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9 Giugno 2009			n. 81/0
	Produttività del lavoro pubblico Schema di D.Lgs. n. 82 (art. 2, commi 1 e 2, L. 15/2009) Elementi per l’istruttoria normativa

 

 

Contenuto

Il titolo I, relativo ai principi generali, è composto dal solo articolo 1 che indica in via generale oggetto e finalità dello schema di decreto, recante una riforma organica del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici.

Il titolo II (artt. 2-15) è dedicato alla misurazione, valutazione e trasparenza della performance. Viene introdotto un sistema di valutazione delle strutture e dei dipendenti volto ad assicurare elevati standard qualitativi e economici del servizio tramite la valorizzazione dei risultati e della performance organizzativa e individuale. Il ciclo di gestione della performance si articola nella definizione e assegnazione degli obiettivi, nel collegamento tra obiettivi e risorse, nel monitoraggio in corso di esercizio, nella misurazione e valutazione della performance, nell’utilizzo di sistemi premianti e nella rendicontazione dei risultati. Le amministrazioni pubbliche hanno il compito di redigere entro il 31 gennaio di ogni anno il Piano della performance, contenente gli indirizzi e gli obiettivi strategici ed operativi, ed entro il 30 giugno la Relazione sulla performance, dove si evidenziano a consuntivo i risultati raggiunti. È poi prevista l’adozione di un Programma triennale per la trasparenza e l’integrità. Particolare attenzione è dedicata all’applicazione del principio di trasparenza, la quale viene definita come accessibilità totale su ogni aspetto organizzativo e costituisce livello essenziale delle prestazioni. Viene istituita una Commissione per la valutazione e l’integrità delle amministrazioni pubbliche ed è prevista l’istituzione in ogni amministrazione di un organismo indipendente di valutazione della performance, che sostituisce i servizi di controllo interno.

Il Titolo III (artt 16-30) disciplina gli strumenti di valorizzazione del merito e i metodi di incentivazione della produttività e qualità della prestazione lavorativa.Viene in particolare introdotto il divieto di distribuire incentivi economici e di carriera e premi in assenza di verifiche sul rendimento e in maniera indifferenziata. È prevista la compilazione da parte delle amministrazioni di una graduatoria delle valutazioni individuali del personale. Il personale viene inoltre distribuito in tre fasce di merito, da cui dipende l’attribuzione del trattamento accessorio. Ulteriori strumenti con cui premiare la professionalità sonoindividuati nel bonus annuale delle eccellenze e nel premio annuale per l’innovazione.Particolare rilievo al merito viene altresì riconosciuto ai fini delle progressioni economiche e di carriera, nell’attribuzione di incarichi e responsabilità e nell’accesso a percorsi di formazione. Sono infine previsti premi di efficienza, attraversol’utilizzazione di quota dei risparmi derivanti da processi di riorganizzazione e innovazione.

Il Titolo IV (artt. 31-71) detta norme generali sull’ordinamento del lavoro dei dipendenti pubblici. Una novità di un certo rilievo consiste nella sottrazione alla contrattazione collettiva della disciplina degli atti interni di organizzazione aventi riflessi sul rapporto di lavoro; l’organizzazione interna degli uffici risulta infatti integralmente rimessa agli organi dirigenziali e ai sindacati può essere riconosciuto dai contratti collettivi solo un diritto di informativa. Viene inoltre estesa l’applicabilità delle norme sull’organizzazione degli uffici alle Autorità amministrative indipendenti. Viene riconosciuto esplicitamente carattere imperativo alle disposizioni del DLgs 165/2001. Gli articoli 36-46 recano una ampia riforma della disciplina della dirigenza pubblica. Vengono innanzitutto potenziati gli strumenti relativi alla gestione del personale. Si interviene inoltre sulla disciplinadegli incarichi di funzioni dirigenziali, con un’individuazione più dettagliata dei criteri di conferimento degli incarichi e modifiche concernenti la durata, il mancato rinnovo e la revoca degli incarichi. Con riferimento al conferimento di incarichi a soggetti esterni alla pubblica amministrazione, è introdotto un limite alla rinnovabilità dell’incarico e precisato il requisito della particolare esperienza professionale; è inoltre ristretta alla sola alta dirigenza l’ambito di applicazione della disciplina del cd. spoils system. Viene introdotta una nuova forma di responsabilità dirigenziale, relativa alla violazione del dovere di vigilanza sul rispetto da parte del personale degli standardstabiliti dall’amministrazione.Si interviene altresì sulla disciplina delComitato dei garanti, di cui viene modificata la composizione; viene altresì meno il carattere vincolante dei pareri sui provvedimenti disciplinari. Con riferimento all’accesso alla prima fascia della dirigenza, è aumentato da 3 a 5 anni il periodo in seguito il qualeil transito dalla seconda alla prima fascia avviene automaticamente. Viene inoltre introdotto lo strumento selettivo del concorso pubblico per titoli ed esami per il cinquanta per cento dei posti che si rendono disponibili ogni anno per cessazioni dal servizio. Per la copertura di singole posizioni, si può fare ricorso, entro determinati limiti, a contratti di diritto privato a tempo determinato per un periodo non superiore a tre anni, da assegnare anch’essi tramite concorso pubblico. Con riferimento al trattamento economico dei dirigenti, la retribuzione complessiva deve essere costituita per un minimo del 30 per cento dal trattamento accessorio, collegato ai risultati (con l‘eccezione della dirigenza del Servizio Sanitario Nazionale). In caso di inerzia dell’amministrazione nella predisposizione del sistema di valutazione, si applica il divieto di corrispondere l’indennità di risultato. Gli artt. 47-50 dispongono in materia di uffici, piante organiche, mobilità ed accessi. È innanzitutto prevista la definizione, con contratto quadro, di una tabella di equiparazione tra i diversi livelli di inquadramento previsti dai contratti collettivi di comparto. Sono agevolati i processi di mobilità, anche volontaria. Sono introdotte incompatibilità per chi ha rivestito o intrattenuto rapporti di collaborazione con partiti politici o organizzazioni sindacali. Gli artt. 51-64 recano disposizioni in materia di contrattazione collettiva. Con riferimento alla ridefinizione degli ambiti della disciplina del rapporto di lavoro pubblico riservati alla contrattazione collettiva e alla legge, viene prevista la riduzione dell’ambito di applicazione della contrattazione collettiva, che, in luogo di svolgersi su tutte le materie relative al rapporto di lavoro ed alle relazioni sindacali, determina i diritti e gli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro e le materie relative alle relazioni sindacali. La possibilità di ricorrere alla contrattazione collettiva è inoltre consentita solamente nei limiti previsti dalla legge nelle materie relative alle sanzioni disciplinari, alla valutazione delle prestazioni, alla mobilità e alle progressioni economiche. Viene inoltre introdotta la coincidenza tra vigenza giuridica ed economica dei contratti collettivi, strutturando gli stessi, in coerenza con il settore privato, con cadenza triennale; tale cadenza triennale riguarda anche i dipendenti in regime di diritto pubblico. È inoltre prevista l’attivazione da parte delle amministrazioni di livelli autonomi di contrattazione collettiva integrativa, con il riconoscimento della facoltà, in caso di mancato accordo, di provvedere in via provvisoria. In caso di violazione di vincoli imposti dalla contrattazione nazionale o dalla legge, si stabilisce la nullità delle relative clausole. In caso di superamento dei vincoli finanziari sussiste l’obbligo ulteriore del recupero delle risorse nell’ambito della successiva sessione negoziale.È  attribuito al collegio dei revisori, al collegio sindacale, agli uffici centrali del bilancio il controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione integrativa. Sono altresì posti a carico delle amministrazioni una serie di obblighi infornativi e documentali. Viene poi modificata la composizione dell’ARAN, della quale diventano organi il Presidente, nominato con DPR ed il Collegio di indirizzo e controllo, costituito da 4 componenti. Con riferimento al procedimento di contrattazione collettiva, si segnalano, tra le modifiche più rilevanti, la sottoposizione al Governo degli atti di indirizzo delle amministrazioni statali e delle agenzie e aziende autonome dello Stato emanati dai rispettivi comitati di settore; la costituzione di un apposito comitato di settore nell’ambito della Conferenza dei presidenti delle Regioni, dell’ANCI, dell’UPI e dell’Unioncamere, e l’operatività come comitato di settore, per tutte le altre amministrazioni, del Presidente del Consiglio dei ministri. Ulteriori disposizioni concernono le risorse destinate alla contrattazione collettiva. Viene inoltre introdotto il parere del Presidente del Consiglio sugli accordi di interpretazione autentica. Sono altresì costituiti due comparti di contrattazione collettiva nazionale, cui corrispondono due aree separate per la dirigenza, con apposite aree per la dirigenza del ruolo sanitario e per i professionisti degli enti pubblici appartenenti alla X qualifica funzionale. Un’ulteriore novità è la previsione di una particolare tutela retributiva per i dipendenti pubblici, consistente nell’erogazione degli incrementi stipendiali in via provvisoria trascorsi 60 giorni dalla entrata in vigore della legge finanziaria, nonché nell’erogazione di un’anticipazione dei benefici economici disposti dalla contrattazione, a decorrere dal mese di aprile dell’anno successivo alla scadenza del contratto collettivo nazionale, in caso di mancato rinnovo. Per lo svolgimento di mansioni superiori, è previsto che il prestatore di lavoro possa essere inquadrato in una qualifica superiore solamente in seguito a procedure selettive. Di particolare rilevo è la disposizione secondo cui i dipendenti pubblici - con alcune esclusioni - sono inquadrati in almeno tre distinte aree funzionali. Le progressioni all’interno della stessa area avvengono sulla base di fasce di merito. Per l’accesso alle posizioni apicali è definita una quota di accesso, riservata a corso-concorso pubblico bandito dalla Scuola superiore della PA. È prevista una disciplina transitoria per garantire l’adeguamento dei contratti collettivi vigenti e sulla rappresentatività sindacale. Gli artt. 65-71apportano modifiche in materia di sanzioni disciplinari e di responsabilità dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche. La contrattazione collettiva definisce la tipologia delle infrazioni e le relative sanzioni, salvo quanto previsto dalla legge; la contrattazione collettiva non può tuttavia istituire procedure di impugnazione dei provvedimenti disciplinari, potendo invece prevedere procedure di conciliazione non obbligatorie. Con riferimento al  procedimento disciplinare, sono introdotte procedure differenziate a seconda della gravità delle infrazioni. Il procedimento disciplinare può proseguire e concludersi anche in pendenza del procedimento penale. Viene previsto illicenziamento disciplinare in una serie di casi. È introdotto il reato di false attestazioni o certificazioni: In materia di controlli sulle assenze, sono ampliati i casi in cui è richiesta una certificazione medica rilasciata da una struttura pubblica. L’espletamento dei controlli è previsto anche per assenza di un solo giorno, con fasce orarie di reperibilità dalle ore 8 alle ore 13 e dalle ore 14 alle 20.00.Viene altresì modificata la disciplina della risoluzione del rapporto di lavoro per permanente inidoneità psicofisica. Per il personale a contatto con il pubblico è introdotto l'obbligo di rendersi riconoscibile.È prevista l’istituzione dell’Ispettorato per la funzione pubblica. È introdotta una disciplina transitoria, in base alla quale sono inammissibili dalla data di entrata in vigore del decreto impugnazioni delle sanzioni disciplinari dinanzi ai collegi arbitrali di disciplina.

Il titolo Vreca le norme finali e transitorie ed è composto dal solo articolo 72. È rimessa ad uno o più DPCM la determinazione dell’applicazione del decreto alla Presidenza del Consiglio dei ministri, nonché la dell’applicazione delle disposizioni in materia di valutazione al personale docente e  ai ricercatori.

Relazioni e pareri allegati

Lo schema di decreto è corredato dalla relazione illustrativa, dalla relazione tecnica e dall’analisi di impatto della regolazione (AIR).

Conformità con la norma di delega

Con riferimento al procedimento per l’esercizio della delega, l’art. 2, co. 2, L 15/2009 prevede che i decreti legislativi sono adottati previa intesa in sede di Conferenza unificata, relativamente ad alcune disposizioni, e previo parere della medesima Conferenza, relativamente alle altre.

Si osserva in proposito che allo stato non risultano acquisiti né l’intesa né il parere della Conferenza unificata.

L’art. 1 individua, tra le materie e le finalità del provvedimento, l’azione collettiva a tutela di interessi giuridicamente rilevanti e la tutela giurisdizionale nei confronti delle amministrazioni che si discostano dagli standard.

Si osserva che non si rilevano nella restante parte dell’articolato esplicite disposizioni di recepimento della delega di cui all’art. 4 della legge 15/2009, nella parte in cui prevede l’introduzione di disposizioni che forniscano mezzi di tutela giurisdizionale nei confronti delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici (co. 1) e consentano ad ogni interessato di agire in giudizio nei confronti dei predetti soggetti quando cagionino la lesione di interessi giuridicamente rilevanti per una pluralità di utenti o consumatori (co. 2, lett. l)).

L’art. 39, comma 1, lett. e)-g), interviene sulla disciplina del conferimento di incarichi a soggetti esterni alla pubblica amministrazione.

Si osserva che la norma di delega (art. 6, comma 2, lett. h)) prevede, nell’ambito della ridefinizione della disciplina relativa al conferimento ad esterni di incarichi dirigenziali, una riduzione della quota percentuale vigente entro cui è possibile il conferimento degli incarichi stessi; tale riduzione non sembra disposta dall’articolo 39.

L’art. 40, comma 1, lett. b), introduce una nuova forma di responsabilità dirigenziale per violazione del dovere di vigilanza sul rispetto da parte del personale degli standardstabiliti, con la sanzione della decurtazione della retribuzione di risultato fino al massimo dell’80%

Si osserva che la norma di delega (art. 6, comma 2, lettera b)) prevede, nel caso di accertamento della violazione, il divieto di corresponsione dell’intero trattamento economico accessorio, mentre l’articolo in esame prevede una decurtazione, parziale, della retribuzione di risultato.

L’art. 41, modifica la disciplina del Comitato dei garanti.

Si osserva che, mentre la delega prevede la ridefinizione e l’ampliamento sia delle competenze che della struttura del Comitato, l’articolo in esame ha per oggetto prevalente la composizione dell’organo.

Si osserva infine che non viene definita l’adozione, prevista nella legge di delega (art. 2, comma 2,lett. g)) di un programma atto ad assicurare un’adeguata offerta formativa per i dirigenti nel primo biennio di applicazione della nuova disciplina.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

L’articolo 72, commi 1-3, attua la disposizione della legge delega secondo cui i decreti legislativi individuano le disposizioni rientranti nella competenza legislativa esclusiva dello Stato e quelle contenenti principi generali dell'ordinamento giuridico, cui si adeguano le regioni e gli enti locali. In particolare, il comma 1 individua le disposizioni che rientrano nella competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di “giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa” e “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali” (art. 117, secondo co., lettere l) ed m), Cost.). Si ricorda in proposito che la più recente giurisprudenza della Corte costituzionale ha ricondotto alla materia dell’ordinamento civile diversi profili inerenti alla disciplina del pubblico impiego (sentenze nn 95 e 189 del 2007). Con riferimento al richiamo alla competenza esclusiva statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioniù, si ricorda che secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale, tale titolo di legittimazione «non può essere invocato se non in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa statale definisca il livello essenziale di erogazione» (sentenze n. 181/2006 e 285/2005; nello stesso senso, ex multis, sentenze n. 328/2006, n. 423/2004, n. 16/2004; n. 282/2002).

Appare al riguardo opportuno un chiarimento in ordine a quali specifiche disposizioni dello schema di decreto siano riconducibili alla materia della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni e a come esse si inseriscano nel nuovo quadro di finanza pubblica delineato dalla legge 5 maggio 2009, n. 42, recante delega al Governo in materia di federalismo fiscale. Tale legge ha infatti introdotto, come noto, un sistema di finanziamento delle spese regionali basato sulla ripartizione delle medesime in spese connesse a livelli essenziali delle prestazioni e spese non connesse a livelli essenziali.

Si osserva inoltre che alcune disposizioni potrebbero essere ricondotte alla competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali e di coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale (art. 117, secondo comma, lettere g) ed r), Cost.).

Il comma 2 identifica le disposizioni che costituiscono diretta attuazione dei principi di buon andamento ed imparzialità sanciti dall’art. 97 Cost., che costituiscono  princìpi generali dell’ordinamento ai quali si adeguano le regioni e gli enti locali, nonché gli enti del servizio sanitario regionale, negli ambiti di rispettiva competenza.Ne deriva che le suddette disposizioni non risultano direttamente applicabili alle regioni, agli enti locali e agli enti del servizio sanitario regionale. Si ricorda infatti che l’ordinamento e l’organizzazione amministrativa delle regioni e degli enti locali, nonché degli enti pubblici diversi da quelli nazionali è rimessa alla competenza legislativa residuale delle regioni, ai sensi dell’art. 117, quarto comma, Cost.

Il comma 3 individua le disposizioni che costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica. Si ricorda che il coordinamento della finanza pubblica costituisce una materia di competenza concorrente tra Stato e regioni (art. 117, terzo comma, Cost.).

Si osserva infine che non è espressamente individuato il fondamento costituzionale della competenza legislativa con riferimento alle disposizioni riguardanti la dirigenza (artt. 37-46), la mobilità (artt. 47-49) e le incompatibilità (art. 50). Sembra opportuna una puntualizzazione al riguardo, anche ai fini di una più agevole individuazione delle disposizioni applicabili agli enti territoriali.

Formulazione del testo

Lo schema di decreto in esame utilizza ripetutamente il termine performance.

Si ricorda in proposito che la circolare del Presidente della Camera del 20 aprile 2001, in materia di “regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi”, al punto 4, afferma che “È evitato l'uso di termini stranieri, salvo che siano entrati nell'uso della lingua italiana e non abbiano sinonimi in tale lingua di uso corrente”. In tal senso, si rileva che in alcune sue parti, la legge di delega fa ricorso al termine “prestazioni”.

Gli artt. 14 e 30 prevedono la soppressione dei servizi di controllo interno delle pubbliche amministrazioni, sostituiti dagli organismi indipendenti di valutazione della performance.

Con riguardo all’articolo 14, comma 2, sembra opportuno chiarire se dalle disposizioni derivi anche l’attribuzione ai nuovi organismi di tutte le competenze attribuite ai SECIN da vigenti disposizioni legislative .Si ricorda, per altro verso, che la stessa L. 15/2009, nel successivo art. 10, comma 2, prevede l’individuazione, con D.P.C.M., di “misure idonee a rafforzare l'autonomia e ad accrescere le capacità di analisi … dei servizi per il controllo interno”.

L’art. 46, sull’accesso alla dirigenza di prima fascia, prevede la possibilità di fare ricorso a contratti di diritto privato a tempo determinato per un periodo non superiore a tre anni, da assegnare tramite concorso pubblico.

Si osserva che appare opportuno un coordinamento fra la disposizione in esame e la disciplina sul conferimento di incarichi dirigenziali a esterni, prevista dall’art. 19, co. 6, del D.Lgs. 165/2001 (modificato dall’art. 39 dello schema di decreto).

 

 

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