Camera dei deputati Dossier MLC16011

La Costituzione francese dispone che la legge sia votata dal Parlamento, seguendo una procedura d’esame che associa le due Camere -Assemblea Nazionale e Senato- poste su un piano di tendenziale parità. Ogni progetto di legge è dunque esaminato successivamente dalle due assemblee parlamentari al fine dell’adozione di un identico testo.

Gli articoli 39-49 della Costituzione stabiliscono una serie di norme che disciplinano il procedimento legislativo^{^[1]}.

L’art. 39 Cost. riserva l’iniziativa legislativa al Primo ministro (projets de lois) – previa deliberazione del Consiglio dei Ministri e previo parere del Consiglio di Stato - e ai parlamentari (propositions de loi).

Lo stesso articolo stabilisce che i progetti di legge finanziaria e di finanziamento della sicurezza sociale siano presentati in prima lettura all’Assemblea Nazionale e che i progetti di legge riguardanti in particolare l’organizzazione delle collettività territoriali e le istanze rappresentative dei Francesi che vivono al di fuori della Francia siano presentate in prima lettura al Senato.

Recentemente, con la legge costituzionale n. 2008-724 del 23 luglio 2008 di modernizzazione delle Istituzioni della Repubblica^{^[2]} sono state apportate alcune modifiche all’art. 39 Cost., - modifiche la cui entrata in vigore sarà stabilita da una “legge organica”, recentemente approvata dal Parlamento e deferita per iniziativa del Primo Ministro al Consiglio Costituzionale per il pronunciamento sulla sua conformità alla Costituzione^{^[3]} -.

Il nuovo art. 39 Cost. stabilirà in particolare che i projets de loi non potranno essere iscritti all’ordine del giorno qualora la Conferenza dei Presidenti (l’organo che riunisce il Presidente di Assemblea, i Vicepresidenti, i Presidenti di commissioni permanenti e speciali, i Presidenti dei gruppi e un rappresentante del Governo) della Camera cui è assegnato il testo legislativo in prima lettura dovesse constatare che siano state disattese le norme riguardanti la presentazione di progetti di legge fissate dalla legge organica. In caso di disaccordo tra la Conferenza dei Presidenti e il Governo, il Presidente di assemblea interessato o il Primo ministro potranno adire il Consiglio Costituzionale che delibererà entro un termine di otto giorni.

Per dare inizio alla procedura d’esame di un testo legislativo, il progetto o la proposta di legge devono essere depositati presso la Presidenza di una delle due assemblee parlamentari.

Dopo essere stato depositato, il progetto o la proposta di legge è sottoposto, in entrambe le Camere, all’esame preliminare di una commissione composta con criterio proporzionale alla consistenza dei gruppi nell’assemblea.

L’art. 43 Cost. stabilisce che le commissioni incaricate di svolgere tale esame preliminare possono essere di due tipi: commissioni permanenti competenti per materia ovvero (ma si tratta di casi rari) commissioni speciali costituite ad hoc. Successivamente, del progetto viene investita l’assemblea plenaria. Le commissioni sono quindi investite dell’esame di progetti e proposte di legge solo in sede referente.

A seguito della riforma costituzionale del luglio 2008, il nuovo art. 43 Cost. dispone inoltre che le commissioni permanenti potranno essere un massimo di otto per ogni assemblea, in luogo delle attuali sei.

Una volta concluso l’esame del testo legislativo in commissione, si attiva la procedura legislativa in assemblea plenaria.

In entrambe le Camere, la Conferenza dei presidenti stabilisce la fissazione dell’ordine del giorno dei lavori, tenendoconto del potere attribuito al Governo di imporre le proprie priorità.

Ai sensi dell’art. 48 Cost., recentemente modificato dalla legge costituzionale del 23 luglio 2008, sono riservate al Governo due settimane di sedute su quattro per l’esame dei testi di cui richieda l’iscrizione all’ordine del giorno, secondo l’ordine da esso stabilito.

L’art. 42 Cost., ugualmente oggetto della riforma costituzionale del luglio 2008, stabilisce inoltre che la discussione di un progetto o di una proposta di legge, in prima lettura, può essere posta all’ordine del giorno dell’assemblea, solo dopo sei settimane dalla sua presentazione.Un termine di quindici giorni è previsto per le leggi finanziarie e per i progetti di legge relativamente ai quali il Governo abbia richiesto “una procedura accelerata” (vedi paragrafo successivo).

Nell’ottica di un rafforzamento delle funzioni delle commissioni parlamentari, il nuovo art. 42 Cost. prevede inoltre che l’esame in aula dei progetti di legge verte sul testo approvato in commissione, e non più sul testo trasmesso dal Governo, ad esclusione dell’esame dei progetti delle leggi finanziarie, di finanziamento della sicurezza sociale e di revisione costituzionale.

La procedura legislativa davanti al plenum dell’assemblea si articola in due fasi:

a) la fase dell’esame generale

Durante questa fase si svolgono dapprima gli interventi del Governo, nella persona del Primo ministro o dei ministri competenti, e del relatore della commissione, di seguito gli interventi dei deputati interessati, che intervengono in rappresentanza dei gruppi politici di appartenenza o a titolo individuale.

In questa fase del procedimento possono essere sollevate questioni incidentali connesse alla principale con priorità rispetto ad essa - eccezioni di irricevibilità, questioni pregiudiziali, rinvio del testo in commissione -.

b) la fase dell’esame degli articoli e degli emendamenti

Questa fase consiste nella discussione del testo legislativo articolo per articolo, nonché degli emendamenti eventualmente proposti. La lettura si conclude con un voto dell’assemblea sull’insieme del testo.

In entrambe le Camere sono previste procedure particolari di adozione di un testo legislativo:

“la procedura del voto bloccato”

Ai sensi dell’art. 44 Cost., il Governo può richiedere che l’assemblea si pronunci con un solo voto sull’intero testo legislativo o su una parte di esso, facendo cadere gli emendamenti che non abbia esso stesso proposto o accettato.

Il Governo è libero di manifestare in ogni momento dell’iter legislativo la sua volontà di ricorrere a tale procedura.

le procedure abbreviate

All’Assemblea Nazionale è prevista la possibilità di ricorso alla “procedura di esame semplificata” (art. da 103 a 107 Reg. Ass. Naz.)[4].

Questa procedura, introdotta nel 1998 per l’esame di testi che presentano un minor interesse politico, comporta una breve discussione generale (l’intervento del relatore del progetto o della proposta di legge è limitato a due minuti; l’intervento di ogni rappresentante di un gruppo è limitato a cinque minuti) ed una discussione del testo, articolo per articolo, abbreviata.

Le regole di applicazione di tale procedura garantiscono i diritti dell’opposizione. Se in effetti tale procedura di esame di un testo legislativo può essere richiesta, in Conferenza dei Presidenti, dal Presidente di assemblea, dal Governo, dal Presidente della commissione competente per materia o da un Presidente di gruppo, è altresì previsto che un diritto di opposizione al suo utilizzo possa essere esercitato da queste stesse autorità fino alla vigilia dell’inizio della discussione. Qualora sia esercitato il diritto di opposizione, il testo legislativo è esaminato secondo la procedura ordinaria.

Anche al Senato è prevista “una procedura abbreviata” per l’esame di alcuni progetti o proposte di legge. La Conferenza dei Presidenti può infatti stabilire, su domanda del Presidente del Senato, del Presidente della commissione competente per materia, di un Presidente di gruppo, o del Governo il voto senza dibattito, ovvero il voto dopo un dibattito ristretto, di un progetto o di una proposta di legge (art. da 47 ter a 47 nonies del Reg. Sen.)[5].

l’impegno della responsabilità del Governo sul voto di alcuni testi

Il dettato costituzionale permette al Governo di impegnare la sua responsabilità davanti all’Assemblea Nazionale sul voto di alcuni testi legislativi. (Tale procedura non può essere attivata davanti al Senato poiché il Governo è responsabile politicamente solo nei confronti dell’Assemblea Nazionale).

L’art. 49, comma 3, Cost., risultante dalla revisione costituzionale del 23 luglio 2008, stabilisce infatti che il Primo Ministro può, previa deliberazione in Consiglio dei ministri, impegnare la responsabilità del Governo davanti all’Assemblea sul voto di un progetto di legge finanziaria o di finanziamento della sicurezza sociale. E’ inoltre stabilito che il Primo ministro possa ricorrere a tale procedura per un altro testo legislativo per sessione.

In caso di ricorso a tale procedura, il testo è considerato adottato, a meno che una mozione di censura, depositata nelle ventiquattro ore successive, sia votata secondo le condizioni previste all’art. 49, comma 2, Cost. (presentazione della mozione da almeno un decimo dei membri dell’Assemblea Nazionale; votazione stabilita non prima di quarantotto ore dal deposito della mozione; computo solo dei voti favorevoli allamozione, che non può essere adottata che a maggioranza dei membri che compongono l’Assemblea).

Prima dell’intervento riformatore del luglio 2008, l’art. 49, comma 3, Cost. prevedeva che il Primo Ministro potesse impegnare la responsabilità del Governo davanti all’Assemblea sulla votazione di qualsiasi testo legislativo, senza limitazioni.

Il testo di legge approvato in prima lettura dalla Camera in cui è stato avviato il procedimento legislativo è quindi trasmesso all’altra Camera per l’esame in prima lettura.

Se questa seconda Camera approva il testo senza modifiche, il testo è definitivamente adottato.

In caso di dissenso tra i due rami del Parlamento, ha inizio la cosiddetta “navette” , ossia il reciproco rinvio del testo in esame dall’una all’altra Camera.

Nel caso in cui non si riuscisse a trovare l’accordo tra le Camere su un determinato testo, la Costituzione prevede l’istituzione di una “procedura di conciliazione” che permette l’accelerazione del voto definitivo di un testo, interrompendo così il normale corso della “navette”.

L’art. 45 Cost., oggetto della riforma costituzionale del luglio 2008 già richiamata in precedenza, stabilisce infatti che, qualora un testo legislativo non sia stato adottato dopo due letture in ciascuna Camera, oqualora il Governo abbia deciso di avviare la “procedura accelerata” (vedi paragrafo successivo), dopo una sola lettura in ogni Camera, il Primo ministro, o, per una proposta di legge, i Presidenti di assemblea, hanno la facoltà di attivare una “Commissione mista paritetica”, incaricata di elaborare un testo di compromesso sulle disposizioni ancora in discussione.

Prima dell’intervento riformatore del luglio 2008, la possibilità di attivare tale Commissione era riservata al Governo, il quale conserva comunque il potere esclusivo di convocarla se è in esame un progetto di legge.

La “Commissione mista paritetica” è composta da sette parlamentari titolari e sette supplenti per ciascuna Camera.

Il testo elaborato dalla Commissione mista paritetica può essere quindi sottoposto, per volontà del Governo, all’esame delle Camere per la definitiva approvazione.

Qualora l’intesa non venga raggiunta, o nella fase di predisposizione del testo di compromesso nella Commissione, ovvero nel momento dell’approvazione conclusiva da parte dell’Assemblea Nazionale o del Senato, il Governo ha la facoltà di richiedere, dopo una nuova lettura di entrambe le Camere, che l’Assemblea Nazionale decida in via definitiva.

Una volta approvata dal Parlamento, la legge è trasmessa al Governo. Il Presidente della Repubblica promulga la legge nei quindici giorni successivi alla trasmissione al Governo della legge adottata. Entro tale termine il Capo dello Stato può richiedere alle Camere una nuova deliberazione sul testo legislativo.

Prima di essere promulgate, le leggi possono essere deferite al Consiglio Costituzionale che si pronuncia sulla loro conformità alla Costituzione. Tale deferimento può avvenire d’ufficio, nel caso di “leggi organiche” o per iniziativa del Capo dello Stato, del Primoministro, del Presidente di una o dell’altra Camera, di sessanta deputati o sessanta senatori. Il Consiglio Costituzionale è chiamato ad esprimersi entro un termine di un mese. Tuttavia, su richiesta del Governo, se vi è urgenza, questo termine è ridotto ad otto giorni.

Procedure d’urgenza

L’art. 45 della Costituzione, che è stato, come si è già evidenziato, oggetto di riforma con la legge costituzionale n. 2008-724, stabilisce che il Governo possa disporre l’adozione della “procedura accelerata” per l’esame di progetti e proposte di legge.

Prima dell’intervento riformatore del luglio 2008, il dettato costituzionale prevedeva la formula “dichiarazione di urgenza” per indicare l’atto con cui il Governo poteva stabilire l’esame abbreviato di un determinato provvedimento in discussione nelle Assemblee parlamentari.

La nuova norma costituzionale dispone inoltre che l’avvio della procedura accelerata possa essere oggetto di opposizione congiunta da parte delle Conferenze dei Presidenti di entrambe le Camere

Qualora il Governo abbia deliberato la dichiarazione d’urgenza di un provvedimento, il Primo Ministro, dopo la conclusione della prima lettura del testo legislativo in ciascuna Camera senza che sia stato adottato, ha la facoltà di attivare la riunione di una “Commissione mista paritetica” (vedi paragrafo precedente).

Generalmente, il Governo formula la “dichiarazione di urgenza” presso la Camera nella quale il progetto o la proposta di legge sono in prima lettura (di norma presso l’Assemblea Nazionale). Una volta dichiarata l’urgenza, essa si applica di diritto all’altra Camera.

La procedura di urgenza si applica di diritto all’esame dei progetti di legge a carattere finanziario - projet de loi de finance e projet de financement de la sécurité sociale - qualora non sia stato concluso in prima lettura, con una votazione entro i termini stabiliti dalla legge, l’iter di tali progetti (art. 40 della Loi organique n. 2001-692 du 1° août 2001 relative aux lois de finances ; art. L.O.111-7 del Code de la sécurité sociale).

Attualmente, i Regolamenti parlamentari conservano la formula “dichiarazione d’urgenza” per indicare l’atto con cui il Governo può promuovere la procedura accelerata di esame di un testo legislativo e, conseguentemente, anche l’eventuale attivazione di una Commissione mista paritetica.

L’art. 102 del Regolamento dell’Assemblea stabilisce in particolare che “il Governo può dichiarare l’urgenza, in virtù dell’art. 45 della Costituzione, fino alla chiusura della discussione generale, attraverso una comunicazione indirizzata al Presidente di Assemblea”[6].

Il Regolamento del Senato non prevede una norma analoga all’art. 102 del Reg. Ass. Naz., né prevede un riferimento in altre disposizioni all’art. 45 della Costituzione.

A seguito della riforma costituzionale del luglio 2008, i Regolamenti parlamentari saranno presumibilmente presto adeguati al nuovo testo della Costituzione.

Con riferimento all’Assemblea Nazionale, è stata infatti già presentata , a firma di Bernard Accoyer, Presidente di Assemblea, una Proposition de Résolution (n. 1546) con cui si intendono apportare modifiche al Regolamento di tale Camera, prevedendo adeguamenti alla recente riforma costituzionale[7].

La proposta di risoluzione, presentata il 24 marzo 2009, è stata elaborata da “un gruppo di lavoro” costituito dal Presidente Accoyer. Il gruppo, formato dai Vice presidenti di Assemblea, dai presidenti e rappresentanti di gruppi politici di maggioranza ed opposizione, dai presidenti delle commissioni permanenti e dal relatore generale della commissione delle finanze, si è riunito a partire dal 17 settembre 2008.

Con particolare riferimento alla “procedura accelerata”, la proposition de résolution presenta la modifica dell’art. 102 del Regolamento dell’Assemblea Nazionale.

La nuova norma regolamentare proposta prevede che il Governo possa attivare “la procedura accelerata”, in virtù dell’art. 45 Cost., fino al momento in cui si riunisce la Conferenza dei Presidenti che precede l’apertura del dibattito in prima lettura.

In caso di opposizione della Conferenza dei Presidenti , il Presidente dell’ Assemblea ne avvisa immediatamente il Governo e il Presidente del Senato.

Qualora il Presidente dell’Assemblea sia informato di una deliberazione di opposizione da parte della Conferenza dei Presidenti del Senato all’adozione della “procedura accelerata”, è suo compito riunire immediatamente la Conferenza dei Presidenti dell’Assemblea Nazionale. Tale organo ha facoltà di associarsi alla decisione di opposizione affermata dalla Conferenza dei Presidenti del Senato fino alla chiusura della discussione generale del testo in prima lettura nella Camera cui è stato assegnato inizialmente.

Se si manifesta un’opposizione congiunta delle Conferenze dei Presidenti di entrambi i rami del Parlamento, nelle condizioni sopra definite, la “procedura accelerata” non può essere adottata.

GERMANIA

Iter legislativo

a) Lineamenti generali

La disciplina del procedimento di formazione delle leggi federali è contenuta negli articoli 76-78 della Legge fondamentale (Grundgesetz)[8]L’iniziativa legislativa è attribuita al Governo federale, al Bundesrat e ai singoli deputati del Bundestag (articolo 76, comma 1).

I progetti di legge vengono presentati al Bundestag ma, qualora si tratti di iniziativa governativa, il testo deve essere anticipatamente trasmesso al Bundesrat che dispone di sei settimane per esprimere il proprio parere (il termine può essere prolungato a nove settimane su richiesta del Bundesrat per progetti particolarmente ampi o ridotto a tre settimane per provvedimenti eccezionalmente designati dal Governo come urgenti) (articolo 76, comma 2).

I progetti di legge predisposti dal Bundesrat devono essere preventivamente inoltrati al Governo federale che provvederà a trasmetterli al Bundestag entro sei settimane accompagnati dal proprio parere. Anche in questo caso, il termine può essere prolungato a nove settimane su richiesta del Governo per progetti particolarmente ampi o abbreviato a tre settimane per provvedimenti designati, in via eccezionale, dal Bundesrat come particolarmente urgenti (articolo 76, comma 3).

Le leggi federali sono approvate dal Bundestag. In determinati casi, specificamente enumerati dalla Legge fondamentale, il Bundesrat è titolare di un diritto di collaborazione paritaria con il Bundestag nella funzione legislativa, per cui senza la positiva deliberazione del Bundesrat la legge non può perfezionarsi (si tratta delle c.d. Zustimmungsgesetze).

Dopo l’approvazione del Bundestag, le leggi federali devono essere trasmesse al Bundesrat. Se la legge non incontra il consenso della maggioranza del Bundesrat, questo può richiedere, entro tre settimane dal ricevimento del provvedimento, la convocazione della Commissione di conciliazione (Vermittlungsausschuss)composta di sedici membri del Bundestag e di altrettanti membri del Bundesrat (articolo 77, comma 2).

Nelle materie in cui il Bundesrat ha competenza legislativa paritaria al Bundestag, la legge è approvata solo se la Commissione raggiunge un accordo su un testo accettato dai rappresentanti di entrambe le Camere.

Nelle altre materie, qualora la Commissione proponga un cambiamento del testo legislativo approvato, il Bundestag deve procedere ad una nuova deliberazione. Se il Bundestag respinge la proposta, il Bundesrat ha una settimana di tempo per sollevare opposizione contro la legge davanti allo stesso Bundestag. Si segue la stessa procedura quando non si pervenga ad una decisione della Commissione di conciliazione perché non si riesce a raggiungere una maggioranza o perché la proposta di mediazione formulata dalla Commissione non incontra il consenso del Bundesrat. L’opposizione del Bundesrat può tuttavia essere respinta dal Bundestag.

Se l’opposizione è stata deliberata con la maggioranza dei votidel Bundesrat, può essere respinta da una deliberazione della maggioranza dei membri del Bundestag. L’opposizione deliberata invece a maggioranza di due terzi dei voti del Bundesrat, può essere respinta dal Bundestag con deliberazione a maggioranza di due terzi dei voti che non sia comunque inferiore alla maggioranza dei membri (articolo 77, comma 4).

I progetti di legge approvati definitivamente vengono trasmessi al Presidente federale che provvederà all’immediata promulgazione. Il testo legislativo è pubblicato sulla Gazzetta ufficiale (Bundesgesetzblatt) ed entra in vigore dopo una vacatio di quattordici giorni.

b) Iter parlamentare

L’articolo 76, comma 3, della Legge fondamentale stabilisce che il Bundestag deve discutere e pronunciarsi sui progetti di legge entro un termine adeguato.

In base al Regolamento del Bundestag (Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages)[9], i progetti di legge sono esaminati mediante tre consultazioni o letture (Lesungen) dal Parlamento in seduta plenaria. La discussione del progetto di legge prevede il passaggio in una o più Commissioni competenti per materia, che si limitano all’esame in sede referente, e può contemplare, altresì, il coinvolgimento di esperti e rappresentanti di enti interessati sentiti in audizioni pubbliche (Anhörungen). Tale procedura si protrae per alcune settimane o mesi in base all’oggetto del provvedimento, agli approfondimenti ritenuti necessari e alla dialettica politico-parlamentare.

Nella prima lettura ha luogo la discussione sulle linee generali del provvedimento solo se è stabilito nel Consiglio degli anziani (Ältestenrat)[10]o venga richiesto da un gruppo parlamentare (Fraktion) o dal cinque per cento dei membri del Bundestag presenti[11]. In molti casi, questa fase viene abbreviata, rinviando direttamente il progetto di legge, senza discussione, alla Commissione competente per materia[12].

L’esame del progetto di legge nella Commissione competente per materia non si conclude con una semplice discussione. Di norma, per i provvedimenti più rilevanti e complessi si svolgono audizioni di esperti e di rappresentanti delle categorie interessate. La Commissione ne ha l’obbligo qualora lo richieda un quarto dei membri della Commissione.

Su richiesta di una frazione o del cinque per cento dei membri del Bundestag presenti, il Bundestag può decidere, a maggioranza dei due terzi dei membri presenti, di passare alla seconda lettura senza assegnazione del progetto ad una Commissione[13].

La seconda lettura è aperta con una discussione generale se raccomandata dal Consiglio degli anziani o richiesta da un gruppo parlamentare o dal cinque per cento dei membri del Bundestag presenti.Essa ha inizio nel secondo giorno successivo alla distribuzione della raccomandazione e della relazione (Beschlußempfehlung und Bericht) della Commissione o prima, solo se così dovessero decidere i due terzi dei membri del Bundestag presenti, su richiesta di una Frazione o del cinque per cento dei membri del Bundestag presenti. In seconda lettura, gli emendamenti al progetto di legge possono essere presentati fino a che la discussione dell’oggetto cui si riferiscono non sia stata chiusa[14]. Fino a che non sia stata esaminata l’ultima singola disposizione, la proposta può essere rinviata, in tutto o in parte, anche ad un’altra Commissione; ciò vale anche per le parti già discusse. Qualora nella seconda lettura vengano approvati emendamenti, il Presidente del Bundestag ne autorizza l’inserimento nel testo.

La terza lettura si effettua:

a) immediatamente dopo la seconda lettura se, nel corso di questa, non siano stati approvati emendamenti;

b) qualora siano stati approvati emendamenti, due giorni dopo la distribuzione degli stampati. Nella prassi, la terza consultazione avviene immediatamente dopo la seconda anche se sono state approvate modifiche; condizione necessaria è il consenso dei due terzi dei membri del Bundestag presenti in aula; consenso che, di regola, viene concesso.

La terza lettura ha inizio con una discussione generale solo se nella seconda lettura non abbia avuto luogo alcuna discussione generale e se sia stata raccomandata dal Consiglio degli anziani o richiesta dal cinque per cento dei membri del Bundestag presenti. Le proposte di emendamenti ai progetti di legge in terza lettura devono essere sottoscritte dal cinque per cento dei membri del Bundestag e possono riguardare solo quelle disposizioni rispetto alle quali siano stati approvati emendamenti nella seconda lettura[15]. L’esame è limitato a queste disposizioni.

Dopo la chiusura della terza lettura si procede alla votazione finale sul progetto di legge. Qualora nella seconda lettura non siano stati approvati emendamenti, si passa immediatamente alla votazione finale, altrimenti la stessa deve essere differita su richiesta di una frazione o del cinque per cento dei membri del Bundestag, fino a che le modifiche approvate non siano state inserite nel testo e distribuite.

Procedure d’urgenza

Il procedimento abbreviato di approvazione di un progetto di legge viene attuato sulla base della prassi parlamentare e del Regolamento del Bundestag.

Per accelerare l’approvazione di una legge ritenuta urgente e di chiaro interesse nazionale, il Bundestag può adottare una procedura abbreviata purché sulla rinuncia ad alcune fasi regolamentari che comportano il dilatamento dei tempi (ad esempio, le discussioni generali e le audizioni pubbliche nelle Commissioni parlamentari) e agli intervalli che intercorrono tra le tre letture siano d’accordo almeno due terzi dei deputati. Nella prassi, le intese sui tali termini vengono raggiunte quasi sempre con l’accordo di tutti i gruppi parlamentari.

Dopo l’approvazione da parte del Bundestag, il testo di legge viene trasmesso immediatamente al Bundesrat non prima di aver presentato allo stesso una “richiesta di abbreviazione dei tempi” di esame (Fristverkürzungsbitte). Il Consiglio permanente presso la Presidenza del Bundesrat (Ständige Beirat), composto da sedici delegati dei Länder federali, esamina l’istanza e, se accolta, il Bundesrat si riunisce d’urgenza in sessione speciale (Sondersitzung) per la discussione e la definitiva approvazione del progetto di legge. Anche in questo caso, la procedura abbreviata viene svolta sulla base della prassi parlamentare e del Regolamento del Bundesrat[16].

Recentemente, la procedura abbreviata è stata adottata per l’approvazione della Legge di attuazione del pacchetto di misure per la stabilizzazione del mercato finanziario (Gesetz zur Umsetzung eines Maßnahmenpakets zur Stabilisierung des Finanzmarktes (Finanzmarktstabilisierungsgesetz – FMStG) del 17 ottobre 2008. Tra la presentazione del progetto di legge al Bundestag da parte del Governo federale e la conclusione dell’esame da parte del Bundesrat sono trascorsi solo tre giorni, facendo del Finanzmarktstabilisierungsgesetz una tra le leggi più velocemente approvate nella storia della Repubblica federale tedesca[17]. Lo stesso è accaduto anche per l’approvazione della legge di riparazione ai danni ambientali provocati dalle inondazioni dell’estate 2002, della legge per la lotta alla BSE del 2000 e della legge antiterrorismo del 1977.

Nel caso della Legge di stabilizzazione dei mercati finanziari, il Governo federale e il Bundestag avevano interesse affinché il Bundesrat deliberasse molto velocemente sul relativo progetto di legge: a tal fine, hanno presentato al Bundesrat la richiesta di abbreviazione dei tempi di esame. Il Consiglio permanente presso la Presidenza del Bundesrat ha esaminato il testo di legge nei tempi richiesti dal Governo e dalla Camera bassa.

In questo caso, sia il Bundestag sia il Bundesrat erano d'accordo sulla decisione di procedere celermente. Tuttavia, entrambi gli organi costituzionali concordano sul fatto che una tale rapidità dell’iter legislativo debba restare una eccezione. Infatti, negli ultimi dieci anni sono state presentate al Bundesrat, complessivamente, 534 richieste di abbreviazione dei tempi di esame, ma già all’inizio del 2008 il Consiglio permanente presso la Presidenza del Bundesrat e i Presidenti dei gruppi parlamentari della Coalizione di Governo del Bundestag hanno concordato di limitare la presentazione al Bundesrat della richiesta di abbreviazione del tempi di esame solo ai casi estremamente urgenti; ciò nell’interesse dei sedici Länder federali, affinché possano partecipare effettivamente al processo legislativo.

SPAGNA

Iter Legislativo

La Costituzione spagnola (art. 87) riconosce l’iniziativa legislativa al Governo, al Congresso dei deputati, al Senato, alle Assemblee delle Comunità Autonome e ad almeno 500.000 cittadini.

L’iniziativa legislativa si esercita presso il Congresso dei Deputati, in modo tale che essa è sempre la prima Camera a conoscere dei progetti e delle proposte di legge (i proyectos sono i disegni di legge del Governo, mentre il Congresso, il Senato, le Regioni e il popolo presentano le proposiciones). Fa eccezione il caso in cui l’iniziativa legislativa origini da proposte di legge presentate da Senatori e da Gruppi parlamentari del Senato.

Dopo la presentazione avviene la pubblicazione ufficiale del proyecto o della proposición. In caso di iniziativa dei Deputati, dei Senatori, delle Assemblee delle Comunità Autonome o dei cittadini, il testo è rimesso al Governo affinché manifesti il proprio parere in merito alla presa in considerazione (toma en consideración), valutando altresì se il progetto comporti delle modificazione finanziarie statali. Se il Governo non fornisce una risposta motivata entro trenta giorni, la proposta di legge potrà essere inclusa nell’ordine del giorno ai fini della presa in considerazione.

Le proposte di legge presentate dai Deputati, dai Senatori, dalle Comunità Autonome e dai cittadini sono sottoposte a un dibattito e alle relative votazioni in merito alle opportunità e ai principi della proposta stessa. La fase di presa in considerazione costituisce quindi un filtro preliminare per eliminare tutte quelle iniziative che non sono condivise nelle loro linee di principio dalla maggioranza delle Camere. Da questa procedura sono esclusi i progetti del Governo.

Dal momento della pubblicazione di un progetto presentato dal Governo, o dal superamento della fase di presa in considerazione, nel caso di proposte di legge, inizia a decorrere un periodo di quindici giorni per presentare emendamenti, i quali possono essere riferiti alla totalità o solo a un parte dell’articolato: i primi possono essere formulati solo dai Gruppi parlamentari.

Decorso tale termine, si può produrre un primo dibattito in sessione plenaria nel caso in cui siano stati presentati emendamenti alla totalità del progetto. Se viene approvato uno di questi emendamenti, il progetto si intende respinto. Se l’emendamento è respinto, il progetto è rimesso alla competente Commissione parlamentare.

La Commissione competente designa un comitato ristretto (ponencia), che si riunisce a porte chiuse per vagliare i diversi emendamenti presentati ed emettere un parere. Concluso il lavoro della ponencia, comincia il dibattito in Commissione. Terminato il dibattito, la Commissione rilascia un parere con il testo proposto. I Gruppi parlamentari, i cui emendamenti non siano stati accettati, possono ripresentarli per la discussione e il voto durante il dibattito plenario.

Dopo l’intervento della Commissione e l’inserimento del progetto nell’ordine del giorno, si apre la discussione. Il dibattito inizia con la presentazione del testo da parte di un membro del Governo (se di sua iniziativa), seguito dall’intervento di un relatore nominato dalla Commissione. Questa fase plenaria è omessa in numerosi casi, grazie all’applicazione del procedimento speciale di competenza legislativa piena della Commissione, per cui, approvato il progetto, esso passa direttamente al Senato.

Il Senato può ovviamente modificare il progetto, che dovrà pertanto tornare al Congresso per l’approvazione finale. Allorquando il Congresso ha approvato (o respinto) gli emendamenti del Senato, la legge si intende approvata nel testo definitivo. Lo stesso dicasi quando la Camera alta approva un progetto senza introdurre modifiche. La legge è quindi sottoposta al Re per la sanzione e la promulgazione (sanción y promulgación), a cui segue la pubblicazione nel Boletín Oficial del Estado.

Procedure d’urgenza

La Costituzione spagnola contiene una disposizione sui procedimenti urgenti nell’iter legislativo ordinario, dove dispone che “Il termine di due mesi di cui il Senato dispone per apporre il veto o emendare il progetto [di legge] si ridurrà a venti giorni naturali nel caso di progetti dichiarati urgenti dal Governo o dal Congresso dei Deputati” (art. 90.3 Cost.).

Il dettato costituzionale è stato poi attuato nel regolamento parlamentare del Senato, in un’apposita sezione (“Del procedimento d’urgenza”, artt. 133-136, consultabile in http://www.senado.es/reglamen/articuls/arts.html#t4c2s3) all’interno del procedimento legislativo.

Da segnalare, in primo luogo, che il regolamento del Senato, in aggiunta al Governo e al Congresso dei Deputati, consente anche all’Ufficio di Presidenza (Mesa) del Senato, d’ufficio oppure su richiesta di un Gruppo parlamentare o di 25 senatori, di deliberare l’applicazione del procedimento d’urgenza (art. 133.2 RS).

In secondo luogo, in alternativa a tale procedimento, l’art. 136 RS consente all’Ufficio di Presidenza, su proposta della Giunta dei Portavoce, di disporre l’esame dei progetti di legge nel tempo massimo di un mese, riducendo così a metà i tempi previsti dal procedimento legislativo ordinario al Senato (cd. “procedimento di semiurgenza”).

Anche il regolamento del Congresso dei Deputati contiene un capitolo denominato “Della dichiarazione d’urgenza” (artt. 93-94, consultabili in traduzione italiana all’indirizzo intranet http://www.intra.camera.it/cartellecomuni/leg16/documenti/biblioteca/norme%20di%20procedura%20parlamentare/pagine/spagna/01_regolamento_congresso/093_94.html), che però non si trova all’interno del titolo riguardante il procedimento legislativo, bensì del titolo denominato “Delle disposizioni generali di funzionamento”, dove è disposto che il Governo, due gruppi parlamentari o un quinto dei deputati possano richiedere all’Ufficio di Presidenza del Congresso di “consentire che un argomento si esamini con il procedimento d’urgenza” (art. 93.1 RC), significando questo che “i tempi avranno una durata pari alla metà di quelli stabiliti in modo ordinario” (art. 94 RC).

Le disposizioni del regolamento del Congresso dei Deputati hanno quindi carattere autonomo e generale, non ponendosi come attuazione delle previsioni costituzionali riguardanti specificamente il procedimento legislativo, ma riferendosi alla trattazione di qualsiasi “argomento” (asunto).

Un’altra disposizione di interesse, contenuta nella Costituzione spagnola, riguarda l’esame dei decreti-legge del Governo, istituto presente nell’ordinamento spagnolo, per i quali è prevista la pronuncia del Congresso, in merito alla convalida o alla reiezione, in blocco, del testo del decreto-legge, “per cui il Regolamento stabilirà un procedimento speciale e di urgenza” (art. 86.2 Cost.); inoltre, ottenuta la convalida del decreto, il Parlamento potrà deliberare di proseguirne l’esame trasformandolo in un “progetto di legge con procedura d’urgenza” (art. 86.3), al fine di introdurre modifiche nel testo del Governo, secondo un procedimento tipico del sistema spagnolo.

Un procedimento legislativo speciale, che mira alla drastica riduzione dei tempi di esame di un progetto di legge, è infine quello disciplinato dall’art. 150 del regolamento del Congresso, che conferisce all’assemblea la facoltà, se la natura del progetto di legge lo consiglia o la semplicità della sua formulazione lo permette, di deciderne la “trattazione diretta e in lettura unica” (tramitación directa y en lectura unica), su proposta dell'Ufficio di Presidenza ed ascoltato il parere della Giunta dei Portavoce. In questo caso il testo non viene esaminato in commissione, né vengono presentati emendamenti, ma viene discusso direttamente in aula e sottoposto nel suo complesso ad un’unica votazione. Anche il regolamento del Senato (art. 129 RS) consente l’attivazione di tale procedura, secondo presupposti e modalità simili a quanto previsto per il Congresso dei Deputati.

[1] Il testo della Costituzione francese del 1958, nella sua versione in vigore, è consultabile all’indirizzo internet: http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/constitution.asp.

[2] Il testo della legge n. 2008-724 è consultabile, nella sua versione in vigore, all’indirizzo internet: http://www.legifrance.gouv.fr/./affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000019237256&fastPos=1&fastReqId=1986182263&categorieLien=cid&oldAction=rechTexte.

[3] Il Projet de loi organique relatif à l’application des articles 34-1,39 e 44 de la Constitution (Atto Assemblea Nazionale n. 1314) è stato approvato in via definitiva all’Assemblea Nazionale il 24 marzo 2009 e la legge organica è stata deferita al Consiglio Costituzionale il 27 marzo 2009. Cfr. l’iter legislativo del provvedimento all’indirizzo internet: http://www.assemblee-nationale.fr/13/dossiers/articles_34-1_3944.asp.

[4] Gli articoli del Regolamento dell’Assemblea Nazionale sono consultabili all’indirizzo internet: http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/reglement.asp#ttire2_chap5

[5] Gli articoli del Regolamento del Senato sono consultabili all’indirizzo internet: http://www.senat.fr/reglement/reglement_mono.html#toc108

[6] Il testo dell’art. 102 del Regolamento dell’Assemblea Nazionale è consultabile all’indirizzo internet: http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/reglement.asp#ttire2_chap4

[7] Il testo della Proposition de Résolution n. 1546 è consultabile all’indirizzo internet : http://www.assemblee-nationale.fr/13/propositions/pion1546.asp.

[8] Il testo completo della Legge fondamentale è consultabile all’indirizzo internet: http://www.bundestag.de/interakt/infomat/grundlegende_informationen/downloads/ggAug2006_download.pdf

[9] Il testo aggiornato del Regolamento del Bundestag è reperibile all’indirizzo internet: http://www.bundestag.de/parlament/funktion/gesetze/go_btg/index.html

[10] Il Consiglio degli anziani è composto dal Presidente del Bundestag, dai suoi Vicepresidenti e da altri ventitré membri designati dalle frazioni.

[11] Ciò accade per i progetti di legge che rivestono un particolare interesse nazionale o che sono significativi sotto il profilo politico.

[12] Solo in circostanze particolari il testo di legge può essere assegnato contemporaneamente a più Commissioni. In tale caso, deve essere individuata la Commissione competente per il merito. Altre Commissioni possono, in accordo con la Commissione competente per il merito, esprimere pareri su specifici aspetti della proposta.

[13] Ciò avviene raramente per progetti di legge meno complessi sui quali, fin dall’inizio, sono ben chiare e definite le opinioni e le posizioni politiche. In linea di principio, ogni provvedimento viene esaminato dettagliatamente e approfonditamente nelle Commissioni competenti per materia.

[14]Nel corso della seconda lettura, sia i gruppi parlamentari sia i singoli deputati possono presentare le proposte emendative. Ciò è importante per i parlamentari che non appartengono ad alcuna frazione.

[15] In terza lettura non sono ammesse proposte di modifica presentate dal singolo deputato.

[16] Il testo aggiornato del regolamento del Bundesrat è consultabile all’indirizzo internet: http://www.bundesrat.de/cln_099/nn_9718/DE/struktur/recht/go/go-node.html?__nnn=true#doc41780bodyText2

[17] Il progetto di legge in oggetto è stato discusso, in prima lettura, mercoledì 14 ottobre 2008 ed è stato trasmesso immediatamente alla competente Commissione bilancio, che, insieme alle Commissioni Finanze, Giustizia e Attività produttive, lo ha esaminato a seguito della seduta plenaria. Lo stesso giorno, la Commissione bilancio ha formulato il proprio parere (dopo intense discussioni, con l’accordo di tutti i gruppi parlamentari sulla necessità di procedere celermente, la Commissione ha deciso, all’unanimità, di rinunciare ad un’audizione). Il venerdì successivo (16 ottobre 2008), si è svolta, in seduta plenaria, la discussione conclusiva sul provvedimento e il testo è stato definitivamente approvato dal Bundestag. Dopo un veloce passaggio al Bundesrat, riunito d’urgenza per l’esame del progetto di legge, la legge è stata firmata dal Presidente federale il venerdì pomeriggio ed è entrata in vigore il giorno successivo.

LEGISLAZIONE STRANIERA