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Il progetto di legge AC 3900-A, approvato dal Senato il 23 novembre 2010 e modificato nel corso dell’esame in Commissione Giustizia, riforma complessivamente la professione di avvocato (materia oggi regolata dal r.d.l. 1578 del 1933).

I principali profili di novità contenuti nel testo sono i seguenti:

§         l’inserimento tra le attività riservate in esclusiva agli avvocati delle attività di consulenza legale e assistenza legale stragiudiziale (art. 2);

§         la nuova disciplina delle società tra avvocati, demandata a un decreto legislativo da emanare entro un anno(art. 5); tali società non possono avere carattere multidisciplinare;

§         la figura dell’avvocato specialista (art. 8);

§         l’obbligo di formazione continua (art. 10);

§         il principio di libera determinazione tra le parti del compenso dovuto all’avvocato, salvo il ricorso ai parametri ministeriali in caso di disaccordo; il ripristino del divieto del patto di quota-lite;

§         l’obbligo di esercizio effettivo, continuativo, abituale e prevalente della professione, pena la cancellazione dall’albo (art. 20);

§         la nuova e più rigorosa disciplina del tirocinio professionale e del regime di incompatibilità per il praticante; in particolare il praticante dovrà percepire un compenso, a partire dal secondo mese di tirocinio, la cui entità è nel minimo ancorata ai contratto collettivo nazionale per gli apprendisti degli studi professionali (art. 41);

§         le modifiche alla disciplina del procedimento disciplinare, con l’attribuzione della competenza ad un organo distrettuale, i cui componenti sono eletti dai consigli circondariali dell’ordine (artt. 49-62).

I contenuti del d.d.l. interessano i più recenti interventi normativi in tema di liberalizzazioni e in particolare:

-        il processo di delegificazione degli ordinamenti professionali, previsto dalla legge di stabilità 2012, a conclusione del quale si avrà l'abrogazione delle leggi professionali vigenti;

-        la recente disciplina dell’esercizio delle professioni in forma societaria;

-        le disposizioni sulle professioni introdotte dal decreto-legge 1/2012 (convertito dalla legge 27/2012) che hanno previsto l'abrogazione delle tariffe professionali (il Ministro della giustizia dovrà fissare parametri per orientare la liquidazione del professionista in caso di ricorso all'autorità giudiziaria); la pattuizione del compenso al momento del conferimento dell'incarico (il professionista dovrà predisporre "un preventivo di massima" che renda preventivamente nota al cliente la misura del compenso); l'obbligo per il professionista di dotarsi di una assicurazione per la responsabilità civile; la durata massima del tirocinio in 18 mesi, con la previsione di un rimborso spese forfetario al tirocinante dopo i primi sei mesi di tirocinio.

Più in dettaglio il ddl 3900-A è composto di sei titoli per un totale di 68 articoli.

Il Titolo I (artt. 1-14) reca disposizioni generali, demandando a regolamenti ministeriali, da adottare entro due anni dall’entrata in vigore della legge, l’attuazione della riforma (articolo 1). In particolare, l’articolo 2 delinea il contenuto della professione, inserendo tra le attività riservate in esclusiva agli avvocati le attività di consulenza legale e assistenza legale stragiudiziale.

L'articolo 3 elenca i doveri dell'avvocato e determina in termini generali il contenuto del codice deontologico, rimettendo ad un decreto ministeriale le modalità di pubblicazione e di accesso al medesimo.

L’articolo 4 interviene in materia di esercizio della professione forense in forma associata, ammettendo le associazioni multidisciplinari tra professionisti. In merito si sottolinea l’esigenza di modificare la rubrica dell’articolo, alla luce dell’eliminazione di ogni riferimento alle società tra avvocati. L’articolo 5, inserito dalla Commissione anche alle luce delle disposizioni sulle società tra professionisti contenute nell’ultima legge di stabilità, delega il Governo ad emanare, entro un anno, un decreto legislativo per disciplinare la società tra avvocati, tenendo conto della specificità della professione forense. I principi e criteri direttivi delineati dalla Commissione escludono la possibilità di società multidisciplinari.

L’articolo 6 impone all’avvocato e ai suoi collaboratori l’osservanza del dovere di riservatezza e del segreto professionale. L’articolo 7 dispone in ordine al domicilio professionale dell’avvocato (determinante per individuare l’albo professionale al quale lo stesso dovrà iscriversi) e prevede la pubblicazione da parte degli ordini professionali dell’elenco degli indirizzi di posta elettronica comunicati dagli avvocati iscritti. L’articolo 8 modifica la formula del giuramento da parte dell’avvocato, disponendo che lo stesso sia prestato innanzi al Consiglio dell’ordine. L’articolo 9 introduce le specializzazioni: l’avvocato potrà indicare il titolo di specialista in vari rami del diritto - senza che questo comporti riserva di attività professionale - dopo aver seguito percorsi formativi (di durata non inferiore a due anni) o avere acquisito un’esperienza effettiva che lo portino a superare un apposito esame presso il CNF (possono essere esonerati dall’esame gli avvocati iscritti da 20 anni all’albo). Una volta conseguito il titolo, l’avvocato potrà conservarlo solo curando il proprio costante aggiornamento. L'articolo 10 interviene in materia di pubblicità professionale. L’articolo 11 introduce per gli avvocati (salvo alcune categorie specificamente indicate) l’obbligo di costante aggiornamento professionale secondo regole che dovranno essere stabilite dal CNF. L'articolo 12 introduce anche per gli avvocati l'obbligo di assicurarsi per la responsabilità civile derivante dall’esercizio della professione (principio già affermato in generale dal c.d. decreto liberalizzazioni). L'articolo 13 interviene sulla materia del compenso per l’attività svolta, rimettendone la determinazione all’accordo tra le parti e vincolando l’avvocato a fornire, se richiesto, un preventivo di massima; in assenza di accordo si potrà far riferimento ai parametri stabiliti dal ministero (anche in questo caso il testo riprende quanto contenuto nel decreto-legge n. 1/2012); il c.d. patto di quota-lite è vietato. L’articolo 14 interviene in tema di mandato professionale e di sostituzioni e collaborazioni, sancendo in particolare l’obbligo per colui che si avvale della collaborazione continuativa di praticanti di corrispondere loro un adeguato compenso.

Il Titolo II (artt. 15-23) disciplina gli albi, gli elenchi e i registri.

L’articolo 15 indica gli albi, elenchi e registri che devono essere istituiti da parte dei Consigli dell'ordine, rinviando ad un regolamento del Ministro della giustizia le modalità applicative per la tenuta e l’aggiornamento dei medesimi; sulla base di tali albi ed elenchi il CNF annualmente redige l’elenco nazionale degli avvocati. L’articolo 16 novella le disposizioni di attuazione e coordinamento del codice di procedura penale in tema di elenco dei difensori d’ufficio, intervenendo sui requisiti richiesti per l’iscrizione nell’elenco. L’articolo 17 disciplina l’iscrizione nell’albo degli avvocati e nel registro dei praticanti, dettando procedure specifiche per il caso di avvocati provenienti da altri Stati membri dell’UE o di avvocati extra-comunitari; la disposizione – che non consente l’iscrizione a coloro che abbiano riportato condanne per reati di grave allarme sociale (art. 51, co. 3-bis, c.p.p.) - disciplina anche la procedura per l’eventuale cancellazione e reiscrizione all’albo. L’articolo 18 disciplina il regime delle incompatibilità con l’esercizio della professione di avvocato, confermando, in particolare, relativamente ai lavoratori dipendenti, il divieto di iscrizione all’albo anche nel caso di attività part-time. L’articolo 19, in deroga a tale disciplina, prevede la compatibilità della professione di avvocato con l’insegnamento di materie giuridiche nelle università, nelle scuole secondarie e, negli enti di ricerca pubblici. L’articolo 20 disciplina la sospensione dall’esercizio dell’attività professionale su richiesta dell’avvocato o per lo svolgimento di alcune funzioni pubbliche e per la durata della carica. L’articolo 21 richiede all’avvocato l’esercizio effettivo, continuativo, abituale e prevalente della professione, pena la cancellazione dall’albo, e rinvia ad un regolamento ministeriale, previo parere del CNF, la definizione delle modalità di accertamento di tali requisiti. L’articolo 22 disciplina il patrocinio innanzi alle giurisdizioni superiori, prevedendo l’iscrizione nel relativo albo a seguito del superamento di un esame o della frequenza, valutata positivamente, della Scuola superiore dell’avvocatura. L’articolo 23 prevede l'iscrizione obbligatoria in un elenco speciale per gli avvocati degli uffici legali specificatamente istituiti presso gli enti pubblici; a tali soggetti deve essere assicurata la piena autonomia e indipendenza da ogni altro ufficio nella trattazione degli affari legali dell’ente e un trattamento economico adeguato alla funzione professionale svolta.

Il Titolo III (artt. 24-38) disciplina gli organi e le funzioni degli ordini forensi.

L'articolo 24 disciplina l'ordine forense, costituito dall'insieme degli iscritti negli albi degli avvocati, prevedendo la sua articolazione nel CNF e negli ordini circondariali. L’articolo 25 dispone in ordine agli ordini circondariali, ai quali è attribuita in via esclusiva la rappresentanza istituzionale dell'Avvocatura a livello locale; gli ordini circondariali hanno sede presso ciascun tribunale (l’ordine circondariale di Roma presso la Corte di cassazione). L’articolo 26 individua gli organi degli ordini circondariali e degli ordini circondariali del distretto. In base all’articolo 27, gli avvocati iscritti all’albo circondariale ed agli elenchi speciali costituiscono l’assemblea degli iscritti, organo al quale spettano, oltre che funzioni consultive, anche l’elezione dei componenti del consiglio e l’approvazione dei bilanci. L’articolo 28 interviene in materia di consigli dell’ordine, individuandone il numero di componenti, fissandone in 4 anni la durata in carica, rinviando ad un regolamento attuativo la disciplina di dettaglio delle modalità di elezione e stabilendone l’articolazione interna. L’articolo 29 interviene in materia di funzioni dei consigli dell’ordine; le novità più rilevanti riguardano la sottrazione a tali organi della competenza disciplinare e l’attribuzione ai medesimi di compiti ulteriori, legati in particolare alla formazione professionale e ai requisiti per l’esercizio dell’attività professionale. L’articolo 30 prevede l’istituzione, presso ciascun consiglio dell’ordine, di uno sportello gratuito di orientamento dei cittadini in ordine alla fruizione di prestazioni professionali e all’accesso alla giustizia. L’articolo 31 disciplina il collegio dei revisori, composto da avvocati iscritti al registro dei revisori contabili nominati dal presidente del Tribunale. In ordine alla formulazione del testo si osserva che l’art. 29, comma 5, fa ancora erroneamente riferimento alle tariffe professionali. L’articolo 32 prevede che i consigli dell’ordine con almeno 9 componenti possano anche funzionare per commissioni. L’articolo 33 introduce ulteriori ipotesi di scioglimento dei consigli dell’ordine e prevede che lo scioglimento sia disposto su proposta del CNF e previa diffida al consiglio. L’articolo 34 interviene in materia di Consiglio nazionale forense, prolungandone la durata, incidendo sul numero dei componenti e disciplinandone le modalità di elezione. L’articolo 35 elenca le funzioni attribuite al Consiglio nazionale forense; si tratta di funzioni di rappresentanza e di vertice dell’avvocatura, di natura normativa, consultive, di proposta e giurisdizionali. L’articolo 36 disciplina l’esercizio della funzione giurisdizionale da parte del CNF, delineando sommariamente il procedimento e rinviando alle disposizioni contenute nel regolamento attuativo della legge professionale (R.D. 37/1934). L’articolo 37 detta ulteriori disposizioni in materia di competenza giurisdizionale del CNF, affida il controllo contabile e di gestione al collegio dei revisori e prevede lo svolgimento dell’attività non giurisdizionale del CNF anche attraverso l’istituzione di commissioni di lavoro. L’articolo 38 prevede l’eleggibilità al CNF degli avvocati iscritti all’albo speciale per il patrocinio davanti alle giurisdizioni superiori, che non abbiano subito, nei 5 anni precedenti, una sanzione disciplinare più grave dell’avvertimento, e disciplina le incompatibilità. L’articolo 39 introduce un ulteriore organo, il Consiglio nazionale forense, al quale spetta la formulazione di proposte in tema di giustizia, diritti fondamentali dei cittadini e professione forense.

Il Titolo IV (artt. 40-50) interviene in materia di accesso alla professione forense, disciplinando il tirocinio professionale e l’esame di Stato.

L’articolo 40, con la finalità di rafforzare i rapporti di collaborazione tra consigli dell'ordine e facoltà di giurisprudenza, prevede la stipula di convenzioni da parte dei consigli circondariali e del CNF. L’articolo 41 interviene in materia di tirocinio per l’accesso alla professione; tra i profili di maggiore novità si segnalano: l’incompatibilità della pratica con qualunque rapporto di impiego pubblico e la limitazione della possibilità di impieghi subordinati privati; l’eliminazione della possibilità di sostituire la frequenza di uno studio professionale con la frequenza alla scuola di formazione forense; la previsione di un adeguato compenso a partire dal secondo mese di pratica, compenso comunque non inferiore al 30% del trattamento contrattuale più favorevole previsto per gli apprendisti negli studi professionali. L’articolo 42 estende ai praticanti i doveri e le norme deontologiche previste per gli avvocati e la competenza disciplinare del Consiglio dell’ordine. L’articolo 43 dispone che il tirocinio di durata biennale debba essere accompagnato da un approfondimento teorico da realizzare attraverso la frequenza obbligatoria e con profitto di appositi corsi di formazione, che spetta al CNF regolamentare. L’articolo 44 demanda ad un regolamento del Ministero della giustizia la disciplina delle modalità di svolgimento del praticantato pressi gli uffici giudiziari. L’articolo 45 disciplina la conclusione del tirocinio, attestata dal certificato di compiuta pratica, e conferma che il praticante è ammesso a sostenere l'esame di Stato nella sede di corte di appello nel cui distretto ha svolto il maggior periodo di tirocinio. L’articolo 46 detta disposizioni generali sull’esame di Stato, ribadendo la cadenza annuale delle prove di esame, indette con un apposito decreto del Ministro della giustizia, sentito il CNF. L’articolo 47 delinea la nuova articolazione dell’esame di Stato. Tra le novità più significative si segnalano: prove scritte semplificate (mera redazione dell’atto giudiziario) per coloro che abbiano frequentato i corsi di formazione previsti dall’art. 41; la motivazione del voto assegnato alle prove scritte; la modifica della disciplina delle prove orali; la previsione secondo cui le prove si svolgono col solo ausilio dei testi di legge, senza commenti e citazioni giurisprudenziali. La disposizione introduce anche una nuova fattispecie di reato a carico di chiunque faccia pervenire ai candidati all’interno della sede d’esame testi relativi al tema proposto. L’articolo 48 disciplina le commissioni esaminatrici (intervenendo in particolare sulla relativa composizione) e alcuni aspetti della procedura d’esame e prevede il potere ispettivo del CNF sulla regolarità dello svolgimento delle prove. L’articolo 49 prevede che, per i primi 5 anni dall’entrata in vigore della riforma, l’accesso alla professione resti regolato dalle norme attualmente vigenti, salva la riduzione a 18 mesi della durata del tirocinio. L’articolo 50 prevede un’applicazione graduale della nuova disciplina sull’esame di Stato.

Il Titolo V (artt. 51-64), sostanzialmente riscritto nel corso dell’esame in sede referente, interviene sul procedimento disciplinare.

L’articolo 51 sottrae la competenza in materia di procedimento disciplinare al consiglio dell'ordine che ha la custodia dell'albo in cui il professionista è iscritto, per conferirla al consiglio distrettuale di disciplina, i cui componenti sono eletti dai consigli dell’ordine del distretto; la disposizione esclude che l’avvocato possa essere giudicato da colleghi appartenenti al suo stesso consiglio circondariale. L’articolo 52 detta i criteri per definire la competenza territoriale. L’articolo 53 stabilisce che il procedimento disciplinare può concludersi con il proscioglimento dell’incolpato, un richiamo verbale o una sanzione disciplinare. Le singole sanzioni (avvertimento, censura, sospensione dalla professione, radiazione) sono definite dall’articolo 54. L’articolo 55 sancisce in generale l’autonomia del processo disciplinare rispetto al processo penale avente ad oggetto gli stessi fatti, anche se il successivo articolo 56 prevede ipotesi di riapertura del procedimento disciplinare in relazione agli esiti del processo penale. L’articolo 57 individua in sei anni il termine di prescrizione dell’azione disciplinare, prevedendo invece, nel caso di condanna per reato non colposo, un termine di prescrizione di due anni dal passaggio in giudicato della sentenza di condanna (definendo specifiche ipotesi di interruzione del termine). L’articolo 58 esclude – diversamente da quanto affermato dal Senato - che durante il procedimento disciplinare possa essere deliberata la cancellazione dell’incolpato dall’albo. L’articolo 59 disciplina l’istruttoria disciplinare, attribuendo al presidente del consiglio di disciplina la funzione di disporre l’archiviazione della notizia (in caso di manifesta infondatezza) ovvero di nominare il giudice istruttore (l’istruttoria non può durare più di sei mesi dall’iscrizione della notizia di illecito disciplinare). L’articolo 60 individua i principi ispiratori del procedimento disciplinare, mutuati dal c.d. giusto processo, rinviando in quanto compatibili alle disposizioni del codice di procedura penale. L’articolo 61 individua i casi e disciplina il procedimento per la sospensione cautelare del professionista o del praticante dall’esercizio della professione; la sospensione in ogni caso non può avere durata superiore a un anno. L’articolo 62 disciplina l’impugnazione delle decisioni disciplinari innanzi al CNF, stabilendo come la proposizione del ricorso sospenda l’esecuzione del provvedimento disciplinare. In generale l’esecuzione della decisione disciplinare è regolamentata dall’articolo 63, mentre il successivo articolo 64 attribuisce al CNF poteri ispettivi per il controllo del regolare funzionamento dei Consigli istruttori di disciplina e in relazione ai procedimenti disciplinari in corso presso i consigli dell’ordine.

Il Titolo VI (artt. 65-68) reca infine disposizioni transitorie e finali.

L’articolo 65 delega il Governo all’emanazione di un testo unico di riordino delle disposizioni vigenti in tema di professione forense. L’articolo 66 disciplina la fase transitoria in attesa della piena operatività della riforma, che si realizzerà successivamente all’entrata in vigore dei regolamenti attuativi. La medesima disposizione disciplina anche la proroga del CNF e dei consigli circondariali in carica e l’emanazione del codice deontologico nel termine di un anno dall’entrata in vigore della legge. L’articolo 67 interviene in materia di previdenza forense, stabilendo che la disciplina vigente in materia di prescrizione dei contributi previdenziali non si applichi alle contribuzioni dovute alla Cassa nazionale di previdenza e assistenza forense. L’articolo 68 contiene, infine, la clausola di invarianza finanziaria.

Discussione e attività istruttoria in Commissione in sede referente

La Commissione giustizia ha proceduto preliminarmente ad una serie di audizioni. Tra le principali questioni affrontate nel corso dell’esame in Commissione si ricordano:

§   il raccordo tra i contenuti del disegno di legge e la recente disciplina delle liberalizzazioni e di riforma delle professioni;

§   il procedimento disciplinare;

§   le modalità attraverso cui potranno essere effettuate verifiche sul carattere effettivo e continuativo dell’esercizio professionale;

§   la composizione, la funzione e il ruolo del CNF e dei Consigli territoriali;

§   l’estensione dei poteri regolamentari del CNF;

§   l’adeguatezza delle norme relative al tirocinio e all'accesso.

I pareri espressi dalle Commissioni in sede consultiva

Sul nuovo testo del d.d.l. si sono pronunciate le Commissioni I, VI, X e XIV che, pur esprimendo tutte un parere favorevole, hanno chiesto alla Commissione di merito di riconsiderare alcuni profili del provvedimento. In particolare:

§   in relazione all’art. 2 (commi 5 e 6) - che amplia le attività di consulenza e assistenza legale riservate agli avvocati, potenzialmente determinando restrizioni alla concorrenza, come evidenziato dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato nella segnalazione al Parlamento del 18 settembre 2009 (e ribadito anche dagli interventi dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e dell'Attività per l'energia elettrica e il gas) - le Commissioni I e XIV si sono limitate a formulare osservazioni mentre la X Commissione ha condizionato il parere favorevole alla soppressione del comma 6;

§   in relazione all’art. 17 (comma 4) - che subordina l'iscrizione nella sezione speciale dell'albo alla presentazione di apposita documentazione comprovante l'esercizio della professione nel Paese di origine per un congruo periodo di tempo - la XIV Commissione ha condizionato il proprio parere favorevole alla soppressione della disposizione, ritenendo che la stessa appaia in contrasto con la direttiva 98/5/CE, volta a facilitare l'esercizio permanente della professione di avvocato in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata acquisita la qualifica professionale.

Inoltre:

-            la VI Commissione, in una osservazione, ha invitato la Commissione giustizia a non richiamare espressamente all’art. 29, comma 5 (in tema di riscossione dei contributi dovuti dai professionisti), il DPR 858/1963, richiamando invece, in termini più generali le disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito;

-            la X Commissione, in una osservazione, ha invitato a riconsiderare la disciplina dell’art. 5, sulle società tra avvocati, valutando la compatibilità dei principi di delega con il quadro normativo vigente in materia di società tra professionisti ed in particolare con il decreto-legge liberalizzazioni (D.L. 1/2012, art. 9-bis) e la legge di stabilità (L. 183/2011, art. 10).

 

 

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