Camera dei deputati Dossier MLC16026

il parlamento

Il Parlamento spagnolo (Cortes Generales), organo rappresentante del popolo e al quale spetta l’esercizio della potestà legislativa dello Stato, è formato da due Camere: il Congresso dei deputati (Congreso de los Diputados)[1] e il Senato (Senado)[2].

Il Congresso dei deputati è composto da 350 membri, eletti secondo il sistema proporzionale d’Hondt, a liste bloccate, con soglia di sbarramento al 3% dei voti ottenuti dai partiti nelle singole circoscrizioni elettorali, corrispondenti alle province spagnole. Il Senato invece, definito “Camera di rappresentanza territoriale” (art. 69 Cost.)[3], ha un numero variabile di membri[4], poiché è in parte eletto direttamente, secondo un sistema maggioritario corretto, basato su un numero di senatori scelti in ogni circoscrizione provinciale e insulare, e in parte eletto indirettamente dalle assemblee legislative delle singole Comunità autonome. Entrambe le Camere durano in carica per quattro anni[5].

Il bicameralismo spagnolo è tuttavia di tipo “imperfetto”: mentre il Congresso gode di tutte le competenze legislative (diritto di iniziativa, elaborazione, discussione e approvazione finale), il Senato ha solo il diritto di iniziativa e quello di deliberare sui progetti già approvati dal Congresso. In caso di dissenso, infatti, il Senato, in seconda lettura, può solo introdurre emendamenti o rinviare, ponendo il proprio veto, il testo al Congresso, al quale spetta la decisione ultima e definitiva. Sempre all’interno del procedimento legislativo, va segnalato anche che i decreti-legge adottati dal Governo, in casi di straordinaria e urgente necessità, vanno presentati sempre al Congresso dei deputati e che quest’ultimo ha la facoltà esclusiva di convalidarli nel testo del Governo, senza necessità di sottoporli all’esame del Senato.

Inoltre, con riferimento ai rapporti con il potere esecutivo, la fiducia iniziale al Presidente del Governo e l’approvazione di mozioni di fiducia o di censura al Governo stesso possono essere presentate e votate soltanto presso il Congresso dei deputati[6].

Gli organi di direzione

L’Ufficio di Presidenza

L’Ufficio di Presidenza del Congresso dei deputati (Mesa) è, in base a quanto indicato nell’art. 30 del Regolamento (Reglamento)[7], l’organo di direzione della Camera e la rappresenta collegialmente in tutte le manifestazioni alle quali prende parte.

La Mesa è composta dal Presidente del Congresso, il quale ne dirige e coordina l’attività, da quattro Vicepresidenti e da quattro Segretari^{^[8]}.

In base all’art. 31 del regolamento la Mesa svolge le seguenti funzioni, sia legate all’attività parlamentare sia relative all’amministrazione dei servizi interni:

· adozione delle decisioni e delle misure necessarie per l’organizzazione dei lavori e per il funzionamento e l’amministrazione interna della Camera;

· elaborazione del progetto di bilancio interno del Congresso, gestione e controllo sulla sua esecuzione, e presentazione in Assemblea, alla fine di ogni esercizio, di una relazione sulla sua attuazione;

· autorizzazione delle spese della Camera, fatte salve le deleghe eventualmente concesse;

· qualificazione, conformemente al regolamento, dei testi e dei documenti di natura parlamentare e dichiarazione di ammissibilità o inammissibilità degli stessi;

· decisione in merito all’esame dei testi e dei documenti di natura parlamentare, in conformità alle norme del regolamento;

· programmazione delle linee generali di attività della Camera, fissazione del calendario dei lavori dell’Assemblea e delle Commissioni per ogni sessione e coordinamento dei lavori dei vari organi, sempre previa consultazione della Conferenza dei Presidenti di gruppo (Junta de Portavoces)^{^[9]};

· esercizio di qualunque altra funzione prevista dal regolamento e di quelle non attribuite a un organo specifico.

Se un deputato o un gruppo parlamentare[10] dissentono dalle decisioni adottate dall’Ufficio di Presidenza in merito alle suddette funzioni di ricevibilità o meno dei documenti presentati, è loro facoltà sollecitarne il riesame. La Mesa, ascoltata la Conferenza dei Presidenti di gruppo, decide definitivamente, mediante risoluzione motivata.

L’Ufficio di Presidenza si riunisce su convocazione del Presidente (art. 35 reg.) ed è assistito dal Segretario generale, il quale redige il resoconto delle sedute e cura, sotto la direzione del Presidente, l’esecuzione delle decisioni adottate.

La nomina del Segretario generale è fatta dall’Ufficio di Presidenza, su proposta del Presidente del Congresso. La scelta deve avvenire tra i funzionari parlamentari con più di cinque anni di servizio effettivo.

L’Ufficio di Presidenza (Mesa) del Senatoè invece composto da un numero minore di membri (solo 2 Vicepresidenti)[11], ma svolge sostanzialmente le stesse funzioni, sia legate all’attività parlamentare sia all’amministrazione interna. Da segnalare soltanto, diversamente dal Congresso, la competenza della Mesa nello stabilire, in accordo col Presidente, l’ordine del giorno delle singole sedute, con funzione solo consultiva della Conferenza dei Presidenti di gruppo.

Il Presidente

Il Presidente, in base all’art. 32 del regolamento del Congresso, rappresenta la Camera, assicura il buon andamento dei suoi lavori, dirige e mantiene l’ordine durante i dibattiti e autorizza la liquidazione delle spese, fatte salve le deleghe concesse. Inoltre spetta a lui osservare e far osservare il regolamento, interpretandolo nei casi dubbi e integrandolo nei casi di omissione; quando il Presidente, nell’esercizio di quest’ultima facoltà, decide di dettare una risoluzione di carattere generale, deve avere il parere favorevole dell’Ufficio di Presidenza e della Conferenza dei Presidenti di gruppo^{^[12]}.

Il regolamento rinvia inoltre alla Costituzione, alle leggi e alle altre parti del regolamento stesso, in riferimento ad altre funzioni svolte dal Presidente del Congresso. Da segnalare, innanzi tutto, quanto indicato all’art. 72, comma 2, della Costituzione, laddove si afferma che le sessioni congiunte delle due Camere (Congresso e Senato riuniti nelle “Cortes Generales”) sono presiedute dal Presidente del Congresso; va poi menzionato il comma 3 dell’art. 72, che riconosce ai Presidenti delle Camere l’esercizio di tutti i poteri amministrativi e di polizia all’interno delle rispettive sedi. A tale proposito gli artt. 105-107 Reg. Congr. hanno previsto disposizioni dettagliate, assegnando al Presidente il compito di sovrintendere al mantenimento dell’ordine nei locali della Camera, adottando tutte le misure ritenute opportune, inclusa la possibilità di consegnare alla giustizia le persone che turbino tale ordine. Chiunque provochi all’interno della Camera gravi disordini con il proprio comportamento materiale o verbale, durante una seduta o meno, sarà immediatamente espulso; se si tratta di un deputato il Presidente lo sospenderà dal suo status per un periodo fino a un mese, ferma restando la possibilità che l’Assemblea, su proposta della Mesa, aggravi la sanzione comminata. Durante le sedute il Presidente vigila anche sul mantenimento dell’ordine nelle tribune destinate al pubblico ammesso; è infatti sua facoltà ordinare l’espulsione dal Palazzo per coloro che mostrino apertamente approvazione o disapprovazione, turbino l’ordine o non mantengano la dovuta compostezza.

Modalità di elezione e competenze attribuite sono sostanzialmente simili per il Presidente del Senato.

I Vicepresidenti e i Segretari

I Vicepresidenti del Congresso, nell’ordine di elezione, sostituiscono il Presidente, esercitandone le funzioni in caso di sua assenza o impossibilità. Svolgono inoltre tutte le altre funzioni assegnate loro dal Presidente o dalla Mesa (art. 33 reg.).

I Segretari sovrintendono alla redazione e autorizzano la pubblicazione, con il nulla osta del Presidente, dei processi verbali delle sedute dell’Assemblea, dell’Ufficio di Presidenza e della Conferenza dei Presidenti di gruppo, nonché delle altre certificazioni alle quali dare corso. Assistono inoltre il Presidente durante le sedute per assicurare l’ordine delle discussioni e la correttezza delle votazioni e collaborano al normale svolgimento dei lavori della Camera secondo le disposizioni del Presidente. Esercitano infine qualunque altra funzione affidata loro dal Presidente o dall’Ufficio di Presidenza (art. 34 reg.).

Per quanto riguarda il Senato, oltre al numero minore di Vicepresidenti, va aggiunta la competenza dei Segretari nel firmare (da parte di uno di loro), in aggiunta al Presidente, il messaggio di modifica o di rinvio al Congresso di un progetto di legge per la lettura definitiva.

La struttura amministrativa

Congresso dei deputati

Come anticipato, al vertice della struttura amministrativa del Congresso dei deputati si trova il Segretario generale (Secretario General o Letrado Mayor), nominato dall’Ufficio di Presidenza (Mesa), su proposta del Presidente del Congresso tra i funzionari con più di cinque anni di servizio effettivo.

Il Segretario generale del Congresso dei deputati assiste, con diritto di parola ma non di voto, alle riunioni dell’Ufficio di Presidenza, ne redige il verbale e assicura l’esecuzione delle decisioni prese da tale organo (art. 35 reg.)[13].

Il compito principale di tale alto funzionario è quello di fornire consulenza su tutte le questioni che possano nascere in relazione all’attività parlamentare e, al tempo stesso, in qualità di figura di vertice dell’amministrazione, servire da canale di trasmissione tra le esigenze dei parlamentari e i servizi interni. Le sue attività di assistenza e consulenza, oltre che alla Mesa, sono dirette anche alla Conferenza dei Presidenti di gruppo e al Presidente del Congresso, sia durante le sedute sia nello svolgimento degli altri affari di sua competenza. Come massimo dirigente dell’amministrazione è infine responsabile del funzionamento dei diversi servizi e uffici del Congresso^{^[14]}.

Va segnalato inoltre che il Segretario generale del Congresso è anche “Letrado Mayor de las Cortes Generales” e che da lui dipendono i servizi comuni delle due Camere (contabilità, bilanci, personale), a meno che le Mesas del Congresso e del Senato, in riunione congiunta, non decidano di nominare una persona diversa.

Dal Segretario generale dipendono direttamente alcuni servizi (direcciones e intervenciones). Si tratta in dettaglio, oltre al Gabinetto del Segretario generale, della Direzione per le relazioni istituzionali, della Direzione della comunicazione, della Direzione della consulenza giuridica e della Direzione del Congresso dei deputati. Dipendono amministrativamente dal Segretario generale anche l’Ufficio di bilancio e la Sicurezza.

Alla Direzione delle relazioni istituzionali compete la gestione, in accordo con il Segretario generale, delle relazioni istituzionali della Camera negli atti ufficiali e non ufficiali, la gestione delle visite di Stato e delle altre visite alla Camera e l’ausilio al Presidente e ad altri organi nelle loro attività istituzionali. Da tale Direzione dipendono il Dipartimento del protocollo, il Servizio di vendita del Congresso e il Servizio di risorse e gestione.

Alla Direzione della comunicazione compete la consulenza e l’assistenza all’Ufficio di Presidenza e ad altri organi della Camera in materia di comunicazione e immagine istituzionali, i rapporti con i mezzi di comunicazione e la direzione del centro di produzione televisiva del Congresso e del canale parlamentare. Da tale Direzione dipendono il Dipartimento della stampa, il Dipartimento di contenuti e diffusione e il Servizio di coordinamento amministrativo.

Alla Direzione della consulenza giuridica compete la rappresentanza e la difesa in giudizio del Congresso e delle Cortes Generales in accordo con le istruzioni del Segretario generale, così come la consulenza giuridica al Segretario generale e alla Segreteria generale, nonché la consulenza in materia di contrattazione.

La Direzione del Congresso dei deputati è competente per tutti gli atti e i documenti della Segreteria generale del Congresso da cui derivino diritti e obblighi di contenuto economico imputabili al bilancio del Congresso dei deputati. Da essa dipende l’Ufficio di contabilità del Congresso, con rango di Dipartimento.

Al di sotto del Segretario generale vi sono due Segretari generali aggiunti, rispettivamente per gli Affari parlamentari e per gli Affari amministrativi.

Dalla Segreteria generale aggiunta per gli Affari parlamentari dipendono la Direzione per l’assistenza tecnico-parlamentare, la Direzione delle Commissioni, la Direzione di studi, analisi e pubblicazioni, la Direzione di documentazione, biblioteca e archivio, la Direzione delle relazioni internazionali.

La Direzione per l’assistenza tecnico-parlamentare è competente per le funzioni di preparazione, consulenza, assistenza, ausilio ed esecuzione nelle materie proprie dell’Assemblea, dell’Ufficio di Presidenza e della Conferenza dei Presidenti di gruppo. Essa comprende il Dipartimento per la registrazione e distribuzione dei documenti, il Dipartimento per l’assistenza giuridica all’Ufficio di Presidenza, il Dipartimento per l’assistenza giuridica all’Assemblea e alla Conferenza dei Presidenti di gruppo e il Dipartimento per la redazione del resoconto delle sedute.

La Direzione delle Commissioni è competente in materia di preparazione, assistenza, ausilio, consulenza ed esecuzione delle materie proprie delle Commissioni ed è divisa in tre Dipartimenti (Commissioni legislative; Commissioni non legislative; Assistenza amministrativa alle Commissioni).

La Direzione di studi, analisi e pubblicazioni è competente in materia di realizzazione di studi, analisi e ricerche relativi alle attività parlamentari e alla pianificazione di corsi e seminari, nonché nelle questioni relative all’Unione europea e nell’elaborazione dei piani editoriali e nella direzione editoriale delle pubblicazioni del Congresso e delle Cortes Generales. È divisa in quattro Dipartimenti (Studi giuridici; Affari europei; Analisi economiche e di bilancio; Pubblicazioni).

La Direzione di documentazione, biblioteca e archivio è competente nella gestione della documentazione, dei fondi archivistici e bibliografici e nella direzione e nell’elaborazione di banche dati, repertori, bollettini, dossier e, in generale, delle richieste di documentazione. È composta da tre Dipartimenti (Documentazione; Biblioteca; Archivio).

La Direzione delle relazioni internazionali è competente per la direzione, l’impulso, l’organizzazione, la coordinazione e la gestione delle attività internazionali del Congresso e delle Cortes Generales. Comprende due Dipartimenti (Relazioni internazionali; Cooperazione parlamentare) e il Servizio di assistenza amministrativa.

Dalla Segreteria generale aggiunta per gli Affari amministrativi dipendono la Direzione bilancio e contrattazione, la Direzione risorse umane e amministrazione interna e la Direzione tecnica per le infrastrutture e installazioni, nonché il Centro per le tecnologie dell’informazione e delle comunicazioni.

La Direzione bilancio e contrattazione è competente, oltre che in tali materie, anche nella gestione del patrimonio storico-artistico del Congresso e nelle proposte di obiettivi e linee fondamentali di attuazione della politica economica della Camera. Comprende quattro Dipartimenti (Gestione di bilancio delle Cortes Generales; Gestione di bilancio del Congresso dei deputati; Patrimonio storico-artistico e acquisizioni; Contrattazione).

La Direzione risorse umane e amministrazione interna è competente nella gestione e nel controllo delle materie proprie del personale che presta servizio nella Segreteria generale, inclusa la formazione e la selezione, nonché per la sicurezza sociale dei deputati e del personale. Si struttura in tre Dipartimenti (Gestione del personale e amministrazione interna; Formazione e selezione; Azione sociale e gabinetto medico).

La Direzione tecnica per le infrastrutture e installazioni è competente nelle materie tecniche relative ai progetti di opere e installazioni, nonché per la supervisione e la gestione dei servizi ausiliari necessari per il funzionamento del Congresso. Comprende due Dipartimenti (Manutenzione e installazioni; Progetti) e il Servizio di gestione amministrativa.

Il Centro per le tecnologie dell’informazione e delle comunicazioni ha funzioni in materia di consulenza e gestione nelle materie relative al sistema informatico e delle comunicazioni del Congresso. Si struttura in quattro aree (Impianti e gestione; Sviluppo; Sistemi; Attenzione all’utenza).

All’interno del Bilancio Generale dello Stato per il 2011 (Presupuestos Generales del Estado para 2011), approvato con la Ley 39/2010, del 22 dicembre 2010[15], la Sezione 02 “Cortes Generales” prevede, al suo interno, uno stanziamento di spesa di 91.710.5o0 euro a favore del Congreso de los Diputados.

Tale cifra è ripartita, al suo interno, in quattro capitoli:

· Capitolo 1, “Spese relative al personale”, al quale sono assegnati 37.157.350 euro, comprensivi di 20.243.040 euro destinati alle spese per i deputati;

· Capitolo 2, “Spese correnti in beni e servizi”, con 40.445.570 euro;

· Capitolo 4, “Trasferimenti correnti”, con uno stanziamento di 10.325.700 euro;

· Capitolo 6, “Investimenti reali”, con uno stanziamento di 3.781.880 euro.

All’interno della sezione 02 “Cortes Generales”, oltre al Congresso dei deputati e al Senato, sono compresi anche la Giunta elettorale centrale e il Difensore del popolo e vi è inoltre uno stanziamento separato a favore delle “Cortes Generales” nel loro complesso, relativo alle attività svolte in comune dai due rami del Parlamento (Commissioni bicamerali) ma destinato, in gran parte, alle spese per il personale (funcionarios) che in Spagna appartiene al Parlamento nel suo complesso e non alle singole Camere[16]. Per il 2011 la spesa prevista per questa sezione è di 50.046.330 euro, dei quali 37.852.120 euro destinati al personale di ruolo delle Camere[17].

Senato

Il Segretario generale del Senato (Secretario General - Letrado Mayor) svolge sostanzialmente le stesse funzioni del suo omologo al Congresso dei deputati; anche egli infatti, in base al regolamento del Senato (art. 35.2)[18], ha compiti di assistenza e consulenza nei confronti dell’Ufficio di presidenza, è riconosciuto come il vertice dell’Amministrazione (Jefe de los Servicios) ed è direttamente responsabile nei confronti del Presidente del Senato. Dal Segretario generale dipendono direttamente la Direzione delle relazioni istituzionali, l’Ufficio controllo e contabilità, il Dipartimento per la consulenza giuridica, la Sicurezza e il Gabinetto.

Il Segretario generale del Senato è coadiuvato da un Segretario generale aggiunto per gli Affari parlamentari e da un Segretario generale aggiunto per gli Affari amministrativi.Dalla Segreteria generale aggiunta per gli Affari parlamentari dipendono poi cinque Direzioni (Assistenza tecnico-parlamentare; Commissioni; Studi; Documentazione; Relazioni internazionali). Dalla Segreteria generale aggiunta per gli Affari amministrativi dipendono invece quattro Direzioni (Risorse umane e amministrazione interna; Bilancio e contrattazione; Direzione tecnica per le infrastrutture; Tecnologie dell’informazione e comunicazioni)^{^[19]}.

Il Bilancio Generale dello Stato per il 2011 prevede, sempre all’interno della sezione 02 “Cortes Generales”, uno stanziamento di spesa di 55.143.210euro a favore del Senado.

Tale cifra è ripartita in tre capitoli principali:

· Capitolo 1, “Spese relative al personale”, al quale sono assegnati 23.857.030 euro, comprensivi di 16.138.550 euro destinati alle spese per i senatori;

· Capitolo 2, “Spese correnti in beni e servizi”, con 24.064.240 euro;

· Capitolo 4, “Trasferimenti correnti”, con uno stanziamento di 7.169.940 euro.

Ad essi si aggiungono altri tre capitoli minimi, concernenti le “Spese finanziarie” (capitolo 3, con 2.000 euro), gli “Attivi finanziari” (capitolo 8, con 30.000 euro) ed i “Passivi finanziari” (capitolo 9, con 20.000 euro).

Il procedimento legislativo ordinario [20]

L’iniziativa legislativa

L’iniziativa legislativa, in base all’art. 87, comma 1, della Costituzione spagnola, “spetta al Governo, al Congresso e al Senato, conformemente alla Costituzione e ai regolamenti delle Camere”.

In aggiunta a tali organi sono inseriti nel circuito dell’iniziativa anche le Comunità autonome e il popolo, inteso come corpoelettorale.

Il comma 2 dell’art. 87 dà infatti facoltà, alle assemblee regionali delle Comunidades Autonomas, non solo di richiedere al Governo l’adozione di un’iniziativa legislativa, ma, soprattutto, di “presentare all’Ufficio di Presidenza del Congresso una proposta di legge, delegando davanti a tale Camera un numero massimo di tre membri dell’assemblea, incaricati di difenderla”. Nel comma 3 del medesimo articolo si rinvia invece ad un’apposita legge organica per quanto riguarda la disciplina delle “forme di esercizio e i requisiti dell’iniziativa popolare per la presentazione dei progetti di legge”[21]. La Costituzione impone soltanto il requisito di almeno 500.000 firme autenticate e il divieto di adottare iniziative nelle materie riservate alle leggi organiche^{^[22]} e in quelle tributarie, di carattere internazionale e relative alla concessione di grazie.

L’art. 108 del regolamento del Congresso dei deputati non distingue invece tra due livelli di iniziativa (assimilabili alla “titolarità”, da un lato, e all’“esercizio”, dall’altro), come avviene nel testo costituzionale, e presenta un’unica lista dei cinque soggetti sopra indicati, ai quali “spetta”^{^[23]} l’iniziativa legislativa.

- I progetti di legge

Il regolamento del Congresso dei deputati reca due sezioni distinte relative all’esame dei progetti di legge (proyectos de ley) e delle proposte di legge (proposiciones de ley). I progetti di legge, in base all’art. 88 della Costituzione, sono presentati dal Governo^{^[24]} al Congresso dei deputati^{^[25]},previa approvazione del Consiglio dei ministri, e devono essere “accompagnati dall’esposizione dei motivi^{^[26]} e dei precedenti necessari per pronunciarsi su di essi”^{^[27]}.

Gli articoli 109-123 del regolamento disciplinano poi l’esame e l’approvazione dei progetti per i quali, dopo la pubblicazione e l’assegnazione alla Commissione competente[28], decorre un periodo di quindici giorni durante il quale possono essere presentati degli emendamenti scritti all’Ufficio di Presidenza della Commissione^{^[29]}.

Il regolamento individua due tipi fondamentali di emendamenti: gli emendamenti alla totalità del testo (enmiendas de totalidad) e gli emendamenti all’articolato (enmiendas al articulado).

Gli emendamenti alla totalità del testo sono quelli relativi ai principi ispiratori del disegno di legge e riguardanti la sua opportunità in termini generali. Tali emendamenti propongono quindi la restituzione del testo al Governo (devolución) o la sua sostituzione in blocco con un progetto completamente alternativo. Essi possono essere presentati soltanto dai gruppi parlamentari.

A seguito della presentazione di emendamenti alla totalità del testo, il disegno di legge è sottoposto a una discussione generale con votazione in Aula (debate de totalidad). Il “dibattito sulla totalità”, così come indicato nell’art. 74.2 del regolamento del Congresso, si svolge mediante un intervento a favore e uno contrario, della durata di 15 minuti ciascuno, ed eventuali interventi di rappresentanti degli altri gruppi parlamentari, della durata di 10 minuti ciascuno. Se l’emendamento, di reiezione o di sostituzione, è approvato^{^[30]} il progetto è restituito al Governo oppure è sostituito con il nuovo articolato proposto. In quest’ultimo caso, così come nell’ipotesi in cui l’emendamento sia respinto, il testo torna in Commissione per la continuazione dell’iter e l’esame degli altri emendamenti parziali all’articolato^{^[31]}.

- Le proposte di legge

Prima di considerare l’iter dei progetti di legge in Commissione, è opportuno fare riferimento alle proposte di legge (proposiciones de ley), la cui iniziativa spetta, come detto, al Congresso, al Senato, alle Comunità autonome e al popolo^{^[32]}.

La disciplina dell’esame delle proposte di legge è contenuta negli articoli 124-127 del regolamento del Congresso e 108-109 del regolamento del Senato. Anche per le proposte è richiesto il corredo di una esposizione dei motivi e dei precedenti necessari per pronunciarsi su di esse.

Le proposte del Congresso dei deputati sono adottate su iniziativa di:

· un deputato con la firma di altri quattordici membri della Camera;

· un gruppo parlamentare, con la sola firma del suo portavoce^{^[33]}.

Dopo la pubblicazione della proposta il testo è trasmesso al Governo, affinché esprima la sua posizione in relazione alla fase seguente di “presa in considerazione” (toma en consideración) della proposta stessa da parte dell’Assemblea. Il Governo esprime il suo parere anche con riferimento ad eventuali aumenti di spese o diminuzioni di entrate, contenuti nella proposta. Se entro trenta giorni il Governo non trasmette alcuna comunicazione al Congresso, la proposta di legge è comunque inserita all’ordine del giorno in Aula, per la procedura di presa in considerazione.

La discussione, preceduta dalla lettura dell’eventuale parere del Governo, avviene con la stessa modalità vista per i dibattiti sulla totalità. Al termine il Presidente chiede all’Assemblea di votare per la presa in considerazione della proposta; in caso favorevole il testo è inviato alla Commissione competente per il proseguimento dell’iter.

Le proposte del Senato, invece,possono essere presentate da:

venticinque senatori;

un gruppo parlamentare^{^[34]}.

Dopo la pubblicazione della proposta decorrono quindici giorni, durante i quali possono essere presentate altre proposte sul medesimo oggetto. Decorso tale periodo le proposte presentate possono essere messe all’ordine del giorno dell’Assemblea, per la fase di presa in considerazione. Il dibattito si tiene seguendo l’ordine di presentazione delle proposte ed è introdotto dall’intervento di uno dei proponenti, seguito da due turni a favore e due contrari, nonché dagli interventi dei portavoce dei gruppi parlamentari^{^[35]}.

Anche la votazione segue l’ordine di discussione delle proposte e, in caso di voto favorevole, il testo è trasmesso al Congresso dei deputati per il proseguimento dell’esame.

Per quanto riguarda le proposte presentate dalle Comunità autonome e dal popolo il regolamento del Congresso, in aggiunta a quanto indicato nell’art. 87, comma 2, della Costituzione, prevede soltanto un esame di ammissibilità da parte dell’Ufficio di Presidenza, al fine di accertare il compimento dei requisiti previsti dalla legge. Tali proposte seguono, per il resto, il medesimo iter delle proposte del Congresso.

Come già indicato, tutte le proposte che superano la fase di presa in considerazione seguono poi l’iter previsto per i progetti di legge presentati dal Governo^{^[36]}.

L’esame in commissione

Al termine del periodo di tempo, durante il quale è possibile presentare gli emendamenti al testo dei progetti, la Commissione designa uno o più relatori (ponentes)[37], incaricati di redigere una breve relazione introduttiva (informe) al dibattito in commissione, contenente anche delle proposte di modifica del testo, alla luce degli emendamenti presentati. Il regolamento prevede un termine di quindici giorni per tale fase, ampliabile su decisione dell’Ufficio di presidenza della Commissione stessa, se l’importanza o la complessità del progetto lo richiedano.

Dopo la presentazione dell’informe si apre il dibattito in commissione, che avviene articolo per articolo; possono intervenire sia coloro che hanno presentato gli emendamenti sia gli altri membri della Commissione. Gli emendamenti eventualmente presentati all’esposizione dei motivi sono discussi dopo l’approvazione dell’articolato. In mancanza di indicazioni specifiche si applica la regola generale sulla durata degli interventi (art. 74), cioè 10 minuti a testa, a meno che non sia deciso diversamente dal Presidente della commissione, ascoltato l’Ufficio di presidenza. Durante la discussione su un articolo, l’Ufficio di presidenza della Commissione può ammettere la presentazione di emendamenti scritti sostitutivi di quelli già presentati, purché essi tendano ad un avvicinamento tra l’emendamento precedente e il testo dell’articolo in questione; sono invece sempre ammessi gli emendamenti di natura formale. Anche per quanto riguarda il periodo massimo totale, previsto per tale fase, si applica la regola generale di due mesi (art. 43.3), sempre che l’Ufficio di presidenza della Commissione non decida diversamente.

Il testo approvato dalla Commissione (dictamen), redatto a cura dei funzionari della Commissione e firmato dal Presidente e da un segretario, viene trasmesso al Presidente del Congresso per il proseguimento dell’iter. I gruppi parlamentari, entro le 48 ore seguenti, possono presentare per iscritto delle relazioni di minoranza (votos particulares) e chiedere che siano illustrati e votati anche in aula gli emendamenti già presentati e respinti in Commissione.

L’esame in assemblea

In base all’art. 118 del regolamento del Congresso, la discussione in aula inizia con l’intervento di un rappresentante del Governo (in genere è il Ministro competente), in caso di progetti di iniziativa dell’esecutivo, seguito dall’intervento del relatore, incaricato dalla Commissione di merito. Tali interventi non possono eccedere la durata di 15 minuti. Per quanto riguarda lo svolgimento del resto della discussione non vi sono disposizioni particolari sul numero degli interventi e sulla loro durata, si applicano pertanto le disposizioni generali sui dibattiti, con frequente estensione alla modalità prevista per i dibattiti sulla totalità (con interventi dei rappresentanti dei gruppi parlamentari), per tutti i provvedimenti ritenuti rilevanti, su decisione del Presidente e con il parere della Conferenza dei Presidenti di gruppo. Il regolamento consente inoltre al Presidente, ascoltato l’Ufficio di presidenza e la Conferenza dei Presidenti di gruppo, di ordinare la discussione per singoli articoli o gruppi di articoli (con i relativi emendamenti), nonché di stabilire un tempo massimo per l’esame.

Oltre agli emendamenti già presentati in Commissione e agli emendamenti di carattere formale o tecnico, ammissibili dalla Presidenza in qualunque momento, è possibile, per i gruppi, presentare in Assemblea nuovi emendamenti in voce, sostitutivi di quelli presentati in Commissione e riproposti in aula, ma in base a dei requisiti molto restrittivi posti dal regolamento. Gli emendamenti ammissibili, così come segnalato per l’esame in commissione, sono soltanto quelli “di mediazione” (de transacción), cioè quelli più vicini al testo approvato in Commissione, rispetto alla formulazione originaria dell’emendamento; il gruppo parlamentare che li presenta deve quindi rinunciare all’emendamento di partenza, inoltre nessun altro gruppo si deve opporre alla discussione dei nuovi emendamenti^{^[38]}.

L’approvazione finale del testo in questo primo passaggio avviene, di norma, con la maggioranza dei voti dei presenti^{^[39]}.

La seconda lettura al Senato

L’art. 90 della Costituzione prevede la trasmissione immediata al Presidente del Senato di ogni progetto di legge, ordinaria od organica, approvato dal Congresso dei deputati. Il Senato, a sua volta, ha due mesi di tempo^{^[40]} per esaminare il testo al fine di:

· opporre un veto;

· approvare degli emendamenti.

Il procedimento legislativo ordinario presso il Senato è disciplinato, in maniera dettagliata, dagli artt. 104-128 del regolamento.

L’Ufficio di presidenza, dopo che il testo trasmesso dal Congresso è stato pubblicato e distribuito ai senatori, lo assegna alla Commissione competente[41] nella prima seduta immediatamente successiva, facendo decorrere il periodo a disposizione per la presentazione degli emendamenti e delle proposte di veto (dieci giorni dalla data di pubblicazione, ampliabili fino a quindici, su proposta di 25 senatori).

L’esame in commissione al Senato (artt. 110-117 R.S.) segue, per la maggior parte, lo schema già illustrato per il Congresso: nomina di una ponencia incaricata di preparare un informe entro quindici giorni; dibattito in commissione per articoli (preceduto dalla discussione relativa alle eventuali proposte di veto); ammissibilità di nuovi emendamenti, purché più vicini alla formulazione del testo; approvazione di un testo finale (dictamen), entro quindici giorni dall’elaborazione dell’informe; possibilità di presentare delle relazioni di minoranza (votos particulares) e di riproporre in aula gli emendamenti già presentati e respinti in commissione.

L’esame in assemblea (artt. 118-126 R.S.), introdotto dalla presentazione del testo da parte del relatore incaricato dalla Commissione, si svolge come i dibattiti sulla totalità, con un turno a favore e uno contrario, seguiti dagli interventi da parte dei rappresentanti dei diversi gruppi parlamentari[42]; ciascuno degli interventi suddetti non può superare i dieci minuti.

In caso di proposte di veto tale dibattito è invece sostituito da una discussione generale più articolata (art. 121) e che prevede, dopo l’introduzione del relatore, l’intervento del senatore (o del capogruppo), che ha presentato il veto, due turni a favore e due contrari (in alternanza) e gli interventi dei rappresentanti dei gruppi; tali interventi possono durare fino a quindici minuti^{^[43]}.

Come indicato nell’art. 90, comma 2, della Costituzione e ribadito all’art. 122.1 del regolamento del Senato, l’approvazione di una proposta di veto necessita del voto della maggioranza assoluta dei senatori. Tale approvazione fa immediatamente concludere l’esame presso il Senato, con trasmissione dei testi al Presidente del Governo e al Presidente del Congresso dei deputati.

In caso contrario l’esame prosegue con la discussione delle eventuali relazioni di minoranza e degli emendamenti già respinti in commissione e riproposti in aula. Anche al Senato è estremamente difficoltosa la presentazione di nuovi emendamenti (art. 125 R.S.), poiché devono essere sottoscritti da tutti i portavoce dei diversi gruppi parlamentari oppure, in alternativa, dalla maggioranza di loro, purché rappresentino la maggioranza dei senatori e sempre che le proposte di modifica siano state già inserite nelle relazioni di minoranza preparate.

La discussione dei singoli emendamenti avviene per articoli (o per gruppi di articoli) e prevede due turni a favore e due contrari (in alternanza), della durata di dieci minuti ciascuno e da parte di senatori appartenenti a quattro diversi gruppi parlamentari; prima della votazione finale di ciascun articolo sono possibili eventuali interventi dei capigruppo, sempre della durata massima di dieci minuti.

Il Presidente, ascoltato il parere dell’Ufficio di presidenza, ha sempre la facoltà (art. 126 R.S.) di dichiarare chiusa la discussione su un articolo (“cerrar el debate”), laddove ritenga sufficiente il dibattito avvenuto, e di passare direttamente alla votazione.

Se non è approvato alcun emendamento è infine messo in votazione il testo presentato dalla Commissione. Laddove non siano stati approvati né veti né emendamenti, durante tutto l’iter presso il Senato, il progetto di legge, così come è stato inoltrato dal Congresso, è trasmesso direttamente al Re, per la sua promulgazione e pubblicazione.

L’approvazione definitiva del Congresso

In base a quanto previsto dall’art. 90 della Costituzione e dall’art. 122 del regolamento del Congresso, se il Senato ha approvato una proposta di veto sul testo approvato in prima lettura, l’aula del Congresso effettua una discussione secondo la procedura prevista per i “dibattiti sulla totalità”. Al termine si sottopone a votazione il testo approvato originariamente dal Congresso e se quest’ultimo ottiene la maggioranza assoluta dei voti, il veto del Senato si intende respinto. In caso non si abbia la maggioranza assoluta il progetto è sottoposto a una nuova votazione, a distanza di due mesi dall’approvazione del veto da parte del Senato; se nella seconda votazione il testo ottiene la maggioranza semplice dei voti, il veto si intende eliminato, mentre, in caso contrario, è il progetto stesso ad essere respinto^{^[44]}.

Anche per quanto riguarda gli emendamenti approvati dal Senato è previsto un dibattito con votazioni (art. 123 R.C.); in tal caso è sufficiente la maggioranza semplice per l’approvazione definitiva degli emendamenti e il loro inserimento nel testo finale. Come precisato dall’art. 121 del regolamento, la terza lettura da parte del Congresso avviene esclusivamente in Assemblea, senza esame da parte delle Commissioni^{^[45]}.

In base all’art. 91 della Costituzione, il Re ha quindici giorni di tempo per promulgare le leggi approvate dal Parlamento e ordinarne l’immediata pubblicazione nel Boletín Oficial del Estado^{^[46]}.

Due procedure speciali

- La Commissione in sede legislativa

L’art. 75 della Costituzione spagnola dà facoltà alle Camere di delegare alle Commissioni permanenti l’approvazione di disegni o proposte di legge; le Assemblee potranno tuttavia, in qualsiasi momento, revocare la delega al fine di deliberare in seduta plenaria. Sono escluse dalla possibilità di delega le leggi di revisione costituzionale, i provvedimenti concernenti questioni internazionali, le leggi organiche e le leggi di base (o di principi)[47], nonché i bilanci generali dello Stato.

Gli artt. 148-149 del regolamento del Congresso dei deputati, però, stabiliscono un regime di “delega automatica”, laddove è sostenuto che l’assenso dell’Aula è sempre presunto per tutte le proposte costituzionalmente delegabili; le Assemblee dovranno quindi, al contrario, pronunciarsi espressamente per avocare a loro stesse le votazioni finali dei provvedimenti, in sede di dibattito di totalità su disegni di legge o in sede di presa in considerazione di proposte di legge. Negli altri casi, solo prima che inizi il dibattito in Commissione, l’Assemblea può avocare a sé l’approvazione finale, su proposta dell’Ufficio di presidenza, udita la Conferenza dei Presidenti di gruppo. In aggiunta alle limitazioni poste dalla Costituzione, il regolamento del Congresso vieta l’approvazione da parte delle Commissioni in sede legislativa, per quanto riguarda i testi con emendamenti o veti approvati dall’assemblea del Senato in seconda lettura.

Senza entrare in dettaglio è opportuno segnalare come la dottrina abbia da più parti evidenziato la dubbia costituzionalità di questo regime di delega presunta, dato che il testo costituzionale sembra chiaramente presupporre un accordo delle Camere al riguardo, mediante un’esplicita manifestazione di volontà. Inoltre la facoltà delle Assemblee di revocare la delega in qualsiasi momento viene doppiamente limitata nel regolamento del Congresso, poiché ristretta alla sola occasione dei dibattiti preliminari in aula e, laddove questi non abbiano luogo, viene temporalmente limitata alla fase precedente l’inizio del dibattito in commissione.

Anche il regolamento del Senato (artt. 130-132) consente di assegnare, mediante deliberazione in plenaria, la competenza legislativa piena alle Commissioni, nell’esame dei testi approvati e trasmessi dal Congresso, in base ad apposita proposta dell’Ufficio di presidenza, udita la Conferenza dei capigruppo, oppure su richiesta di un gruppo parlamentare o di 25 senatori^{^[48]}. L’Assemblea può, in ogni momento, decidere il ritorno al procedimento ordinario, la cui applicazione è comunque obbligatoria nel caso siano approvate, in Commissione, delle proposte di veto al testo trasmesso dal Congresso.

- La lettura unica in assemblea

L’art. 150 del regolamento del Congresso conferisce all’Assemblea la facoltà, se la natura del disegno o della proposta di legge lo consigliano o la semplicità della loro formulazione lo permette, di deciderne la trattazione diretta e in lettura unica (tramitación directa y en lectura única), su proposta dell’Ufficio di presidenza, ascoltato il parere della Conferenza dei Presidenti di gruppo. In questo caso il testo non è esaminato in Commissione, né vengono presentati emendamenti, ma è discusso direttamente in Aula e sottoposto nel suo complesso a un’unica votazione, seguendo la procedura prevista per i dibattiti sulla totalità del testo.

Si tratta, in particolare, di un procedimento articolato in due fasi: una prima in cui si decide l’applicazione di questa procedura speciale e una seconda in cui si discute e si vota sul contenuto del testo. Non è stabilito se le due votazioni debbano avvenire in sedute diverse o possano avere luogo nella medesima seduta; la prassi applicativa mostra, fino ad ora, entrambe le soluzioni. Se il testo è approvato si invia al Senato, altrimenti si considera respinto.

Anche il regolamento del Senato (art. 129) consente l’attivazione di tale procedura, secondo presupposti e modalità simili a quanto previsto per il Congresso. In tale circostanza, prima del dibattito e della votazione in aula, è possibile solamente la presentazione di proposte di veto^{^[49]}, mentre in caso di voto negativo in assemblea, in sede di lettura unica, il testo del progetto di legge, così come al Congresso, si considera respinto tout court.

[1] Sito del Congresso dei deputati: http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso.

[2] Sito del Senato: http://www.senado.es/.

[3] La Costituzione spagnola del 1978 in italiano è consultabile al seguente indirizzo: http://www.boe.es/aeboe/consultas/enlaces/documentos/ConstitucionITALIANO.pdf.

[4] Il Senato è composto, con riferimento al febbraio 2012, da 263 membri.

[5] Le ultime elezioni legislative hanno avuto luogo il 20 novembre 2011. In tale occasione sono stati rinnovati i 350 seggi del Congresso dei deputati (X legislatura) e 208 seggi elettivi del Senato. Le elezioni sono state vinte dal Partito Popolare, il cui leader Mariano Rajoy è divenuto il 21 dicembre Presidente del Governo (Presidente del Gobierno).

[6] Ulteriori approfondimenti sulla forma di governo spagnola e sui rapporti tra i poteri dello Stato si trovano nella sezione “Dottrina” del presente dossier, all’interno del contributo di R. Scarciglia e D. Del Ben, “Capitolo Quarto. L’organizzazione costituzionale dello Stato”, in Spagna, Bologna, Il Mulino, 2005, pp. 51-71.

[7] Il regolamento del Congresso dei deputati è consultabile al seguente indirizzo: http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Hist_Normas/Norm/reglam_congreso.pdf. Una traduzione in italiano del 2002 del medesimo regolamento è consultabile per gli utenti abilitati al seguente indirizzo: http://xvi.intra.camera.it/cartellecomuni/leg16/documenti/biblioteca/norme%20di%20procedura%20parlamentare/pagine/spagna/01_regolamento_congresso.html.

[8] Il Presidente deve essere eletto a maggioranza assoluta dei componenti della Camera, nella prima votazione; se ciò non avviene vi è un unico e decisivo ballottaggio tra i due precedentemente più votati. I quattro Vicepresidenti e i quattro Segretari sono eletti nel medesimo modo, mediante un’unica votazione con nomina immediata dei quattro più votati. Ogni deputato può indicare un solo nome nella propria scheda. Il sistema di voto assicura di per sé la rappresentanza delle minoranze, ma non sono previste intese preliminari tra i gruppi, né meccanismi espliciti di garanzia del rispetto della proporzionalità.

[9] Tale attribuzione non comprende la fissazione dell’ordine del giorno delle singole sedute, che, in base all’art. 67.1 del regolamento, spetta al Presidente, d’accordo con la Conferenza dei Presidenti di gruppo.

[10] Nella X legislatura al Congresso dei deputati vi sono sette gruppi parlamentari, così composti: Popolari (183 deputati), Socialisti (110), Catalani-CiU (16), Sinistra plurale (11), Unione progresso e democrazia (5), Baschi (5), Gruppo misto (18).

[11] Una differenza va segnalata per quanto riguarda l’elezione dei quattro Segretari, per i quali ogni senatore può indicare due nomi, accentuando così, rispetto al Congresso dei deputati, il prevalere del principio maggioritario.

[12] Il Tribunale costituzionale spagnolo, con la sentenza n. 118 del 20 giugno 1988, ha stabilito che le disposizioni interpretative del regolamento hanno la stessa natura del testo delle norme regolamentari, ai fini dei ricorsi presentabili contro di esse.

[13]Articolo 35 del regolamento

1. L’Ufficio di Presidenza si riunirà su convocazione del Presidente e con la consulenza del Segretario generale, che redigerà il processo verbale delle sedute e curerà, sotto la direzione del Presidente, l’esecuzione delle decisioni.

2. La nomina del Segretario generale sarà effettuata dall’Ufficio di Presidenza del Congresso, su proposta del suo Presidente, fra i consiglieri delle Cortes con più di cinque anni di servizio effettivo.

[14] Informazioni sulla Segreteria generale sono disponibili a partire dal seguente indirizzo: http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/Congreso/Organos/SecGen. La pianta organica dell’amministrazione interna del Congresso dei deputati e le norme organizzative sono consultabili al seguente indirizzo: http://www.congreso.es/public_oficiales/L8/CONG/BOCG/D/D_596.PDF.

[15] La legge 39/2010 è disponibile al seguente indirizzo: http://noticias.juridicas.com/base_datos/Fiscal/l39-2010.html. Per il 2012 è prorogato il bilancio 2011 ai sensi dell’art. 134, comma 4, Cost. (“Ove la Legge di Bilancio non venga approvata anteriormente al primo giorno del corrispondente esercizio economico, si considererà automaticamente prorogato il Bilancio dell’esercizio precedente fino all’approvazione del nuovo”).

[16] Lo status giuridico del personale delle due Camere è infatti regolamentato da un unico “Estatuto del personal de las Cortes Generales”, adottato il 27 marzo 2006, disponibile all’indirizzo http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/a270306-cg.html.

[17] Tutti i dati riportati, con ulteriori disaggregazioni interne, sono contenuti nella seguente tabella allegata al bilancio:

http://www.sgpg.pap.meh.es/Presup/PGE2011Ley/MaestroDocumentos/PGE-ROM/doc/1/3/2/2/1/N_11_E_R_31_102_1_1_1_1911N_2.PDF.

[18] Il regolamento del Senato è consultabile al seguente indirizzo: http://www.senado.es/reglamen/index.html.

[19] L’organigramma amministrativo del Senato è consultabile a partire dal seguente indirizzo: http://www.senado.es/directorio/index.html.

[20]Ulteriori approfondimenti sul procedimento legislativo si trovano nella sezione “Dottrina” del presente dossier, all’interno del contributo di A. Mencarelli, “Spagna”, in Il processo legislativo negli ordinamenti costituzionali contemporanei, a cura di R. Dickmann e A. Rinella, Roma, Carocci, 2011, pp. 147-170.

[21] Si tratta della Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, Reguladora de la Iniciativa Legislativa Popular.

[22] In base all’art. 81 della Costituzione sono qualificate come leggi organiche “quelle relative all’attuazione dei diritti fondamentali e delle libertà pubbliche, quelle che approvano gli Statuti di Autonomia e il regime elettorale generale, nonché le altre previste dalla Costituzione”.

[23] La formulazione usata all’art. 108 R.C., cioè “corresponde”, è effettivamente uguale a quella dell’art. 87.1 Cost., lì riferita solo a Governo, Congresso e Senato; non mancano conseguentemente, in dottrina, opinioni che esprimono dubbi sulla costituzionalità dell’articolo del regolamento parlamentare.

[24] I “proyectos” corrispondono quindi, dal punto di vista dell’iniziativa, ai “disegni di legge” del Governo, dato che il Congresso, il Senato, le Comunità autonome e il popolo presentano invece delle “proposiciones”. È comunque più corretto tradurre “proyectos” con “progetti”, poiché, anche se il regolamento del Congresso reca due sezioni distinte, in realtà la diversità risiede nella fase iniziale dell’iter, con le procedure alternative del possibile “dibattito sulla totalità” per i proyectos, da un lato, e della obbligatoria “presa in considerazione” per le proposiciones, dall’altro. In caso di superamento della fase di “presa in considerazione”, l’iter delle “proposte” segue infatti il procedimento previsto per i “progetti”, che va quindi considerato, in modo più corretto, come la procedura ordinaria di esame di tutti i testi di legge e non come un tertium genus in cui confluiscono i “disegni” del Governo e le altre “proposte” di legge. Anche nelle versioni in italiano della Costituzione spagnola pubblicate da Biscaretti di Ruffia (Le costituzioni straniere contemporanee. Vol. 1 Le costituzioni di dieci stati di “democrazia stabilizzata”, Giuffrè, 1994) e da Palici di Suni Prat (Le costituzioni dei paesi dell’Unione Europea, Cedam, 1998) il termine “proyectos” è tradotto con “progetti”.

[25] I progetti del Governo non possono essere presentati al Senato, con l’eccezione riguardante i progetti relativi al Fondo di compensazione interterritoriale (Fondo de Compensación Interterritorial), il cui esame parte dal Senato (artt. 74.2 e 158.2 della Costituzione), in quanto “Camera di rappresentanza territoriale”. Il Congresso dei deputati ha un ruolo preponderante nel procedimento legislativo, l’iter ha sempre inizio presso il Congresso (con l’eccezione ulteriore, in aggiunta al caso indicato, delle proposte di iniziativa del Senato), così come l’approvazione definitiva delle leggi, in caso di modifiche apportate dal Senato in seconda lettura. Non si configura perciò la “navette” come nell’ordinamento italiano e la terza lettura è sempre definitiva.

[26] L’esposizione dei motivi (exposición de motivos) o preambolo (preambulo) è assimilabile alla nostra relazione di accompagnamento che precede l’articolato. La particolarità dell’ordinamento spagnolo consiste nella possibilità di presentare emendamenti anche all’esposizione dei motivi, con conseguente discussione, approvazione e, soprattutto, pubblicazione finale nella Gazzetta ufficiale (Boletín Oficial del Estado).

[27] Per quanto riguarda la fase precedente all’approvazione dei progetti in sede di Consiglio dei ministri, dall’elaborazione di uno schema (anteproyecto), da parte del Ministero competente, alla predisposizione di relazioni, studi o memorie economiche di accompagnamento, si vedano l’art. 22 della Ley 50/1997, sul Governo, e l’art. 30.3 della Ley 74/1980, sul Bilancio generale dello Stato per il 1981.

[28] L’art. 46 del regolamento del Congresso prevede diciassette Commissioni permanenti legislative (Comisiones Permanentes Legislativas): Costituzionale; Affari esteri; Giustizia; Interni; Difesa; Economia e competitività; Finanze e pubbliche amministrazioni; Bilancio; Infrastrutture e trasporti (Fomento); Istruzione e sport; Occupazione e sicurezza sociale; Industria, energia e turismo; Agricoltura, alimentazione e ambiente; Sanità e servizi sociali; Cooperazione internazionale allo aviluppo; Cultura; Uguaglianza.

[29] La decorrenza automatica del termine per la presentazione degli emendamenti, a partire dalla pubblicazione del progetto di legge, vincola fortemente l’attività legislativa del Congresso, dato che non avviene lo stesso per le proposte di legge. L’art. 89 della Costituzione sancisce infatti “la priorità dovuta ai progetti di legge”, anche se avverte che essa non deve impedire l’esercizio dell’iniziativa legislativa da parte degli altri soggetti riconosciuti. La formulazione generica dell’art. 89 Cost. non è stata integrata, per questo profilo, dai regolamenti parlamentari, sicché bisogna rifarsi soltanto alla prassi parlamentare e alle considerazioni della dottrina, in merito al problema degli eventuali conflitti tra distinte iniziative governative e parlamentari, sullo stesso tema, nelle diverse fasi dell’iter procedurale.

[30] È richiesta la maggioranza semplice.

[31] L’apertura di un dibattito sulla totalità del testo, molto frequente ma destinata sempre all’insuccesso se non in casi rarissimi, avviene in genere per iniziativa di gruppi appartenenti all’opposizione ed è inclusa dalla dottrina tra le poche risorse di tipo ostruzionistico rinvenibili nei regolamenti parlamentari spagnoli.

[32] Per quanto riguarda l’equiparazione delle iniziative del Congresso e del Senato, da un lato, con quelle delle Comunità autonome e del popolo, dall’altro lato, si rinvia alle considerazioni svolte nel paragrafo “L’iniziativa legislativa”.

[33] Non è pertanto ammessa la presentazione di una proposta di legge da parte di un singolo deputato.

[34] Anche al Senato non possono essere presentate proposte di legge su iniziativa di un singolo senatore.

[35] Tali interventi devono essere alternati ed effettuati da senatori appartenenti a diversi gruppi parlamentari.

[36] In realtà, come precisato all’art. 126, comma 5, del regolamento del Congresso, per le proposte di legge prese in considerazione e trasmesse alla Commissione competente non sono ammissibili gli emendamenti alla totalità del testo, ma non sono esclusi gli emendamenti di sostituzione con un testo alternativo.

[37] Sono nominati di solito più ponentes, pertanto si è in presenza di un organo collegiale (ponencia) assimilabile ai nostri “comitati ristretti” nel procedimento legislativo. Anche in Spagna tale fase non gode di pubblicità ed è un momento di confronto sul testo, di carattere sia politico sia tecnico. Un ruolo fondamentale rivestono i funzionari (letrados) della Commissione, coinvolti in prima persona nella stesura dell’informe (art. 45).

[38] Tale “potere di veto”, esercitabile da un solo gruppo parlamentare, contribuisce quindi, nella pratica, a “blindare” i testi approvati in Commissione, rendendone alquanto difficile la modifica in aula.

[39] Maggioranze qualificate per l’approvazione dei testi legislativi sono previste, dalla Costituzione, solo per le leggi organiche (maggioranza assoluta dei componenti) e per le riforme o revisioni costituzionali (tre quinti o due terzi dei membri, a seconda dei casi). Un’ultima eccezione riguarda l’approvazione di proposte di veto da parte del Senato.

[40] Tale periodo di tempo può ridursi a venti giorni naturali, in caso di dichiarazione di urgenza da parte del Governo o del Congresso dei deputati (art. 90 Cost., comma 3). Il mancato rispetto dei termini indicati dalla Costituzione da parte del Senato non è, comunque, ritenuto dalla dottrina giuridica (né lo è considerato nella pratica parlamentare) come una violazione costituzionale tale da mettere in dubbio la validità di un testo di legge.

[41] L’art. 49 del regolamento del Senato prevede venti Commissioni permanenti legislative: Generale delle Comunità autonome; Costituzionale; Affari esteri; Giustizia; Interni; Difesa; Economia e competitività; Finanze e pubbliche amministrazioni; Bilancio; Infrastrutture e trasporti; Istruzione e sport; Occupazione e sicurezza sociale; Industria, energia e turismo; Agricoltura, pesca e alimentazione; Sanità e servizi sociali; Cooperazione internazionale allo sviluppo; Cultura; Uguaglianza; Enti locali; Ambiente e cambiamento climatico.

[42] Al Senato risultano costituiti al febbraio 2012 sei gruppi parlamentari: Popolari (160 senatori), Socialisti (66), Catalani-CiU (13), Intesa per il progresso della Catalogna (10), Baschi (5), Gruppo misto (9).

[43] Tale discussione dovrebbe ripetersi per ciascuna proposta di veto presentata, ma è facoltà del Presidente, in base all’art. 121, comma 2, del regolamento del Senato, predisporre un’unica discussione, se le diverse proposte di veto hanno le stesse finalità o motivazioni.

[44] La correttezza di tale modalità, prevista dal regolamento parlamentare (effettuazione di due votazioni a distanza di tempo), viene contestata da alcuni studiosi, i quali ne mettono in dubbio la costituzionalità; la formulazione dell’art. 90.2 Cost. sembra, infatti, optare per l’alternatività dei due procedimenti.

[45] Anche tale scelta è stata contestata da alcuni studiosi, i quali ritengono che sarebbe opportuno uno studio della Commissione competente, prima della deliberazione dell'aula. Le critiche mosse dalla dottrina si spingono, talora, a una radicale messa in questione del sistema previsto per la terza lettura dei provvedimenti legislativi, cioè l’approvazione o reiezione di ciascun emendamento del Senato, senza possibilità di mediazioni, né tantomeno di presentazione di altri emendamenti innovativi da parte del Congresso. La terza lettura è infatti sempre definitiva, essendo esclusa ogni ulteriore navette.

[46] Non esiste in Spagna la vacatio legis ordinaria di quindici giorni, come in Italia. Le leggi entrano, di norma, in vigore a partire dal giorno successivo a quello della pubblicazione nel Boletín Oficial del Estado, a meno che non vi siano indicazioni diverse, inserite nelle disposizioni finali della legge stessa.

[47] Le leyes de bases trovano fondamento negli artt. 82 e 83 Cost. Esse sono delle leggi delega approvate dal Parlamento al fine di delegare al Governo la potestà legislativa per adottare un nuovo testo redatto in articoli. Tali leggi devono delimitare con precisione l’oggetto e gli obiettivi della delegazione legislativa ed i principi e criteri da seguirsi nel suo esercizio. Esse non possono in nessun caso: autorizzare la modifica delle stesse leggi di principi; abilitare ad adottare norme con carattere retroattivo.

[48] Il regolamento del Senato dà dieci giorni di tempo per l’attivazione di tale procedura speciale, a partire dalla data di pubblicazione del testo trasmesso dal Congresso.

[49] È quindi esclusa, così come al Congresso, la presentazione di emendamenti; in caso di approvazione di proposte di veto si segue quanto disposto dall’art. 122 del regolamento del Congresso, illustrato al paragrafo “L’approvazione definitiva del Congresso”.

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