Il coordinamento tra bilancio dell’UE e bilanci nazionali

Il presente dossier si articola in una prima sezione specificamente dedicata al tema del coordinamento dei bilanci nazionali e del bilancio dell’Unione, oggetto della riunione interparlamentare del 13 aprile 2011, e in tre schede allegate di approfondimento su questioni strettamente correlate (rispettivamente, la strategia Europa 2020, il “semestre europeo” e la riforma del bilancio dell’Unione europea).

Contesto e finalità della riunione interparlamentare del 13 aprile 2011

La riunione sul coordinamento dei bilanci nazionali e del bilancio dell’Unione, con particolare riferimento alle politiche volte a conseguire gli obiettivi della strategia Europa 2020, è stata organizzata dalla Commissione Bilanci del Parlamento europeo a complemento e come seguito della riunione interparlamentare sul semestre europeo delle competenti commissioni parlamentari dei Parlamenti nazionali e del Parlamento europeo, che si è svolta a Bruxelles il 15 marzo 2011.

Nella nota preparatoria della riunione, predisposta per conto del Presidente della Commissione per i bilanci, on. Lamassoure, sipropone che la riunione interparlamentare del 13 aprile si focalizzi sulle seguenti questioni:

· gli obiettivi della strategia Europa 2020 sono tenuti in considerazione nella discussione sui rispettivi bilanci nazionali? e quali di essi sono considerati come prioritari in una strategia di sviluppo?

· come la crisi economica e finanziaria ha influito nella definizione della strategia e della programmazione finanziaria per i prossimi anni? Quali settori sono in particolare maggiormente coinvolti?

· in quali settori di intervento il coordinamento e la sinergia tra bilanci nazionali e bilancio europeo è suscettibile di produrre immediatamente e con più facilità risultati in termini di valore aggiunto europeo? e quali sono invece i settori in cui sono richiesti sforzi maggiori?

· quali sono i meccanismi e/o procedure che potrebbero essere istituite a breve o medio termine per rafforzare il coordinamento di bilancio tra livello nazionale e livello europeo;

· come potrebbe essere assicurato un regolare e tempestivo scambio di informazioni tra Parlamento europeo e Parlamenti nazionali sulle rispettive priorità di bilancio?

La questione della creazione di maggiori sinergie tra il bilancio dell’UE e i bilanci nazionali ha assunto particolare rilevanza nel dibattito in seno al Parlamento europeo nell’attuale legislatura europea (2009-2014).

Il tema è stato posto con forza in relazione all’esigenza di accrescere, a fronte delle dimensioni ridotte del bilancio europeo e della crisi economica finanziaria, le risorse complessive destinate al perseguimento di politiche ed obiettivi comuni, con particolare riferimento all’attuazione della Strategia UE 2020 per la crescita e l’occupazione.

Con specifico riguardo a quest’ultimo profilo, il 5 maggio 2010 il Presidente della Commissione per i bilanci del Parlamento europeo, Alain Lamassoure, ha presentato un apposito documento di lavoro su "Come finanziare l'Agenda 2020 nonostante la crisi di bilancio".

Su richiesta della medesima Commissione il Parlamento europeo ha altresì commissionato alla società di consulenza Deloitte uno studio sul tema della creazione di maggiori sinergie tra il bilancio dell’Unione europea ed i bilanci nazionali. Lo studio è stato presentato il 10 maggio 2010 ed è stato illustrato nel corso della riunione delle commissioni bilancio dei parlamenti dell’UE svoltasi il 1° giugno dall’On. Lamassoure.

La questione del coordinamento tra bilanci è inoltre richiamata anche nella risoluzione sugli orientamenti generali per la preparazione del bilancio dell’UE per il 2012,adottata dal Parlamento europeo il 24 marzo 2011.

Anche la Commissione speciale del Parlamento europeo sulle sfide politiche e le risorse di bilancio per un'UE sostenibile dopo il 2013 ha riservato nel corso dei suoi lavori una specifica attenzione al tema in esame.

Il coordinamento tra bilanci nazionali e bilancio dell’UE nel quadro vigente

Nel quadro normativo e finanziario vigente non sono previsti strumenti formali e specifici per il coordinamento tra il bilancio europeo e quelli nazionali, ad eccezione dei meccanismi di cofinanziamento previsti nel settore dei fondi strutturali. Esistono invece meccanismi di coordinamento e condizionamento reciproco “impliciti” o indiretti, che derivano anzitutto dalla stessa natura dell’Unione europea: per un verso, il bilancio dell’UE è sottoposto a “vincoli” nazionali, essendo in ampia parte finanziato da contributi degli Stati membri anziché da risorse proprie in senso stretto; per altro verso, i bilanci nazionali sono sottoposti a vincoli europei quali il Patto di stabilità e crescita e, in una certa misura, dagli orientamenti integrati per la crescita e l’occupazione.

L’assenza di un coordinamento tra bilanci è stata anche determinata dal fatto che il bilancio dell’UE, a differenza di quelli nazionali, è informato rigorosamente alla regola del pareggio che non consente né disavanzi né il ricorso al debito. Inoltre, il bilancio annuale dell’UE ha ridotti margini di manovra, essendo le soglie di spesa per ciascuna politica e ciascun anno predeterminate nell’ammontare massimo dal quadro finanziario pluriennale.

Il documento di lavoro su "Come finanziare l'Agenda 2020 nonostante la crisi di bilancio", presentato il 5 maggio 2010 dal Presidente Lamassoure, rileva come in assenza di coordinamento, le politiche europee e le azioni nazionali intese al conseguimento di obiettivi comuni europei, sono finanziate attraverso 7 diverse categorie di risorse, ciascuna disciplinata da norme differenti:[1]

1) Il bilancio dell’UE in senso stretto, che nel 2010 ammonta a 123 miliardi di euro;

2) il Fondo europeo di sviluppo (FES), che finanzia gli aiuti ai paesi ACP (Africa, Caraibi e Pacifico). Il fondo, sebbene gestito dalla Commissione, sotto il controllo politico del Parlamento europeo, non è inserito nel bilancio dell’UE, ma finanziato con contributi diretti degli Stati membri;

3) i contributi degli Stati membri al finanziamento delle politiche o delle Istituzioni europee, tra cui:

a) i cofinanziamenti nazionali dei programmi dell’UE che li richiedono quale condizione per l’erogazione di stanziamenti a carico del bilancio europeo (in particolare, fondi strutturali, politica di coesione, programma quadro di ricerca);

b) i finanziamenti nazionali che integrano programmi europei o sono integrati da questi in base a specifici atti legislativi (in particolare, i finanziamenti dei programmi spaziali dell'ESA e quelli relativi al funzionamento della gran parte delle agenzie europee);

c) gli stanziamenti previsti dagli Stati per azioni “parallele” a quelle dell'Unione (variante della seconda categoria), quali le operazioni di mantenimento della pace, per le quali le spese civili sono a carico del bilancio UE, mentre ogni Stato membro è responsabile delle proprie spese militari operative;

4) le spese nazionali che contribuiscono alla realizzazione di obiettivi comuni europei nei settori nei quali la competenza giuridica e finanziaria resta prevalentemente di ordine nazionale, ma le Istituzioni UE e gli Stati membri concordano obiettivi comuni: è il caso della strategia di Lisbona, del piano energetico-climatico, della strategia di sicurezza dell'Unione. Questa categoria di spese è difficile da delimitare in maniera precisa ma di forte rilevanza per quanto riguarda il volume delle risorse;

5) le spese impegnate dagli Stati membri a favore dei cittadini dell'Unione che intendono beneficiare dei servizi pubblici.

Vanno richiamati al riguardo gli effetti delle recenti pronunce della Corte di giustizia che hanno riconosciuto l’obbligo del sistema sanitario di uno Stato membro a rimborsare alle strutture sanitarie di un altro Stato membro le spese ivi sostenute da un cittadino che non abbia potuto ottenere cure appropriate nel proprio paese (c.d. "diritto al turismo sanitario"). Tale indirizzo giurisprudenziale imporrebbe per tutte le prestazioni sociali, anche diverse dal settore sanitario, una ripartizione dell'onere della prestazione fra gli Stati, da negoziare a livello bilaterale, multilaterale o comunitario; ciò imporrebbe una soluzione di carattere legislativo per prevenire il contenzioso in sede giurisdizionale;

6) i prestiti della BEI, che finanziano progetti comunitari, anche ad integrazione dei fondi del bilancio UE, il cui ruolo è in forte crescita anche a seguito della crisi economica e finanziaria;

7) i prestiti, autorizzati da taluni Stati membri nei confronti di altri Stati membri in difficoltà finanziarie, secondo condizioni, modalità di erogazione e criteri di ripartizione concordati in seno alle Istituzioni UE (in particolare l’Eurogruppo e il consiglio ECOFIN) caso per caso. Tale meccanismo è stato già utilizzato nel corso del mese di maggio 2010 per il sostegno finanziario alla Grecia.

Lo studio di Deloitte

Lo studio sulla creazione di maggiori sinergie tra il bilancio europeo ed i bilanci nazionali, commissariato dala Commissione per i bilanci del Parlamento europeo alla società di consulenza Deloitte, opera un’analisi degli interventi finanziati dal bilancio europeo e dai bilanci nazionali di quattro stati membri (Belgio, Francia, Slovenia and Portogallo) in cinque settori: istruzione, ricerca, politica sociale, aiuto allo sviluppo e politica estera e di difesa.

Il documento rileva, in via preliminare, che attualmente non sono previsti strumenti formali e specifici per il coordinamento tra il bilancio europeo e quelli nazionali, ad eccezione di quelli sopra richiamati, e raccomanda per colmare tale lacuna alcuni interventi:

1) l’armonizzazione delle categorie di spesa del bilancio UE e di quelli nazionali, che consentirebbe un’analisi agevole e trasparente della finanzia pubblica aggregata e a livello europeo;

2) l’obbligo di includere nei bilanci nazionali una ricognizione degli stanziamenti diretti alla realizzazione di obiettivi e politiche dell’UE (incluse le quote di cofinanziamento a programmi dell’UE);

3) la cooperazione tra il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali, nell’esercizio delle rispettive competenze, per una convergenza del bilancio annuale dell’UE e di quelli nazionali.

Proposte del Parlamento europeo per un più stretto coordinamento tra i bilanci

Il documento di lavoro dell’on. Lamassoure su "Come finanziare l'Agenda 2020 nonostante la crisi di bilancio"

In occasione della riunione della Commissione per i bilanci del Parlamento europeo con le corrispondenti commissioni dei Parlamenti nazionali, che si è svolta a Bruxelles il 1° giugno 2010, il Presidente della Commissione per i bilanci del Parlamento europeo, Alain Lamassoure (PPE, Fr), ha presentato il documento di lavoro su "Come finanziare l'Agenda 2020 nonostante la crisi di bilancio", nel quale sono avanzate alcune proposte.

In particolare, per assicurare un coordinamento tra tutte le risorse nazionali ed europei esistenti, i Parlamenti nazionali dovrebbero far precedere la “discussione orientativa” sul ciclo di bilancio per l’anno successivo (che si svolge generalmente in primavera) da una conferenza interparlamentare (anche in forma di videoconferenza). Questa soluzione avrebbe diversi vantaggi:

· fonderebbe la “discussione orientativa” in seno a ciascun parlamento su previsioni economiche comuni e terrebbe conto della dimensione europea;

· si procederebbe ad una reciproca comparazione del modo in cui ciascuno Stato membro rispetta i propri impegni europei (in particolare, il Patto di stabilità e di crescita e la strategia UE 2020).

Il documento proponeva, inoltre, che la Presidenza belga del Consiglio dell’UE (secondo semestre del 2010) convocasse una “Conferenza finanziaria europea”, con una composizione che rispecchiasse la Convenzione per il futuro dell'Europa, che ha predisposto il testo della Costituzione per l’Europa (poi confluito nel Trattato costituzionale). La Conferenza avrebbe dovuto predisporre “un accordo politico congiunto” sulla divisione dei ruoli tra i bilanci nazionali e il bilancio dell’UE per quanto concerne il finanziamento delle politiche europee, il regime delle risorse del bilancio dell'Unione e il controllo democratico globale.

Risoluzione sugli orientamenti generali per la preparazione del bilancio 2012

Il Parlamento europeo ha approvato il 24 marzo 2011 un risoluzione sugli orientamenti per la preparazione del bilancio 2012, nella quale, con particolare riferimento alla sinergie tra bilanci nazionali e bilanci dell’UE, rileva che:

· il bilancio dell'UE per il 2012 dovrebbe avere come scopo la realizzazione dei 5 obiettivi della strategia UE 2020: occupazione, innovazione, ricerca e sviluppo, cambiamento climatico e energia, educazione e inclusione sociale;

· vi è la necessità di garantire un certo grado di coerenza tra il conseguimento degli obiettivi in questione e le risorse loro assegnate a livello europeo e nazionale;

· il semestre europeo, dovrebbe fornire l'occasione di determinare il modo migliore per conseguire i suddetti cinque obiettivi principali, migliorando il coordinamento e la coerenza delle politiche economiche e di bilancio nazionali ed europee, in particolare tra investimenti pubblici europei e nazionali. A questo scopo occorre determinare la spesa pubblica aggregata, a livello di Unione e di Stati membri, destinata a obiettivi politici comuni;

· la difficile situazione economica nell'UE rende più che mai necessario garantire la buona esecuzione del bilancio UE, la qualità della spesa nonché un utilizzo ottimale dei finanziamenti esistenti dell'Unione;

· il bilancio UE dovrebbe apportare un valore aggiunto alla spesa pubblica nazionale, avviando, sostenendo e integrando gli investimenti in quei settori di politica che sono al centro della strategia Europa 2020 ed attenuando gli effetti delle attuali politiche di bilancio nazionali restrittive;

· ridurre l'entità del bilancio UE, data la sua natura redistributiva, può pregiudicare la solidarietà europea e avere ripercussioni negative sul ritmo dello sviluppo economico in numerosi Stati membri. Un'impostazione basata unicamente sul contrasto tra "contributore netto" e "beneficiario netto" non tiene debitamente conto degli effetti di ricaduta da uno Stato membro dell'UE all'altro; è pertanto contrario ai tentativi di limitare o ridurre gli stanziamenti di bilancio legati al conseguimento dei principali obiettivi e delle iniziative faro della strategia Europa 2020;

· le misure di bilancio non sono l'unico fattore per conseguire gli obiettivi della strategia Europa 2020, ma che gli sforzi in materia di bilancio devono essere completati con proposte concrete di semplificazione; il conseguimento degli obiettivi di Europa 2020, implica un riorientamento qualitativo delle attuali politiche dell'UE, compresa la PAC, tenendo debitamente conto dei criteri di sostenibilità;

· la mancanza di una dimensione parlamentare all’attuale primo esercizio del semestre europeo è una grossa lacuna: un maggiore coinvolgimento parlamentare rafforzerebbe in maniera significativa il carattere democratico e la trasparenza di tale meccanismo.

Attività della Commissione speciale sulle sfide politiche e le risorse di bilancio

Il Parlamento europeo ha costituito nella legislatura in corso una Commissione speciale sulle sfide politiche e le risorse di bilancio per un'Unione europea sostenibile dopo il 2013, composta di 50 membri, con il compito di organizzare il lavoro per stabilire il prossimo quadro di finanziario pluriennale, a partire dall'anno 2014.

La Commissione speciale ha nominato relatore l’on. Salvador Garriga Polledo (PPE, ES) e dovrebbe presentare i risultati del suo lavoro in una relazione che dovrà essere approvata dal Parlamento entro luglio 2011, prima che la Commissione europea presenti la sua proposta per il prossimo quadro finanziario pluriennale. L’on. Polledo ha presentato il 3 marzo 2011 un progetto di relazione intitolato “Investire sul futuro: un nuovo quadro finanziario pluriennale per un’Europa competitiva, sostenibile e inclusiva, nel quale, con particolare riferimento alle sinergie tra bilanci nazionali e bilancio dell’UE ed al valore aggiunto europeo:

· si auspica che, accanto alla verifica di sussidiarietà attraverso i parlamenti nazionali sancita dal trattato di Lisbona, occorra effettuare una valutazione del valore aggiunto europeo per ogni proposta legislativa rilevante per il bilancio. Tale valutazione non si può basare solo su un mero calcolo, ma richiede una valutazione politica per esaminare se l'azione prevista contribuirà efficacemente al conseguimento degli obiettivi comuni dell'Unione e se creerà beni pubblici dell'UE;

· si sottolinea che il valore aggiunto europeo può essere generato tramite le spese, ma anche tramite la normativa europea e il coordinamento delle politiche nazionali;

· si ribadisce l'esigenza di un migliore coordinamento tra il bilancio europeo e i bilanci nazionali, da attuarsi anche tramite il "semestre europeo".

Implicazioni della strategia 2020 per il quadro finanziario pluriennale post 2013

La Commissione speciale ha inoltre esaminato sinora alcuni documenti di lavoro presentati dal relatore, relativi, in particolare al valore aggiunto europeo ed alle implicazioni della strategia 2020 per il quadro finanziario pluriennale post 2013.

Di particolare rilievo è tale ultimo documento di lavoro che, partendo dalla constatazione per cui il bilancio dell'UE rappresenta solo il 2% della spesa pubblica totale dell'UE, trae la conclusione per cui gran parte degli investimenti per il perseguimento degli obiettivi della strategia 2020 devono essere finanziati dai bilanci nazionali e, tramite incentivi adeguati e condizioni quadro favorevoli, dal settore privato. È parimenti essenziale pervenire a una migliore sinergia tra il livello di spesa dell'UE e quello nazionale.

A questo scopo il relatore, rilevando che in base ai meccanismi formali esistenti (per esempio gli indirizzi di massima per le politiche economiche o il metodo di coordinamento aperto) tale sinergia è raramente messa in pratica, ritiene che la nuova procedura di coordinamento delle politiche economiche e di bilancio (il cosiddetto "semestre europeo") dovrebbe fornire finalmente un quadro adeguato.

Ad avviso del relatore nei programmi nazionali di riforma gli Stati membri dovrebbero fornire informazioni dettagliate, nelle loro strategie di bilancio di medio termine, sul contributo ai diversi obiettivi e scopi della strategia UE 2020. Dovrebbero altresì illustrare come hanno utilizzato i fondi nazionali e dell'UE per conseguire i vari obiettivi della strategia UE 2020[2]. La Commissione dovrebbe avvalersi di tali preziose informazioni per calibrare meglio i propri strumenti di programmazione finanziaria e promuovere lo scambio di migliori pratiche e conoscenze politiche tra gli Stati membri.

Nel documento di lavoro si afferma, ribadendo una posizione più volte assunta dal Parlamento europeo, che in ogni caso il bilancio attuale dell’UE non riflette adeguatamente il fabbisogno finanziario per affrontare le sfide del XXI secolo. Stando all'individuazione, da parte della Commissione europea, dei programmi che sostengono le varie iniziative faro della strategia UE 2020, nel progetto di bilancio iniziale per il 2011 solo il 43% delle risorse (escluse le spese amministrative) sostengono gli obiettivi della strategia UE 2020.

Il relatore sottolinea come dall'analisi dei dati forniti dalla Commissione emerga quanto segue:

· solo le rubriche 1a (politiche interne, 86%) e 1b (politica di coesione, 67%) sono considerate strettamente correlate alla strategia UE 2020;

· secondo la Commissione, le spese connesse al mercato e gli aiuti diretti nella rubrica 2 (risorse naturali), che rappresentano il 73,5% di tale rubrica, non contribuiscono alla strategia UE 2020;

· la rubrica 1b (politica di coesione) è quella che più di tutte (60% di tutte le spese relative alla strategia UE 2020) contribuisce ai tre obiettivi della strategia. La politica di coesione è considerata pertanto il principale strumento di attuazione della strategia UE 2020;

· quanto alle rubriche 3a (libertà, sicurezza e giustizia), 3b (cittadinanza) e 4 (relazioni esterne), si ritiene che esse contribuiscano, sia in termini assoluti che relativi, solo marginalmente alla strategia UE 2020.

Coordinamento dei bilanci e cooperazione interparlamentare

La Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti dell’UE, che si è svolta a Bruxelles dal 3 al 5 aprile 2011 ha discusso sul ruolo dei Parlamenti e la cooperazione interparlamentare nell’ambito della governance economica europea e del semestre europeo.

Nelle conclusioni della Conferenza, i Presidenti, in particolare:

· rilevano che vanno ancora precisate molte modalità pratiche, ed in particolare l'esatto ruolo dei Parlamenti nel quadro del "semestre europeo";

· accolgono con favore l’iniziativa, presa dalla Commissione economica e monetaria e dalla Commissione bilancio del Parlamento europeo, di procedere a scambi di opinioni sulle modalità dell’intervento parlamentare nell'attuazione del "semestre europeo" e sostengono la proposta, avanzata dal Presidente dell’Assemblea nazionale francese, Accoyer, di concretizzare il necessario dialogo in materia di bilancio tra il Parlamento europeo e i Parlamenti nazionali organizzando una riunione interparlamentare annuale, una "Conferenza sul bilancio", che veda riuniti i presidenti delle Commissioni bilancio dei Parlamenti nazionali e i presidenti delle Commissioni competenti del Parlamento europeo, secondo modalità da determinare;

· sottolineano che tale dialogo interparlamentare deve apportare un valore aggiunto: la convergenza deve riguardare la quantità, ma anche la qualità dei dati. Occorre trovare un equilibrio tra misure di solidarietà, misure di austerità e misure d’incoraggiamento alla ricerca e sviluppo, allo sviluppo sostenibile e alla politica occupazionale, in particolare per prevenire quanto più sia possibile le crisi che penalizzano i meno abbienti;

· accolgono la proposta (presentata dalla Camera dei deputati Italiana) di aggiungere alla banca dati IPEX (Interparliamentary UE Information Exchange) una sezione dedicata allo scambio d’informazioni e opinioni relative al semestre europeo e alla governance economica.

Attività della Camera dei deputati

La Camera ha espresso il proprio sostegno alle iniziative volte a rafforzare il coordinamento e le sinergie tra bilancio dell’UE e i bilanci nazionali, da ultimo con il documento finale approvato il 29 luglio 2010 dalle Commissioni riunite bilancio e politiche dell’UE in esito all’esame delle comunicazioni della Commissione europea sulla governance economica europea.

Il documento finale ha rilevato, in particolare, l’esigenza che il coordinamento dei bilanci sia considerato parte integrante dei meccanismi per l’attuazione della governance economica europea.

Analoghe indicazioni sono contenute anche nella risoluzione Pescante ed altri (6-00043), approvata dalla Camera il 13 luglio 2010, a conclusione dell'esame del programma di lavoro della Commissione per l'anno 2010 e del programma delle tre presidenze del Consiglio spagnola, belga e ungherese.

Allegato I

La Strategia UE 2020: stato di attuazione e profili finanziari

La Strategia 2020

La Strategia 2020, approvata dal Consiglio europeo del giugno 2010, si articola intorno a cinque obiettivi principali:

· portare al 75% il tasso di occupazione per la popolazione di età compresa tra 20 e 64 anni, anche mediante una maggiore partecipazione dei giovani, dei lavoratori più anziani e di quelli poco qualificati e una migliore integrazione dei migranti nella popolazione attiva;

Secondo gli ultimi dati Eurostat, diffusi il 16 febbraio 2011 e riferiti al 2009, il tasso di occupazione ha raggiunto il 64,6% nell’UE a 27; il 64,7% nell’Eurozona; i Paesi con le migliori performances risultano essere i Paesi Bassi (77%), la Danimarca (75,7%), e la Svezia (72,2%); tra i Paesi di maggiori dimensioni economiche e demografiche, nel Regno Unito si è registrato un tasso del 69,9% di occupati, in Germania il 70,9%, in Francia il 64,1%, in Spagna il 59,8%, in Italia il 57,5% (soltanto Ungheria e Malta registrano una percentuale più bassa).

· migliorare le condizioni per la ricerca e lo sviluppo, in particolare allo scopo di portare al 3% del PIL la spesa per investimenti pubblici e privati combinati in tale settore.

Il 21 febbraio 2011 Eurostat ha reso noti i dati relativi alla quota di PIL investita nel settore ricerca e sviluppo tecnologico, a livello dell’UE e dei singoli Stati membri, nel 2009: nell’UE a 27 tale quota è pari al 2,01% del PIL, (+0,2% rispetto al 2008). In Italia la quota in termini percentuali del PIL risulta pari all’1,27% (+0,04 rispetto al 2008). Gli investimenti più consistenti in R&S in percentuale del PIL sono state registrati in Finlandia (3,96%), in Svezia (3,6% del PIL), Danimarca (3,02%), Germania (2,82%) e Austria (2,75%), mentre quelle più basse sono state rilevate a Cipro e Lettonia (0,46%), in Slovacchia (0,48 %), e in Bulgaria (0,53%). Si segnalano inoltre i dati di Francia, (2,02%), Regno Unito (1,87%) e Spagna (1,38);

· ridurre le emissioni di gas a effetto serra del 20% - rispetto ai livelli del 1990 - o del 30%, se sussistono le necessarie condizioni, ovvero nel quadro di un accordo globale e completo per il periodo successivo al 2012, a condizione che altri Paesi si impegnino ad analoghe riduzioni delle emissioni; contestualmente, si intende portare al 20% la quota delle fonti di energia rinnovabile e migliorare del 20% l'efficienza energetica (obiettivo già previsto nel pacchetto clima-energia approvato nel 2009).

Secondo i dati UE Eurostat, l’UE-27 nel 2008 avrebbe ridotto dell’11,3% le emissioni rispetto al 1990; l’Italia ha conseguito un aumento del 4,7%; la Francia ha ridotto del 6,4%; la Germania -22,2% (riduzione superiore all’obiettivo richiesto); il Regno Unito -18,6%; la Spagna ha registrato un aumento del 42,3%.

Per quanto concerne la quota di energie rinnovabili sul totale del fabbisogno, l’Italia nel 2008 ha registrato una percentuale del 6,8%, a fronte del dato complessivo dell’UE-17 pari al 10,3% (Germania: 18,8%; Francia: 11%; Regno Unito: 2,2%; Spagna: 1,7%);

· migliorare i livelli d'istruzione, in particolare riducendo i tassi di dispersione scolastica al di sotto del 10% e aumentando la percentuale delle persone tra i 30 e i 34 anni che hanno completato l'istruzione terziaria o equivalente almeno al 40%. Il Consiglio europeo ha ribadito la competenza degli Stati membri a definire e attuare obiettivi quantitativi nel settore dell'istruzione.

Secondo i dati diffusi da Eurostat 16 febbraio 2011, il tasso di dispersione scolastica dei ragazzi di età compresa tra i 18 e i 24 anni è stato, nel 2009, pari al 14,4% nell’UE-27; al 19,2% in Italia, al 12,3% in Francia, all’11,1% in Germania, al 15,7% nel Regno unito, al 31,2% in Spagna. Sempre secondo dati Eurostat, la percentuale delle persone tra i 30 e i 34 anni che hanno completato l'istruzione terziaria o equivalente risulta invece pari al 32,3% nell’UE a-27; al 19% in Italia; 43,3% in Francia; 29,4% in Germania; 41,5% in Regno Unito; 39,4% in Spagna;

· promuovere l'inclusione sociale, in particolare attraverso la riduzione della povertà, mirando a liberare almeno 20 milioni di persone dal rischio di povertà e di esclusione.

Il 23 febbraio 2011 Eurostat ha pubblicato i dati relativi alla quota di popolazione che nel 2009 risultava a rischio di povertà o esclusione sociale: nell’UE-27, il 23,1%;in Italia il 24,7%; in Francia il 18,4%; in Germania il 20%; nel Regno unito il 22%; in Spagna il 23,4%.

Le “iniziative “Faro”

Per il conseguimento degli obiettivi sopra descritti, la Commissione europea ha proposto sette “iniziative faro” ciascuna delle quali include numerose misure da realizzare sia a livello UE sia a livello dei Paesi membri[3]. In relazione a ciascuna iniziativa, la Commissione ha presentato un’apposita comunicazione che ne precisa gli strumenti di attuazione.

Iniziativa faro 1: Unione per l’innovazione

A livello dell’UE, la Commissione intende:

· completare lo spazio europeo della ricerca, definendo un programma strategico incentrato su sicurezza energetica, trasporti, cambiamento climatico e uso efficiente delle risorse, salute e invecchiamento, metodi di produzione e pianificazione territoriale ecologici;

· migliorare il contesto generale per l'innovazione nelle imprese (ad es., creando il brevetto unico dell'UE, migliorando l'accesso delle PMI alla tutela della proprietà intellettuale e al capitale di rischio);

· lanciare "partenariati europei per l'innovazione" tra l'UE e livello nazionale;

· potenziare il ruolo pro-innovazione degli strumenti finanziari dell'UE (fondi strutturali, fondi di sviluppo rurale, programma quadro di R&S), anche mediante una più stretta collaborazione con la Banca europea per gli investimenti, snellire le procedure amministrative per l'accesso ai finanziamenti, segnatamente per le PMI;

· rafforzare i legami tra istruzione e settore delle imprese.

A livello nazionale, gli Stati membri dovrebbero:

· riformare i sistemi di R&S per favorire l'eccellenza e la specializzazione, intensificare la cooperazione tra università, centri di ricerca e imprese;

· assicurare un numero sufficiente di laureati in scienze, matematica e ingegneria;

· conferire carattere prioritario alla spesa per la conoscenza, anche utilizzando incentivi fiscali e altri strumenti finanziari per promuovere maggiori investimenti privati nella R&S.

Gli stanziamenti previsti dal Bilancio dell’UE per il 2011 ammontano a 21,9 miliardi di euro.

Iniziativa faro 2: Gioventù in movimento

A livello dell'UE, la Commissione intende adoperarsi per:

· integrare e potenziare i programmi UE per la mobilità, le università e i ricercatori (Erasmus, Erasmus Mundus, Tempus e Marie Curie) e collegarli ai programmi e alle risorse nazionali;

· accelerare il programma di modernizzazione dell'istruzione superiore (programmi di studio, gestione e finanziamenti), anche valutando le prestazioni delle università;

· promuovere l'imprenditoria mediante programmi di mobilità per giovani professionisti;

· promuovere il riconoscimento dell'apprendimento non formale;

· creare un quadro per l'occupazione giovanile, favorendo l'ingresso dei giovani nel mercato del lavoro mediante apprendistati, tirocini o altre esperienze lavorative.

A livello nazionale, gli Stati membri dovrebbero:

· garantire investimenti efficienti nei sistemi d'istruzione e formazione a tutti i livelli (dalla scuola materna all'insegnamento superiore), migliorando i risultati nel settore dell'istruzione in ciascun segmento, nell'ambito di un'impostazione integrata che miri a ridurre l'abbandono scolastico;

· migliorare l'apertura e la pertinenza dei sistemi d'istruzione creando quadri nazionali delle qualifiche e conciliare meglio i risultati nel settore dell'istruzione con le esigenze del mercato del lavoro;

· favorire l'ingresso dei giovani nel mercato del lavoro mediante un'azione integrata che comprenda, tra l'altro, orientamento, consulenza e apprendistati.

Gli stanziamenti previsti dal Bilancio dell’UE per il 2011 ammontano a 1,1 miliardi di euro.

Iniziativa faro 3: Un’agenda europea del digitale

A livello dell'UE, la Commissione si adopererebbe per:

· creare un quadro giuridico stabile tale per incentivare investimenti per internet ad alta velocità;

· definire una politica efficiente in materia di spettro radio;

· creare un vero e proprio mercato unico per i contenuti e i servizi online;

· promuovere l'accesso a internet, in particolare mediante azioni a sostegno dell'alfabetizzazione digitale e dell'accessibilità.

A livello nazionale, gli Stati membri dovrebbero:

· elaborare strategie operative per internet ad alta velocità e orientare i finanziamenti pubblici, compresi i fondi strutturali, verso settori non totalmente coperti da investimenti privati;

· creare un quadro legislativo per coordinare i lavori pubblici in modo da ridurre i costi di ampliamento della rete;

· promuovere la diffusione e l'uso dei moderni servizi online (e-government, servizi sanitari online, etc.).

Gli stanziamenti previsti dal Bilancio dell’UE per il 2011 ammontano a 2,4 miliardi di euro.

Iniziativa faro 4: Un’Europa efficiente sotto il profilo delle risorse)

A livello dell'UE, la Commissione intende adoperarsi per:

· mobilitare gli strumenti finanziari dell'UE (fondi strutturali, programma quadro di R&S, BEI, etc.) nell'ambito di una strategia di finanziamento che metta insieme i fondi pubblici e privati, dell'UE e nazionali;

· potenziare l'uso degli strumenti basati sul mercato (scambio di quote di emissione, revisione della fiscalità, quadro per gli aiuti di Stato, promozione di un maggiore uso degli appalti pubblici verdi);

· presentare proposte volte a modernizzare e a "decarbonizzare" il settore dei trasporti, compreso il varo di un’iniziativa europea per le auto "verdi", tra cui le auto elettriche e ibride, combinando ricerca, definizione di standard comuni e sviluppo del necessario supporto infrastrutturale;

· accelerare l'attuazione di progetti strategici con un alto valore aggiunto europeo, in particolare le sezioni transfrontaliere e i nodi intermodali (città, porti, piattaforme logistiche);

· completare il mercato interno dell’energia e attuare il piano strategico per le tecnologie energetiche e potenziare le reti transeuropee nel settore dell'energia, trasformandole in una super-rete europea;

· adottare e attuare un piano d'azione riveduto in materia di efficienza energetica (in favore delle PMI e delle famiglie) utilizzando i fondi strutturali;

A livello nazionale, gli Stati membri dovrebbero:

· ridurre gradualmente le sovvenzioni che hanno ripercussioni negative sull'ambiente;

· utilizzare strumenti basati sul mercato, come incentivi fiscali e appalti, per adeguare i metodi di produzione e di consumo;

· sviluppare infrastrutture intelligenti e totalmente interconnesse nei settori dei trasporti e dell'energia ;

· garantire un'attuazione coordinata dei progetti infrastrutturali, nell'ambito della rete principale dell'UE;

· concentrarsi sulla dimensione urbana dei trasporti;

· utilizzare i fondi strutturali per investire in efficienza energetica degli edifici pubblici e nel riciclaggio.

Gli stanziamenti previsti dal Bilancio dell’UE per il 2011 ammontano a 21,1 miliardi di euro.

Iniziativa faro 5: Una politica industriale per l’era della globalizzazione

A livello dell'UE, la Commissione si adopererebbe per:

· definire una politica industriale atta a mantenere e sviluppare una base industriale solida, competitiva e diversificata in Europa;

· migliorare il clima imprenditoriale, specialmente per le PMI, riducendo fra l'altro i costi delle transazioni commerciali in Europa, promuovendo le aggregazioni e rendendo più accessibili i finanziamenti;

· promuovere la ristrutturazione e la riconversione dei settori in difficoltà, anche mediante il rapido trasferimento delle competenze verso settori ad alto potenziale di crescita e con il sostegno del regime dell'UE in materia di aiuti di Stato e/o del Fondo di adeguamento alla globalizzazione;

· favorire l'internazionalizzazione delle PMI;

· fare in modo che le reti dei trasporti e della logistica assicurino alle industrie di tutta l'Unione un accesso effettivo al mercato unico e al mercato internazionale;

· definire un'efficace politica spaziale, in particolare per la realizzazione delle iniziative Galileo e GMES;

· migliorare la competitività del settore turistico europeo;

· promuovere la responsabilità sociale delle imprese quale elemento fondamentale per garantire la fiducia a lungo termine di dipendenti e consumatori.

A livello nazionale, gli Stati membri dovrebbero:

· migliorare il clima imprenditoriale, specialmente per le PMI innovative, anche utilizzando gli appalti pubblici per sostenere gli incentivi all'innovazione;

· migliorare le condizioni di tutela della proprietà intellettuale;

· ridurre gli oneri amministrativi per le imprese;

· collaborare con le parti interessate dei diversi settori (parti sociali, università, ONG, organizzazioni di consumatori) per procedere a un'analisi comune su come mantenere una solida base industriale.

Gli stanziamenti previsti dal Bilancio dell’UE per il 2011 ammontano a 0,8 miliardi di euro.

Iniziativa faro 6: Un’agenda per nuove competenze e nuovi posti di lavoro

A livello dell'UE, la Commissione intende:

· definire e attuare, insieme alle parti sociali, la seconda fase del programma "flessicurezza";

· adeguare il quadro legislativo ai modelli di lavoro in evoluzione (orari, lavoratori distaccati, ecc.) e ai nuovi rischi per la salute e la sicurezza sul lavoro;

· agevolare e promuovere la mobilità della manodopera nell'UE e garantire maggiore equilibrio tra offerta e domanda di lavoro, con un sostegno finanziario adeguato dei fondi strutturali;

· rafforzare la capacità delle parti sociali e sfruttare appieno le potenzialità di risoluzione dei problemi del dialogo sociale a tutti i livelli (UE, nazionale/regionale, settoriale, aziendale);

· sviluppare un quadro europeo per le capacità, le competenze e l'occupazione (European Skills, Competences and Occupations framework (ESCO))

A livello nazionale, gli Stati membri dovrebbero:

· attuare i percorsi nazionali di flessicurezza, per ridurre la segmentazione del mercato del lavoro, facilitando al tempo stesso un migliore equilibrio tra vita lavorativa e vita privata;

· riesaminare e monitorare regolarmente l'efficienza dei sistemi fiscali e previdenziali per rendere il lavoro redditizio, abolendo al tempo stesso le misure che scoraggiano il lavoro autonomo;

· promuovere politiche di invecchiamento attivo, così come la parità fra i sessi;

· imprimere un forte slancio all'attuazione del Quadro europeo delle qualifiche mediante la creazione di quadri nazionali delle qualifiche;

· fare in modo che le competenze necessarie per il proseguimento della formazione e l'ingresso nel mercato del lavoro siano riconosciute in tutti i sistemi di insegnamento, compreso l'apprendimento non formale;

· sviluppare i partenariati tra il settore dell'istruzione/formazione e il mondo del lavoro, in particolare associando le parti sociali alla pianificazione dell'istruzione e della formazione.

Gli stanziamenti previsti dal Bilancio dell’UE per il 2011 ammontano a 9 miliardi di euro.

Iniziativa faro 7: Piattaforma europea contro la povertà

A livello dell'UE, la Commissione intende:

· trasformare il metodo aperto di coordinamento su esclusione e protezione sociale in una piattaforma di cooperazione, revisione inter pares e scambio di buone pratiche;

· promuovere l'innovazione sociale per le categorie più vulnerabili, offrendo possibilità di istruzione, formazione e occupazione alle comunità svantaggiate, nonché l'integrazione dei migranti;

· valutare l'adeguatezza e la sostenibilità dei regimi pensionistici e di protezione sociale e riflettere su come migliorare l'accesso ai sistemi sanitari.

A livello nazionale, gli Stati membri dovrebbero:

· promuovere la responsabilità collettiva e individuale nella lotta alla povertà e all'esclusione sociale;

· definire e attuare misure incentrate sulla situazione specifica delle categorie particolarmente a rischio (famiglie monoparentali, donne anziane, minoranze, Rom, disabili e senzatetto);

· utilizzare appieno i propri regimi previdenziali e pensionistici per garantire un sufficiente sostegno al reddito e un accesso adeguato all'assistenza sanitaria.

Gli stanziamenti previsti dal Bilancio dell’UE per il 2011 ammontano a 1,6 miliardi di euro.

Allegato II

Il coordinamento delle politiche economiche nel semestre europeo

La Strategia UE 2020 si inquadra nel processo di coordinamento ex ante delle politiche economiche (cd. semestre europeo), che include le seguenti fasi:

· gennaio: presentazione da parte della Commissione dell’analisi annuale della crescita (la prima è stata presentata il 12 gennaio scorso);

· febbraio/marzo: il Consiglio europeo elabora le linee guida di politica economica e di bilancio a livello UE e a livello di Stati membri;

· metà aprile: gli Stati membri sottopongono contestualmente i Piani nazionali di riforma (PNR, elaborati nell’ambito della nuova Strategia UE 2020) ed i Piani di stabilità e convergenza (PSC, elaborati nell’ambito del Patto di stabilità e crescita), tenendo conto delle linee guida dettate dal Consiglio europeo;

· inizio giugno: sulla base dei PNR e dei PSC, la Commissione europea elabora le raccomandazioni di politica economica e di bilancio rivolte ai singoli Stati membri;

· giugno: il Consiglio ECOFIN e, per la parte che gli compete, il Consiglio Occupazione e affari sociali, approvano le raccomandazioni della Commissione europea, anche sulla base degli orientamenti espressi dal Consiglio europeo di giugno;

· seconda metà dell’anno: gli Stati membri approvano le rispettive leggi di bilancio, tenendo conto delle raccomandazioni ricevute. Nell’indagine annuale sulla crescita dell’anno successivo, la Commissione dà conto dei progressi conseguiti dai Paesi membri nell’attuazione delle raccomandazioni stesse.

L’obiettivo del nuovo meccanismo, secondo quanto indicato dal Consiglio e dalla Commissione, non è quello di sottoporre i bilanci nazionali ad una sorta di valutazione o approvazione preventiva, prima che vengano presentati ai Parlamenti nazionali, bensì di fornire elementi per una discussione ex-ante sulle politiche di bilancio.

In vista dell’avvio delle nuove procedure, gli Stati membri hanno sottoposto entro il 12 novembre 2010 alla Commissione europea, su sua richiesta e in via transitoria, una bozza dei Programmi nazionali di riforma (PNR) per il perseguimento degli obiettivi della Strategia 2020 per la crescita e l’occupazione, approvata dal Consiglio europeo di giugno 2010. La bozza di PNR dell’Italia è stata inviata il 12 novembre alla Commissione europea dopo essere stata trasmessa alle Camere. Alla Camera, il documento è stato esaminato, con i rilievi delle altre commissioni interessate, dalla Commissione bilancio, che ha approvato una risoluzione il 12 novembre 2010.

Prima applicazione

Il Consiglio europeo del 24-25 marzo 2011 ha approvato, sulla base dell’analisi annuale della crescita presentata dalla Commissione europea nel gennaio 2011, le priorità in materia di risanamento di bilancio e riforme strutturali che gli Stati membri dovranno tradurre in misure concrete inserite nei rispettivi programmi di stabilità o di convergenza e PNR (da presentare entro aprile).

Per quanto riguarda la sostenibilità dei conti pubblici, il Consiglio europeo ha impegnato gli Stati membri a presentare un piano di risanamento pluriennale che indichi obiettivi precisi in merito al disavanzo e ad entrate e spese, nonché la strategia e il calendario per raggiungerli e ad elaborare politiche di bilancio che assicurino la sostenibilità del debito. Il risanamento dovrebbe essere accelerato negli Stati che abbiano un forte disavanzo strutturale o un debito pubblico molto alto o in rapida crescita.

Con riguardo alle riforme strutturali necessarie ad attuare la strategia Europa 2020, il Consiglio europeo ha raccomandato dieci azioni prioritarie: rendere il lavoro più attraente; aiutare i disoccupati a reinserirsi nel mondo del lavoro; lottare contro la povertà e promuovere l'inclusione sociale; investire nell'istruzione e nella formazione; conciliare sicurezza e flessibilità; riformare i sistemi pensionistici; attirare capitali privati per finanziare la crescita; stimolare la ricerca e l'innovazione; offrire un accesso all'energia efficace in termini di costi e aumentare l'incisività delle politiche di efficienza energetica.

Nell'attuazione di queste azioni, gli Stati sono invitati ad agire in stretta cooperazione con il Parlamento europeo e le altre istituzioni e organi dell’UE, coinvolgendo pienamente i Parlamenti nazionali, le parti sociali, le regioni e gli altri soggetti interessati.

Allegato III

La revisione del Bilancio dell’Unione europea

La riflessione sulla revisione del bilancio dell’UE, espressamente prevista dall’accordo interistituzionalesul quadro finanziario dell’UE per il 2007-2013, è stata formalmente avviata dalla Commissione europea con una consultazione pubblica, che si è chiusa nell’aprile 2008, e con una conferenza nel novembre 2008.

La Commissione europea ha poi adottato il 19 ottobre 2010 una comunicazione sulla revisione del bilancio dell’UE (COM(2010)700) che esamina il funzionamento e gli aspetti problematici del bilancio e del quadro finanziario attuali ed individua alcuni principi, metodi ed opzioni per l’elaborazione del quadro finanziario pluriannuale post 2013 e per la riforma del sistema di risorse proprie dell’UE.

Sulla base delle opzioni illustrate nella comunicazione e del dialogo con le altre istituzioni e soggetti interessati, la Commissione intende presentare - entro il 1° luglio 2011 – una proposta di regolamento sul quadro finanziario post 2013 e una proposta di decisione sul nuovo sistema di risorse proprie.

Nella seconda metà del 2011 la Commissione presenterà poi le proposte legislative necessarie per mettere in opera politiche e programmi dell’UE nel contesto della revisione del bilancio.

Anche il Parlamento europeo – che aveva formulato alcune proposte e ipotesi di lavoro sin dal 2006 – ha riavviato nella legislatura in corso una specifica riflessione sul tema, costituendo tra le altre cose un’apposita commissione speciale, denominata “<Commission>{SURE}Commissione speciale sulle sfide politiche e le risorse di bilancio per un'Unione europea sostenibile dopo il 2013” (cfr. l’apposito paragrafo del presente dossier)

Il Consiglio europeo del 28 e 29 ottobre 2010 ha rilevato l’esigenza che il bilancio dell’UE e il prossimo quadro finanziario pluriennale riflettano gli sforzi di risanamento dei conti pubblici compiuti dagli Stati membri, anche in considerazione del rafforzamento della governance economica europea. Il Consiglio europeo discuterà specificamente di questo tema nella prossima riunione di dicembre.

Il contesto generale

L’avvio del processo di revisione del bilancio interviene in una fase caratterizzata dall’emersione di posizioni contrastanti in merito alle funzioni e alle dimensioni dello stesso bilancio europeo e dall’adozione, in base a decisioni delle Istituzioni dell’UE, di interventi finanziari di rilevante portata per la stabilità dell’area euro alimentati con il contributo finanziario diretto di alcuni Stati membri.

Sotto il primo profilo, sono significativi i contrasti emersi nel procedimento per l’adozione del bilancio dell’UE per il 2011, conclusosi positivamente il 15 dicembre 2010 dopo un lungo e difficile negoziato. Nel corso della procedura non era stato infatti inizialmente possibile raggiungere un accordo tra Parlamento europeo e Consiglio per l’opposizione di alcuni Stati membri (Regno unito, Paesi Bassi e Svezia) ad alcune richieste del Parlamento europeo.

Un primo elemento di disaccordo era stato determinato dalla proposta del Parlamento europeo di incrementare degli stanziamenti di pagamento rispetto al bilancio 2010 del 6,2%, a fronte di un aumento del 2,91% proposto dal Consiglio; Il Parlamento europeo aveva peraltro rinunciato alla sua richiesta di aumento per favorire un compromesso.

Ciò nonostante, Regno unito, Paesi bassi e Svezia avevano mantenuto una ferma opposizione alla richiesta del Parlamento europeo di mantenere il ricorso allo strumento di flessibilità (con una dotazione pari allo 0,03% del Reddito nazionale lordo dei paesi UE, circa 4 miliardi di euro, che consente di far fronte a spese extra non previste dal bilancio) a maggioranza qualificata invece che all’unanimità. Altri punti di disaccordo riguardavano, inoltre, i contenuti di progetti di dichiarazioni allegate al bilancio relative, rispettivamente, all’associazione del Parlamento europeo ai futuri negoziati sul quadro finanziario pluriennale post 2013, alle risorse proprie e al valore aggiunto europeo.

In esito al negoziato tra Parlamento e Consiglio, il bilancio dell’UE per il 2011 è stato approvato il 15 dicembre 2010, con una dotazione pari a 126,5 miliardi di euro in stanziamenti di pagamento (+2,9% rispetto al bilancio 2010, pari al 1,01% del RNL) e a 141,9 miliardi in stanziamenti di impegno (+0,3% rispetto al bilancio 2010, pari al 1,13% del RNL).

In base all’accordo raggiunto, una dichiarazione da parte delle quattro prossime Presidenze dell’UE (Ungheria, Polonia, Danimarca e Cipro) impegna il Consiglio ad associare il Parlamento europeo ai negoziati per la definizione del prossimo quadro finanziario pluriennale e le risorse proprie. Il Parlamento europeo ha anche ottenuto l’impegno ad una valutazione sistematica del valore aggiunto europeo per la nuova legislazione e il corrispondente finanziamento e la preparazione di una relazione sul costo della "non Europa" e una valutazione dei benefici delle sinergie fra il bilancio comunitario e quelli nazionali.

Il 18 dicembre 2010 i capi di governo di Francia, Germania, Gran Bretagna, Olanda e Finlandia hanno congiuntamente inviato una lettera al Presidente della Commissione europea Barroso, in cui sollecitano l'Ue a limitare per il prossimo quadro finanziario pluriennale la crescita del bilancio ed ad una migliore utilizzazione dei fondi esistenti. In particolare, nella lettera si chiede di definire una regola per quanto riguarda il massimale degli stanziamenti di impegno, per cui il suo livello sia fissato ad un livello compatibile con la stabilizzazione dei contributi al bilancio UE dei singoli Stati membri.

Gli stanziamenti di impegno, inoltre, non dovrebbero eccedere il livello del 2013, corretto da un tasso di crescita inferiore a quello dell’inflazione per tutta la durata del prossimo quadro finanziario pluriennale.

Le ipotesi di riforma prospettate dalla Commissione

Valutazione del bilancio attuale

Nella comunicazione del 19 ottobre 2010 la Commissione, pur affermando che il bilancio europeo ha permesso complessivamente di attuare le politiche UE, ma ne riconosce numerosi aspetti problematici:

· i quadri finanziari pluriennali, pur garantendo una rigorosa disciplina di bilancio e la prevedibilità a medio termine della spesa dell'UE, si sono dimostrati poco flessibili, non consentendo di liberare risorse a fronte di imperativi politici improvvisi ed eventi imprevisti, come la crisi finanziaria;

· gli ultimi quadri finanziari, essendo stati concordati in base alla logica del miglioramento o mantenimento dei "saldi netti"e del“giusto ritorno”per ciascuno Stato membro, hanno determinato in molti casi una distribuzione a priori tra gli Stati degli stanziamenti previsti dai vari programmi di spesa, senza tenere conto della qualità degli obiettivi di spesa dell’UE e riducendo il valore aggiunto dell’intervento europeo;

· i ritardi nell’adozione dei programmi nazionali e regionali relativi alla politica di coesione, l'approccio estremamente decentralizzato per la loro attuazione e l'incidenza della crisi finanziaria sui bilanci pubblici nazionali hanno causato una certa lentezza nell'assorbimento della spesa dei fondi strutturali;

· i controlli sui programmi di spesa, pur garantendo una sana gestione finanziaria, hanno determinato pesanti oneri amministrativi e si sono caratterizzati per la tendenza a valutare gli elementi iniziali piuttosto che il rendimento, con conseguente diminuzione degli incentivi ad ottenere buoni risultati.

Principi per la riforma

La Commissione europea osserva, in via preliminare che, ai fini della riforma del bilancio, la questione fondamentale non consiste nel decidere se aumentare o diminuire gli attuali livelli di spesa quanto piuttosto nel migliorare la qualità della spesa europea.

Il quadro finanziario per il 2007-2013 prevede – in seguito alle revisioni ed aggiornamenti apportati soprattutto in risposta alla crisi economica e finanziaria - un massimale medio delle spese dell’UE pari all’1,13% del reddito nazionale lordo (RNL) europeo in stanziamenti di impegno (pari a 975.777 milioni di euro) e all' 1,07% in stanziamenti di pagamento (pari a 925.780 milioni di euro).

Ai fini della riforma, la Commissione europea indica alcuni principi generali:

· nell'ambito delle politiche che necessitano di significativi finanziamenti pubblici, il volume della spesa dovrebbe rispecchiare le principali priorità politiche dell'UE, con particolare riferimento alla strategia 2020,nonché aenergia e clima, ruolo internazionale dell'UE e giustizia e affari interni;

· gli obiettivi di spesa dovrebbero avere un valore aggiunto europeo, concentrandosi sul finanziamento di "beni pubblici" dell'UE e di azioni che gli Stati e le regioni non riescono a finanziare in autonomia, nei casi in cui l'intervento UE può garantire risultati migliori;

· in una prospettiva a lungo termine caratterizzata da rigidi vincoli di bilancio, è fondamentale il coordinamento tra l'UE e i bilanci nazionali, in un'ottica di miglioramento della governance economica, della trasparenza e dell'efficacia della spesa pubblica;

· i programmi di spesa dovrebbero avere un impatto concreto e misurabile, definendo un equilibrio tra prevedibilità della spesa e sana gestione, da un parte, e flessibilità, condizionalità e pagamenti in funzione dei risultati dall'altra;

· il bilancio deve rispettare il principio della solidarietà, aiutando le aree meno sviluppate e richiedendo interventi concentrati geograficamente (ad esempio controlli alle frontiere esterne o particolari infrastrutture) di beneficio collettivo a livello europeo;

· occorre uno stretto collegamento tra riforma della spesa e delle risorse proprie dell’UE.

Le priorità di spesa

La Commissione europea non prospetta nella comunicazione in esame una precisa ripartizione delle risorse tra le varie politiche ed obiettivi, ma individua i settori di intervento prioritario che dovrebbero beneficiare della parte più consistente degli stanziamenti disponibili.

Il quadro finanziario 2007-2013 riserva gran parte degli stanziamenti disponibili alla conservazione e gestione delle risorse naturali (incluse le spese agricole), che benefica del 42,5% delle risorse (pari a 413.061 milioni di euro) e alla coesione per la crescita, che dispone del 35,6% delle risorse (pari a 348.415 milioni di euro); gli stanziamenti rimanenti sono attribuiti per il 9% alla competitività per la crescita e l'occupazione (che include le misure per la strategia 2020), per lo 0,8% alla libertà, sicurezza e giustizia, per lo 0,5% alla cittadinanza, per il 5,7% alle azioni esterne dell'UE, per il 5,8% alle spese amministrative e per lo 0.1% alle compensazioni.

Coordinamento con la Strategia 2020

Il principio cardine del nuovo quadro finanziario pluriennale dovrebbe consistere, ad avviso della Commissione, nel perseguimento degli obiettivi della Strategia 2020, da attuare mediante un forte coordinamento tra le varie azioni e misure previste piuttosto che con la costituzione di un singolo fondo.

In particolare, le risorse dovrebbero concentrarsi:

· sulle politiche a favore dell’innovazione - in particolare per le PMI - della competitività industriale dell’UE, della ricerca energetica, dell’istituzione di uno spazio europeo per la ricerca.

· sulla formazione, aumentando il numero di università con una reputazione di livello mondiale e riformare gli attuali programmi di istruzione e formazione e promuovere la mobilità nel settore dell’istruzione in Europa;

· sulla realizzazione di infrastrutture transfrontaliere. In particolare, la Commissione considera necessario: applicare criteririgorosi per la selezione dei progetti prioritari, che dispongano dell’adeguata capacità di gestione e che possano essere iniziati in una cornice temporale ragionevole; attrarre investimenti privati, fermo restando che per alcune tipologie di infrastrutture (come il trasporto ferroviario) l’investimento predominante rimarrà quello pubblico;

· sulle politiche volte a promuovere la sicurezza e l’efficacia energetica e la riduzione del cambiamento climatico, con maggiori investimenti in tecnologie e servizi “verdi”, in grado di avere anche un impatto importante in termini di nuova occupazione e di esportazione. Sarà inoltre necessario integrare tali priorità all’interno di politiche “tradizionali” quali la ricerca, la coesione, l’agricoltura e lo sviluppo rurale.

Politica agricola comune

Pur confermando che il settore agricolo rappresenta un importante settore di spesa pubblica europeo, la Commissione evidenzia alcune questioni da affrontare: il fatto che lo stanziamento di pagamenti diretti agli agricoltura si basa su valori di riferimento elaborati oltre dieci anni fa e che il livello di pagamenti varia in misura eccessiva tra i diversi Stati membri.

La Commissione europea prospetta scenari di riforma della PAC con una diversa intensità:

a) limitarsi a eliminare alcune discrepanze che esistono attualmente, introducendo una maggiore equità nella distribuzione dei pagamenti diretti tra Stati membri e agricoltori;

b) prevedere interventi più significativi, in modo che la PAC diventi maggiormente sostenibile con un nuovo equilibrio tra i diversi obiettivi politici e le esigenze degli agricoltori e degli Stati membri;

c) una riforma più radicale richiederebbe la rinuncia al sostegno al reddito e alla maggior parte degli interventi sul mercato, dando la priorità agli obiettivi relativi ad ambiente e cambiamenti climatici.

Le riforme potrebbero essere perseguite in diversi modi:

· allineando maggiormente la PAC alle priorità politiche dell'Unione europea ed introducendo la dimensione ecologica negli aiuti diretti, oltre al concetto di condizionalità;

· assicurando che lo sviluppo rurale miri a stimolare la competitività del settore agricolo e l'innovazione in ambiti quali i processi produttivi, il progresso tecnologico, la diversificazione economica nelle aree rurali, la protezione dell'ambiente e delle risorse naturali; affrontare il problema dei cambiamenti climatici, sia in termini di attenuazione che di adeguamento; contribuire alla gestione efficiente delle risorse idriche; offrire un sostegno specifico alle persone più svantaggiate nelle aree rurali;

· favorendo il ricorso al mercato, associato allo sviluppo di forme di assicurazione conformi alla scatola verde dell'OMC e ad altri strumenti di gestione dei rischi di sbalzi nei redditi;

· promuovendo migliori sinergie con altre politiche dell'UE, in particolare nei settori della ricerca, dell'occupazione e delle infrastrutture di rete.

Politica di coesione

Le priorità di bilancio in questo settore sono strettamente connesse alle linee di riforma della politica di coesione, anche sotto il profilo finanziario, prospettate dalla Commissione europea nella quinta relazione sulla coesione, presentata il 10 novembre 2010 e sono pertanto illustrate in un apposito paragrafo del presente dossier.

Cittadinanza, libertà, sicurezza e giustizia

La Commissione europea prende in considerazione la possibile integrazione e gestione congiunta in un unico programma dei diversi programmi esistenti volti a promuovere la cooperazione culturale e il patrimonio culturale europeo, l'interazione tra cittadini e il coinvolgimento dei giovani nella società europea, con l’obiettivo di promuovere l’unità nella diversità in Europa. Andrebbero rivisti, inoltre, alcuni aspetti del Fondo di solidarietà per le situazioni di crisi. Un contributo dal bilancio UE potrebbe inoltre aiutare e a sviluppare una rete efficace di protezione civile.

Nel prossimo periodo di finanziamento, sarà necessario inoltre insistere sulla gestione delle frontiere esterne (in particolare grazie ai sistemi d'informazione SIS II e VIS e al futuro sistema di ingresso/uscita), sulla politica dei rimpatri e delle richieste di asilo e sull'integrazione degli immigrati legali.

Proiezione esterna dell’Unione

La Commissione considera importante migliorare la capacità dell'Unione di fare fronte ad alcune importanti sfide di livello globale, quali gli impegni finanziari relativi ai cambiamenti climatici e la reazione ai conflitti e alla catastrofi su grande scala.

Nel settore degli aiuti allo sviluppo dovrà essere risolto il problema della frammentazione degli aiuti e della ricerca del giusto equilibrio tra prevedibilità dei livelli di aiuto e un adeguato grado di flessibilità che permetta di adeguarsi al mutare delle circostanze. Complessivamente, la Commissione ritiene necessario un aumento sostanziale del volume degli aiuti.

Spese amministrative

La Commissione considera necessaria nella definizione del prossimo quadro finanziario un'analisi rigorosa su come aumentare l'efficienza e il rendimento delle risorse amministrative, in particolare mediante la razionalizzazione e l'utilizzo comune di procedure, strumenti e risorse per contenere i costi delle azioni sostenuti dalle istituzioni e dalle agenzie dell'Unione europea.

Il bilancio come leva per gli investimenti

La Commissione, nel quadro della prossima programmazione finanziaria, intende promuovere maggiormente l’effetto leva del bilancio dell’UE, incentivando il ricorso a strumenti finanziari innovativi per investimenti strategici europei.

Partenariato con il settore privato

L'uso di fondi UE in partenariato con il settore privato e le banche, in particolare la Banca europea degli investimenti (BEI), le banche di sviluppo degli Stati membri e la Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS) dovrebbe diventare la norma nei settori con un potenziale commerciale a lungo termine. A complemento di tale approccio vi è la conseguenza che i progetti saranno finanziati sulla base di candidature concorrenziali e con un'attenzione particolare al valore aggiunto europeo.

Obbligazioni europee

La Commissione propone il ricorso all’emissione di obbligazioni europee per il finanziamento di progetti nei settori quali l'energia, i trasporti e le tecnologie per l’informazione e la comunicazione, nel quadro della strategia Europa 2020. A questo scopo il bilancio dell'Unione europea o la BEI emetterebbero garanzie a favore di strumenti speciali creati dal settore privato per attirare i finanziamenti provenienti dal mercato dei capitali.

I progetti che beneficerebbero di obbligazioni europee dovrebbero rivestire un interesse strategico per l’UEe soddisfare determinati criteri di redditività. Il sostegno non potrebbe essere pre-assegnato agli Stati membri o ai diversi settori, ma andrebbe a quei progetti che riescano ad attirare finanziamenti adeguati da parte del settore privato.

Grandi progetti

Per quanto riguarda i grandi progetti, che richiedono contributi di molti miliardi di euro per lunghi periodi (quali sono attualmente il progetto Galileo, per il sistema satellitare globale di navigazione civile; il progetto ITER, per la realizzazione di un reattore a fusione nucleare; il progetto GMES per il monitoraggio globale per l'ambiente e la sicurezza della Terra) la Commissione ritiene che loro gestione diretta da parte delle istituzioni UE non garantisca un livello di governance adeguato. Pertanto, prospetta la possibilità di creare una struttura di appoggio distinta, alla quale il bilancio UE apporterebbe un contributo stabile. Al fine di incentivare l’utilizzo delle risorse finanziarie, la Commissione avanza l’ipotesi di subordinare gli ulteriori versamenti al raggiungimento di obiettivi. Altre opzioni potrebbero consistere nell'accantonare una riserva UE per la maggior parte dei programmi o nel vincolare i tassi di cofinanziamento al livello di conseguimento dei risultati.

Struttura e controllo di bilancio

Revisione delle rubriche

La Commissione propone di riorganizzare la struttura del bilancio UE, in modo tale da rispecchiare più fedelmente le priorità politiche dell'Unione europea. Le rubriche potrebbe essere ridotte dalle attuali cinque a tre: spese interne, spese esterne e spese amministrative.In alternativa, le rubriche potrebbero essere riorganizzate in base agli obiettivi della strategia Europa 2020.

Flessibilità

La Commissione – rilevando che la eccessiva rigidità del bilancio attuale danneggia la qualità della spesa - considera fondamentale aumentarne la flessibilità, per consentire all’UE di reagire ad eventi esterni o a circostanze quali la crisi economica. L'esperienza recente ha mostrato che la soluzione dell'aumento dei margini di spesa disponibilinon è perseguibile, a causa delle pressioni degli stati membri per preassegnare le risorse. Potrebbe, invece, essere concordata una percentuale fissa obbligatoria per la riassegnazione delle risorse pari al 5%.

Altre possibilità comprendono: una flessibilità di riassegnazione, che permetta di procedere a storni tra rubriche in un determinato anno; la possibilità di trasferire i margini inutilizzati da un anno al successivo; la libertà di anticipare o rinviare la spesa nel quadro di una dotazione pluriennale per rubrica; l'aumento della portata o del campo d'azione dello strumento di flessibilità e della riserva per gli aiuti di urgenza.

In ogni caso la Commissione sottolinea come tutte le possibili modifiche comportano un cambiamento di impostazione, passando da dotazioni finanziarie permanenti e predeterminate all’utilizzo delle limitate risorse del bilancio UE per investimenti strategici di durata limitata e subordinando il versamento dei fondi al conseguimento dei risultati.

Controllo

La Commissione ritiene che per una più efficace azione di controllo sull’esecuzione del bilancio occorra promuovere ulteriormente la collaborazione con gli Stati membri che attuano una parte importante del bilancio.

Durata delle prospettive finanziarie

La Commissione considera varie opzioni in discussione sulla durata futura delle prospettive finanziarie:

· fissare a 5 anni la durata delle prospettive finanziarie pluriennali, sincronizzandole con la durata del mandato del Parlamento europeo e della Commissione europea (proposta sostenuta dal PE);

· mantenere l’attuale durata di 7 anni, prevedendo un meccanismo di revisione dopo 5 anni;

· portare la durata delle prospettive finanziarie a 10 anni, prevedendo una revisione sostanziale dopo i primi 5 anni (proposta “5+5”, che la Commissione europea fa propria).

Revisione delle entrate (cosiddette “risorse proprie”)

La Commissione prospetta una riforma del meccanismo di finanziamento del bilancio europeo nell’ambito di un processo che contempli:

· la semplificazione dei contributi degli Stati membri con la progressiva riduzione ed eliminazione delle risorse proprie esistenti;

· l’introduzione di nuove risorse proprie;

· la progressiva eliminazione di tutti i meccanismi correttivi.

La Commissione propone la semplificazione dei contributi degli Stati membri agendo sull’eliminazione della attuale risorsa IVA, che andrebbe sostituita da una nuova risorsa propria, accompagnata da una riduzione delle risorsa collegata al Reddito nazionale lordo (RNL).

Introduzione di nuove risorse proprie

La Commissione europea individua i seguenti criteri per l’introduzione di nuove risorse proprie: dovrebbero essere immediatamente riconducibili a politiche europee; avere natura transfrontaliera; avere una base armonizzata; non essere collegate a bilanci nazionali; essere suscettibili di una applicazione equa; tenere in conto la possibilità di un loro impatto cumulativo su alcuni settori; non avere eccessivi oneri in termini di amministrazione e raccolta da parte dell’UE.

La Commissione prende in considerazione la seguente lista - non esclusiva -di possibili nuove risorse proprie che potrebbero gradualmente sostituire i contributi su base nazionale:

· tassazione europea sul settore finanziario;

· IVA europea;

· proventi delle aste nell’ambito del sistema di scambio di quote di emissione di gas ad effetto serra;

· tassa europea sul trasporto aereo;

· tassa europea sull’energia;

· imposta europea sui proventi delle società.

Sulla base delle osservazioni ricevute, la Commissione europea presenterà delle proposte nell’ambito del pacchetto complessivo sul quadro finanziario pluriennale.

La politica di coesione nell’ambito della revisione del bilancio UE

Obiettivi e priorità

Nella comunicazione sulla revisione del bilancio[4] la Commissione sottolinea che le priorità della politica di coesione dovrebbero essere individuate nell’ambito dei grandi obiettivi della strategia 2020: sostegno alle nuove imprese, innovazione, riduzione delle emissioni di gas a effetto serra, miglioramento della qualità dell'ambiente, modernizzazione delle università, risparmio energetico e sviluppo di reti di energia, trasporti e telecomunicazioni di interesse comune europeo, investimenti nelle infrastrutture di ricerca, sviluppo del capitale umano e inclusione attiva per aiutare la lotta contro la povertà.

Gli Stati membri e le regioni dovrebbero, in questo contesto, concentrare le risorse su un numero limitato di priorità di importanza europea.

Le regioni più sviluppate potrebbero essere invitate ad assegnare l'integralità delle dotazioni finanziarie di competenza a due o tre priorità, mentre le regioni meno sviluppate potrebbero destinare le proprie principali risorse ad un ventaglio più ampio di priorità.

Ad avviso della Commissione sarebbe, inoltre, necessario potenziare la coerenza e il coordinamento con gli strumenti, anche finanziari, dell’UE per l’attuazione delle politiche in settori quali i trasporti, le comunicazioni, l'energia, l'ambiente e l'innovazione.

Programmazione e gestione

Per tenere conto di queste esigenza, innovando rispetto all'approccio attuale, che consiste nell'elaborare serie distinte di orientamenti strategici per le diverse politiche, la Commissione potrebbe adottare un quadro strategico comune in cui definire la strategia globale di investimento che permetta di tradurre in priorità di investimento le finalità e gli obiettivi della strategia UE 2020. Nel contesto di tale quadro verrebbero, in particolare, individuati gli investimenti e le riforme necessari in relazione agli obiettivi generali e ai progetti faro. Tale quadro di riferimento riunirebbe in una unica cornice le azioni che attualmente rientrano nel campo d'azione di diversi fondi (Fondo di coesione; Fondo europeo di sviluppo regionale; Fondo sociale europeo; Fondo europeo per la pesca; Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale).

Toccherebbe poi ai singoli Stati membri - sulla base del quadro di riferimento strategico europeo - presentare le proprie strategie di sviluppo nei rispettivi Programmi nazionali di riforma. Ciò consentirebbe di illustrare come lo Stato membro e le sue regioni intendono conformarsi alle priorità e agli obiettivi della strategia UE 2020, dei programmi faro e delle raccomandazioni tematiche e specifiche per paese.

Il frutto della discussione con la Commissione sarebbe un contratto di partenariato in materia di sviluppo e di investimento tra la Commissione e lo Stato membro che sancirebbe gli impegni dei partner a livello nazionale e regionale. Esso stabilirebbe gli obiettivi da raggiungere, la modalità di calcolo e misurazione dei progressi verso tali obiettivi e la ripartizione delle risorse nazionali e UE tra i settori prioritari e i programmi.

La quinta relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale

Linee organiche di riforma della politica di coesione sono prospettate dalla Commissione europea anche nella quinta relazione sulla coesione economica, sociale e territoriale, presentata il 9 novembre 2010, sulla quale si è svolta una consultazione pubblica sul futuro della politica di coesione, chiusa il 31 gennaio 2011. Nella stessa data il Governo italiano ha presentato il proprio contributo, riassunto nell’apposito paragrafo del presente dossier.

La consultazione è articolata in 5 sezioni (di cui la prima introduttiva), che pongono una serie di domande relative alle idee chiave della riforma:

· come rendere più efficace la politica di coesione e valorizzarne l'impatto così da potenziare l'apporto di valore aggiunto a livello europeo (Sezione 2);

· come conferire maggiore autorità alla direzione del progetto (Sezione 3);

· come perfezionare e semplificare l'attuazione (Sezione 4);

· come impostare l'architettura di questa politica (Sezione 5).

Il lavori presso il Parlamento europeo

Il Parlamento europeo, come ricordato in premessa, ha costituito nella legislatura in corso una Commissione speciale sulle sfide politiche e le risorse di bilancio per un'Unione europea sostenibile dopo il 2013, con il compito di organizzare il lavoro per stabilire il prossimo quadro di finanziario pluriennale, a partire dall'anno 2014. I principali risultati dei lavori della Commissione sono stati illustrati nel primo capitolo del presente dossier.

[1] Le sette categorie di risorse sono individuate nel documento di lavoro "Come finanziare l'Agenda 2020 nonostante la crisi di bilancio", presentato dal Presidente della Commissione per i bilanci del Parlamento europeo, Alain Lamassoure, il 5 maggio 2010.

[3] Di seguito vengono indicati, per ogni iniziativa faro, gli stanziamenti previsti a carico del bilancio dell’UE per il 2011. Per il dettaglio della distribuzione degli stanziamenti all’interno di ciascuna iniziativa faro si rinvia alla apposita tabella allegata al dossier.

[4] COM(2010)700, presentato il 19 ottobre 2010.