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Il decreto legislativo in esame dà attuazione alla direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno. La direttiva si pone la finalità di superare gli ostacoli di natura giuridica che si frappongono in concreto alla libertà di stabilimento dei prestatori e alla libera circolazione dei servizi negli Stati membri. Il recepimento della direttiva è stato previsto dall’art. 41 della legge n. 88/2009 (legge comunitaria 2008), che specifica anche i principi e criteri direttivi della delega.

Lo schema in esame consta di tre Parti, suddivise in Titoli.

Il Titolo I della Parte Prima (artt. 1-9) reca disposizioni di carattere generale che definiscono l’ambito di applicazione del provvedimento, nel quale rientrano le attività economiche di carattere imprenditoriale o professionale svolte senza vincolo di subordinazione e dirette allo scambio di beni o fornitura di prestazioni anche di carattere intellettuale, e dal quale risultano escluse (artt. 2-7):

§       le attività connesse con l’esercizio di pubblici poteri;

§       la disciplina fiscale delle attività di servizi;

§       i servizi di interesse economico generale assicurati alla collettività in regime di esclusiva;

§       i servizi sociali, relativi ad alloggi popolari, assistenza all’infanzia, sostegno alle famiglie e alle persone in stato di bisogno;i servizi finanziari e di trasporto.

Ai servizi di comunicazione si applicano solo le disposizioni dei Titoli IV e V.

Ulteriori servizi esclusi sono quelli di: somministrazione ai lavoratori forniti da agenzie di lavoro; sanitari e farmaceutici forniti a scopo terapeutico; audiovisivi; privati di sicurezza e forniti da notai. Sono infine esclusi il gioco d’azzardo, le scommesse e le attività delle case da gioco.

Il Titolo II (artt. 10-19) disciplina l’accesso e l’esercizio delle attività di servizi in regime di stabilimento; il Titolo III (artt. 20-24) riguarda invece le prestazioni effettuate in via transfrontaliera non in regime di stabilimento, ma in modo occasionale e temporaneo. Il Titolo II consente di norma l’esercizio in Italia di uno dei servizi ricompresi nella direttiva a seguito della presentazione di una dichiarazione di inizio attività (cd. D.I.A.). La nuova disciplina ribalta l’attuale regime autorizzatorio. Essa non è comunque estensibile a tutti i settori dei servizi interessati alla direttiva: per diversi di essi, infatti, motivi imperativi di interesse generale, definiti dall’art. 8, comma 1, lett. h), possono imporre di subordinare l’accesso all’esercizio dell’attività di servizi a specifici requisiti o a particolari regimi autorizzatori.  

Salvo deroghe in talune limitate ipotesi e per motivi imperativi di interesse generale, l’autorizzazione all’esercizio dell’attività (art. 19) ha normalmente efficacia su tutto il territorio nazionale, consentendo anche l’apertura di filiali, rappresentanze o uffici locali e ha durata illimitata. A fini di imparzialità e di tutela della concorrenza, si prevede che operatori concorrenti (nel settore dei servizi interessato) non possano prendere parte, direttamente o indirettamente, al procedimento cui consegue l’autorizzazione da parte dell’autorità competente.

Con riferimento alle prestazioni di servizi in Italia in via temporanea e occasionale (non quindi da parte di prestatori ivi stabiliti), il Titolo III esonera i relativi prestatori dai requisiti derivanti dalla legislazione italiana di settore (art. 20). Deroghe a tale regola generale - ovvero la richiesta al prestatore transfrontaliero del possesso di specifici requisiti - sono possibili solo in presenza di motivi imperativi di interesse generale che riguardino ordine pubblico, sicurezza, sanità pubblica o tutela dell’ambiente (art. 20). Rimangono in ogni caso salve le disposizioni relative alla prestazione di servizi per le professioni regolamentate disciplinate dal d.lgs. n. 206 del 2007 (di recepimento della direttiva 2005/36/CE).

La disciplina sopra richiamata non si applica ad alcune materie, elencate dall’articolo 22, nelle quali quindi sono possibili deroghe al regime della libertà della prestazione di servizi; tra queste: i servizi di interesse economico generale (nel settore postale, dell’energia, dell’acqua e dei rifiuti), il distacco dei lavoratori nell'ambito della prestazione di servizi, la disciplina della privacy, la libera prestazione di avvocati comunitari, la normativa sull’immigrazione, la prestazione di servizi per le professioni regolamentate (cui si applica la specifica disciplina contenuta nel sopra richiamato d.lgs. n. 206 del 2007), gli atti per i quali la legge richiede l’intervento di un notaio, il diritto d’autore, ecc.

L’art. 23 – riproducendo il regime del d.lgs 72 del 2000, di attuazione della dir. 96/71/CE – stabilisce condizioni di lavoro dei prestatori comunitari distaccati analoghe a quelle stabilite dalla disciplina nazionale (leggi, regolamenti, contratti di lavoro) per i lavoratori italiani che svolgano le analoghe prestazioni subordinate di servizi, mentre l’art. 24 chiarisce che i prestatori di servizi stabiliti in Italia, ove svolgano lavoro temporaneo o occasionale, godono degli stessi diritti dei prestatori comunitari in regime di libera prestazione.

Il Titolo IV (artt. 25-27), recante disposizioni in materia di semplificazione amministrativa, all’art. 25 consente ai prestatori l’espletamento in via telematica di tutte le procedure necessarie per lo svolgimento delle attività di servizi attraverso lo sportello unico per le attività produttive.

Il Titolo V (artt. 28-30) reca disposizioni a tutela dei destinatari dei servizi, prevedendo che la fruizione di un servizio fornito da un prestatore stabilito in altro Stato membro non possa essere subordinata all’obbligo per il destinatario di ottenere un’autorizzazione o a limiti discriminatori alla concessione di aiuti finanziari al destinatario. Inoltre, al destinatario non possono essere imposti requisiti discriminatori in base alla sua nazionalità o alla sua residenza.

Le disposizioni del Titolo VI – in attuazione degli artt. 22-27 della direttiva – recano disposizioni in materia di informazioni che il prestatore deve fornire al destinatario del servizio (consumatore o impresa), di risoluzione delle eventuali controversie, di obblighi assicurativi e di pubblicità.

Il Titolo VII (artt. 36-43) disciplina la cooperazione amministrativa tra gli Stati membri, che costituisce uno dei principi cardine del Trattato dell’Unione europea. Le competenti autorità amministrative degli Stati membri sono pertanto tenute al rispetto di specifici e definiti comportamenti nello scambio informativo con le autorità di altri Stati membri. In particolare, lo scambio di informazioni e richieste deve avvenire obbligatoriamente per via elettronica, a tal fine, la Commissione europea ha elaborato, in collaborazione con gli Stati membri, un sistema informativo denominato Internal Market Information (IMI). Tale sistema ha previsto la designazione di un Coordinatore Nazionale con il compito di costituire il “punto di contatto nazionale” per la gestione tecnica del sistema. In Italia il punto di contatto è stato individuato nel Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie della Presidenza del Consiglio dei ministri. Viene inoltre previsto, dall’art. 41, un meccanismo d’allerta qualora un’autorità competente venga a conoscenza di fatti gravi e precisi riguardanti un’attività di servizi che potrebbero provocare un pregiudizio grave alla salute o alla sicurezza delle persone o all’ambiente.

La Parte seconda del provvedimento in esame riguarda le disposizioni relative ai procedimenti autorizzatori di competenza delle singole amministrazioni.

In tale ambito, il Titolo I (artt. 44-62) riguarda i procedimenti autorizzatori di competenza del Ministero della giustiziaconcernenti le professioni regolamentate (coerentemente con l’art. 2, par. 2, della direttiva, sono esclusi i servizi forniti dai notai).

L’art. 44 stabilisce, anzitutto, che l’attività professionale regolamentata esercitata in via temporanea e occasionale (in libera prestazione) è soggetta alle previsioni dell’art. 20 (su cui sopra), ferma restando la disciplina contenuta nel Titolo II del d.Lgs 207/2006, di recepimento della direttiva qualifiche 2005/36/CE (che sancisce il principio del libero esercizio della professione, in modo occasionale e temporaneo, da parte del prestatore transfrontaliero, prevedendo nel contempo specifici adempimenti) e nella legge n. 31 del 1982 (in materia di libera prestazione di servizi da parte di avvocati cittadini di Stati membri), nonché le altre disposizioni di attuazione di norme comunitarie che disciplinano specifiche professioni. Tale disposizione riprende la clausola di specialità contenuta nell’art. 3 della direttiva servizi (e nell’articolo 9 dello schema di decreto), secondo la quale nel caso di contrasto tra le disposizioni della direttiva servizi e le disposizioni di altri atti comunitari che disciplinano aspetti specifici di attività di servizi o professioni specifiche, fa prevalere queste ultime sulla direttiva servizi. Gli artt. 45 e 46 riguardano il procedimento per l’iscrizione agli albi, registri o elenchi per l’esercizio delle professioni regolamentate nonché i requisiti di iscrizione, equiparando i cittadini UE ai cittadini italiani ai fini dell’iscrizione e del mantenimento della medesima e la residenza in Italia è equiparata al domicilio professionale.

I successivi 14 articoli dello schema di decreto in esame (artt. 49-62) novellano le leggi che disciplinano le singole professioni regolamentate vigilate dal Ministero della giustizia, per adeguarle ai principi fissati dalla direttiva servizi.

Sono cosi adeguati ai principi della direttiva i contenuti delle leggi ordinamentali relative alle seguenti professioni regolamentate: avvocato (RD n. 1578 del 1933, convertito dalla L. n. 36 del 1934) (art. 49); dottore agronomo e forestale (L. n. 3 del 1976) (art. 50); agrotecnico (L. n. 251 del 1986) (art. 51); attuario (L. n. 124 del 1942) (art. 52); perito agrario (L: n. 434 del 1968) (art. 53); giornalista (L. n. 69 del 1963) (art. 54)(in particolare, a fini di coordinamento è aggiunta alla legge professionale un art. 31-bis, il cui comma 1 equipara i cittadini membri dell’Unione ai cittadini italiani ai fini dell’iscrizione nel registro dei praticanti e nell’elenco dei pubblicisti); dottore commercialista ed esperto contabile (L: n. 139 del 2005) (art. 55); biologo (L. n. 396 del 1967) (art. 56); consulente del lavoro (L. n. 12 del 1979) (art. 57); geologo (L: nn. 112 del 1963 e 339 del 1990)(artt. 58 e 59); tecnologo alimentare (L. n. 59 del 1994) (art. 60); perito industriale (L. n. 17 del 1990) (art. 61); assistente sociale (L. n. 84 del 1993) (art. 62).

Il Titolo II (artt. 63-80) reca disposizioni relative a procedimenti di competenza del Ministero dello sviluppo economico.

Le scelte di semplificazione più rilevanti effettuate in materia di esercizio dell’attività commerciale possono essere così sintetizzate:

§       trasformazione in DIA dell’autorizzazione per l’apertura di un punto esclusivo e non esclusivo di quotidiani e periodici ed eliminazione della verifica di natura economica ai medesimi fini (art. 71);

§       eliminazione del contingentamento numerico e del criterio del reddito della popolazione residente e fluttuante, per le attività di somministrazione di alimenti e bevande (art. 63);

§       in materia di requisiti di accesso, unificazione per tutte le attività commerciali, sia di vendita sia di somministrazione di alimenti e bevande (art. 70).

Sono previste, altresì, modifiche e abrogazioni di norme contenute nel decreto legislativo 114/1998 che comportano:

§       la dichiarazione di inizio attività ad efficacia immediata da presentare allo sportello unico (in luogo della attuale comunicazione ad efficacia differita), per l’apertura, il trasferimento di sede e l’ampliamento della superficie degli esercizi di vicinato (in sostanza, degli esercizi commerciali di ridotta dimensione), nonché per le vendite negli spacci interni, per le vendite mediante apparecchi automatici, per le vendite per corrispondenza, televisione e altri sistemi di comunicazione, per le vendite presso il domicilio dei consumatori;

§       l’autorizzazione per l’esercizio dell’attività di commercio al dettaglio su aree pubbliche rilasciata oltre che a persone fisiche e a società di persone anche a società di capitali o cooperative. Per l’attività in forma itinerante il rilascio compete al comune in cui il richiedente intende avviare l’attività (e non più al comune in cui è residente o ha la sede legale).

Inoltre si provvede (art. 70) alla modifica ed omogeneizzazione dei requisiti di accesso e di esercizio delle attività commerciali attualmente contenuti nella legge 287/1991 (per l’attività di somministrazione di alimenti e bevande) e nel d.lgs. 114/1998 (per l’attività commerciale di vendita).

Più specificamente, gli artt. 73-76 prevedono misure di semplificazione per le attività di agente di affari in mediazione, agente immobiliare, agente d’affari, agente e rappresentante di commercio, mediatore marittimo e spedizioniere, la cui disciplina nazionale vigente subordina, peraltro con varie differenze tra le varie categorie, l’esercizio dell’attività all’iscrizione in ruoli o elenchi, per l’accesso ai quali sono stabiliti requisiti vari, ovvero ad autorizzazioni di pubblica sicurezza oramai prive di una effettiva giustificazione.

Gli artt. 77-79, riguardanti le attività di acconciatore, di estetista e di tintolavanderia, prevedono la presentazione della d.i.a. ad efficacia differita allo sportello unico per le attività produttive.

Infine l’art. 80 rinvia ad un decreto del Ministro dello sviluppo economico la disciplina delle modalità di iscrizione nel registro delle imprese e nel REA dei soggetti iscritti negli elenchi, albi e ruoli di cui agli artt. 72-76.

Passando al Titolo III, l’art. 81 reca modifiche alla disciplina dell’attività di spedizioniere doganale di cui al D.P.R. 43/1973. L’art. 82 reca una semplificazione delle procedure amministrative per l’apertura e l’operatività delle strutture turistico – ricettive, prevedendo che siano soggette alla dichiarazione di inizio di attività ai sensi dell’art. 19, co. 2, primo periodo, L. 241/1990.

La Parte III, infine, è composta da due Titoli, il Titolo I, recante la clausola di cedevolezza e il Titolo II, recante le disposizioni finali.

Dalla clausola di cedevolezza contenuta nell’articolo 83 deriva l’applicabilità delle disposizioni del decreto che incidono su materie di competenza esclusiva o concorrente delle Regioni, fino alla data di entrata in vigore della normativa regionale di attuazione della direttiva “servizi”.

Il comma 1 dell’art. 84 novella l’art. 19 della legge 241 del 1990, introducendo la D.I.A ad efficacia immediata (vd. sopra, art. 10).

L’art. 85, infine, reca la clausola d’invarianza finanziaria.

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

Per quanto concerne la compatibilità dello schema in esame con la direttiva 2006/123/CE, si segnala in primo luogo che si può rilevare una parziale difformità tra l’art. 9 e il contenuto della direttiva.

L’articolo 9 infatti precisa che, in caso di contrasto con le disposizioni del decreto in esame, si applicano le disposizioni attuative di altre norme comunitarie che disciplinano aspetti specifici. Tra queste vengono espressamente citate:

  la legge n. 31/1982, sulla libera prestazione di servizi da parte degli avvocati, in attuazione della direttiva 77/249/CEE;

  il d.lgs. n. 72/2000, in materia di distacco dei lavoratori nell'àmbito di una prestazione di servizi, attuativo della direttiva 96/71/CE;

  il d.lgs. n. 96/2001, concernente l'esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquisita la qualifica professionale, di attuazione della direttiva 98/5/CE;

  il d.lgs. n. 177/2005, sull’esercizio delle attività televisive, di attuazione della direttiva 89/552/CEE;

  il d.lgs. n. 206/2007, relativo al riconoscimento delle qualifiche professionali, in attuazione della direttiva 2005/36/CE.

L’art. 3 della direttiva cita invece solo i seguenti atti comunitari:

a) la direttiva 96/71/CE;

b) il regolamento (CEE) n. 1408/71, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità;

c) la direttiva 89/552/CEE;

d) la direttiva 2005/36/CE.

Si deve tuttavia precisare che anche l’elenco contenuto nell’articolo 3 non è esaustivo, ma solo esemplificativo degli atti comunitari relativi a specifiche professioni che prevalgono sulla disposizione della direttiva servizi.

Rispetto alle deroghe al regime della libertà della prestazione di servizi contemplate dalla direttiva all’articolo 17, l’articolo 22 dello schema in esame non contempla le attività di recupero giudiziario dei crediti.

Si segnala inoltre che l’articolo 26 della direttiva prevede anche l’adozione di misure di accompagnamento volte ad incoraggiare i prestatori di servizi a garantire (volontariamente) la qualità del servizio reso, in particolare, mediante certificazione da parte di un organismo indipendente o accreditato o con ricorso a carte di qualità o marchi predisposti da ordini professionali a livello comunitario.

Nello schema in esame non risulta prevista l’adozione di tali misure.

Per quanto riguarda l’art. 44 dello schema in esame - premesso che nella già richiamata clausola di specialità contenuta nell’articolo 3 della direttiva si afferma la prevalenza sulla “direttiva servizi” anche di specifici atti comunitari direttamente applicabili (in particolare, il regolamento 1408/1971) - occorre valutare se è opportuno esplicitare il riferimento a tali atti. Infatti l’art. 44 menziona solo le disposizioni nazionali di attuazione delle norme comunitarie, e quindi sostanzialmente il recepimento di direttive e non anche i regolamenti comunitari che, come è noto, risultano direttamente applicabili nell’ordinamento interno a prescindere dalla presenza di specifiche disposizioni nazionali attuative.

Si ricorda infine, con riferimento alle disposizioni in materia di agenti commerciali, di cui agli articoli da 73 a 76, la normativa comunitaria esclude per l’esercizio di tali professioni la necessità di iscriversi in ruoli e anche la Corte di Giustizia UE ha affermato che l’iscrizione dell’agente commerciale nel ruolo non può essere considerata condizione di validità del contratto di agenzia concluso dall’agente con il suo proponente.

 

 

 

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