicato quali informazioni considera coperte dal segreto d'ufficio, la decisione è generalmente pubblicata nella versione integrale.

Il procedimento di indagine dovrà concludersi, ai sensi del regolamento n. 659 del 1999, entro 18 mesi dall'avvio della procedura. Questo termine può essere prorogato di comune accordo tra la Commissione e lo Stato membro interessato.

In esito al procedimento la Commissione potrà decidere che:

·       il prestito ponte non costituisce aiuto di Stato o, pur qualificabile come aiuto, è compatibile con il mercato comune (c.d. decisione positiva);

·       l'aiuto notificato non è compatibile con il mercato comune (c.d. decisione negativa), nel qual caso all'aiuto in questione non potrà essere data esecuzione e, in linea di principio, le somme erogate dovranno essere recuperate.

 

Rilievi della Commissione sulla natura del prestito

Nella decisione con cui viene notificato all’Italia l’avvio di un procedimento di indagine formale, la Commissione, basandosi sulle informazioni a propria disposizione, effettua una valutazione preliminare della natura del prestito concesso dal governo italiano ad Alitalia, alla luce delle tre condizioni cumulative di cui all’articolo 87, paragrafo 1[6], del Trattato CE, in base alle quali una misura nazionale può configurare un aiuto di Stato:

·       se la misura in questione conferisce un vantaggio mediante risorse statali;

·       se il vantaggio è selettivo;

·       se la misura in questione falsa o rischia di falsare la concorrenza ed è suscettibile di incidere sugli scambi tra Stati membri.

Nei paragrafi seguenti sono riportate le specifiche considerazioni sul prestito concesso ad Alitalia, effettuate dalla Commissione ai sensi del citato articolo 87, paragrafo 1, del TCE.

 

Qualificazione della misura in oggetto come aiuto di Stato

La Commissione constata che il prestito concesso dal governo italiano ad Alitalia ha comportato un trasferimento di risorse statali. Concedendo ad Alitalia il suddetto aiuto lo Stato italiano, secondo la Commissione, non si sarebbe comportato come un azionista avveduto che persegue una politica strutturale, globale o settoriale, guidato da prospettive di redditività dei capitali investiti a più lungo termine rispetto a quelle di un investitore comune. L’intervento dello Stato italiano non è stato quello di un investitore privato che opera in una economia di mercato in quanto, data la grave situazione finanziaria di Alitalia, nessun investitore privato avrebbe accettato di concederle un prestito, tanto più un prestito in conto capitale che, in caso di liquidazione della compagnia, verrebbe rimborsato dopo che sono stati soddisfatti tutti gli altri creditori. A sostegno della propria tesi la Commissione adduce il fatto che la decisione del governo italiano di concedere il prestito ad Alitalia è stata adottata il 22 aprile 2008, il giorno stesso del ritiro di un’offerta di acquisto di Alitalia e che l’adozione dei decreti-legge che si sono succeduti a favore della compagnia è stata motivata dall’aggravamento della situazione finanziaria della stessa.

 

Vantaggio economico selettivo

Al fine di valutare la natura dell’aiuto, la Commissione si è basata sulla situazione della compagnia aerea al momento della concessione del prestito e sulle circostanze della sua concessione, conformemente alla giurisprudenza costante secondo cui l’esistenza e la consistenza di un aiuto devono essere valutate tenendo conto della situazione al momento della sua concessione.

A tale proposito la Commissione ritiene che, qualunque sia l’uso dei fondi concessi, l’aiuto conferisca ad Alitalia un vantaggio economico di cui non avrebbe beneficiato in condizioni normali di mercato; la misura, inoltre,presenta un carattere selettivo, considerato che Alitalia ne è l’unica beneficiaria.

 

Alterazione della concorrenza

Secondo la Commissione la misura incide sugli scambi tra gli Stati membri considerato che riguarda un’impresa la cui attività di trasporto per sua natura influisce direttamente sugli scambi e riguarda numerosi Stati membri. Tale misura, inoltre, falsa o rischia di falsare la concorrenza all’interno del mercato interno in quanto riguarda una sola impresa che si trova in situazione di concorrenza con le altre compagnie aeree comunitarie nella sua rete europea.

 

Qualifica della misura come aiuto illegittimo

La Commissione ricorda che, in conformità dell’articolo 88, paragrafo 3, del Trattato CE, gli Stati membri sono tenuti a notificare alla Commissione i progetti volti a modificare o a istituire aiuti. Se la Commissione ritiene che il progetto in questione non sia compatibile con il mercato comune in base a quanto disposto in tal senso dall’articolo 87 del TCE, essa invita lo Stato interessato a farle pervenire le proprie osservazioni e, qualora constati che la misura in questione configura un aiuto di Stato, obbliga lo Stato interessato a sopprimerlo o a modificarlo entro un determinato termine. Lo Stato membro non può dare esecuzione alle misure in questione prima che la suddetta procedura sia stata conclusa.

La Commissione ritiene che il prestito ad Alitalia sia illegittimo in quanto è stato concesso dal governo italiano in violazione delle disposizioni dell’articolo 88 sopra richiamate. Infatti, come precisa la Commissione, il governo italiano non ha notificato alla Commissione la misura in questione né in occasione dell’adozione del decreto-legge 22 aprile 2008, n. 80, con cui è stato concesso il prestito, né al momento dell’adozione del decreto-legge 27 maggio 2008, n. 93, con cui è stata prevista la facoltà di imputare l’importo del prestito in conto capitale della compagnia.

 

Incompatibilità della misura con il mercato comune

La Commissione ritiene che l’aiuto in questione non possa essere considerato compatibile con il mercato comune in applicazione degli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per la ristrutturazione ed il salvataggio delle imprese in difficoltà[7], che stabiliscono il principio dell’aiuto una tantum, considerato che Alitalia ha già beneficiato di aiuti per la ristrutturazione ed il salvataggio (vedi infra l’apposito paragrafo). A tale riguardo la Commissione precisa che nella fattispecie non ritiene applicabili le eccezioni alla regola dell’aiuto una tantum collegate in particolare all’esistenza di circostanze eccezionali. Aggiunge altresì che nel caso di Alitalia, sebbene questa possa essere qualificata come impresa in difficoltà ai sensi dei suddetti orientamenti, non possono essere considerate soddisfatte le condizioni cumulative che consentono di considerare il prestito in oggetto come un aiuto al salvataggio. Il Governo italiano, infatti, non si è impegnato a fornire entro il termine di sei mesi a decorrere dall’attuazione della misura un piano di ristrutturazione o un piano di liquidazione o la prova del rimborso integrale del suddetto prestito.

Secondo la Commissione, inoltre, la misura non è riconducibile ad una delle fattispecie rientranti nelle deroghe di cui all’articolo 87, paragrafi 2 e 3, del Trattato CE quali, tra l’altro, la configurazione della misura come importante progetto di comune interesse europeo, come una misura volta a porre rimedio ad un grave turbamento dell’economia italiana o destinata ad agevolare lo sviluppo di determinate attività a condizione di non alterare le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune.

La Commissione ritiene, altresì, che al prestito concesso dal Governo italiano ad Alitalia non possano essere applicate nemmeno le deroghe previste dagli orientamenti della Commissione relativi all’applicazione degli articoli 87 e 88 (ex articoli 92 e 93) del Trattato CE e dell’articolo 61 dell’accordo SEE agli aiuti di Stato nel settore dell’aviazione, completati dagli orientamenti comunitari riguardanti il finanziamento degli aeroporti e gli aiuti pubblici di avviamento concessi alle compagnie aeree operanti su aeroporti regionali.

La Commissione precisa, inoltre, che in questa fattispecie non possono essere autorizzati, come fatto in via eccezionale dalla stessa in altri casi, gli aiuti al funzionamento del trasporto aereo in conformità degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale del 1998, modificati nel 2000, per collegamenti aerei operati a partire dal territorio di regioni ultraperiferiche e per compensare i sovraccosti derivanti dagli svantaggi permanenti di tali regioni.

Infine, la Commissione ritiene di non poter considerare compatibile con il mercato comune il prestito a favore di Alitalia sulla base dell’argomentazione fornita dalle autorità italiane in merito alla necessità di garantire il servizio pubblico assicurato dalla compagnia per ragioni di ordine pubblico e di continuità territoriale.

 

La procedura di esame degli aiuti di Stato

L’art. 88, paragrafo 3, impone agli Stati membri, qualora intendano concedere un nuovo aiuto oppure modificarne uno già esistente, due obblighi specifici:

1) l’obbligo di notifica, che prescrive che gli Stati membri comunichino alla Commissione in tempo utile i progetti di aiuto;

2) l’obbligo di “sospensione”, che impone agli Stati membri interessati di astenersi dall’erogare l’aiuto fino a che la procedura di esame dell’aiuto stesso non sia stata oggetto di una decisione finale da parte della Commissione o siano scaduti i termini previsti a tal fine.

In base al regolamento del Consiglio n. 659 del 1999, recante le regole di procedura per l’applicazione dell’articolo 88 del Trattato CE, la Commissione procede all'esame dell’aiuto non appena esso le è notificato e, dopo un esame preliminare:

·       se constata che la misura notificata non costituisce aiuto, lo dichiara mediante una decisione;

·       se ritiene che sussistono dubbi in ordine alla compatibilità con il mercato comune della misura notificata, decide di avviare il procedimento d'indagine formale.

Tali decisioni devono essere adottate entro due mesi dalla notifica, decorsi i quali si ritiene che l'aiuto sia stato autorizzato dalla Commissione.

Gli aiuti concessi dagli Stati in mancanza della notifica e quindi dell’approvazione della Commissione europea sono automaticamente classificati come “illegali” e devono essere recuperati.

Qualora la Commissione avvii il procedimento di indagine formale la decisione deve esporre sinteticamente i punti di fatto e di diritto pertinenti, contenere una valutazione preliminare della Commissione relativa al carattere di aiuto della misura prevista ed esporre i dubbi attinenti alla sua compatibilità con il mercato comune. La decisione deve invitare inoltre lo Stato membro e tutti gli altri interessati a formulare le loro osservazioni entro un termine stabilito, di norma non superiore a un mese. In casi debitamente giustificati la Commissione può prorogare tale termine.

Anche il procedimento d'indagine formale si deve concludere con una decisione. La Commissione può decidere che la misura notificata non costituisce aiuto, ovvero che i dubbi relativi alla compatibilità della misura notificata con il mercato comune non sussistono più (c.d. decisione positiva), o che l'aiuto notificato non è compatibile con il mercato comune (c.d. decisione negativa), nel qual caso decide che all'aiuto in questione non può essere data esecuzione. Per quanto possibile, la Commissione si adopera per adottare una decisione entro 18 mesi dall'avvio della procedura. Questo termine può essere prorogato di comune accordo tra la Commissione e lo Stato membro interessato.

Per quanto riguarda il recupero degli aiuti l’articolo 14 prevede che nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l'aiuto dal beneficiario (c.d. «decisione di recupero»). All'aiuto da recuperare si aggiungono gli interessi calcolati in base a un tasso adeguato stabilito dalla Commissione. Il recupero va effettuato senza indugio secondo le procedure previste dalla legge dello Stato membro interessato, a condizione che esse consentano l'esecuzione immediata ed effettiva della decisione della Commissione.

Nel caso in cui  lo Stato membro interessato non si conformi ad una decisione condizionale o negativa, la Commissione può adire direttamente la Corte di giustizia delle Comunità europee e qualora lo Stato membro interessato non si sia conformato alla sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, può procedere nei suoi confronti ai sensi dell'articolo 228 del Trattato, chiedendo la condanna al pagamento di un’ammenda.

Si segnala che la mancata restituzione di un aiuto dichiarato in precedenza incompatibile rientra tra gli elementi che la Commissione valuta ai fini dell’autorizzazione di un nuovo regime di aiuti. In particolare, la Commissione – secondo una prassi avallata dalla Corte di giustizia (per tutte cfr. sentenza 15 maggio 1997, in C-355/95, c.d. “sentenza Deggendorf”) - è solita condizionare l’autorizzazione di nuovi aiuti all’impegno da parte dello Stato interessato a realizzare la restituzione di precedenti aiuti illegali. In caso contrario, la Commissione condiziona l’erogazione del nuovo aiuto alla restituzione di quello illegale, ritenendo che in simili circostanze sussista il grave rischio che il cumulo del nuovo e del precedente beneficio possa falsare la concorrenza in misura contraria all'interesse comunitario.

 

Aiuti concessi in precedenza ad Alitalia

Aiuti di Stato

Con decisione del 20 luglio 2004 la Commissione ha autorizzato, ai sensi della disciplina sugli aiuti di Stato, laconcessionedi una garanzia di prestito pari a 400 milioni di euro da parte del governo italiano alla compagnia Alitalia, prevista dal D.L. n. 168 del 2004^[8].

La decisione è stata adottata previa verifica della conformità delle misure recate dal decreto in oggetto agli orientamenti per gli aiuti destinati al salvataggio e alla ristrutturazione delle imprese in difficoltà^.

In particolare, la Commissione ha accertato la sussistenza dei requisiti e delle condizioni per la erogazione, ai sensi dei suddetti orientamenti, di un aiuto al salvataggio, segnatamente con riferimento ai seguenti elementi:

·       il fatto che l’aiuto consista nella concessione di una garanzia per un prestito erogato a tassi di mercato e il cui rimborso deve avvenire non oltre i dodici mesi dall’ultimo versamento effettuato;

·       l’ammontare del prestito è limitato alla misura necessaria a mantenere la compagnia in attività;

·       l’impegno del Governo italiano a trasmettere alla Commissione, entro sei mesi dalla data di autorizzazione degli aiuti, un piano di liquidazione o un piano di ristrutturazione di Alitalia;

·       l’esistenza di gravi difficoltà sociali, in considerazione del fatto che il destino di 22.200 dipendenti di Alitalia, nonché di altri 8000 lavoratori è legato alle sorti della compagnia;

·       il già richiamato impegno del Governo italiano a non fornire nessun altro aiuto ad Alitalia in relazione ad un’eventuale futura ristrutturazione della stessa, in conformità con il principio dell’”aiuto unico”.

Tale principio, rafforzato dai nuovi orientamenti per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà del 2004[9], intende impedire che si ricorra alla concessione ripetuta di aiuti per il salvataggio o per la ristrutturazione per tenere artificialmente in vita le imprese. In particolare, gli orientamenti specificano che  la concessione di un aiuto per il salvataggio costituisce un'operazione a carattere straordinario, per cui gli aiuti per il salvataggio possono essere concessi solo una volta. In base allo stesso principio, onde evitare qualsiasi tipo di sostegno indebito alle imprese che sopravvivano solo grazie al sostegno ripetuto dello Stato, anche gli aiuti per la ristrutturazione possono essere concessi un'unica volta (cfr. più diffusamente il paragrafo Incompatibilità della misura con il mercato comune);

• l’assenza di effetti di “spillover” negativo delle misure decise dal Governo italiano sugli altri Stati membri, in ragione delle condizioni rigorose definite dalla presente decisione.

La Commissione, inoltre, ha preso atto dell’impegno del Governo italiano a ridurre entro 12 mesi al massimo, la propria partecipazione al capitale di Alitalia dall’attuale 62% a meno del 50%, rilevando come tale impegno escluda la possibilità di una ricapitalizzazione della compagnia da parte dello Stato dopo la ristrutturazione della stessa.

 

Il 7 giugno 2005 la Commissione ha autorizzato il  piano di ristrutturazione di Alitalia^[10] che figurava fra le condizioni poste dalla Commissione europea per autorizzare la concessione del citato prestito ad Alitalia da parte del Governo italiano. In particolare, la Commissione ha autorizzato la prospettata ricapitalizzazione di AZ Fly, e il previsto investimento di Fintecna in AZ Servizi, subordinandole ad alcune condizioni.

 

Si segnala, infine, che il 7 aprile 2004 la Commissione aveva autorizzato un accordo di cooperazione fra Air France e Alitalia dopo che le due compagnie avevano assunto alcuni impegni volti a salvaguardare la concorrenza fra la Francia e l'Italia. L'autorizzazione della Commissione era stata concessa per un periodo di sei anni a decorrere dal 12 novembre 2001, data di notifica dell’accordo.