GAI relativa alla lotta contro il terrorismo

1.1 Origine e obiettivi della proposta

La proposta di decisione quadro (COM(2007)650), che modifica della decisione quadro del Consiglio 2002/475 GAI del 13 giugno 2002, relativa alla lotta contro il terrorismo, è volta a:

· armonizzare le disposizioni nazionali sulla pubblica istigazione a commettere atti di terrorismo, il reclutamento e l'addestramento a fini terroristici, affinché questi tipi di condotta siano perseguibili, anche se commessi attraverso Internet, in tutto il territorio dell'UE;

· garantire che le disposizioni vigenti in materia di pene e sanzioni, responsabilità delle persone giuridiche, giurisdizione e perseguibilità applicabili ai reati di terrorismo si applichino anche a queste forme di comportamento.

Annunciata nel programma legislativo e di lavoro della Commissione per il 2007, la proposta di decisione quadro intende rispondere alla necessità di individuare efficaci soluzioni al problema della diffusione di propaganda terroristica attraverso vari mezzi di comunicazione e di limitare la trasmissione di competenze, in particolare in relazione alla fabbricazione di ordigni esplosivi e di bombe a fini terroristici.

Nella valutazione di impatto[1] che accompagna la proposta di decisione quadro la Commissione pur nella consapevolezza dei vantaggi offerti dalle moderne tecnologie dell’informazione e della comunicazione per gli onesti cittadini che beneficiano quotidianamente dei servizi del Web, sottolinea tuttavia che tali strumenti svolgono al contempo un ruolo importante nella propagazione della minaccia del terrorismo e che Internet, in particolare costituisce uno dei principali propulsori dei processi di radicalizzazione e reclutamento, fungendo da "campo di addestramento virtuale".

In questo quadro, la Commissione ricorda che nell'ambito della Strategia e piano d'azione dell'UE volti a combattere la radicalizzazione e il reclutamento a fini terroristici, adottata dal Consiglio Giustizia e affari interni del dicembre 2005[2], conformemente al programma dell’Aja, l'Unione Europea ha invocato misure volte a combattere l'uso di Internet a fini terroristici, sottolineando inoltre che le attività degli Stati membri devono essere accompagnate da un'azione a livello comunitario e che nelle sue conclusioni, il Consiglio europeo del 15-16 giugno 2006 ha chiesto espressamente al Consiglio e alla Commissione di mettere a punto misure volte a prevenire l'uso illecito di Internet a fini terroristici rispettando al contempo i diritti e i principi fondamentali.

Per quanto riguarda il contesto internazionale, la proposta di decisione quadro allinea, nelle intenzioni della Commissione, la legislazione dell’Unione europea alla Convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione del terrorismo firmata a Varsavia, il 16 maggio 2005, la quale vincola gli Stati contraenti a considerare reati perseguibili la pubblica istigazione a commettere atti di terrorismo, il reclutamento e l'addestramento a fini terroristici.

A riprova della rispondenza della proposta di decisione quadro a necessità avvertite a livello internazionale, la Commissione richiama altresì la risoluzione del Consiglio di sicurezza dell'ONU n. 1624 del 14 settembre 2005 e la strategia globale antiterrorismo delle Nazioni Unite dell'8 settembre 2006 nonchè le conclusioni del Vertice del G8 (San Pietroburgo, Federazione Russa, 16 luglio 2006) e la decisione n. 7/06 "Contrastare l'uso di Internet per fini terroristici" del Consiglio dei Ministri dell'OSCE (5 dicembre 2006).

A sostegno della scelta di inserire nella decisione quadro 2002/475/GAI relativa alla lotta contro il terrorismo, i reati di pubblica istigazione a commettere atti terroristici, di reclutamento e di addestramento a fini terroristici la Commissione sottolinea che :

- questa opzione comporta i vantaggi derivanti dal più integrato quadro istituzionale dell'Unione europea (nella fattispecie, non richiede lunghe procedure di firma e ratifica, come le convenzioni del Consiglio d'Europa, prevede l'applicazione di adeguati meccanismi di follow-up ed è soggetta all'interpretazione comune della Corte di Giustizia);

- la decisione quadro prevede un regime giuridico speciale, in particolare per quanto attiene alla tipologia e al grado delle sanzioni penali e alle norme vincolanti in materia di giurisdizione, che saranno applicabili anche ai reati recentemente integrati;

- essa costituisce uno strumento fondamentale della politica antiterrorismo dell'Unione europea: pertanto, l'esplicita inclusione di questi atti preparatori specifici mette in moto i meccanismi di cooperazione dell'UE che si riferiscono alla decisione quadro.

La Commissione osserva altresì che la decisione quadro sulla lotta contro il terrorismo si applica anche a comportamenti suscettibili di contribuire ad atti di terrorismo in paesi terzi, riflettendo pertanto l'impegno della Commissione ad affrontare il problema del terrorismo a livello sia globale sia di Unione europea e che la presente proposta conserva tale impostazione, sottolineando l'importanza della cooperazione internazionale nell'ambito delle esistenti organizzazioni e meccanismi di cooperazione.

1.2 Contesto della proposta

La proposta di decisione quadro in questione fa parte di un pacchetto di misure volte a rafforzare il contrasto al terrorismo[3] a livello UE, presentate dalla Commissione il 6 novembre 2007 e comprendente inoltre:

· una comunicazione sull’intensificazione della lotta al terrorismo (COM(2007)649);

La comunicazione costituisce una presentazione del pacchetto di proposte, volta a chiarirne la funzione di strumenti rafforzativi della lotta al terrorismo. La commissione ribadisce inoltre la necessità di un impegno congiunto degli Stati membri e delle istituzioni dell’Unione europea nella lotta al terrorismo, ricorda le azioni già intraprese nei vari settori: contrasto alla radicalizzazione violenta; protezione delle infrastrutture; miglioramento nello scambio delle informazioni tra le autorità nazionali; capacità di reazione a minacce non convenzionali (armi chimiche, biologiche, radiologiche e nucleari); miglioramento della rilevazione delle situazioni di pericolo; sostegno alle vittime, contrasto ai canali di finanziamento del terrorismo, ricerca e sviluppo tecnologico.

· una comunicazione sul rafforzamento della sicurezza degli esplosivi (COM(2007)651);

La comunicazione contiene un “Piano d’azione sul rafforzamento della sicurezza degli esplosivi”[4] basato estensivamente sulla cooperazione pubblico-privato, in linea con la comunicazione presentata dalla Commissione l’11 settembre, 2007 sul dialogo pubblico-privato nella ricerca in materia di sicurezza e innovazione (COM(2007)511). Obiettivo del Piano d’azione è contrastare l’uso di esplosivi da parte dei terroristi, tenendo conto dell’esistenza di numerosi settori di attività economica in cui gli esplosivi e i loro precursori sono utilizzati per scopi pacifici e utili alla comunità. Il Piano d’azione prevede 48 azioni specifiche, raggruppate in misure orizzontali, di prevenzione, di rilevazione e di risposta, e le date per la loro presentazione, tra la fine del 2007 e il 2009. Prioritaria è giudicata la creazione di: una rete europea di eliminazione degli ordigni esplosivi; un sistema di allerta precoce; una banca dati europea sugli attentati dinamitardi; un comitato permanente di esperti di precursori; un gruppo di lavoro sulla rilevazione degli esplosivi.

Le misure del piano d’azione saranno finanziate dai programmi “ Prevenire e combattere la criminalità” (vedi infra) e dal settimo programma quadro per la ricerca.

Il Consiglio giustizia e affari interni del 6-7 dicembre 2007 ha accolto con favore la comunicazione, approvandone gli orientamenti strategici. Nella riunione del 18 aprile 2008 il Consiglio ha adottato il Piano d’azione.

· una proposta di decisione quadro sull’uso dei dati PNR (Passenger Name Records) (COM(2007)654);

Facendo seguito all’invito espresso dal Consiglio europeo del 25-26 marzo 2004 e alle indicazioni del programma dell’Aja, la proposta di decisione quadro prevede che i vettori aerei mettano a disposizione delle autorità competenti degli Stati membri i dati PNR[5] riguardanti i passeggeri che si trovino su voli internazionali, al fine di prevenire e combattere i reati terroristici e la criminalità organizzata. In base all’articolo 3 della proposta di decisione quadro, ogni Stato membro è tenuto a designare una Unità informazioni passeggeri incaricata di raccogliere i dati trasmessi, in base alla tecnologia push[6], dalle compagnie aeree, e di distruggere immediatamente le informazioni che eventualmente eccedano quelle previste dall’elenco PNR, o che siano tali da rivelare la razza, l’origine etnica, le opinioni politiche, le convinzioni religiose o filosofiche, l’appartenenza sindacale o, ancora, che attengano allo stato di salute o alla vita sessuale del passeggero. L’Unità di informazione passeggeri è incaricata poi di procedere all’analisi dei dati PNR e di elaborare profili di rischio dei passeggeri, al fine di identificare le persone che necessitino di un esame più approfondito edi trasmetterne i dati alle autorità competenti[7].

La proposta stabilisce che i criteri e le garanzie relative alla valutazione dei rischi siano fissati dalle autorità nazionali e che nessuna azione coercitiva possa essere messa in atto dall’Unità di informazione o dalle autorità competenti, sulla sola base del trattamento automatizzato dei dati PNR o in ragione della razza o dell’origine etnica della persona, delle sue opinioni politiche, convinzioni religiose o filosofiche, o del suo orientamento sessuale.

Il trattamento dei dati da parte delle Unità informazioni passeggeri e delle autorità competenti è autorizzato al solo scopo di prevenire e combattere i reati terroristici, come definiti nella decisione quadro 2002/475/GAI, relativa alla lotta al terrorismo, e la criminalità organizzata ai fini di:

· identificare le persone che sono o che potrebbero essere implicate in un reato terroristico o nel crimine organizzato, e i loro complici;

· creare e aggiornare indicatori di rischio in vista della valutazione di queste persone;

· fornire informazioni riguardo agli schemi di spostamento e altre tendenze legate ai reati terroristici e alla criminalità organizzata;

· utilizzare i dati nel quadro delle indagini e delle azioni penali relative a reati terroristici e alla criminalità organizzata.

La proposta di decisione quadro, che segue la procedura di consultazione, dovrebbe essere esaminata in prima lettura dal Parlamento europeo nella seduta dell’18 novembre 2008. Nella riunione del 25 luglio 2008 il Consiglio ha tenuto un dibattito sul metodo di lavoro da seguire nei prossimi mesi per l’approfondimento dell’esame della proposta.

Nella stessa data la Commissione ha inoltre presentato la seconda relazione[8] relativa all’attuazione della decisione quadro 2002/475/GAI sulla lotta al terrorismo (COM (2007)681).

La Commissione rileva che la maggior parte degli Stati membri valutati per la prima volta[9] ha trasposto le principali disposizioni della decisione quadro in modo soddisfacente. Tuttavia, permangono irrisolte alcune questioni importanti. Quanto agli Stati membri valutati per la seconda volta (tra i quali, l’Italia), le informazioni supplementari da essi trasmesse hanno permesso alla Commissione di rilevare, in linea generale, un maggior grado di conformità. Tuttavia, la maggioranza delle carenze identificate nella prima relazione di valutazione permangono invariate.

I principali motivi di preoccupazione della Commissione sono i seguenti:

· l'insufficiente trasposizione dell'articolo 1 (Reati terroristici e diritti e principi giuridici fondamentali) in Germania, Italia, Lituania, Lussemburgo, Polonia, Slovenia e Regno Unito. La Commissione ritiene che questa disposizione sia di cruciale importanza ai fini non solo della decisione quadro ma della politica di lotta contro il terrorismo in generale e sottolinea che una definizione comune del terrorismo costituisce il fondamento di tutte le altre disposizioni della decisione quadro e consente l'applicazione degli strumenti di cooperazione tra autorità di contrasto;

· l'insufficiente trasposizione dell'articolo 5, paragrafo 3 (Armonizzazione delle sanzioni per i reati riconducibili a un'organizzazione terroristica) in Danimarca, Germania, Ungheria, Italia, Slovenia e Svezia, in quanto la Commissione ritiene si tratti – anche in questo caso - di un aspetto determinante della decisione quadro;

· l'insufficiente trasposizione dell'articolo 7 (Responsabilità delle persone giuridiche) in Repubblica Ceca, Lettonia, Slovacchia, Spagna e Regno Unito, a proposito del quale, la Commissione ribadisce che la responsabilità penale armonizzata delle persone giuridiche per i reati terroristici riveste importanza fondamentale nella lotta contro il terrorismo.

1.3 Contenuti della proposta della Commissione

Articolo 1

L’articolo 1, paragrafo 1 della proposta di decisione quadroprevede una nuova formulazione dell’articolo 3[10] della decisione quadro 2002/475/CE del 13 dicembre 2002 sulla lotta la terrorismo, in modo da includere la pubblica istigazione a commettere reati di terrorismo, il reclutamento a fini terroristici e l’addestramento a fini terroristici, tra gli atti intenzionali che gli Stati membri devono considerare reati connessi ad attività terroristiche, negli ordinamenti nazionali.

In particolare, il paragrafo 1 dell’articolo 3, nella nuova formulazione proposta, contiene la definizione, ai fini della decisione quadro, dei comportamenti suddetti:

· pubblica istigazione a commettere atti di terrorismo: diffusione, o qualunque altra forma di pubblica divulgazione, di un messaggio con l'intento di istigare a commettere uno degli atti di cui all'articolo 1, paragrafo 1, lettere da a) a h), qualora tale comportamento – che preconizzi direttamente o indirettamente reati di terrorismo – dia luogo al rischio che possano essere commessi uno o più reati.

Si ricorda che l’articolo 1, paragrafo 1 della decisione quadro 2002/475/GAI, dedicato ai “Reati terroristici e diritti e principi giuridici fondamentali” individua, affinché siano considerati reati terroristici, i seguenti atti intenzionali, quando sono commessi al fine di intimidire gravemente la popolazione, o costringere indebitamente i poteri pubblici o un'organizzazione internazionale a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto, o destabilizzare gravemente o distruggere le strutture politiche fondamentali, costituzionali, economiche o sociali di un paese o un'organizzazione internazionale:

a) attentati alla vita di una persona che possono causarne il decesso;

b) attentati gravi all'integrità fisica di una persona;

c) sequestro di persona e cattura di ostaggi;

d) distruzioni di vasta portata di strutture governative o pubbliche, sistemi di trasporto, infrastrutture, compresi i sistemi informatici, piattaforme fisse situate sulla piattaforma continentale ovvero di luoghi pubblici o di proprietà private che possono mettere a repentaglio vite umane o causare perdite economiche considerevoli;

e) sequestro di aeromobili o navi o di altri mezzi di trasporto collettivo di passeggeri o di trasporto di merci;

f) fabbricazione, detenzione, acquisto, trasporto, fornitura o uso di armi da fuoco, esplosivi, armi atomiche, biologiche e chimiche, nonché, per le armi biologiche e chimiche, ricerca e sviluppo;

g) diffusione di sostanze pericolose, il cagionare incendi, inondazioni o esplosioni i cui effetti mettano in pericolo vite umane;

h) manomissione o interruzione della fornitura di acqua, energia o altre risorse naturali fondamentali il cui effetto metta in pericolo vite umane;

i) minaccia di realizzare uno dei comportamenti elencati alle lettere da a) a h).

· reclutamento a fini terroristici : l'induzione a commettere uno degli atti di cui all'articolo 1, paragrafo 1, sopra ricordati, o all'articolo 2, paragrafo 2.

L’articolo 2 paragrafo 2 della decisione quadro 2002/475/GAI indica nell’ambito dei reati riconducibili ad organizzazione terroristica:

a) la direzione di un’organizzazione terroristica;

b) la direzione di un'organizzazione terroristica; partecipazione alle attività di un'organizzazione terroristica, anche fornendole informazioni o mezzi materiali, ovvero tramite qualsiasi forma di finanziamento delle sue attività nella consapevolezza che tale partecipazione contribuirà alle attività criminose dell'organizzazione terroristica.

· addestramento a fini terroristici: l'atto di fornire istruzioni per la fabbricazione o l'uso di esplosivi, armi da fuoco o altre armi o sostanze nocive o pericolose ovvero altre tecniche o metodi specifici al fine di commettere uno degli atti di cui all'articolo 1, paragrafo 1, sopra ricordati, nella consapevolezza che le istruzioni impartite sono intese per conseguire tale obiettivo.

Il paragrafo 2 dell’articolo 3 nella nuova formulazione, stabilisce che ciascuno Stato membro è tenuto ad adottare le opportune misure per garantire che gli atti intenzionali consistenti in pubblica istigazione a commettere atti terroristici, reclutamento e fini terroristici e addestramento a fini terroristici vengano aggiunti alla lista di reati connessi ad attività terroristiche, già comprendente: il furto aggravato con l'intenzione di commettere uno degli atti di cui all'articolo 1, paragrafo1; l’estorsione commessa con l'intenzione di perpetrare uno degli atti di cui all'articolo 1, paragrafo1 e la redazione di un falso documento amministrativo con l'intenzione di commettere uno degli atti di cui all'articolo 1, paragrafo 1, lettere da a) a h) o all'articolo 2, paragrafo 2, lettera b).

L’articolo stabilisce infine che, perché un atto sia perseguibile conformemente al paragrafo 2 non è necessario che sia stato commesso un reato terroristico.

Le modifiche apportate dai paragrafi 2 e 3 dell’articolo 1 rispettivamente all’articolo 4, paragrafo 2 (Istigazione, concorso e tentativo), e all’articolo 9 (Giurisdizione ed esercizio dell’azione penale) della decisione quadro 2002/475/GAI, derivano dall’ esigenza di garantire che le disposizioni vigenti in materia di pene e sanzioni, responsabilità delle persone giuridiche, giurisdizione e perseguibilità applicabili ai reati di terrorismo si applichino anche a queste forme di comportamento.

In particolare, il paragrafo 2 dell’articolo 1 della proposta di decisione, riformulando l’articolo 4, esclude i reati di pubblica istigazione, reclutamento e addestramento dalla lista di reati terroristici per i quali può configurarsi la fattispecie del tentativo.

Il paragrafo 3 dell’articolo 1 della proposta di decisione aggiunge all’articolo 9 un nuovo comma 1 bis, in base al quale ciascuno Stato membro adotta le misure necessarie a stabilire la propria giurisdizione per i reati di pubblica istigazione, reclutamento e addestramento, quando hanno come obiettivo o come effetto la commissione di un reato terroristico soggetto alla giurisdizione di uno Stato membro, conformemente al paragrafo 1 dell’articolo 9.

Il paragrafo 1 dell’articolo 9 stabilisce che ciascuno Stato membro adotta le misure necessarie a stabilire la propria giurisdizione per i reati di cui agli articoli da 1 a 4 quando:

a) il reato è commesso, anche solo parzialmente, nel suo territorio; ciascuno Stato membro può estendere la sua competenza quando il reato è stato commesso nel territorio di uno Stato membro;

b) il reato è commesso a bordo di una nave battente bandiera del suo paese o di un aeromobile ivi registrato;

c) l'autore del reato è uno dei suoi cittadini o vi è residente;

d) il reato è commesso a vantaggio di una persona giuridica stabilita nel suo territorio;

e) il reato è commesso contro le sue istituzioni o la sua popolazione o contro un'istituzione dell'Unione europea o di un organismo creato conformemente al trattato che istituisce la Comunità europea o al trattato sull'Unione europea, e che ha sede nello Stato membro in questione.

Articolo 2

L’articolo 2 della proposta di decisione stabilisce fissa al 31 dicembre 2008 il termine per l’adozione da parte degli Stati membri, delle disposizioni necessarie all’adeguamento della presente decisione quadro, e al 31 dicembre 2009 il termine per la verifica delle misure adottate da parte del Consiglio.

1.4 L’esame della proposta da parte della istituzioni UE

La proposta, presentata dalla Commissione il 6 novembre 2007, segue la procedura di consultazione,

Nella procedura di consultazione, la proposta della Commissione viene trasmessa dal Consiglio al Parlamento europeo, che esprime un parere e può formulare emendamenti; la Commissione riesamina la proposta e può modificarla sulla base del parere del Parlamento; il Consiglio adotta quindi l’atto in linea generale all’unanimità.

La base giuridica della proposta è costituita dagli articoli 29, 31, paragrafo 1 e 34, paragrafo 2, del Trattato sull’Unione europea.

L’articolo 29 del Trattato sull’Unione europea stabilisce che obiettivo dell’Unione europea è fornire ai cittadini un livello elevato di sicurezza in uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, sviluppando tra gli Stati membri un’azione comune nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale e prevenendo e reprimendo il razzismo e la xenofobia. L’articolo afferma che tale obiettivo è perseguito prevenendo e reprimendo la criminalità organizzata o di altro tipo, in particolare il terrorismo, la tratta di esseri umani ed i reati contro i minori, il traffico illecito di droga e di armi, la corruzione e al frode, mediante: una più stretta cooperazione tra le forze di polizia, le autorità doganali e le altre autorità competentisia direttamente che tramite l'Ufficio europeo di polizia (Europol); una più stretta cooperazione tra le autorità giudiziarie e altre autorità competenti degli Stati membri, anche tramite l'Unità europea di cooperazione giudiziaria (Eurojust); il ravvicinamento, ove necessario, delle normative degli Stati membri in materia penale.

L’articolo 31, paragrafo 1 prevede che l'azione comune nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale comprenda:

a) la facilitazione e l'accelerazione della cooperazione tra i ministeri competenti e le autorità giudiziarie o autorità omologhe degli Stati membri, ove appropriato anche tramite Eurojust, in relazione ai procedimenti e all'esecuzione delle decisioni;

b) la facilitazione dell'estradizione fra Stati membri;

c) la garanzia della compatibilità delle normative applicabili negli Stati membri, nella misura necessaria per migliorare la suddetta cooperazione;

d) la prevenzione dei conflitti di giurisdizione tra Stati membri;

e) la progressiva adozione di misure per la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni, per quanto riguarda la criminalità organizzata, il terrorismo e il traffico illecito di stupefacenti.

L’articolo 34, paragrafo 2, prevede che il Consiglio adotti misure e promuova la cooperazione finalizzata al conseguimento degli obiettivi dell'Unione. A questo scopo, deliberando all'unanimità, su iniziativa di uno Stato membro o della Commissione, il Consiglio può:

a) adottare posizioni comuni che definiscono l'orientamento dell'Unione in merito a una questione specifica;

b) adottare decisioni-quadro per il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri. Le decisioni-quadro sono vincolanti per gli Stati membri quanto al risultato da ottenere, salva restando la competenza delle autorità nazionali in merito alla forma e ai mezzi. Esse non hanno efficacia diretta;

c) adottare decisioni aventi qualsiasi altro scopo coerente con gli obiettivi del presente titolo, escluso qualsiasi ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri. Queste decisioni sono vincolanti e non hanno efficacia diretta. Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, adotta le misure necessarie per l'attuazione di tali decisioni a livello dell'Unione;

d) stabilire convenzioni di cui raccomanda l'adozione agli Stati membri secondo le rispettive norme costituzionali. Gli Stati membri avviano le procedure applicabili entro un termine stabilito dal Consiglio.

Salvo disposizioni contrarie da esse previste, le convenzioni, una volta adottate da almeno la metà degli Stati membri, entrano in vigore per detti Stati membri. Le relative misure di applicazione sono adottate in seno al Consiglio a maggioranza dei due terzi delle parti contraenti.

1.4.1 Consiglio

Il Consiglio giustizia e affari interni del 18 aprile 2008 ha raggiunto un orientamento generale sulla proposta di decisione quadro, ribadendo che l'inclusione dei reati suddetti, che allinea l'attuale decisione quadro 2002/475/GAI con la convenzione del Consiglio d'Europa per la prevenzione del terrorismo comporta i vantaggi del più integrato quadro istituzionale dell'UE.

Il Consiglio ha inoltre posto l’accento sul benefico influsso che la decisione quadro avrà nel rilanciare i meccanismi di cooperazione a livello UE, con particolare riferimento a Europol e Eurojust.

La Presidenza slovena ha proposto alcuni interventi di modifica la testo, volti a:

· rafforzare le garanzie a difesa della libertà di espressione;

· garantire che la definizione, attuazione ed esecuzione della criminalizzazione siano proporzionate alla natura e alle circostanze del reato;

· introdurre la nozione di sanzionabilità opzionale per quanto riguarda il “tentativo” di commettere i reati introdotti con la proposta di decisione quadro.

Si segnala che il Consiglio giustizia e affari interni del 6-7 dicembre 2007 aveva tenuto un primo dibattito orientativo sulla proposta, approvandone largamente i contenuti. Il Consiglio, in particolare, aveva sottolineato l’importanza di considerare reati terroristici l’incitamento pubblico, il reclutamento e l’addestramento, nello spirito della Convenzione del Consiglio d’Europa per la prevenzione del terrorismo, di cui nel contempo sollecitava la rapida ratifica da parte di tutti gli Stati membri. Il Consiglio aveva altresì rilevato come il testo della proposta stabilisse un giusto equilibrio nei confronti del diritto alla libertà di espressione, del diritto di riunione e associazione e del diritto al rispetto della vita familiare.

Durante la riunione del Consiglio giustizia e affari interni del 28 febbraio 2008, la presidenza aveva sottolineato come la proposta si collochi lungo la linea di demarcazione tra i diritti e le libertà fondamentali come la libertà di espressione, di riunione o di associazione e il diritto al rispetto della vita familiare. Il Consiglio aveva pertanto incentrato il dibattito sulle misure di salvaguardia relativo al rispetto dei diritti dell'uomo e al principio di proporzionalità dell’azione penale. La presidenza aveva pertanto concluso che la maggioranza degli Stati membri era disposta ad accettare di aggiungere nei considerando una clausola di proporzionalità basata sull'articolo 12, paragrafo 2[11] della convenzione del Consiglio d’Europa e un nuovo articolo a salvaguardia della libertà di espressione e di stampa, analogo alle disposizioni in questo senso già previste nella proposta di decisione quadro sulla xenofobia e il razzismo.

1.4.2 Parlamento europeo

Il Parlamento europeo ha assegnato la proposta alla Commissione per le libertà civili, giustizia e affari interni (LIBE) per l’esame di merito, e alla Commissione per gli affari giuridici (JURI) per il parere. Il 15 luglio 2008 è stata approvata in Commissione LIBE una proposta di risoluzione (relatrice Roselyne Lefrançois -Gruppo Socialista al Parlamento europeo -PSE- Francia), ai fini dell’esame in plenaria previsto per il 23 settembre 2008.

In particolare, nella proposta di risoluzione, la relatrice pur apprezzando la volontà della Commissione di rafforzare l’azione dell’Unione europea in materia di lotta contro il reclutamento e l’addestramento a fini terroristici, l’iscrizione di tale azione nel quadro istituzionale integrato dell’UE (in base al quale non sono richieste lunghe procedure di firma e di ratifica) e la previsione per tali atti preparatori specifici di un regime giuridico uniforme per quanto attiene alla tipologia e al grado delle sanzioni penali, ritiene tuttavia che la proposta della Commissione, che prevede l’incriminazione della “pubblica istigazione a commettere reati di terrorismo”, potrebbe comportare dei rischi per le libertà e per i diritti fondamentali poiché si tratterebbe in tal caso di sanzionare accanto ai reati di terrorismo in quanto tali, anche le parole o gli scritti che presumibilmente abbiano provocato la commissione di un reato di terrorismo ovvero siano suscettibili di contribuire ad atti di terrorismo.

A modo di vedere della relatrice, tale proposta non consente, allo stato delle cose, né di definire in maniera sufficientemente chiara e precisa i comportamenti passibili di incriminazione, né di fornire una risposta altrettanto esaustiva ai due obiettivi indissociabili della lotta al terrorismo e del rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali. Inoltre, data la natura piuttosto labile della linea di demarcazione, all’atto pratico, fra libertà d’espressione e violazione del diritto, la relatrice si rammarica che tali lacune possano dare adito a episodi di illegalità.

La relatrice suggerisce pertanto di inserire una serie di modifiche intese a riportare un equilibrio nel testo della Commissione nonché ad apportare miglioramenti al livello di certezza giuridica.

Le modifiche previste sono volte a:

- delimitare ulteriormente il concetto di “pubblica istigazione a commettere reati di terrorismo” e la gamma di comportamenti riconducibili a sanzioni penali[12].

- introdurre nel dispositivo del testo di clausole di salvaguardia equivalenti alle disposizioni dell’articolo 12 della convenzione del Consiglio d’Europa sulla prevenzione del terrorismo.

- sostenere la linea assunta dalla Commissione, la quale nella sua proposta esclude qualsiasi obbligo di ricondurre a sanzioni il tentativo di commettere uno dei tre reati previsti dalla proposta, rispetto alla punibilità opzionale prevista dal Consiglio nel suo orientamento generale

- affidare agli Stati membri l’eventuale applicazione delle norme in materia di giurisdizione stabilite dall’articolo 9 alle lettere d) ed e), come del resto inizialmente proposto da diverse delegazioni in seno al Consiglio.

Si segnala inoltre che il 7 aprile 2008 la commissione libertà civili, giustizia e affari interni (LIBE) del Parlamento europeo ha organizzato una tavola rotonda con i Parlamenti nazionali[13] sulla proposta di decisione quadro. In esito all’incontro, l’8 aprile 2008 il presidente della commissione LIBE, Gérard Deprez, ha inviato una lettera al presidente del Consiglio giustizia e affari interni, contenente le richieste formulate dai rappresentanti del Consiglio d’Europa e dai membri dei parlamenti nazionali presenti alla tavola rotonda. In particolare i partecipanti al dibattito hanno chiesto al Consiglio di:

· migliorare la chiarezza giuridica del testo della proposta, attraverso l’introduzione di disposizioni ispirate il più possibile all’articolo 12, paragrafo 2 della Convenzione del Consiglio d’Europa sulla prevenzione del terrorismo, già riconosciuta come ispiratrice della proposta stessa;

· riesaminare i rischi interpretativi che possono insorgere nel momento in cui viene qualificato penalmente il “tentativo” di commettere alcuni dei reati introdotti nella proposta di decisione quadro.

1.5 La motivazione della proposta di decisione quadro sotto i profili di sussidiarietà e proporzionalità

Il tredicesimo considerando della proposta sottolinea che, poiché gli obiettivi dell'azione proposta non possono essere raggiunti pienamente mediante iniziative isolate degli Stati membri, ma è tuttavia necessario disporre di norme armonizzate su scala europea, l'Unione può adottare misure, conformemente al principio di sussidiarietà. La Commissione ritiene inoltre che, conformemente al principio di proporzionalità, la presente decisione quadro non vada al di là di quanto necessario per il raggiungimento dei suddetti obiettivi.

IN particolare, nella relazione illustrativa alla proposta, la Commissione rileva che gli Stati membri non possono realizzare in maniera sufficiente gli obiettivi della proposta per i motivi seguenti:

· il terrorismo mondiale è un fenomeno di portata mondiale; la diffusione di propaganda per la mobilitazione e il reclutamento e di istruzioni e manuali on-line ai fini dell'addestramento e della pianificazione di attentati attraverso Internet ha carattere intrinsecamente internazionale e transfrontaliero; la minaccia è internazionale e tale deve essere anche la risposta, perlomeno in parte;

· tanto la politica antiterrorismo quanto la politica contro la cybercriminalità richiedono, per il conseguimento dei rispettivi obiettivi, azioni coordinate da parte degli Stati membri e cooperazione a livello internazionale; eventuali disparità nel trattamento giuridico tra Stati membri costituiscono un ostacolo alle azioni coordinate necessarie a livello europeo e contrastano la cooperazione a livello internazionale.

La Commissione ritiene che un'azione dell'Unione europa permetterebbe di realizzare meglio gli obiettivi della proposta, sulla base della considerazione che:

· è necessario adeguare al nuovo modus operandi dei terroristi le azioni complementari attualmente intraprese, a livello nazionale e dell'Unione, nella lotta contro il terrorismo. L'adozione di una più ampia definizione del terrorismo consentirà di impedire ai terroristi di approfittare delle lacune e delle divergenze tra legislazioni nazionali. Le operazioni delle attività di contrasto contro le attività criminali di natura transfrontaliera saranno considerevolmente facilitate. L'esistenza di un terreno d'intesa condiviso da tutti gli Stati membri agevolerà inoltre la cooperazione a livello internazionale e rafforzerà la posizione dell'UE in seno alle istanze internazionali;

· l'intensificazione della cooperazione nelle attività di contrasto a livello dell'UE e sul piano internazionale darà luogo a una maggiore efficacia delle indagini e delle azioni giudiziarie, rafforzando in tal modo la sicurezza.

Per quanto riguarda i profili relativi alla proporzionalità, la relazione della Commissione sottolinea che la proposta soddisfa il principio di proporzionalità per i motivi seguenti:

· la proposta non va oltre ciò che è necessario e utile a livello dell'Unione. In quanto decisione quadro, è vincolante per gli Stati membri sotto il profilo dei risultati da ottenere, ma lascia alle autorità nazionali la scelta della forma e dei mezzi;

· le disposizioni della direttiva sul commercio elettronico[14] e della direttiva sulla conservazione dei dati permangono immutate[15], non esiste alcun nuovo obbligo per i fornitori di servizi di telecomunicazione o gli operatori. La proposta non impone alle imprese l'onere di istituire nuovi meccanismi di cooperazione. Essa ha soltanto l'effetto di intensificare l'utilizzazione dei meccanismi esistenti previsti dalle direttive sul commercio elettronico e sulla conservazione dei dati. Le sole spese indirette originate dalla presente proposta sono quelle derivanti dall'aumento del carico di lavoro dovuto alle indagini sui nuovi reati. Considerando il numero di azioni giudiziarie connesse ad attività terroristiche intentate ogni anno nell'UE, tali costi non sono ragguardevoli.

Nella relazione contenente la valutazione di impatto la Commissione informa di aver valutato le seguenti opzioni:

· 1) nessun cambiamento di politica.

· 2) proibire ai fornitori di servizi Internet di dare accesso a materiale per la pubblica istigazione a commettere reati di terrorismo, il reclutamento e l'addestramento a fini terroristici.

· 3) rafforzare le capacità e le competenze delle autorità di contrasto di avversare l'uso di Internet per finalità terroristiche (mediante un addestramento adeguato, il supporto di esperti e attrezzature efficaci, possibilmente con il finanziamento della Commissione).

· 4) esortare gli Stati membri a firmare e/o ratificare la Convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione del terrorismo (mediante una dichiarazione politica).

· 5) rivedere la decisione quadro relativa alla lotta contro il terrorismo al fine di introdurre reati paralleli a quelli previsti nell'ambito della Convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione del terrorismo e rendere perseguibile la pubblica istigazione a commettere atti di terrorismo, il reclutamento e l'addestramento a fini terroristici, anche mediante Internet.

In esito all’esame delle conseguenze di ciascuna opzione in termini di sicurezza, economia e diritti umani, la Commissione ha ritenuto che la combinazione delle opzioni 5 e 3 fosse la soluzione più efficace per contrastare l'uso di Internet per finalità terroristiche nel pieno rispetto dei diritti umani.

231

1.6 Controllo dell’applicazione del Principio di sussidiarietà da parte dei Parlamenti nazionali nell’ambito della COSAC

Nel corso della riunione tenutasi a Lisbona il 12 luglio 2007, i presidenti della COSAC[16] hanno stabilito di svolgere un controllo di sussidiarietà sulla proposta di decisione quadro che modifica la decisione quadro 2002/475/GAI relativa alla lotta contro il terrorismo.

Come previsto nelle conclusioni della XXXVIII COSAC di Estoril (14/16 ottobre 2007), il controllo di sussidiarietà è stato svolto sulla base del Protocollo n. 2 allegato al Trattato di Lisbona, al fine di permettere ai Parlamenti nazionali di valutare nella pratica l’applicazione delle nuove disposizioni ivi contenute.

L’esercizio di sussidiarietà sulla proposta di decisione quadro si è svolto dunque nel periodo delle 8 settimane, dal 26 novembre 2007 al 21 gennaio 2009 e ad esso hanno partecipato 24 Assemblee, in rappresentanza di 19 Stati membri. La Camera dei deputati non ha partecipato all’esercizio.

Solo la Camera dei Comuni del Regno Unito ha ritenuto che la proposta della Commissione violi il principio di sussidiarietà.

Alcune Camere (Belgio, Austria, Olanda) hanno espresso il parere che le argomentazioni della Commissione europea relativamente al rispetto del principio di sussidiarietà siano parzialmente inadeguate.

In qualche caso sono stati avanzati dubbi relativamente ai profili attinenti alla proporzionalità (Germania, Ungheria, Grecia, Svezia).

Per quanto riguarda l’Italia, la XIV Commissione Politiche dell’Unione europea del Senato della Repubblica, nella seduta del 19 dicembre 2007, ha espresso parere favorevole con le seguenti osservazioni:

“La XIV Commissione ritiene che, in linea generale, per assicurare il bene pubblico della certezza del diritto debba essere compiuto, a livello comunitario, ogni sforzo per addivenire ad una comune definizione del crimine di terrorismo;

a) per quanto attiene all’adeguamento dell’ordinamento interno alle previsioni della proposta di decisione-quadro,

si rileva che le norme sanzionatorie previste dalla proposta sono già state inserite nel codice penale del decreto legge del luglio 2005, anche in considerazione della rivisitazione di queste norme ad opera del disegno di legge di ratifica della Convenzione di Varsavia (A.S. 1799). In ogni modo, la ratifica da parte italiana della Convenzione di Varsavia (in vigore comunque dal 1° giugno 2007) non pregiudicherà l’applicazione della decisione-quadro del 2002, come modificata dalla proposta in esame; e ciò in base alla "clausola di disconnessione", che consentirà, per gli Stati membri dell’Unione europea, la prevalenza delle norme comunitarie su quelle della Convenzione (articolo 26, paragrafo 3, della Convenzione).

b) per quanto attiene al merito della proposta di decisione-quadro,

si rileva che l’utilizzo di un mezzo di comunicazione elettronica quale è Internet pone rilevanti problemi ai fini dell’individuazione del luogo di commissione dei reati che con esso vengano commessi. L’espressa finalizzazione della proposta di decisione-quadro a colpire tali fenomeni criminosi potrebbe incrementare queste difficoltà. La decisione-quadro del 2002 pone alcuni criteri per l’individuazione della giurisdizione competente sui reati di terrorismo (articolo 9, paragrafo 2), ma è proprio il primo di questi criteri - quello "dello Stato membro in cui sono stati commessi i fatti" - che, con riferimento ad Internet, lascia non risolta la questione circa la giurisdizione competente. A tale riguardo, pur nella diversità dei criteri di volta in volta ipotizzabili in riferimento alla disciplina di Internet, occorrerebbe fissare un criterio univoco per l’accertamento del locus commissi delicti in riferimento a fatti commessi tramite i mezzi di comunicazione elettronica. Resta fermo, peraltro, il ruolo di Eurojust in sede di risoluzione dei potenziali conflitti di giurisdizione.

c) per quanto attiene al rispetto del principio di sussidiarietà,

sotto il profilo del rispetto della base giuridica prescelta, si rileva che la materia del terrorismo ricade espressamente nell’ambito dell’articolo 31, paragrafo 1, lett. e), del Trattato UE, ai sensi del quale l’azione comune nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale comprende l’adozione di misure per la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni, per quanto riguarda, tra l’altro, il terrorismo. Essendo peraltro la materia penale di competenza degli Stati membri, si ha, per il terrorismo, una concorrenza di competenze con l’Unione. La proposta in esame si muove in questa cornice ed è pertanto legittima; e ciò anche a prescindere dalla già intervenuta decisione-quadro del 2002, su cui va a insistere, e dalla possibilità, ammessa dalla Corte di giustizia (sentenza 3 maggio 2007, C-303/05), di estendere le competenze penali dell’Unione nell’ambito del terzo pilastro, al di là della criminalità organizzata, del terrorismo e del traffico illecito di stupefacenti;

sotto il profilo dell’impossibilità per gli Stati membri di realizzare in maniera sufficiente gli obiettivi della proposta, si deve in effetti sottolineare come la valenza internazionale dei fenomeni terroristici legati agli sviluppi dell’ultimo decennio lasci preferire sul piano dell’efficacia delle misure da adottare un approccio di tipo integrato, con interventi di organismi sovranazionali che armonizzino le norme sostanziali, al fine di eliminare le difformità di disciplina tra i vari Stati, e fissino alcuni requisiti procedurali volti a rendere incisiva l’azione di contrasto. Da questo punto di vista, la fissazione con decisione-quadro di norme penali minime in materia di lotta al terrorismo, che riguardano condotte che possono trovare in Internet un loro ampio spazio di diffusione, consente di apprestare nel territorio europeo una tutela penale supplementare adeguata alle nuove modalità di operatività dei terroristi e, per converso, impedirà ad essi di approfittare delle lacune e delle divergenze tra le legislazioni nazionali".

2. La strategia UE per la lotta al terrorismo

2.1 Orientamenti generali

La prevenzione e il contrasto del terrorismo sono considerati elementi chiave del programma dell’Aja per il rafforzamento della libertà, della sicurezza e della giustizia nell’Unione europea per il periodo 2005.-2010, adottato dal Consiglio europeo del 4 novembre 2004.

Affermando che la sicurezza dell'Unione europea e dei suoi Stati membri ha assunto un nuovo carattere di urgenza, soprattutto alla luce degli attentati terroristici dell'11 settembre 2001 negli Stati Uniti e dell'11 marzo 2004 a Madrid, il Consiglio europeo ha sottolineato che, ai fini di un’efficace prevenzione e lotta al terrorismo nel pieno rispetto dei diritti fondamentali, le attività degli Stati membri non devono essere confinate al mantenimento della propria sicurezza ma devono concentrarsi anche sulla sicurezza dell’Unione nel suo complesso.

A tal fine il programma dell’Aja afferma la necessità che gli Stati membri:

· utilizzino le competenze dei propri servizi di intelligence e di sicurezza non solo per combattere le minacce alla loro sicurezza ma anche, se necessario, per proteggere la sicurezza interna di detti altri Stati membri;

· portino immediatamente all'attenzione delle autorità competenti degli altri Stati membri le informazioni di cui dispongono i loro servizi su eventuali minacce alla sicurezza interna di detti altri Stati membri;

· qualora i servizi di sicurezza sorveglino persone o merci in relazione a minacce terroristiche, assicurino che tale sorveglianza non subisca interruzioni in seguito all'attraversamento di una frontiera.

In linea con le indicazioni del programma dell’Aja, il Consiglio europeo del 15-16 dicembre 2005 ha adottato la Strategia antiterrorismo[17], che fornisce le linee guida per l’intervento dell’UE in questo settore.

Il documento illustra l’impegno strategico dell’Unione “per lottare contro il terrorismo su scala mondiale nel rispetto dei diritti umani e per rendere l’Europa più sicura, in modo che i suoi cittadini possano vivere in un clima di libertà, sicurezza e giustizia” e si articola su si articola in quattro settori:

· nel settore prevenzione, prendendo in esame i fattori e le cause profonde che possono condurre alla radicalizzazione e al reclutamento a fini terroristici, in Europa e a livello internazionale, viene effettuata una valutazione delle azioni dell’Unione suscettibili di distogliere determinati individui dalla scelta del terrorismo;

· con riguardo ai cittadini e alle infrastrutture, il settore protezione valuta le possibilità di ridurre la vulnerabilità di fronte agli attentati rafforzando la sicurezza delle frontiere, dei trasporti e delle infrastrutture critiche;

· nel settore perseguimento vengono illustrate le modalità per indagare sui terroristi e perseguirli tanto all’interno quanto all’esterno delle frontiere europee. I servizi impegnati nella lotta contro il terrorismo devono ostacolare la pianificazione, gli spostamenti e le comunicazioni dei terroristi, smantellare le reti di sostegno, tagliare i finanziamenti e impedire l’accesso al materiale necessario per gli attentati, nonché assicurare i terroristi alla giustizia;

· se la prevenzione, la protezione e il perseguimento falliscono, occorre, nel quadro del settore risposta, prepararsi in uno spirito di solidarietà a gestire e a ridurre al minimo le conseguenze degli attentati terroristici, migliorando le capacità di gestire gli effetti dell’attentato, il coordinamento della risposta e le esigenze delle vittime.

Il Piano d’azione di lotta al terrorismo adottato nel 2004[18] e riveduto, da ultimo, nel marzo 2007[19] dà attuazione alle indicazioni programmatiche della Strategia, ordinando anch’esso gli interventi previsti nei quattro campi: prevenzione, protezione, perseguimento e risposta.

2.2 L’attività del Consiglio

Il Consiglio giustizia e affari interni del 6 giugno 2008 ha tenuto un dibattito sull’attuazione della Strategia e del piano d’azione di lotta al terrorismo, sulla base di una relazione presentato dal coordinatore[20] per la lotta al terrorismo[21]. In particolare, il Consiglio ha apprezzato l’analisi svolta dal coordinatore e condivide l’idea di concentrare il lavoro nei prossimi mesi sulla prevenzione della radicalizzazione e sulla individuazione di assistenza tecnica nel nord-Africa/Sahel e nel Pakistan. Il Consiglio ha inoltre invitato la Commissione a presentare la sua comunicazione sulla radicalizzazione il prima possibile. La relazione del coordinatore, che risponde all’invito del Consiglio europeo a riferire semestralmente, riassume i progressi compiuti dal dicembre 2007 e lo stato dell’arte per quanto riguarda la ratifica di convenzioni e l’attuazione degli atti legislativi principali. Un ulteriore documento (9417/08) contiene le priorità per l’azione futura dell’UE in materia di lotta al terrorismo, soprattutto con riguardo alla questione della radicalizzazione, all’assistenza tecnica ai paesi terzi e allo scambio di informazioni.

Nella riunione dell’8 luglio 2008 il Consiglio ha adottato conclusioni[22] sul rafforzamento della cooperazione nel contrasto alla radicalizzazione e al reclutamento terroristici.

Tra le altre cose, il Consiglio ha invitato gli Stati membri e la Commissione a intraprendere passi concreti per lo scambio delle migliori prassi e a discutere sulla possibilità di elaborare metodologie che consentano la valutazione dell’efficacia delle misure di contrasto alla radicalizzazione e al reclutamento, tenendo conto delle diverse esperienze nazionali in questo settore. Il Consiglio ha inoltre chiesto agli Stati membri e alla Commissione europea di aumentare gli sforzi e le risorse (ad esempio attraverso lo sviluppo e la realizzazione congiunta dei progetti) e di fornire adeguati mezzi finanziari per una più vasta attuazione del Piano d’azione contro la radicalizzazione e il reclutamento.

Il 15 luglio 2008 il Consiglio ha provveduto alla revisione della lista di persone, gruppi ed entità cui si applicano misure restrittive per combattere il terrorismo, aggiornando l’elenco allegato alla posizione comune 2001/931/PESC[23] e alla revisione della lista prevista dal regolamento (CE)n. 2580/2001 nella quale vengono indicate le persone, gruppi ed entità soggetti a misure restrittive specifiche (congelamento di capitali, altre attività finanziarie e risorse economiche).

Si ricorda inoltre che il 23 giugno 2008 il Consiglio Giustizia e affari interni ha adottato la di decisione sul rafforzamento della cooperazione tra le unità di intervento speciali degli Stati membri in situazione di crisi (GAI(2006)5)[24].

Il tema della lotta al terrorismo è stato al centro delle riunioni del Consiglio giustizia e affari interni nel corso del 2007.

In particolare, il Consiglio giustizia e affari interni del 12-13 giugno 2007 ha adottato conclusioni nelle quali:

· ha accolto favorevolmente la realizzazione, nell’ambito del programma Check the Web proposto dalla presidenza tedesca, di un portale di informazione per gli Stati membri, gestito da Europol, al fine di sostenere la cooperazione nel contrasto all’utilizzo di Internet da parte di organizzazioni terroristiche, nel quadro della prevenzione dei fenomeni di radicalizzazione e reclutamento;

· ha invitato gli Stati membri a cooperare nello scambio di informazioni su reati legati al traffico di armi e a stabilire standard comuni nella valutazione della pericolosità di sostanze e prodotti, al fine di limitare la disponibilità di armi ed esplosiviper il terrorismo e la criminalità;

· ha formulato raccomandazioni agli Stati membri, riguardo allo scambio di informazioni sui casi già risolti di rapimento da parte di gruppi terroristici, al fine di creare una banca dati comparativa utile in caso di future indagini;

· ha affermato la necessità di incrementare la rapidità di intervento degli Stati membri in caso di disastro chimico, biologico, radiologico e nucleare (CBRN), sia accidentale che dovuto ad atto terroristico, come stabilito nel programma CBRN del Consiglio e della Commissione, del 20 dicembre 2002 sulla necessità di cooperazione nella prevenzione delle conseguenze della minaccia terroristica di attacchi CBNR.

Il Consiglio giustizia e affari interni del 6-7 dicembre 2007 ha proceduto alla valutazione dello stato di attuazione della Strategia antiterrorismo dell’Unione europea.

In particolare, il Consiglio ha indicato orientamenti strategici ed azioni prioritarie in materia di sicurezza degli esplosivi e adottato conclusioni in materia di protezione delle infrastrutture critiche[25] e di prevenzione della radicalizzazione.

Il Consiglio ha inoltre fissato gli orientamenti per i futuri lavori in nuovi settori, quali la capacità di affrontare i rischi chimici, biologici, radiologici e nucleari (CBRN), e in particolare la preparazione contro gli attacchi biologici.

In particolare il Consiglio, affermando la necessità che l’Unione continui ad affrontare il tema dei rischi non convenzionali, compresi i rischi individuati dalla strategia UE contro la proliferazione della armi di distruzione di massa, ritiene che spetti soprattutto a ciascuno Stato membro proteggere le sue popolazioni da catastrofi di questo tipo e che l’UE debba intervenire in questo settore principalmente svolgendo un ruolo di sostegno in conformità dei principi di sussidiarietà e proporzionalità ricorrendo, preferibilmente, a soluzioni non legislative. Per quanto riguarda in particolare la preparazione contro gli attacchi biologici, il Consiglio ha invitato la Commissione a fornire per la metà di aprile 2008 un’analisi delle risposte al libro verde[26] e ha incoraggiato la Commissione, gli Stati membri e il Segretariato del Consiglio a potenziare la interoperabilità tra i sistemi esistenti volti al monitoraggio e allarme rapido in caso di contaminazione o pandemia biologica e gli organismi di analisi, assistenza e risposta alla crisi attualmente operativi.

2.3 Attività del Parlamento europeo

Nell’ambito della risoluzione sulla dimensione esterna dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia, approvata 21 giugno 2007, il Parlamento europeo, al fine di assicurare ai cittadini dell’Unione europea un elevato livello di sicurezza nei confronti del terrorismo e della criminalità organizzata:

· ritiene che la politica antiterrorismo dell'UE dovrebbe essere pienamente conforme ai principi di legittimità democratica, proporzionalità, efficacia e rispetto dei diritti umani, in linea con le conclusioni della summenzionata risoluzione del Parlamento del 14 febbraio 2007 sul presunto utilizzo di paesi europei da parte della CIA[27] per il trasporto e la detenzione illegale di prigionieri ;

· invita la Commissione e il Consiglio ad applicare, nel quadro della lotta al terrorismo internazionale, le conclusioni a cui è giunta la commissione temporanea sul presunto utilizzo di paesi europei da parte della CIA per il trasporto e la detenzione illegale di persone, approvate dal Parlamento il 14 febbraio 2007; raccomanda, in particolare, a tutte le istituzioni comunitarie di vigilare affinché l'esigenza di sicurezza degli Stati membri non pregiudichi mai, in alcun caso, il rispetto dei diritti umani di tutti gli individui, inclusi gli indiziati per reati di terrorismo;

· invita le istituzioni comunitarie e gli Stati membri ad adottare tutte le misure possibili per limitare la cooperazione con i paesi terzi che tutelano e/o finanziano le organizzazioni terroristiche; sottolinea che uno Stato deve rinunciare pienamente al terrorismo prima di poter beneficiare di relazioni migliori con l'UE; sollecita gli Stati che non hanno proceduto in tal senso a firmare e/o ratificare tutte le convenzioni delle Nazioni Unite sul terrorismo;

· sottolinea la molteplicità delle risposte di cui l'UE dispone nel settore dell'azione esterna per combattere il terrorismo e rileva la necessità di usare in modo coerente tutti gli strumenti disponibili; invita gli Stati membri a portare avanti i lavori concernenti una definizione comune delle Nazioni Unite di terrorismo;

· rammenta la necessità di valutare l'efficacia delle iniziative internazionali in materia di misure antiterrorismo (ad esempio l'attuale revisione del Patriot Act negli USA); sottolinea l'importanza di un'adeguata politica comunitaria contro il terrorismo e rileva che l'incisività delle misure antiterrorismo potrà aumentare considerevolmente se l'UE, nel negoziare tali misure con i paesi terzi, sarà in grado di esprimersi con una sola voce;

· ricorda la necessità di promuovere la cooperazione con tutti i principali Stati delle varie regioni, nei settori concernenti la lotta contro il terrorismo, il reclutamento e il finanziamento dei terroristi e la protezione delle infrastrutture critiche, nel rispetto dei diritti fondamentali e dei valori dell'Unione europea;

· invita il Consiglio a rafforzare il dialogo con altri paesi terzi, a sostenere lo sviluppo di istituzioni e capacità, a elaborare ulteriormente ed attuare i piani d'azione nazionali per far fronte efficacemente alla corruzione e a inserire clausole contro il terrorismo negli accordi firmati con i paesi terzi; ritiene che, in questo settore, siano necessari un finanziamento e un uso maggiori degli strumenti di recente creati dalla Comunità;

· sollecita gli Stati che non lo hanno ancora fatto a firmare e/o ratificare strumenti come la Convenzione ONU contro la corruzione, la Convenzione ONU sulla lotta contro la criminalità transnazionale organizzata e i relativi tre protocolli contro l'ingresso clandestino di migranti, il traffico di persone e la produzione e il traffico illeciti di armi da fuoco e la Convenzione internazionale sulla protezione di tutte le persone dalle sparizioni forzate;

· invita il Consiglio a pretendere dai paesi terzi partner dell'UE che concludano, se non l'hanno ancora fatto, accordi armonizzati in materia di estradizione sul modello degli accordi negoziati con gli USA in materia di estradizione e assistenza giudiziaria reciproca in questioni penali per l'estradizione di presunti terroristi e criminali, affinché siano sottoposti a processo;

· sottolinea la necessità di ratificare la Convenzione del Consiglio d'Europa sulla criminalità cibernetica per prevenire l'abuso di dati e di reti di telecomunicazione a fini terroristici e criminali, a partire da sistemi informatici siti in paesi terzi;

· invita la Commissione e il Consiglio a mettere a punto procedure standardizzate per sorvegliare la produzione, lo stoccaggio, il commercio, il trasporto, l'importazione e l'esportazione di armi ed esplosivi al fine di evitare gli abusi sia all'interno dell'Unione europea che nei paesi terzi.

Il 12 dicembre 2007 il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione sulla lotta al terrorismo, nella quale accoglie con grande soddisfazione l'adozione del nuovo trattato di Lisbona e invita gli Stati membri a ratificarlo in modo da rendere vincolante la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, che costituisce un necessario complemento alla strategia dell'Unione europea di lotta al terrorismo. Il Parlamento europeo ritiene inoltre opportuno, subito dopo la firma del trattato di Lisbona, avviare insieme ai parlamenti nazionali, un esercizio comune di valutazione della Strategia europea antiterrorismo, al fine di preparare una nuova forma di "dialogo ad alto livello" in tale ambito, associando i rappresentanti dei cittadini a livello dell'Unione europea e nazionale.

Per quanto riguarda, in particolare la “prevenzione”, il Parlamento europeo, tra le altre cose:

· ritiene che l'Unione europea debba sostenere le azioni intraprese a livello dell'Unione europea, nazionale e locale per prevenire la radicalizzazione violenta, favorendo l'integrazione delle persone attraverso il dialogo interculturale e la promozione della democrazia e dei diritti umani quali valori universali su cui poggia la nostra società, evitando l'esclusione sociale; ritiene altresì necessario lottare contro la radicalizzazione violenta, compreso l'incitamento a commettere atti violenti;

· chiede infine un divieto a livello europeo dell'apologia del terrorismo in tutte le varianti;

· è convinto, inoltre, che un importante elemento della prevenzione del terrorismo consista in una politica di aiuto allo sviluppo dell'Unione europea e degli Stati membri che funzioni anche come politica di sicurezza; ritiene che promuovere la società civile e contribuire a raggiungere la pace sociale e la prosperità costituiscano strumenti adeguati per mostrare alle persone le loro opportunità e limitare la diffusione delle ideologie fondamentaliste; è convinto pertanto che sia necessario, nel quadro della politica di aiuto allo sviluppo, accordare una priorità molto maggiore che in passato allo sviluppo dei sistemi di istruzione, sanitari e di sicurezza sociale nei paesi spesso identificati come paesi di origine di attività terroristiche;

· è convinto che casi come quello della recente decisione della Corte suprema statunitense di respingere il ricorso per tortura di Khalid Al-Masri tendano a rafforzare l'impressione, in particolare tra le minoranze musulmane nell'Unione europea, che le misure antiterrorismo applichino il principio di due pesi e due misure; invita pertanto l'Unione europea ad impegnarsi con maggiore energia nella lotta volta a sostenere lo Stato di diritto all'interno dell'Unione europea e a livello internazionale, in particolare tutelando i propri cittadini nell'ambito di procedimenti giudiziari in paesi terzi in cui sono coinvolti in modo sproporzionato cittadini di origine musulmana;

· ritiene che la prevenzione del terrorismo richieda una politica estera dell'Unione europea che promuova la democrazia, lo Stato di diritto e il rispetto dei diritti umani nei paesi vicini e altre;

· chiede alla Commissione e al Consiglio di lanciare un'iniziativa a livello europeo e internazionale per il reinsediamento dei prigionieri di Guantanamo provenienti da paesi terzi che non possono fare ritorno in patria perché rischiano di essere perseguitati o torturati;

· ribadisce l'importanza della cooperazione giudiziaria e di polizia a livello dell'Unione europea, in particolare per quanto riguarda lo scambio di informazioni e di analisi, e invita gli Stati membri a rafforzare la loro cooperazione con il coordinamento e il sostegno di Europol;

· chiede di rafforzare il ruolo di Europol e ribadisce che, nella lotta contro il terrorismo, Europol necessita di una propria competenza investigativa; chiede inoltre, in tale contesto, che Europol crei una propria task force antiterrorismo formata da esperti nazionali;

· ritiene che, al fine di aumentare l'efficacia dell'Unione europea nella lotta contro il terrorismo, la Commissione e gli Stati membri debbano istituire una rete permanente per lo scambio di informazioni tra i centri antiterrorismo dell'Unione europea;

· riafferma l'importanza di condividere le informazioni dei servizi di intelligence, tanto a livello dell'Unione europea quanto tra i servizi degli Stati membri, e ribadisce l'esigenza di norme uniformi a livello dell'Unione europea per garantire il debito controllo democratico e parlamentare;

Sul versante della “protezione”, il Parlamento europeo

· ritiene che, al fine di "proteggere i cittadini e le infrastrutture e ridurre la nostra vulnerabilità agli attacchi, rafforzando in particolare la sicurezza delle frontiere, dei trasporti e delle infrastrutture critiche", è essenziale che l'Unione europea:

· sottolinea che un eventuale monitoraggio di Internet volto a prevenire gli attacchi terroristici non deve assolutamente comportare restrizioni alla libertà di parola che non sia intesa ad istigare atti terroristici e non possa in sé ragionevolmente condurre a tali azioni;

· esorta il Consiglio ad adottare infine la decisione quadro sulla protezione dei dati personali trattati nell'ambito della cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale, prevedendo un adeguato livello di protezione dei dati, nonché la decisione quadro in materia di determinati diritti processuali in procedimenti penali nel territorio dell'Unione europea, prima di varare ulteriori misure di lotta contro il terrorismo;

· invita la propria commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni a promuovere un'audizione prima di giugno 2008 sulle misure proposte e adottate a livello dell'Unione europea nel quadro della lotta al terrorismo e sulla loro applicazione ed efficacia, in collaborazione con i parlamenti nazionali;

· ritiene che ogni forma di "profiling" nelle misure antiterroristiche sia inaccettabile; ritiene inaccettabile perseguire un sistema dell'Unione europea in materia di PNR senza una completa valutazione degli accordi PNR UE/USA e UE/Canada, in particolare il loro impatto sulla riduzione della minaccia e il rafforzamento della sicurezza, nonché l'impatto sulla privacy e le libertà civili;

· esprime preoccupazione per il fatto che l'accesso dei servizi di polizia e di contrasto e di Europol alla banca dati Eurodac potrebbe ridurre l'efficacia dell'obiettivo principale della banca dati Eurodac;

Per quanto riguarda il “perseguimento”, il Parlamento europeo:

sollecita gli Stati membri ad abbandonare le esitazioni e a rafforzare la cooperazione di polizia e giudiziaria a livello dell'Unione europea nella lotta contro il terrorismo; chiede di essere informato senza indugio sull'efficacia dell'attuale cooperazione e quali risultati siano stati ottenuti dal meccanismo di valutazione reciproca fra gli Stati membri e le istituzioni dell'Unione europea;

· sottolinea l'esigenza di rafforzare il coordinamento e il ruolo operativo di Eurojust e di Europol che sono strumenti essenziali per un'autentica ed efficace cooperazione nel perseguimento e nell'azione penale a livello dell'Unione europea; ribadisce nel contempo l'esigenza di garantire un pieno controllo democratico a livello dell'Unione europea;

· ribadisce fermamente l'urgente esigenza di adottare una decisione quadro sulla protezione dei dati nel terzo pilastro la quale assicuri un elevato livello di garanzie per i cittadini UE che ora manca a livello UE;

· propone che gli Stati membri concentrino le proprie risorse nel settore della cooperazione di polizia e, anziché adottare l'approccio tecnico finora preferito, sottolineino l'importanza della cooperazione del singolo e del personale; ritiene, a tale riguardo, che dovrebbe esserci un maggiore impulso ad incoraggiare gli scambi tra i servizi di emergenza nazionali e ad eliminare gli ostacoli, ad esempio, in via prioritaria, l'eliminazione delle barriere linguistiche attraverso corsi di lingue; ritiene inoltre che sia necessario adattare le misure di addestramento della polizia alle realtà della società europea, onde includere in futuro, ad esempio, l'insegnamento su tutte le varie culture che compongono la realtà europea nella formazione;

· prende atto dell'adozione da parte della Commissione di nuove misure concernenti, in particolare una modifica della decisione quadro sul terrorismo e una proposta relativa ad un sistema PNR dell'Unione europea; esprime il proprio desiderio di esaminare attentamente tali misure e ribadisce le proprie preoccupazioni sulla proposta per un sistema PNR dell'Unione europea, soprattutto per quanto riguarda la necessità e la proporzionalità del previsto regime di profiling sul quale sembra essere basata;

· ribadisce l'importanza della cooperazione con i paesi terzi nella prevenzione e nella lotta contro il terrorismo ed evidenzia che gli Stati Uniti sono partner essenziali in questo campo; ritiene che un quadro giuridico comune per la cooperazione giudiziaria e di polizia, con speciale accento sulla protezione dei diritti fondamentali, soprattutto dei dati personali, dovrebbe essere definito tra l'Unione europea e gli Stati Uniti attraverso un accordo internazionale che garantisca un idoneo controllo democratico e parlamentare a livello nazionale e dell'Unione europea;

· è preoccupato per la reazione impulsiva degli Stati membri nella legislazione antiterrorismo, nell'ambito del quale il desiderio di inviare un messaggio politico spesso assume priorità rispetto ad un attento e scrupoloso esame dei limiti del possibile e dell'utile, il che comprende la crescente e inadeguata considerazione dei principi dello stato di diritto, come il principio di proporzionalità e la presunzione di innocenza;

Per quanto riguarda la "risposta", il Parlamento europeo

· ritiene estremamente importante che, nel caso di un attacco terroristico, gli Stati membri diano prova di un reale spirito di solidarietà, gestendo e riducendo al minimo le conseguenze di detto attacco, segnatamente per i paesi dell'Unione europea che non dispongono di risorse umane, finanziarie o tecnologiche sufficienti per gestire gli strascichi, coordinare le risposte e aiutare le vittime;

· ricorda l'importanza dell'unità fra tutte le forze democratiche nella lotta contro il terrorismo;

· ritiene che sia fondamentale, nella risposta agli attacchi terroristici, mettere in atto gli strumenti necessari, efficaci e proporzionati per sostenere la lotta globale contro il terrorismo e ritiene ugualmente importante tutelare tutti gli aspetti dello stato di diritto, i diritti civili dei cittadini, le garanzie giuridiche e legali dei sospetti e il controllo e il monitoraggio democratico su tutta la legislazione varata, sia a livello dell'Unione europea che nelle relazioni con i paesi terzi;

· esorta la Commissione ad avanzare una proposta per garantire il controllo parlamentare sulle attività di intelligence congiunte e coordinate a livello dell'Unione europea.

Per quanto riguarda le "radici" del terrorismo il Parlamento europeo

· invita il Consiglio e la Commissione ad elaborare un piano d'azione per diffondere la democrazia nel mondo e rafforzare la cooperazione economica e politica con i paesi islamici:

· invita la Commissione a definire le misure per garantire la protezione e il sostegno alle vittime del terrorismo, promuovendo altresì lo scambio delle migliori pratiche e una gamma uniforme di garanzie a livello dell'Unione europea;

2.4 Contrasto al finanziamento del terrorismo

Il 24 luglio 2008 il Consiglio giustizia e affari interni ha approvato le raccomandazioni del coordinatore per la lotta al terrorismo riguardanti i grandi assi per una Strategia riveduta per la lotta al finanziamento del terrorismo[28].

Nella sua relazione, il coordinatore, pur osservando che la normativa dell'UE per la lotta al finanziamento del terrorismo è stata ormai emanata, ha sottolineato tuttavia che è sempre più necessario intraprendere azioni non legislative di più ampia portata, (volte specialmente ad aumentare la trasparenza), al fine di assicurare che gli Stati membri siano dotati degli strumenti adeguati per contrastare il fenomeno in questione.

Il coordinatore ha quindi ribadito che, in collaborazione con gli Stati membri, occorre proseguire e intensificare i lavori per migliorare le modalità di congelamento e confisca dei beni delle organizzazioni terroristiche e dei proventi di attività illecite, nonché per istituire norme minime comuni relative all'addestramento degli investigatori finanziari e promuovere un'efficace cooperazione tra unità di informazione finanziaria (UIF) a livello dell'UE e con i paesi terzi.

In questo quadro il coordinatore ha pertanto formulato le seguenti 10 raccomandazioni, relative ai seguenti ambiti: sorveglianza, analisi della minaccia, nuovi sviluppi ( in particolare, in considerazione della rapida evoluzione tecnica dei nuovi metodi di pagamento), potenziamento delle azioni esistenti, cooperazione con le Unità di informazione finanziaria; cooperazione con il settore privato; intelligence finanziaria e indagini; cooperazione internazionale, attività del Consiglio[29]; attività del coordinatore.

Per quanto riguarda la recente attività normativa a livello UE, si ricorda che nell’ambito delle misure volte al contrasto al finanziamento del terrorismo l’11 marzo 2008 è stata adottata la direttiva 2008/20/CE, che modifica la direttiva 2005/60/CE[30] (terza direttiva antiriciclaggio) per quanto riguarda le competenze di esecuzione conferite alla Commissione stessa secondo le procedure di comitatologia^{^[31]}.

Si tratta, nello specifico, della procedura di adozione di misure intese a chiarire gli aspetti tecnici di alcune definizioni contenute nella direttiva 2005/60/CE, ad adottare criteri tecnici per valutare se determinate situazioni presentino un basso rischio, ovvero un rischio elevato, di riciclaggio o di finanziamento del terrorismo, per valutare se sia giustificato non applicare la direttiva medesima a determinate persone che esercitano un’attività finanziaria in modo occasionale o su scala molto limitata, nonché ad adeguare gli importi previsti dalla direttiva tenendo conto degli sviluppi economici e delle modifiche dei parametri internazionali.

Il 15 ottobre 2007 è stata definitivamente approvata la direttiva 2007/64/CE relativa ai servizi di pagamento nel mercato interno.

La direttiva ha l’obiettivo di instaurare un quadro giuridico armonizzato in materia di:

- condizioni di accesso al mercato per i prestatori di pagamento diversi dagli enti creditizi, anche al fine di recepire la VI raccomandazione speciale del Gruppo di azione finanziaria internazionale (GAFI)[32] dell’OCSE, la quale prevede l’allineamento dell’attività di trasferimento fondi alle raccomandazioni generali del GAFI in materia di lotta al riciclaggio e l’introduzione di sanzioni amministrative, civili e penali in caso di esercizio illegale;

- requisiti di trasparenza e di informazione;

- diritti ed obblighi degli utenti e dei prestatori dei servizi di pagamento.

Il 6 dicembre 2007 è stata adottata la decisione 2007/845/GAI, concernente la cooperazione tra gli Uffici degli Stati membri per il recupero dei beni nel settore del rintracciamento e dell’identificazione dei proventi di reato o di altri beni connessi.

La decisione prevede che ogni Stato membro istituisca o designi un Ufficio nazionale per il recupero dei beni, incaricato di facilitare il rintracciamento e l’identificazione dei proventi di reato e altri beni connessi con reati che possono essere oggetto di un provvedimento di congelamento o sequestro, emanato dall’autorità giudiziaria competente nel corso di un procedimento penale, ovvero di un provvedimento di confisca, a titolo di sanzione penale o altro, a seguito di un reato. Gli Stati membri sono tenuti ad assicurare che i suddetti uffici cooperino scambiandosi informazioni e migliori pratiche, sia su richiesta sia spontaneamente.

Specifiche indicazioni in materia di contrasto al finanziamento delle organizzazioni terroristiche e al riciclaggio del denaro sono contenute nella risoluzione sulla dimensione esterna della lotta contro il terrorismo internazionale, approvata dal Parlamento europeo il 15 febbraio 2007.

2.5 Strumenti finanziari 2007-2013

Nell’ambito delle nuove prospettive finanziarie per il 2007[33], il programma quadro “Sicurezza e tutela delle libertà” per il periodo 2007-2013 (COM(2005)124-1)[34] intende garantire una cooperazione operativa efficace nella lotta contro il terrorismo, comprese le conseguenze di questo fenomeno, la criminalità organizzata e la criminalità comune; di promuovere un ’“intelligence” a livello europeo e di rafforzare la prevenzione della criminalità e del terrorismo, in modo da rendere possibili società sicure, fondate sullo Stato di diritto. Il programma quadro si sostanzia nei seguenti strumenti finanziari specifici:

· programma specifico “Prevenzione, preparazione e gestione delle conseguenze in materia di terrorismo” (decisione 2007/124/GAI), con dotazione pari a 139,4 milioni di euro;

Per quanto riguarda la prevenzione e la preparazione a fronteggiare gli attentati terroristici, il programma intende:

- incoraggiare, promuovere e finanziare valutazioni dei rischi e delle minacce per le infrastrutture critiche, comprese le valutazioni sul posto, individuare i possibili bersagli degli attentati terroristici e le eventuali necessità per migliorare la loro sicurezza;

- promuovere e finanziare l’elaborazione di norme comuni di sicurezza e lo scambio di competenze ed esperienze in materia di protezione delle infrastrutture critiche;

- promuovere e finanziare il coordinamento e la cooperazione a livello dell’UE nel settore della protezione delle infrastrutture critiche.

Per quanto riguarda la gestione delle conseguenze degli attentati terroristici, il programma intende:

- incoraggiare, promuovere e finanziare lo scambio di know-how e tecnologie per quanto riguarda le potenziali conseguenze degli attentati terroristici;

-incoraggiare, promuovere e finanziare l’elaborazione della metodologia pertinente e di piani di emergenza;

- garantire il contributo in tempo reale di esperti in materia di terrorismo alla gestione globale delle crisi e ai meccanismi di allarme rapido e di protezione civile.

· programma specifico “Prevenzione e lotta contro la criminalità” (decisione 2007/125/GAI), con dotazione pari a 605,6 milioni di euro;

Il programma si articola in tre temi: a) attività repressiva; b) prevenzione della criminalità e criminologia; c) protezione dei testimoni e delle vittime. Esso intende contribuire ai seguenti obiettivi specifici:

- promuovere e organizzare azioni di coordinamento, cooperazione e comprensione reciproca tra le autorità di contrasto, le altre autorità nazionali e gli organismi affini dell’Unione;

- incoraggiare, promuovere ed elaborare i metodi e gli strumenti orizzontali necessari per una strategia di prevenzione e lotta contro la criminalità, per esempio la cooperazione tra il settore pubblico e quello privato, l’elaborazione di migliori pratiche per la prevenzione della criminalità, l’elaborazione di statistiche comparabili e la criminologia applicata;

- promuovere ed elaborare le migliori pratiche per la protezione delle vittime di reati e dei testimoni.

Il programma non riguarda la cooperazione giudiziaria. Può, tuttavia, finanziare azioni finalizzate alla cooperazione tra autorità giudiziarie e autorità di contrasto.

[1] SEC(2007)1424 e SEC(2007)1425 (allegato al presente dossier).

[2] Registro del Consiglio, documento n. 14781/1/05. Il piano d’azione è stato da ultimo aggiornato nel febbraio 2007.

[3] La prevenzione e il contrasto del terrorismo sono considerati elementi chiave del programma dell’Aja. Nel dicembre 2005, il Consiglio europeo ha adottato la Strategia antiterrorismo (Registro del Consiglio, documento n. 14469/4/05), che ha fornito le linee guida per l’intervento dell’UE in questo settore. Il Piano d’azione di lotta al terrorismo adottato dal Consiglio europeo del 17-18 giugno 2004 e riveduto, da ultimo, nel marzo 2007(Registro del Consiglio, documento n. 7233/1/07), ricalca il modello delineato nella Strategia, ordinando gli interventi previsti in quattro campi: prevenzione, protezione, perseguimento e risposta.(si veda anche infra, capitolo 2)

[4] All’indomani degli attentati di Madrid, il Consiglio europeo del 25 marzo 2004 ha considerato prioritario “ privare le organizzazioni e i gruppi terroristici degli strumenti necessari alla loro attività” e, in particolare,” assicurare una maggiore sicurezza per quanto riguarda le armi da fuoco, gli esplosivi, i materiali e le tecnologie necessari alla fabbricazione di bombe”. A tal fine è stato costituito un gruppo di esperti sulla sicurezza degli esplosivi (ESEFT) composto di rappresentanti del settore pubblico e privato i cui lavori si sono conclusi nel giugno 2007. Le raccomandazioni del gruppo di esperti hanno costituito la base per la formulazione del piano d’azione.

[5] Le informazioni PNR sono costituite da un insieme di 19 dati, elencati in allegato alla proposta, che permettono il controllo e il trattamento delle prenotazioni da parte delle compagnie aeree. Si tratta in particolare di: codice relativo al dossier del passeggero (codice PNR); data della prenotazione o dell’emissione del biglietto; data prevista del viaggio; nome del passeggero; indirizzo e recapiti del passeggero; mezzi di pagamento, compreso l’indirizzo di fatturazione; itinerario completo del PNR in questione; profilo del cliente fedele; agenzia di viaggio; statuto del passeggero (conferma, check–in, mancata presentazione, assenza di prenotazione); dossier PNR scissi o divisi; osservazioni generali (escluse informazioni sensibili); dati relativi al biglietto (numero, data etc.); numero del posto e altre informazioni a riguardo; condivisione dei codici; bagagli; numero e nomi di altri passeggeri eventualmente figuranti nel dossier PNR; informazioni API; ogni modificazione dei dati finora elencati. Dati complementari sono previsti per i minori: nome e sesso del bambino; età; lingue parlate; nome e recapiti dell’accompagnatore alla partenza e legame con il bambino; nome e recapiti dell’accompagnatore all’arrivo e legame con il bambino; agente all’arrivo e alla partenza.

[6] La tecnologia push prevede che il vettore aereo trasmetta i dati PNR richiesti alla banca dati richiedente e si contrappone alla tecnologia pull, la quale, invece, permette all’autorità richiedente di avere accesso al sistema di prenotazione del vettore aereo e copiare I dati richiesti nella propria banca dati.

[7] L’articolo 4 della proposta stabilisce che ogni Stato membro adotti una lista di autorità competenti, tra quelle incaricate della lotta al terrorismo e alla criminalità organizzata, abilitate a ricevere i dati PNR dalle Unità informazioni passeggeri e a trattarli.

[8] La prima relazione è stata presentata l’8 giugno 2004.COM(2004)409.

[9] Stati entrati a far parte dell’UE il 1° maggio 2004, più Grecia, Lussemburgo e Paesi Bassi.

[10] L’attuale articolo 3 della decisione quadro 2002/475/GAI stabilisce che ciascuno Stato membro adotta le misure necessarie affinché siano considerati reati connessi alle attività terroristiche i seguenti comportamenti:

a) furto aggravato commesso per realizzare uno dei comportamenti elencati all'articolo 1, paragrafo 1;

b) estorsione per attuare uno dei comportamenti elencati all'articolo 1, paragrafo 1;

c) formazione di documenti amministrativi falsi al fine di porre in essere uno dei comportamenti elencati nell'articolo 1, paragrafo 1, lettere da a) a h), e nell'articolo 2, paragrafo 2, lettera b).

[11] Il 2 paragrafo dell’articolo 12 della Convenzione prevede che nella definizione, attuazione ed esecuzione della criminalizzazione secondo quanto previsto dagli articoli da 5 a 7, e dall’articolo 9 della Convenzione stessa, si applichi il principio di proporzionalità, nel rispetto della legittimità degli scopi perseguiti e della loro necessità in una società democratica, escludendo ogni forma di arbitrio, discriminazione o razzismo.(The establishment, implementation and application of the criminalisation under Articles 5 to 7 and 9 of this Convention should furthermore be subject to the principle of proportionality, with respect to the legitimate aims pursued and to their necessity in a democratic society, and should exclude any form of arbitrariness or discriminatory or racist treatment.)

[12] La relatrice ritiene in particolare che il comportamento in questione debba porre in essere un pericolo “reale” e non meramente ipotetico, di commissione di un’infrazione di terrorismo, ovvero che debba sussistere un legame sufficientemente stretto fra l’istigazione e l’eventualità della perpetrazione di un atto terroristico.

[13] Nessun parlamentare italiano ha potuto partecipare alla riunione.

[14] Direttiva 2000/31/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'8 giugno 2000, relativa a taluni aspetti giuridici del commercio elettronico nel mercato interno

[15] Direttiva 2006/24/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006 , riguardante la conservazione di dati generati o trattati nell’ambito della fornitura di servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico o di reti pubbliche di comunicazione e che modifica la direttiva 2002/58/CE.

[16] La Conferenza specializzata negli affari europei e comunitari (COSAC) ha avviato, a partire dalla riunione dell’Aia nel novembre 2004, specifici esercizi in materia di controllo di sussidiarietà e proporzionalità da parte dei Parlamenti nazionali.

In una prima fase, questi esercizi sono stati svolti considerati quali anticipazioni a titolo sperimentale del meccanismo di controllo di sussidiarietà (c d. early warning) previsto dal Protocollo sui principi di sussidiarietà e proporzionalità allegato al Trattato costituzionale e si sono pertanto svolti sostanzialmente secondo le regole da esso previste (in particolare, con la fissazione di un termine di sei settimane per la conclusione dell’esame). Successivamente, anche in seguito alle vicende del processo di ratifica del Trattato costituzionale, le modalità di svolgimento di tali esercizi da parte dei Parlamenti nazionali nell’ambito della COSAC hanno seguito una procedura ad hoc, solo parzialmente ricalcata su quella prevista dal suddetto Protocollo.

[17] Registro del Consiglio, documento n. 14469/4/05.

[18] Piano d’azione sulla lotta al terrorismo adottato dal Consiglio europeo del 17-18 giugno 2004.

[19] Registro del Consiglio, documento n. 7233/1/07.

[20] Dal 19 settembre 2007 Gilles de Kerchove è il nuovo coordinatore anti-terrorismo, al posto di Gijs de Vries, il cui mandato è scaduto a marzo 2007.

[21] Registro del Consiglio, documento 9416/1/08)

[22] Si ricorda inoltre che Il 30 maggio 2008, il Consiglio ha adottato una dichiarazione a sostegno dell’Iniziativa globale per combattere il terrorismo nucleare (GICNT). La dichiarazione è stata resa pubblica in occasione della quarta riunione plenaria dell'iniziativa globale per combattere il terrorismo nucleare tenutasi a Madrid il 16 e 17 giugno 2008. Lo scopo di tale iniziativa, lanciata nel 2006 dai presidenti di Russia e Stati Uniti d'America, corrisponde ad alcuni obiettivi previsti dalla strategia dell'UE contro la proliferazione delle armi di distruzione di massa.L'UE ha lo status di osservatore dal giugno 2007 e tutti gli Stati membri dell'UE hanno sottoscritto i principi di tale iniziativa.

[23] L’UE ha adottato per la prima volte misure restrittive nei confronti di persone ed entità coinvolti in atti terroristici, nel dicembre 2001, in seguito agli attacchi dell’11 settembre e sulla base della risoluzione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite 1373(2001). A tal fine l’UE ha adottato la posizione comune del Consiglio 2001/931/PESC relativa all’applicazione di misure specifiche per la lotta al terrorismo e il regolamento (CE) n.2580/2001 del Consiglio relativo a misure specifiche restrittive contro determinate persone, e entità, destinate a combattere il terrorismo . La posizione comune stabilisce i criteri per l’inserimento nell’elenco di persone, gruppi ed entità coinvolti in atti terroristici e identifica le azioni che costituiscono tali atti. Coloro che sono inseriti nell’elenco sono soggetti a misure rafforzate nel campo della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale nel quadro del trattato sull’Unione europea.

Il regolamento prevede a sua volta quali, tra le persone, entità e gruppi inseriti nel suddetto elenco, saranno soggetti a congelamento di capitali, attività finanziarie e risorse economiche. Il regolamento vieta inoltre di mettere a disposizione di costoro capitali e altre attività finanziarie o risorse economiche, sia direttamente che indirettamente, prevedendo tuttavia deroghe umanitarie che consentano l’uso di fondi in determinate circostanze, quali pagamenti per alimentazione, medicinali o spese legali.

Gli elenchi in questione si distinguono dal regime di attuazione a livello UE della risoluzione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite 1390(2002) sul congelamento dei capitali, di persone ed entità associate a Osama bin Laden, alla rete Al-Qaeda e ai Talebani, a cui provvede invece il regolamento (CE)881/2002 del Consiglio.

[24] La proposta di decisione stabilisce le norme e le condizioni generali volte a consentire ad unità speciali d’intervento^{^[24]} di uno Stato membro di fornire assistenza e/o operare sul territorio di un altro Stato membro (Stato membro richiedente) ove quest’ultimo ne abbia fatto richiesta ed esse abbiano deciso di accoglierla per far fronte a una situazione di crisi. Con il termine situazione di crisi la proposta intende qualunque situazione provocata dall’uomo in uno Stato membro che rappresenti una seria minaccia fisica diretta per persone o istituzioni di detto Stato membro, in particolare, la cattura di ostaggi, i dirottamenti aerei ed eventi simili. Le unità speciali di intervento saranno autorizzate ad operare in funzione di supporto su territorio dello Stato membro richiedente; opereranno sotto la diretta responsabilità dello Stato membro richiedente e nel rispetto della sua legislazione; agiranno nei limiti dei poteri di cui dispongono in virtù della loro legislazione nazionale.

[25] Il programma europeo di protezione delle infrastrutture critiche comprende la comunicazione (COM(2006)786), sul programma europeo EPCIP (European programme for critical infrastructure protection) e laproposta di direttiva (COM(2006)787), relativa all’individuazione delle infrastrutture critiche europee e alla valutazione della necessità di migliorarne la protezione. La proposta di direttiva sottolinea la necessità di operare una distinzione tra infrastrutture europee e nazionali e precisa che l’intervento dell’Unione avverrà in applicazione del principio di sussidiarietà, dato che spetta in prima istanza ai paesi dell’UE proteggere le loro infrastrutture. Tra gli obblighi della proposta di direttiva, si segnala la creazione, da parte dei responsabili, di un piano di sicurezza con misure standard e urgenti, in base ai rischi, e la designazione di un ufficiale di collegamento responsabile della sicurezza in ogni Stato membro. Le misure previste verranno finanziate per il 30% a carico UE, nell’ambito del programma “Prevenzione, preparazione e gestione delle conseguenze in materia di terrorismo”, adottato il 12 febbraio 2007 (decisione 2007/124/CE), per il 70% dai responsabili delle infrastrutture in oggetto.

Il Consiglio giustizia e affari interni del 5 giugno 2008 ha raggiunto un accordo politico sulla proposta di direttiva. In particolare il Consiglio prevede che la direttiva si applichi al settore energetico e al settore dei trasporti.

[26] L’11 luglio 2007 la Commissione ha presentato un Libro verde sulla preparazione contro gli attacchi biologici (COM(2007)399), al fine di stimolare il dibattito e lanciare un processo di consultazione su come ridurre i rischi biologici, per rafforzare la preparazione e la capacità di reazione a livello UE. Per migliorare la capacità dell’Unione europea di prevenire un incidente o un attentato a carattere biologico, di reagire e di ristabilire la situazione, e per garantire la coerenza delle azioni nei vari settori, la Commissione ritiene necessario acquisire le opinioni delle autorità nazionali responsabili della prevenzione dei rischi, delle indagini e degli interventi, della sanità pubblica (umana, animale e vegetale), delle dogane, della protezione civile, le autorità di contrasto, l’esercito, la bioindustria, gli epidemiologi e il settore sanitario, le università e gli istituti di ricerca biologica. La consultazione si concluderà il 1° ottobre 2007.

[27] Il 18 gennaio 2006 il Parlamento europeo ha costituito una commissione temporanea, con mandato di 12 mesi e prorogabile, sul presunto utilizzo dei paesi europei, da parte della CIA, per il trasporto e la detenzione illegale di prigionieri sospettati di terrorismo. La risoluzione conclusiva elaborata dalla commissione temporanea è stata approvata in seduta plenaria- al termine di una votazione su 270 emendamenti - con 382 voti favorevoli, 256 contrari e 74 astensioni. In essa, il Parlamento europeo, tra l’altro, pur ribadendo che il terrorismo rappresenta una delle principali minacce alla sicurezza dell'Unione europea, sottolinea che esso “deve essere combattuto con iniziative legittime e coordinate da tutti i governi europei, in stretta collaborazione con partner internazionali e segnatamente con gli Stati Uniti, seguendo le linee della strategia definita a livello delle Nazioni Unite”. La lotta contro il terrorismo, in particolare, “va condotta sulla base dei nostri valori comuni di democrazia, Stato di diritto, diritti umani e libertà fondamentali e a tutela degli stessi”. In proposito, il Parlamento ritiene che dopo gli eventi dell’11 settembre 2001, la cosiddetta “guerra al terrore”, “con i suoi eccessi”, abbia prodotto “una grave e pericolosa erosione dei diritti umani e delle libertà fondamentali”. E' pertanto necessario che, nel contemperare l'esigenza di sicurezza con i diritti dei singoli individui, “siano sempre pienamente rispettati i diritti umani, garantendo quindi che i sospetti terroristi siano sottoposti a processo e condannati nel rispetto delle regole di diritto”.

[28] La strategia attuale per la lotta al finanziamento del terrorismo, messa a punto dal Consiglio sulla base di proposte presentate congiuntamente dal Segretario Generale/Alto Rappresentante e dalla Commissione, è stata adottata dal Consiglio europeo del 16 e 17 dicembre 2004 (documento n. 16089/04). I

[29] A questo proposito il coordinatore osserva che riguardo alla lotta contro il riciclaggio del denaro e il finanziamento del terrorismo il Consiglio dovrebbe migliorare i suoi i lavori preparatori, nonché semplificare le proprie strutture operative.

[30] Direttiva 2005/60/CE relativa alla prevenzione dell'uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo

[31] Con il termine comitatologia o comitologia si designano le procedure mediante le quali la Commissione, in base all’articolo 202 del Trattato CE, esercita i poteri ad essa delegati per l’attuazione degli atti comunitari “legislativi”, vale a dire adottati dal Parlamento e dal Consiglio o dal solo Consiglio secondo una delle procedure decisionali previste dal Trattato CE (consultazione, codecisione, cooperazione, parere conforme). Le cinque procedure di comitatologia (consultazione, gestione, regolamentazione, regolamentazione con controllo e di salvaguardia), attualmente disciplinate dalla decisione del Consiglio n. 1999/468/CE, così come modificata, prevedono l’obbligo della Commissione di sottoporre i progetti di misure di attuazione a comitati composti da funzionari delle amministrazioni nazionali. L’efficacia del parere del comitato dipende dal tipo di procedura di cui l’atto legislativo dispone di volta in volta l’applicazione.

[32] Il GAFI è un organismo intergovernativo costituito nel 1989 e composto da esperti legali, penali e finanziari di Asia, America ed Europa, che ha per obiettivo la formulazione e la promozione a livello nazionale e internazionale, di strategie di lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo. Nel 1989 il GAFI ha elaborato 40 raccomandazioni in tema di contrasto al riciclaggio. Ad esse si sono aggiunte, in seguito agli attentati dell’11 settembre 2001, 9 ulteriori raccomandazioni speciali, in cui il fenomeno del riciclaggio è affrontato sotto il profilo specifico della lotta al finanziamento del terrorismo.

[33] Sull’insieme degli strumenti finanziari per l’area libertà, giustizia e sicurezza, vedi capitolo precedente

[34] La comunicazione della Commissione (COM(2005)124-1), istitutiva del programma quadro Sicurezza e tutela delle libertà, è stata presentata il 6 aprile 2005.

[35] La disciplina delle attività sottocopertura è poi stata abrogata dalla legge n. 146/2006 (v. ultra), il cui articolo 9 prevede ora una disciplina unitaria di tali operazioni per le diverse tipologie di reato (tra cui il terrorismo).

[36] La vigenza delle norme sulla conservazione dei dati di traffico telefonico e telematico e sull’apertura di servizi pubblici di telefonia ed Internet è stata, da ultimo, prorogata al 31 dicembre 2008 dall’art. 34 del D.L. 248/2007 (L. 31/2008).

[37] Regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza.

Ufficio Rapporti con l’Unione europea

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