Camera dei deputati

XVI LEGISLATURA

LEGISLAZIONE STRANIERA

Materiali di legislazione comparata

IL SISTEMA PENITENZIARIO

NEI PRINCIPALI PAESI EUROPEI

N. 12 - Maggio 2009

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Indice

Schede di sintesi. 1

francia.. 3

Le funzioni del sistema penitenziario. 3

L’organizzazione dell’amministrazione penitenziaria. 5

Il progetto di legge penitenziaria. 7

GERMANIA.. 11

Normativa di riferimento. 11

L’organizzazione dell’amministrazione penitenziaria. 15

La riforma federalista del 2006 e le nuove leggi dei Länder in materia penitenziaria  16

REGNO UNITO.. 19

Le fonti normative. 19

Gli istituti di pena a gestione privata. 21

L’esecuzione della pena. 22

Il sistema delle competenze istituzionali24

Il trattamento del detenuto e gli organi di garanzia. 26

SPAGNA.. 29

Le previsioni costituzionali29

La legge sull’ordinamento penitenziario. 29

Schede di sintesi

Le funzioni del sistema penitenziario

La legge n. 87-432 del 22 giugno 1987[1], relativa al servizio pubblico penitenziario, dispone all’articolo 1 che questo “partecipa all’esecuzione delle decisioni e delle sentenze penali e alla tutela della sicurezza pubblica. Favorisce il reinserimento sociale delle persone che gli sono affidate dall’autorità giudiziaria. E’ organizzato in modo da assicurare l’individualizzazione delle pene”. Risultato di un lungo processo storico, la legge del 1987 consacra i principi che fondano il quadro e le modalità di intervento dell’amministrazione penitenziaria.

In primo luogo viene definita la doppia missione che deve assolvere il sistema carcerario attribuendo ad esso, oltre al tradizionale ruolo punitivo, anche quello di contribuire al reinserimento dei condannati. Tale obiettivo viene perseguito, all’interno degli istituti penitenziari, in diversi modi: sviluppo del lavoro dei detenuti, programmi di insegnamento e di formazione, attività culturali e sportive, generalizzazione di azioni volte a limitare l’impatto desocializzante della detenzione, attuazione delle misure alternative decise dall’autorità giudiziaria.

In secondo luogo la legge definisce il servizio pubblico penitenziario come un insieme cui partecipano diversi soggetti. Infatti lo sviluppo delle azioni volte al reinserimento, ha portato l’amministrazione penitenziaria a stabilire rapporti di collaborazione con strutture pubbliche o private cui vengono attribuite missioni specifiche.

La legge del 1987, infine, stabilisce il principio dell’individualizzazione delle pene che devono pertanto essere adattate alla persona cui si applicano, attraverso regimi detentivi diversi o con il ricorso a misure alternative al carcere.

Nel quadro più generale delle riforme della giustizia, dal 2000 è stata avviata una politica volta a limitare il ricorso alle pene detentive, a sviluppare il reinserimento dei detenuti e a migliorare le condizioni della detenzione. In particolare, la legge di orientamento e programmazione della giustizia del 9 settembre 2002[2] ha previsto il rinnovamento e lo sviluppo del parco penitenziario, il miglioramento delle condizioni di vita dei detenuti, il ricorso al braccialetto elettronico e la creazione di centri educativi destinati ad accogliere i minori.

La legge del 9 marzo 2004, relativa all’adattamento della giustizia alle evoluzioni della criminalità[3], ha per la prima volta definito esplicitamente l’oggetto dell’esecuzione penale, che si sostanzia nel “favorire, nel rispetto degli interessi della società e dei diritti delle vittime, l’inserimento o il reinserimento dei condannati e la prevenzione della recidiva. A tal fine, (...) l’individualizzazione delle pene deve, ove possibile, permettere il ritorno progressivo del condannato alla libertà”.

Il provvedimento ha, inoltre, sostanzialmente allargato la possibilità di ricorrere alle misure alternative e ne ha rafforzato l’efficacia. In particolare, la legge prevede che i tribunali correzionali non possono più comminare una pena privativa della libertà se l‘accusato non è presente né rappresentato. Rende sistematico l’alleggerimento della pena detentiva negli ultimi sei mesi di applicazione. Per cui l’amministrazione penitenziaria propone ai detenuti che si trovano in tale condizione una misura di alleggerimento (semilibertà, collocamento all’esterno, braccialetto elettronico, lavoro di interesse generale ecc.) al fine di preparare il loro ritorno alla vita civile. Inoltre, istituisce il cosiddetto “credito di pena”, ai sensi del quale ogni nuovo detenuto viene informato della data prevedibile della sua scarcerazione e può beneficiare di una riduzione di pena rispettando determinate condizioni per ogni anno trascorso in carcere. Se il detenuto non rispetta le condizioni poste, il credito gli viene revocato dall’amministrazione penitenziaria.

L’organizzazione dell’amministrazione penitenziaria

L’amministrazione penitenziaria è stata istituita nel 1795 e fino al 1911 ha fatto parte del Ministero degli interni per poi passare al Ministero della giustizia. Essa si articola in una amministrazione centrale, nove direzioni regionali e una missione d’oltre mare.

Il livello operativo dell’amministrazione penitenziaria è costituito da 194 istituti (al 6 maggio 2006), dai servizi penitenziari di reinserimento e di sorveglianza (services pénitentiaires d’insertion et de probation SPIP)[4] creati nel 1999, da un ente pubblico amministrativo, l’école nationale de l’administration pénitentiaire (ENAP) e dal servizio del lavoro penitenziario, che gestisce l’organizzazione imprenditoriale degli istituti.

Per quanto riguarda in particolare le carceri, esiste una distinzione in funzione del tipo di popolazione cui sono destinate e del rigore del regime di detenzione che vi è applicato: 114 maisons d’arrêt destinate agli imputati in attesa di giudizio e ai condannati cui resta da scontare un periodo di detenzione uguale o inferiore ad un anno; 60 istituti di pena ripartiti in 4 case centrali destinate ai detenuti più pericolosi, 23 centri di detenzione riservati ai condannati a periodi più brevi di carcere o che manifestino una reale volontà di reinserimento e 33 centri penitenziari che comprendono differenti alloggiamenti destinati a regimi di detenzione più o meno rigorosi; infine 13 centri di semi-libertà destinati alle persone che godono di tale regime di pena. A questi si aggiungono gli istituti per minori.

Agli istituti penitenziari può essere attribuita la figura di ente pubblico amministrativo nazionale (articolo 3 della legge n. 87-432), dotato di personalità giuridica e di autonomia finanziaria, amministrato da un consiglio di amministrazione composto da rappresentanti dello Stato, delle assemblee parlamentari e locali e del personale e da associazioni e personalità qualificate che operano nel settore dell’esecuzione delle pene e del reinserimento sociale.   

La legge n. 2007-1545 del 30 ottobre 2007[5] istitutiva di un Contrôleur général des lieux de privation de liberté ha creato un’autorità amministrativa indipendente con il compito di verificare le condizioni di trattamento nei luoghi di detenzione delle persone private della libertà al fine di accertare il rispetto dei loro diritti fondamentali. La norma risponde all’esigenza espressa dal governo francese di creare un controllo indipendente ed effettivo dell’insieme dei luoghi di detenzione, quale che sia la loro struttura, come ad esempio gli istituti penitenziari, i centri ospedalieri specializzati, i centri di permanenza temporanea amministrativa. La legge permette inoltre di rispondere agli standards europei in materia e di rispettare il Protocollo facoltativo alla “Convenzione contro la tortura e altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti”, firmato dalla Francia il 16 settembre 2005.

Quanto alle risorse umane, alla diversità delle pene pronunciate dalle giurisdizioni penali corrisponde una varietà di funzioni del personale dell’amministrazione penitenziaria che è organizzato in 25 corpi appartenenti a cinque grandi ripartizioni: dirigenti (1%), personale amministrativo (9%), personale tecnico (2%), personale di assistenza sociale (8%) e personale di sorveglianza (79%). La maggior parte degli effettivi sono impiegati nei servizi decentrati, negli ultimi anni si registra un aumento delle donne impiegate, ma esse non possono superare la quota del 20%.

L’articolo 6 della legge del 1987 prevede la costituzione di gruppi di interesse pubblico (groupements d’intérêt public) tra istituti penitenziari, o tra questi e persone giuridiche, allo scopo di cooperare nell’organizzazione del lavoro e della formazione dei detenuti.

In base all’articolo 2 della legge del 23 giugno 1987 lo Stato può esternalizzare le funzioni penitenziarie affidando a una persona fisica o giuridica, di diritto privato o pubblico, la progettazione, la costruzione e la gestione degli istituti, mediante contratti di partenariato secondo le procedure previste dal codice degli appalti pubblici. La legge pone dei limiti all’esternalizzazione, infatti sono riservate alla gestione pubblica le funzioni di direzione e di sorveglianza dell’istituto carcerario,  in particolare, il servizio pubblico si occupa di fissare le norme sull’incarcerazione e regola il flusso di entrata ed uscita dei detenuti, mentre il servizio privato provvede ai problemi di carattere più strettamente gestionale.

Il progetto di legge penitenziaria

Il 23 luglio 2008 il Ministro della Giustizia ha presentato all’esame del Senato un progetto di legge penitenziaria (n. 495/2007-2008)[6] con l’obiettivo di ridisegnare il quadro di riferimento complessivo del servizio pubblico penitenziario[7]. Il progetto, per il quale il Governo ha dichiarato l’urgenza, è stato adottato in prima lettura dal Senato il 6 marzo 2009 (Testo adottato n. 59/2008-2009)[8] ed è attualmente in prima lettura all’Assemblea Nazionale.

Il provvedimento si inserisce nell’ambito di una politica d’insieme di ammodernamento del sistema penitenziario francese e punta a chiarire i compiti del servizio pubblico penitenziario e le condizioni del suo esercizio, a migliorare il riconoscimento del personale penitenziario, disciplinare la condizione giuridica dei detenuti nell’esercizio dei loro diritti, migliorare l’impegno per il reinserimento dei detenuti nella vita sociale e ad ampliare la possibilità di accedere alle misure di esecuzione della pena alternative alla reclusione (aménagements) per prevenire la recidiva dei soggetti in mano alla giustizia.

Il progetto di legge permette di rafforzare, attualizzare e definire i compiti del servizio pubblico penitenziario che ha una funzione di sorveglianza ma anche di preparazione al reinserimento dei condannati nella vita sociale. A tal fine l’amministrazione penitenziaria, oltre ad assicurare le funzioni di sorveglianza, segreteria e di direzione degli stabilimenti penitenziari, mobilita e coordina gli altri attori, quali i servizi sociali esterni, i servizi sanitari, gli istituti per l’istruzione nazionale, le collettività locali, ma anche le associazioni e le imprese private coinvolte nella vita penitenziaria e nell’esecuzione della pena. Al fine di assicurare regolari ispezioni di controllo sull’amministrazione penitenziaria il legislatore ha previsto la creazione di due nuovi organi di controllo: il conseil d’évaluation con il compito di valutare le condizioni di funzionamento di ogni istituto penitenziario e le commissions sul “seguito” delle politiche penitenziarie, incaricate di valutare il funzionamento dei servizi penitenziari a livello dipartimentale (istituti e services pénitentiaires d’insertion et de probation).

Per quanto riguarda il rafforzamento dell’autorità del personale che opera nel sistema penitenziario e definirne meglio il campo d’azione, il testo proposto prevede l’elaborazione di un codice deontologico, la prestazione di un “giuramento” e la creazione di una “riserva civile penitenziaria” (formata da volontari provenienti dal personale dell’amministrazione penitenziaria in pensione).

Al fine di garantire i diritti dei detenuti il progetto detta ulteriori disposizioni per l’esercizio dei diritti fondamentali dei detenuti quali la scelta di domicilio presso l’istituto penitenziario, il mantenimento dei legami familiari, il diritto al lavoro, nel rispetto del principio in base al quale l’esercizio dei diritti fondamentali può essere ristretto solo nei limiti imposti dalla sicurezza o dal mantenimento dell’ordine pubblico all’interno degli istituti penitenziari e il testo enumera i casi in cui l’esercizio di diritti in stato di detenzione impone la deroga alle regole di diritto comune.

Le nuove disposizioni garantiscono ulteriormente la “personalizzazione” del regime di detenzione in funzione della personalità del detenuto, della sua pericolosità e dei suoi sforzi per il reinserimento.

Il progetto di legge offre infine nuove prospettive alla possibilità di scontare la pena detentiva fuori dagli istituti penitenziari attraverso l’ampliamento dei casi di aménagement della pena. Gli aménagements sono modalità di esecuzione della pena alternative alla normale reclusione in base alle quali il soggetto condannato rimane sotto il controllo dell’autorità giudiziaria e penitenziaria, ma può continuare a lavorare, seguire un corso di formazione, uno stage, un trattamento medico o partecipare attivamente alla vita della sua famiglia sin tanto che rispetti gli obblighi previsti a suo carico; ad esempio, nel caso di assoggettamento a sorveglianza mediante “braccialetto elettronico”, il condannato ha il divieto di assentarsi dal suo domicilio o da ogni luogo designato dal giudice al di fuori dei periodi fissati da quest’ultimo e l’amministrazione è in grado di controllare “elettronicamente” in ogni momento il rispetto della misura. Secondo il progetto di legge l’aménagement della pena diventerà la regola rispetto alla reclusione e le nuove disposizioni ampliano sia il numero di condannati ammessi a queste misure alternative che le condizioni per ottenerle semplificando la relativa procedura oltre a prevedere un’estensione della misura del “braccialetto elettronico” al periodo finale della pena.

Normativa di riferimento

Il sistema penitenziario tedesco si articola in una serie di istituti differenziati secondo le diverse categorie di detenzione:

·        gli istituti per adulti condannati con sentenza passata in giudicato (Strafvollzugsanstalten), i quali, a loro volta, si dividono in strutture carcerarie “chiuse” e “aperte” in base al regime detentivo adottato;

·        gli istituti di custodia cautelare (Sicherungsverwahrungsanstalten);

·        gli istituti per i minori (Jugendstrafanstalten);

·        gli istituti di recupero per l’esecuzione di pene limitative della libertà alternative alla detenzione (ospedali psichiatrici, istituti di disintossicazione);

·        gli istituti socio-terapeutici per coloro che sono stati condannati per reati commessi ai sensi dei §§ 174-180 (reati contro l’autodeterminazione sessuale) e § 182 (abuso sessuale nei confronti di giovani minorenni) del Codice penale tedesco (Strafgesetzbuch).

La Legge federale sull’esecuzione della pena detentiva e sulle misure limitative della libertà (Gesetz über den Vollzug der Freiheitsstrafe und der freiheitsentziehenden Maßregeln der Besserung und Sicherung -Strafvollzugsgesetz - StVollzG)[9] del 3 marzo 1976 disciplina tutti gli aspetti relativi all’organizzazione dell’ordinamento penitenziario.

In base alla legge, il sistema carcerario deve assolvere una doppia missione; da una parte, punire il condannato e proteggere la comunità da ulteriori reati, dall’altra, rieducare e reinserire il detenuto nella società. Per quanto riguarda, in particolare, questo secondo aspetto, il § 2 dispone espressamente che l’esecuzione della pena ha come obiettivo quello di rendere il detenuto capace di condurre nel futuro un’esistenza in cui, consapevole degli obblighi derivanti dalla convivenza, non reiteri comportamenti criminosi.

La Legge sull’esecuzione della pena detentiva si articola in quattro grandi sezioni. La prima regola interamente l’esecuzione della pena detentiva (§§ 2-126); la seconda parte contiene norme speciali riguardanti l’esecuzione di altre misure limitative della libertà, quali il ricovero in un ospedale psichiatrico o in un istituto di disintossicazione e l’internamento in custodia di sicurezza (§§ 129-138); la terza parte disciplina gli strutture di esecuzione della pena (Justizvollzugsanstalten) e altri istituti (§§ 139-166); infine, l’ultimo capitolo (§§ 167-202) contiene un insieme di disposizioni concernenti la remunerazione negli istituti di detenzione minorile e nel carcere preventivo, la protezione dei dati, nonché l’assicurazione sociale e contro la disoccupazione (involontaria).

A seguito della sentenza di condanna passata in giudicato, il detenuto viene richiuso in un istituto penitenziario in regime di detenzione “aperta” o “chiusa” (Offener und geschlossener Vollzug, § 10). La “detenzione aperta”, che consente al condannato di muoversi liberamente all’interno dell’istituto, viene concessa qualora non si tema che il detenuto possa sottrarsi all’esecuzione della pena o reiterare l’azione criminosa commessa. Su richiesta, il carcerato collocato in “detenzione aperta” può dedicarsi al proprio lavoro o ottenere la semilibertà. In tutti gli altri casi, si applica il regime di “detenzione chiusa”. Nel corso della carcerazione è possibile passare da una misura all’altra. I criteri per stabilire la capacità del detenuto di rispettare le regole sono decisi, in maniera diversa, da ogni stato membro della Federazione.

Ulteriori misure di raccordo tra istituto penitenziario e vita esterna sono i cosiddetti “allentamenti della detenzione” (Lockerungen des Vollzuges), disciplinati ai §§ 11 e seguenti. Tali misure vengono accordate, a seguito di un accurato esame, qualora non emergano pericoli di fuga o di abuso da parte del soggetto interessato. Al detenuto può essere data la possibilità di svolgere regolarmente un’attività lavorativa o formativa al di fuori dell’istituto sotto la sorveglianza di un impiegato dell’amministrazione penitenziaria (Außenbeschäftigung) o in regime di semilibertà (Freigang). Inoltre i detenuti, ad eccezione di quelli sottoposti alla “detenzione chiusa”, hanno diritto ad un periodo di “licenza dalla carcerazione” (Urlaub aus der Haft) della durata di 21 giorni all’anno. In questa ottica, le condizioni di vita del detenuto devono avvicinarsi quanto più possibile alla normale esistenza condotta al di fuori degli istituti penitenziari. A tal fine, è incoraggiata la comunicazione con persone o soggetti (associazioni, comunità) esterni all’istituto (§§23) ed è promossa la partecipazione attiva dei reclusi alle modalità organizzative della vita quotidiana (lavoro, organizzazione del tempo libero, attività ricreative, partecipazione a corsi o seminari) (§§ 37-52).

All’interno del progetto rieducativo che sottende alla norma, il lavoro remunerato è un elemento centrale su cui si insiste in modo particolare, configurandolo espressamente come un obbligo (Arbeitspflicht, § 41). Ogni anno, il detenuto (ad esclusione degli ultrasessantacinquenni e delle madri in gravidanza o in allattamento) può essere obbligato a svolgere lavori socialmente utili all’interno dell’istituto di pena per un massimo di tre mesi. Per il detenuto che vuole sottrarsi a tali doveri la legge prevede un sostegno terapeutico al fine di modificarne l’atteggiamento (§ 37).

La legge sull’esecuzione della pena garantisce l’assistenza sanitaria (Gesundheitsfürsorge) ai detenuti (§§ 56-66). Coloro che abbiano superato i 35 anni di età hanno diritto, ogni due anni, ad un ciclo di esami medici per la prevenzione e la cura di alcune malattie come il diabete o di patologie cardiache e del sistema circolatorio (§ 57). Sono previste, altresì, visite di controllo annuali per la diagnosi precoce del cancro e visite pediatriche di controllo per i bambini al di sotto dei sei anni che siano ospitati con le loro madri all’interno dell’istituto. I detenuti con patologie gravi possono essere trasferiti in ospedali specializzati situati in altri istituti di pena o in ospedali civili. (§ 65). Oltre all’assietnza sanitaria, la legge prevede, ai §§ 71-75, l’aiuto sociale (Soziale Hilfe) presente in ogni istituto con una postazione interna alla quale il detenuto è indirizzato fin dal suo arrivo “affinché riconosca appieno i propri diritti e i propri doveri” (§ 73). Grande rilievo è posto al sostegno nel periodo immediatamente precedente alla scarcerazione (§ 75).

L’organizzazione interna degli istituti di detenzione è regolata ai §§ 154-161. I compiti spettanti a tali strutture vengono svolti dai funzionari dell’amministrazione penitenziaria (Vollzugsbeamten). Ad ogni istituto è destinato un congruo numero di impiegati appartenenti alle diverse categorie professionali, nonché di guide spirituali, medici, pedagoghi, psicologi e assistenti sociali. Ogni istituto è diretto da un funzionario più alto in grado (Anstaltsleiter) il quale, con l’accordo delle autorità di controllo, emana un regolamento interno contenente disposizioni sull’orario, la frequenza e la durata delle visite, sul tempo libero, di riposo e lavorativo, nonché sulla possibilità di presentare proposte o esprimere lagnanze e di rivolgersi ad un rappresentante delle autorità di controllo (§ 161).

Infine, i §§ 162-165 della legge regolano i consigli di istituto (Anstaltsbeiräte) i cui membri, che non sono scelti tra i dipendenti dell’amministrazione penitenziaria, partecipano alla configurazione dell’esecuzione della pena e all’assistenza prestata ai detenuti; essi hanno il compito di sostenere la direzione carceraria fornendo proposte e consigli circa un miglioramento delle condizioni di vita dei detenuti all’interno dell’istituto, fornendo aiuto per il reinserimento sociale a seguito della scarcerazione (§ 163). Ai Länder è demandata la definizione della regolamentazione di dettaglio.

L’organizzazione dell’amministrazione penitenziaria

L’organizzazione e la gestione degli istituti penitenziari, sebbene inquadrata nella cornice legislativa della Strafvollzugsgesetz, è demandata alla competenza dei ministeri della giustizia dei singoli Länder. A livello federale il ministero della giustizia si occupa esclusivamente di raccogliere e diffondere i dati statistici relativi ai detenuti nei vari istituti di pena[10].

In Germania esistono complessivamente 194 istituti di pena, distribuiti in modo diseguale nel territorio nazionale. La capacità media dei penitenziari è di circa 400 posti, occupati mediamente da circa 370 detenuti. Complessivamente, la popolazione carceraria tedesca è di circa 72.000 detenuti (dei quali circa il 5% donne) e occupa al 90% i posti teoricamente disponibili nei vari istituti di pena. La situazione non è omogenea nei vari Länder: si va infatti da un tasso di affollamento relativamente basso come quello di Amburgo (circa il 60% dei posti disponibili) ad un sistematico superamento della capacità teorica di accoglienza come in Baviera (108%). In generale, il numero dei detenuti negli ultimi anni si è mantenuto sostanzialmente stabile. Anche in questo caso però, la situazione nei vari Länder è disomogenea: il caso più eclatante è quello della Baviera, dove il numero dei detenuti è cresciuto del 29% dal 1991; secondo il ministero di giustizia bavarese l’aumento è dovuto soprattutto alla crescita del numero di detenuti stranieri a seguito dell’apertura delle frontiere con i paesi dell’est europeo.

La gestione dei penitenziari in Germania è sostanzialmente pubblica, dato che appartiene a quel nucleo di competenze statali che devono essere svolte da dipendenti pubblici, a norma dell’articolo 33, comma 4 della Legge fondamentale. Solo negli ultimi anni si segnalano alcune esperienze di gestione mista, nelle quali la direzione del penitenziario è comunque pubblica, così come rimangono pubblici la maggioranza dei dipendenti. Il caso più famoso e studiato è quello di Hünfeld in Assia, attivo dal gennaio 2006. Appena inaugurato è il penitenziario di Burg (Sassonia-Anhalt). Altri penitenziari a gestione mista in corso di realizzazione sono quello di Offenburg (Baden-Württemberg), e quello di Gabligen (Baviera).[11] Anche a causa del periodo limitato di sperimentazione, finora queste nuove soluzioni non hanno consentito sostanziali risparmi economici.

La riforma federalista del 2006 e le nuove leggi dei Länder in materia penitenziaria

La riforma costituzionale dell’estate 2006, entrata in vigore il primo settembre di quell’anno, ha investito anche il sistema penitenziario, suscitando non poche polemiche e prese di posizione tra i giuristi tedeschi. La nuova formulazione degli articoli riguardanti la distribuzione della competenza legislativa tra Bund e Länder ha fatto sì che il sistema penitenziario nel suo complesso ricada ora nella competenza esclusiva dei Länder, mentre prima era incluso tra le materie di legislazione concorrente.

Al diritto penitenziario, così come alle altre materie di questo tipo, si applica l’articolo 125a, primo comma, della Legge fondamentale, che stabilisce che, finché i singoli Länder non emaneranno una propria legislazione in materia, rimanga in vigore la legislazione federale attuale.

Dall’entrata in vigore della riforma costituzionale solo tre Länder hanno emanato leggi generali sull’ordinamento penitenziario: si tratta della Baviera (Bayerisches Strafvollzugsgesetz vom 27. November 2007 - BayStVollzG), della Bassa Sassonia (Niedersächsisches Justizvollzugsgesetz vom 10. Dezember 2007 – NJVollzG) e di Amburgo (Hamburgisches Stravollzugsgesetz vom 14. Dezember 2007- HmbStVollzG).[12] Altri nove Länder hanno invece approvato una legislazione parzialmente condivisa sul tema dell’ordinamento penitenziario minorile.

La nuova giunta nera-verde (CDU-Die Grünen) che governa Amburgo dall’aprile 2008 ha in progetto di cambiare in modo sostanziale la normativa sul sistema penitenziario. Il Parlamento del Land sta esaminando un progetto di riforma che intende sanare una serie di carenze che si sono subito evidenziate nella legge emanata nel 2006, in particolare riguardo ai principi giuridici che sono alla base dell’ordinamento penitenziario.

Le fonti normative

L’ordinamento penitenziario del Regno Unito è regolato da un corpus normativo formato da fonti primarie e secondarie - talora unitariamente designato come Prison Rules - in cui confluiscono le norme introdotte in diversi momenti storici per disciplinare singole materie: l’amministrazione del sistema carcerario, le funzioni attribuite alle pubbliche autorità in relazione a compiti normativi o di vigilanza, la condizione del detenuto e lo svolgimento dei procedimenti disciplinari che possono riguardarlo.

            Testo legislativo fondamentale è, per le previsioni generali in esso contenute, il Prison Act del 1952 [13]. Disciplinando una materia che fino a quel momento aveva avuto fonte in leggi remote e talvolta risalenti al secolo precedente, il legislatore con tale provvedimento delineò un nuovo impianto generale dell’amministrazione penitenziaria, radicandovi il principio della responsabilità ministeriale, per un verso, e per altro verso quello del controllo indipendente sulla sussistenza, negli stabilimenti penitenziari, di requisiti essenziali posti a salvaguardia della condizione dei detenuti. Su questa base legislativa sono intervenute le successive modifiche ed integrazioni, che, contenute in leggi di riforma del processo penale o in tema di ordine pubblico, incidono i profili relativi all’esecuzione della pena e concorrono a formare l’attuale ordinamento penitenziario.

Il quadro normativo è integrato dalla disciplina secondaria, aggiornata a partire dal 1999 per renderla conforme ai requisiti imposti dagli impegni internazionali assunti dal Regno Unito[14]. Rilevano, infine, le regole di dettaglio emanate dall’Agenzia preposta all’amministrazione del sistema carcerario nel suo insieme, il Prison Service, nella forma delle Prison Service Instructions (PSI) e dei Prison Service Orders (PSO)[15].

            Sebbene finalità delle Prison Rules, come generalmente si riconosce, sia non soltanto quella di assicurare la funzionalità del sistema carcerario e di preservare l’ordine pubblico, ma anche di garantire che l’autorità pubblica venga esercitata secondo i vigenti canoni di legittimità e di correttezza, l’esatta natura di queste regole, e i termini della loro azionabilità in giudizio, è stata a lungo controversa. La giurisprudenza, dal canto suo, è stata per molto tempo incline ad interpretarle come norme dirette all’amministrazione carceraria per l’espletamento dei suoi compiti, e non ai detenuti nella loro qualità di titolari di interessi che potessero essere fatti valere in giudizio[16]. In tempi più recenti, l’applicazione della Convenzione europea sui diritti dell’uomo (mediante l’entrata in vigore mel Regno Unito, nel 2000, dello Human Rights Act) ha determinato una revisione del procedimento disciplinare carcerario nel senso di un rafforzamento delle garanzie riconosciute al destinatario del provvedimento sanzionatorio; si è però preferito ricorrere all’istituzione di un organo ad hoc, il Prisons and Probation Ombudsman (nella denominazione attuale), anziché rimettere alla cognizione della giustizia ordinaria le controversie attinenti all’esercizio della funzione disciplinare.

Gli istituti di pena a gestione privata

Aspetto di rilievo, per un corretto inquadramento del sistema penitenziario operante nel Regno Unito, è l’esistenza, accanto agli istituti inseriti nell’amministrazione penitenziaria (directly managed prisons), di carceri a gestione privata (contracted out prisons).

Al fine di far fronte all’incremento della popolazione carceraria, il legislatore ha infatti disposto, agli inizi dell’ultimo decennio del secolo passato[17], l’introduzione nel sistema penitenziario britannico, di istituti di pena affidati in appalto ad imprese private, attribuendo all’autorità ministeriale la competenza ad adottare le relative decisioni e a stipulare contratti in questo ambito. La legge ha altresì disciplinato l’ordinamento degli stabilimenti affidati alla gestione privata – ve ne sono attualmente 11[18] - ponendo al loro vertice la figura del director, nominata dal contraente privato previa approvazione del Ministro, che da parte sua provvede alla nomina di un funzionario con compiti ispettivi (il controller). Al direttore dell’istituto sono attribuite competenze analoghe a quelle del governor di uno stabilimento direttamente gestito dall’amministrazione penitenziaria, ad eccezione di alcuni poteri disciplinari; il controller, dal canto suo, vigila sul rispetto del regolamento della prigione e riferisce al Ministro sull’andamento della gestione dell’istituto.

Requisiti specifici sono prescritti per il personale addetto alla custodia dei detenuti, che deve essere formato da prisoner custody officers, dotati di una specifica autorizzazione (certification) e i cui compiti operativi sono svolti sulla base di un’espressa abilitazione normativa [19].

Gli istituti penitenziari a gestione privata sono sottoposti alla vigilanza del Ministro competente, che qualora ravvisi una gestione carente da parte del director oppure il rischio di una sua “perdita di controllo” sull’istituto affidatogli può in ogni momento provvedere alla sua rimozione e alla nomina al suo posto di un governor.

L’esecuzione della pena

La descrizione, nelle sue linee essenziali, dell’articolazione interna dell’ordinamento penitenziario richiede alcune brevi precisazioni sulla vigente disciplina dell’esecuzione della pena.

Ispirata dalla finalità di riabilitazione del reo, la legislazione del Regno Unito prevede che il condannato ad una pena detentiva (custodial sentence) possa scontarla, in applicazione di un provvedimento del giudice e ad esito di un particolare procedimento, in regime di libertà vigilata e sotto il controllo di un probation officer. Il servizio di probation, assolto da un apposito ispettorato dell’amministrazione penitenziaria talvolta con il concorso degli enti locali e di organizzazioni del “terzo settore”, appresta centri di assistenza per i detenuti, i quali sono tenuti a seguirvi programmi riabilitativi.

La legislazione prevede altresì la scarcerazione anticipata e condizionale del detenuto (on parole), se abbia già scontato una parte della pena e in presenza del requisito della buona condotta o di motivi di salute. Competente ad istruire il relativo procedimento è il Parole Board, organo collegiale investito di funzioni assimilabili a quelle del giudice di sorveglianza italiano[20].

Dall’inizio del decennio in corso, il legislatore ha introdotto, nel quadro di riforme del processo penale, un modello i cui motivi ispiratori sono la riduzione della crimine (specialmente se connotata dalla reiterazione dei reati) e la predisposizione di programmi di recupero dei condannati, ricercando un equilibrio con gli interessi e le aspettative delle vittime dei reati e avendo come fine ultimo la protezione della collettività[21]. E’ stata dunque prevista la posibilità per l’autorità giudiziaria di pronunciare community sentences in forza delle quali il condannato (ove abbia ammesso la propria colpevolezza ed aderito al programma per lui stabilito) è assegnato a servizi comunitari. Obiettivo di tali provvedimenti giudiziali, il cui contenuto è adattato al caso specifico (si parla, al riguardo, di uno schema sanzionatorio evidence-based e offender –focused), è quello di indurre il condannato a comportamenti riparatori verso la comunità (community payback) e di offrirgli, nel contempo, un’occasione reinserimento sociale. Allo scopo di vigilare sul rispetto, da parte del reo, degli impegni da lui assunti (ad esempio, la frequenza di programmi educativi, sanitari o riabilitativi) e di assisterlo nel percorso di recupero per lui delineato, l’amministrazione penitenziaria si avvale di uffici e di schemi operativi che, al momento della loro messa a punto, sono stati unitariamente denominati come Offender Management Model[22].

Il sistema delle competenze istituzionali

La legislazione vigente riserva all’autorità ministeriale (dal 2007, il Ministro della Giustizia[23]) la potestà normativa generale (esercitata perlopiù nella forma degli statutory instruments) in ordine alla disciplina interna degli istituti di pena[24].

L’organizzazione amministrativa del sistema carcerario, messa a punto agli inizi degli anni ’90 dello scorso secolo in attuazione di linee di riforma emerse da alcune inchieste affidate dal Governo a personalità indipendenti, è articolata tra più organi ed uffici pubblici.

I compiti di amministrazione del sistema carcerario nel suo insieme – con riguardo ai livelli qualitativi e di sicurezza delle strutture e all’efficienza delle modalità gestionali – sono attribuiti al Prison Service, che opera all’interno del Ministero della Giustizia con lo statuto di executive agency ed è, dunque, dotata di particolare autonomia e in posizione di responsabilità diretta verso il Ministro. Essa ha al vertice un direttore generale e comprende al suo interno cinque direzioni (competenti, rispettivamente, alla sicurezza, agli aspetti finanziari, alle operazioni, al personale e agli aspetti sanitari).

Per contro, le competenze concernenti l’esecuzione di pene alternative alla detenzione (community sentences) sono attribuite al Probation Service.

Sia il Prison Service che il Probation Service operano nel quadro del National Offender Management Service (NOMS), creato nel 2004 per agevolare la funzionalità dei nuovi modelli di repressione penale e, soprattutto, per giungere ad un più efficace coordinamento dei servizi correzionali e quelli di probation, di cui una specifica indagine (nota come Carter Review[25]) aveva messo in luce, l’anno precedente, gli aspetti critici.

Posto inizialmente sotto la responsabilità dello Home Office ed oggi incardinato nel Ministero della Giustizia, il NOMS persegue, attraverso i propri in dieci uffici regionali operanti in Inghilterra e nel Galles, le finalità di “proteggere la collettività e di ridurre la reiterazione dei reati”, che rientrano tra quelle attribuite allo stessoo Ministero al momento della sua istituzione nel 2007[26].

Secondo direttive e piani strategici messi a punto dal Ministro e costantemente aggiornati, essa, pertanto, esercita compiti di coordinamento e di vigilanza sui servizi di custodia carceraria e sulle attività correlate all’applicazione di misure alternative, garantendo la loro rispondenza agli obiettivi sanzionatori, riparatori e riabilitativi della pena[27]. A questo riguardo, il NOMS provvede anche ad assicurare l’efficacia dei diversi programmi di assistenza (in ambito sanitario, formativo, abitativo, occupazionale) previsti a beneficio dei condannati nella prospettiva di fornire ad essi adeguate opportunità di riabilitazione e di reinserimento sociale. Per lo svolgimento di queste sue funzioni, il NOMS riceve finanziamenti da diverse fonti pubbliche ed opera in concertazione con una pluralità di organismi, a seconda degli ambiti di intervento[28].

 Agli uffici di direzione amministrativa degli istituti di pena, ricoperti dai governors, è demandato l’esercizio di funzioni direttive su ciascuno dei circa 120 istituti di pena, minorili (young offenders institutions) e di custodia preventiva (remand centres) esistenti nel Paese.

E’ opportuno segnalare, a questo riguardo, che il Ministro della Giustizia, Jack Straw, ha recentemente annunciato in Parlamento la costruzione di nuovi istituti di pena, con l’obiettivo di portare la capacità del sistema penitenziario a 96.000 posti nel 2014 [29]. A questa determinazione il Governo è giunto alla luce delle conclusioni della già menzionata indagine sull’adeguatezza del sistema carcerario svolta da Lord Carter, in cui si raccomandava il suo ampliamento attraverso l’edificazioni di istituti di grande capacità (cosiddette Titan Prisons) [30].

Il trattamento del detenuto e gli organi di garanzia

La normativa secondaria assegna poteri disciplinari ai governors, i quali possono comminare sanzioni ai detenuti a fronte di infrazioni da questi commesse, oppure deferirli, in ipotesi più gravi, all’autorità giudiziaria. Avverso il provvedimento disciplinare era ammessa, in precedenza, un’istanza di riesame da parte dell’interessato, sulla quale era chiamata a pronunciarsi – limitatamente al rispetto dei requisiti di forma e di procedura – l’ufficio dell’amministrazione penitenziaria territorialmente competente.

In tempi più recenti ha avuto luogo – anche per impulso delle innovazioni legislative in tema di diritti umani - una nuova formulazione dei diritti e i doveri delle persone in stato di detenzione, enumerati in dettaglio dalle Prison Rules raccolte ed aggiornate dal Prison Service; l’effettività di tali regole è garantita da specifici organi e procedimenti.

In ogni stabilimento penitenziario opera, autonomamente dalla direzione, un Independent Monitoring Board, designato dal Ministro per vigilare sul trattamento riservato ai detenuti e sull’adeguatezza dei programmi finalizzati al loro reinserimento sociale al momento del rilascio. I membri del Board, investiti di poteri ispettivi, hanno libero accesso in tutte le parti dell’edificio penitenziario, ad eccezione di quelle in cui l’accesso sia precluso per ragioni di sicurezza e di pericolo per incolumità personale; essi, inoltre, possono ricevere istanze dai detenuti ed inoltrarle, a seconda dei casi, alla direzione dell’istituto o allo stesso Ministro.

La radicale innovazione innovazione intervenuta nell’ordinamento penitenziario è derivata, tuttavia, dall’istituzione del Prisons and Probation Ombudsman (PPO), organo indipendente di tutela delle persone in stato di detenzione o sottoposte alla vigilanza del Probation Service. Per l’espletamento dei suoi compiti il PPO[31] ha accesso incondizionato alle informazioni e ai documenti detenuti dai servizi dell’amministrazione penitenziaria o dalle forse di polizia, così come agli stabilimenti carcerari.

            A livello ministeriale, esercita un ruolo rilevante anche l’Ispettorato istituito all’interno dello Home Office – il Chief Inspector of Prisons for England and Wales (HMCIP)[32]-, con poteri referenti nei confronti del Governo sulle condizioni delle carceri, pubbliche e a gestione privata, e sul trattamento dei detenuti nelle regioni inglese e gallese.

Le previsioni costituzionali

A livello costituzionale, l’art. 25, comma 2, della Costituzione spagnola sancisce, quali finalità delle pene limitative della libertà, la rieducazione e il reinserimento sociale del recluso. Inoltre riconosce il suo diritto a un lavoro remunerato e alle connesse prestazioni di sicurezza sociale nonché all’accesso agli strumenti culturali e allo sviluppo completo della propria personalità[33].

La legge sull’ordinamento penitenziario

L’ordinamento penitenziario spagnolo è in particolare disciplinato dalla Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria[34]. Ai sensi dell’art. 1 della medesima legge, le istituzioni penitenziarie hanno come fine essenziale la rieducazione e il reinserimento sociale delle persone condannate a pene e ad altre misure limitative della libertà personale, nonché la reclusione e la custodia dei detenuti. L’attività penitenziaria deve rispettare la personalità dei reclusi e i diritti e gli interessi giuridici degli stessi, che non risultino limitati dalla condanna, senza alcuna differenza per motivi di razza, opinioni politiche, credi religiosi, condizione sociale o altra circostanza analoga (art. 3).

Il Titolo I della legge (artt. 7-14) disciplina gli istituti penitenziari, che ai sensi dell’art. 7 sono distinti in:

1) istituti di prevenzione (establecimientos de preventivos);

2) istituti di esecuzione della pena (establecimientos de cumplimiento de penas);

3) istituti speciali (establecimientos especiales).

Gli istituti di prevenzione sono centri destinati alla reclusione e alla custodia dei detenuti e in cui possono applicarsi pene e altre misure restrittive della libertà personale, quando l’internamento effettivo da scontare non superi i sei mesi (art. 8).

Gli istituti di esecuzione della pena sono centri destinati all’esecuzione delle pene limitative della libertà. La loro organizzazione prevede la divisione in uomini e donne; inoltre i giovani (di età inferiore ai 21 anni) devono essere separati dagli adulti in istituti distinti o in dipartimenti separati (art. 9).

Gli istituti speciali comprendono i centri ospedalieri, i centri psichiatrici e i centri di riabilitazione sociale (art. 11).

Ai sensi dell’art. 12, comma 2, della legge, ciascun istituto penitenziario non può accogliere più di 350 detenuti.

Gli istituti devono disporre di appositi servizi, quali infermeria, biblioteca, scuola, installazioni sportive e ricreative, cucina, parlatori ecc. (art. 13).

Il Titolo II della legge è dedicato al regime penitenziario (artt. 15-58). Esso è diviso in dieci capitoli, rispettivamente dedicati a: organizzazione generale (artt. 15-25); lavoro (artt. 26-35); assistenza sanitaria (artt. 36-40); regime di disciplina (artt. 41-45); premi (art. 46); permessi di uscita (artt. 47-48); informazione, reclami e ricorsi (artt. 49-50); comunicazioni e visite (artt. 51-53); assistenza religiosa (art. 54); istruzione ed educazione (artt. 55-58). Di seguito sono esposte alcune delle disposizioni più significative di questo Titolo della legge.

Si prevede che il detenuto abbia diritto a una cella individuale, e che solo in circostanze particolari si possa ricorrere a sistemazioni collettive (art. 19). Ogni istituto penitenziario adotta un orario, ma in ogni caso ai detenuti devono essere consentite otto ore di riposo notturmo (art. 25).

Il lavoro è concepito come un diritto e un dovere del detenuto. Esso, tra l’altro, non deve avere carattere afflittivo, né essere un mezzo di correzione, non deve ledere la dignità del condannato e deve avere carattere formativo e preparativo per il lavoro libero (art. 26). Alcune categorie di detenuti (malati, ultrasessantacinquenni ecc.) possono chiedere di essere esentati dal lavoro (art. 29). La retribuzione del lavoro risponde ai medesimi requisti stabiliti per il salario del lavoratore libero (art. 33).

Per quanto riguarda l’assistenza sanitaria, in ogni istituto opera almeno un medico di medicina generale (art. 36), nonché deve essere garantita la presenza di un’infermeria attrezzata, di uno spazio destinato all’osservazione psichiatrica e dei tossicodipendenti e di un’unità per i malati contagiosi (art. 37).

Il regime della disciplina deve garantire la sicurezza e la convivenza ordinata (art. 41). Le infrazioni disciplinari sono previste dall’art. 42; la sanzione più severa è costituita dalla cella di isolamento per un periodo massimo di 14 giorni.

L’art. 46 prevede delle ricompense per i soggetti che si distinguano per buona condotta, spirito lavorativo e sentimento di responsabilità nel comportamento personale e nelle attività organizzate dell’istituto.

In caso di morte o malattia grave dei congiunti (genitori, coniuge, figli ecc.) dei detenuti, possono essere concessi dei permessi di uscita, salvo circostanze eccezionali (art. 47).

Ai detenuti sono garantiti inoltre diritti in materia di informazione, reclami e ricorsi. In particolare essi possono formulare petizioni o lagnanze sul trattamento o sul regime penitenziario al direttore o a un suo rappresentante (art. 50).

I detenuti autorizzati hanno diritto a comunicare periodicamente in forma orale o scritta con familiari e amici nonché con rappresentanti di organismi e istituzioni di cooperazione penitenziaria (art. 51). Gli istituti devono attrezzare appositi locali per le visite familiari (art. 53).

L’art. 54 garantisce la libertà religiosa dei detenuti e i mezzi per poterla esercitare.

Infine, l’art. 55 prevede che in ogni istituto sia presente una scuola, con particolare riferimento all’educazione degli analfabeti e dei giovani. L’amministrazione organizza le attività educative, culturali e professionali in accordo con il sistema di istruzione, in maniera tale che i detenuti possano conseguire i titoli corrispondenti (art. 56). Ogni istituto deve essere provvisto di una biblioteca (art. 57), i detenuti hanno diritto a disporre di libri, periodici e riviste liberamente circolanti, salvo eccezioni stabilite, nonché alla possibilità di essere informati attraverso la radio, la televisione o mezzi analoghi (art. 58).

Il Titolo III della legge è relativo al trattamento penitenziario (artt. 59-72). In particolare, il trattamento deve mirare al conseguimento della rieducazione e al reinserimento sociale dei detenuti (art. 59). Il trattamento deve ispirarsi ad alcuni principi, stabiliti dall’art. 62; esso deve essere basato, tra l’altro, sullo studio scientifico della costituzione, del temperamento e del carattere del soggetto, del sistema dinamico-motivazionale e dell’aspetto evolutivo della sua personalità. Deve poi essere formulata una diagnosi della personalità criminale e un giudizio di prognosi iniziale. Il trattamento penitenziario, inoltre, deve essere individualizzato, utilizzando opportunamente i metodi medico-biologico, psichiatrico, psicologico, pedagogico e sociale, in relazione alla personalità del detenuto. A tale fine deve essere disposta una classificazione del trattamento, che potrà essere rivista in base all’evoluzione del singolo detenuto e della risposta da questi corrisposta.

Il Titolo IV della legge è relativo all’assistenza post-penitenziaria (artt. 73-75). Il condannato che ha scontato la pena deve essere reintegrato nei suoi diritti come cittadino (art. 73). Il Ministero della giustizia, attraverso la Commissione di assistenza sociale, presta ai detenuti e ai loro familiari l’assistenza necessaria a tale fine.

Il Titolo V della legge disciplina il giudice di vigilanza (artt. 76-78). Questi è chiamato, tra l’altro, a decidere sulla libertà condizionata, sui benefici penitenziari che possano comportare riduzione della condanna, sui reclami dei detenuti, sulle petizioni e sulle proteste relative al regime o al trattamento penitenziario.

Il Titolo VI è infine relativo al personale (artt. 79-80). Le attività di direzione, organizzazione e ispezione in materia sono di competenza della Direzione generale delle istituzioni penitenziarie del Ministero della giustizia (art. 79), che impiega il personale necessario e debitamente qualificato. I dipendenti dei centri penitenziari hanno la qualifica di impiegati pubblici (art. 80).

La normativa in materia è altresì completata dal regolamento penitenziario previsto dalla legge, il Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento Penitenciario[35].

Il sistema penitenziario spagnolo è composto da 82 centri penitenziari[36].