Camera dei deputati - XVI Legislatura - Dossier di documentazione
(Versione per stampa)
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| Autore: |
Servizio Biblioteca - Ufficio Legislazione straniera
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| Titolo: |
La politica delle infrastrutture in Francia, Germania, Regno Unito e Spagna
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| Serie: |
Guida alla documentazione
Numero:
4
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| Data: |
30/01/2009
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| Descrittori: |
| OPERE PUBBLICHE |
STATI ESTERI |
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Procedure e tempi di esecuzione delle grandi opere nei Paesi
industrializzati. Studio OICE (Associazione delle organizzazioni di ingegneria, di architettura
e di consulenza tecnico-economica). Analisi comparata delle procedure più
efficaci per la realizzazione delle opere pubbliche in Francia, Germania, Gran
Bretagna e Spagna, a cura di Claudio Rangone. Ricerca ed elaborazione dati e
casi di studio: Daniel Raccah - dicembre 2007 http://www.oice.it/documenti/do_att.php?DO_ID=7555
Gli ostacoli normativi alla realizzazione delle grandi opere pubbliche. Estratto dal Rapporto ISAE “Priorità nazionali. Infrastrutture
materiali e immateriali" - giugno 2008 (in particolare si vedano le pagine
5 e 6)
http://www.isae.it/ri_cap1_giugno_2008.pdf
Le
norme sugli appalti pubblici sono contenute nel Code
des marchés publics,recentemente
modificato, nel quadro del Plan de relance pour l’économie, con
i decreti adottati tra il 17 e il 19 dicembre 2008 (Décret n° 2008-1334e Décret
n° 2008-1356, completati dalla Circulaire du 19
décembre 2008).
Tra
le nuove misure di riforma del Codice
degli Appalti pubblici figurano, in particolare, disposizioni riguardanti la
semplificazione delle procedure con un adattamento delle soglie e un
alleggerimento delle formalità richieste al fine di accelerare le commesse
pubbliche e facilitare l’accesso delle piccole e medie imprese.
In
particolare:
- viene mantenuta
la soglia di 90.000 euro a partire dalla quale ogni achat di fornitura o di
servizi e di ogni opera di lavori
deve essere oggetto di pubblicità preventiva formalizzata;
- per gli appalti di lavori le procedure formalizzate sono
alleggerite innalzando la soglia obbligatoria per tali procedure da 206.000 euro a 5.150.000 di euro,
esclusa IVA;
- l’amministrazione aggiudicatrice ha la
facoltà di procedere ad una procedura
adaptée a partire da 20.000 euro fino a 5.150.000 euro (la procedura adaptée riguardagli
appalti le cui modalità sono liberamente fissate dall’amministrazione
aggiudicatrice in funzione della natura e delle caratteristiche del
bisogno da soddisfare, del numero o della localizzazione degli operatori
economici coinvolti e delle circostanze dell’achat);
- la pubblicità o mise
en concurrence formale non sarà più obbligatoria che a
partire da 20.000 euro per tutti gli achats publics (rispetto alla precedente soglia
di 4.000 euro)
Nel
complesso l’economia del Codice degli Appalti pubblici rimane la stessa così come i suoi principi di base: libertà di
accesso agli appalti, uguaglianza di trattamento delle candidature e
trasparenza delle procedure.
Un
progetto di legge di procedura sarà presentato al Parlamento e comprenderà le
disposizioni legislative relative agli appalti pubblici.
Nei due
rapporti segnalati vengono evidenziati gli aspetti critici che si presentano
nella fase di riflessione e valutazione preliminare alla decisione e alla
realizzazione delle grandi opere pubbliche.
Secrétariat d'Etat à la prospective, à l'évaluation des
politiques publiques et au développement de l'économie numérique - Evaluation des grands projets publics : diagnostic et propositions Paris, Premier
ministre, novembre 2008
http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/084000761/0000.pdf
Il rapporto,
realizzato dalla Mission d'évaluation des
politiques publiques, è dedicato agli strumenti e alle procedure in vigore
per la valutazione e la conseguente decisione sui grandi investimenti pubblici,
con particolare riferimento ai progetti di infrastrutture e di sistemi di
informazione, ma applicabili anche a progetti di altra natura.
Nella prima
parte sono presentati elementi di diagnostica sulla scelta degli investimenti,
mettendo in evidenza i punti critici delle procedure di decisione. Nella
seconda parte, vengono tracciate delle proposte volte a migliorare l’attuale sistema
di decisione e di attuazione dei grandi progetti di investimento.
Si segnalano
inoltre gli allegati al documento. In particolare:
Allegato 3 -
Elementi su alcuni strumenti di valutazione utilizzati dall’amministrazione
francese.
Allegato 5 -
Elementi sulle procedure e gli strumenti di supporto alla decisione dei
progetti d’investimento nel settore privato.
Allegato 6 –
Aggiornamento e possibili integrazioni al metodo di calcolo socio-economico in
vigore.
Conseil économique et social - La faisabilité financière
des programmes d'infrastructures Paris, Journaux officiels, 2006
(Journal officiel
de la République française, avis et rapports du Conseil économique et social)
http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/064000287/0000.pdf
Il rapporto
muove dalla constatazione che la realizzazione dei grandi progetti di
costruzione di infrastrutture si scontra sovente con l’assenza di una
riflessione preliminare sulla loro fattibilità finanziaria, causando dannosi
ritardi per lo sviluppo e la crescita del paese. Le riflessioni del Conseil
économique et social intervengono nel periodo in cui erano in fase
di avvio o realizzazione i progetti previsti nel programma pluriennale
(2004-2025), adottato dal Comitato interministeriale per il piano di sviluppo del
territorio il 18 dicembre 2003.
Nella prima
parte del documento sono contenute le raccomandazioni del Consiglio, volte a
dare un contributo per rafforzare l’efficacia delle politiche pubbliche
attraverso una maggiore trasparenza delle decisioni e una maggiore coerenza dei
dispositivi messi in atto per la loro realizzazione.
Nella seconda
parte del rapporto viene fatta una analisi dell’esistente illustrando, in
particolare, la procedura di adozione del programma pluriennale del 18 dicembre
2003; il ruolo svolto dallo Stato, dagli enti territoriali e dai privati
relativamente al finanziamento dei progetti; alcuni esempi di progetti
realizzati o in fase di realizzazione, in base al programma pluriennale,
evidenziandone gli aspetti critici. Infine il rapporto propone un’analisi
critica del processo decisionale.
Il
18 dicembre 2003 il Governo Raffarin
decise, in occasione del Comité
interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire
(CIADT), di dare il suo sostegno a cinquanta “grandi progetti” di
sistemazione del territorio: grandi infrastrutture di trasporto, progetti
urbani, poli di ricerca e di sviluppo economico (vedi scheda di
sintesi del Ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du
Développement durable et de l’Aménagement du territoire sugli obiettivi fissati dal CIADT e il sito dalla Délégation interministérielle à l’aménagement et à
la compétitivité des territoires(DIACT) sui Grands
axes du CIADT du 18 décembre 2003 (2004). La realizzazione dei “grandi progetti”
rappresentava, nelle previsioni, 20 miliardi di euro di investimenti per il
periodo 2004-2012 e la creazione di 50.000 nuovi posti di lavoro per i
cantieri. I grandi progetti varati hanno costituito un elemento essenziale di
accompagnamento della crescita economica e dell’occupazione in Francia.
Per
una ricostruzione degli eventi relativi,
in particolare , al settore dei trasporti, si segnala la scheda
di sintesi del Ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du
Développement durable et de l’Aménagement du territoire su Le Réseau routier national à long terme.
Per
il finanziamento dei “ grandi cantieri” delle infrastrutture di trasporto è
stata creata L’Agence de Financement des Infrastructures de Transport en France
(AFITF), con decreto
n. 2004-1317 del 26 novembre 2004. L’Agenzia ha il compito di partecipare,
al fianco di altri co-finanziatori e nell’obiettivo di uno sviluppo durevole,
al finanziamento prevalente (75 %) di progetti destinati allo sviluppo di
modalità di trasporto alternativo alla strada, quali le grandi opere di
infrastrutture ferroviarie, stradali, fluviali e portuarie, così come alle
autostrade del mare. La creazione dell’Agenzia ha permesso allo Stato di
mobilitare un volume globale di sovvenzioni di 7,5 miliardi di euro tra il 2004
e il 2012. Le risorse dell’AFITF provenivano, in via prioritaria, dai dividendi
versati allo Stato dalle società pubbliche concessionarie per le autostrade. In
occasione della privatizzazione delle società pubbliche concessionarie di
autostrade, una parte del ricavato delle cessioni (circa 4 miliardi di euro) è
stata destinata all’AFITF perché benefici di risorse proprie perenni. L’Agenzia
percepisce da quel momentorisorse provenienti
da tasse o canoni (circa 800 milioni all’anno).
Ulteriori
notizie sull’Agenzia e sulle sue risorse sono reperibili sul sito Equiper
la France, sito nato da un’iniziativa della Féderation Nationale des Travaux Publics
che si avvale di una rete di esperti a tutto campo con l’obiettivo di
coinvolgere il pubblico internauta in una riflessione collettiva sulle poste in
gioco delle infrastrutture in Francia per i prossimi anni a venire.
Nel
2005 il CIADT ha presentato una lista di 67 “poli di competitività”, che la Loi des Finances del 2005 ha definito come “
raggruppamenti su uno stesso territorio di imprese, istituti d’istruzione
superiore e organismi di ricerca pubblici o privati che abbiano vocazione a
lavorare in sinergia per dare attuazione a progetti di sviluppo economico per
l’innovazione”.
Gli
schemi multimodali di servizi collettivi di trasporto sono stati soppressi nel
giugno 2005.
Dal
14 ottobre 2005 il CIADT è stato sostituito dal Comité interministériel d’aménagement et de compétitivité des
territoires (CIACT), che, come
il precedente CIADT, riunisce, sotto la direzione del Primo Ministro i Ministri
competenti, tra i quali il Ministro incaricato della gestione del territorio e
il Ministro dell’Interno. Da quel momento sono
le decisioni del CIACT a costituire il quadro di riferimento della
pianificazione dei trasporti. In quella occasione il nuovo Comitato,
presieduto dal primo Ministro di allora, Villepin,
in continuità con il CIADT del 18 dicembre 2003, ha deciso in particolare:
- di sostituire la Délégation
à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) con
una Délégation interministérielle à l’aménagement et à la
compétitivité des territoires (DIACT);
- di continuare
nell’attuazione dei « poli di competitività »
- di accelerare o
di lanciare altri grandi progetti d’infrastrutture, circa 94 progetti
principali in tutto, (tra questi tre linee ad alta velocità -TGV
Rhin-Rhône, TGV Est Européen, Perpignan-Figueras- avviate simultaneamente
nel 2006 e l’autostrada Bordeaux-Pau), i trasporti collettivi urbani nell’Île-de-France
e nelle metropoli di provicia (vedi in particolare il volet
fer, mer, fluvial, aéroport e il volet
routier )
- l’appello al
finanziamento pubblico e privato attraverso il sistema della concessione di servizio pubblico e lo strumento del contratto di partenariato pubblico-privato (21 progetti)
In
particolare il Governo ha deciso di ricorrere nel campo delle infrastrutture
dei trasporti a i Partenariati
pubblici-privati (PPP) che
possono prendere due forme:
- le concessioni di servizio pubblico
già utilizzate nel settore stradale: un concessionario è incaricato di
finanziare, concepire, costruire e sfruttare un’infrastruttura di
trasporto. La sua remunerazione proviene dalla esazione di un pedaggio
- i contratti di partenariato dove il partenaire ha gli stessi compiti di
un concessionario (finanziamento, ideazione, costruzione e sfruttamento)
ma la sua remunerazione proviene da un canone versato da
un’amministrazione pubblica.
In
occasione del Comité interministériel
d’aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT) del 6 marzo 2006
il Governo ha deciso di accelerare il completamento dei volets stradali dei contratti Stato-regioni in corso con un finanziamento
di 300 milioni di euro. Il CIACT ha anche deciso di seguire, per la gestione
della rete stradale nazionale, la pianificazione degli investimenti secondo una
politica per itinerari e secondo una démarche
distinta dei contratti di piano Stato-Regioni.
Haut de page
Sull’organizzazione delle reti stradali in Francia
la pagina web delladirection
générale des infrastructures, des transports et de la mer sul sito del Ministère de l’Ecologie, de l’Energie, du Dèveloppement
durable et de l’Amenagement du territoire consente informazioni
con una ricca offerta di schede di sintesi, tra le quali la scheda
di sintesi che indica le principali tappe di elaborazione di un
progetto stradale dall’impegno relativo alle prime riflessioni fino
all’apertura del servizio di trasporto al pubblico.
Per informazioni precise su singoli progetti
stradali dello Stato (autostrade e strade nazionali) ancora in fase di
concertazione, studio o costruzione si può consultare il sito della competente Diréction
régionale de l’Equipement (DRE) dalla pagina web del Ministero dedicata
alle Régions.
Documentazione
la carte des infrastructures routières en 2025
la carte des infrastructures routières à
l’horizon 2025
la carte des
infrastructures ferroviaires, portuaires, fluviales et maritimes à long terme
Dossier de presse preparato in vista del CIADT del 18 dicembre 2004
Dossier
de presse preparato per il
CIACT del 14 ottobre 2005
Dossier de presse preparato per il CIACT del 6 marzo 2006
Féderation Nationale des
Travaux publics - Le contrat de
partenariat: une opportunité pour les maitres d’ouvrage (2007)
Si tratta del rapporto
finale di un gruppo di lavoro della FNTP incaricato di conoscere l’opinione
delle collettività nei confronti del contratto di partenariato (una nuova
modalità di finanziamento che associa capitale pubblico e privato, creata con
l’ordinanza
del 17 giugno 2004 ) e a comprendere i motivi della lentezza della “partenza”
di questo nuovo strumento per le collettività locali. L’inchiesta è stata
condotta presso 80 responsabili di collettività (sia membri di organi elettivi
che tecnici) e dello Stato e punta individuare gli elementi di “freno” ma anche
di “opportunità” che questo tipo di contratto rappresenta per le collettività.
Féderation Nationale des Travaux publics (FNTP) - Rapporto di attività 2008 Les
Travaux publics 2007- 2008 Il rapporto illustra, con grafici,
carte e foto, le grandi caratteristiche economiche del settore dei Lavori
pubblici e le sue principali cifre, analizza la congiuntura e le cifre
determinati del livello di attività.
Centre d'analyse stratégique - La
participation des citoyens et l'action publique Paris, La
Documentation française, 2008
Il rapporto del
Centre d'analyse stratégique risponde
alle numerose questioni poste dall’ “impératif participatif” in base al quale i
cittadini devono essere coinvolti nell’assunzione delle decisioni pubbliche, in
materia di scelte di bilancio ed elaborazione di progetti.
Nella prima
parte del documento vengono analizzate le misure adottate dallo Stato per
favorire la partecipazione, illustrando sia la diversità di forme e contenuti
che essa ha assunto, sia le più recenti evoluzioni. Viene poi proposta una
valutazione della portata e dell’efficacia dei provvedimenti in vigore.
La seconda
parte del rapporto raccoglie contributi di autorevoli specialisti della
democrazia partecipativa.
Féderation
Nationale des Travaux publics - Guide à l’intention des collectivités
locales « La concertation publique au cœur des projets d’equipement »(2004) La Guida
presenta, in modo sintetico elementi di informazione sul sistema di
concertazione con il pubblico esistente in Francia finalizzato all’avvio di
grandi opere sul territorio e dà alcuni spunti–chiave per l’utilizzazione di
tali procedure.
Féderation Nationale des
Travaux publics - Guide à l’intention des collectivités
locales: De l’impact positif des équipements sur les territoires (2006) (disponibile in
formato PDF presso la Biblioteca). La
Guida contiene elementi di riflessione per le collettività locali
sull’opportunità di presentare in maniera positiva i loro progetti alle
popolazioni locali per migliorare la loro attrattività. La Guida è indirizzata
ai comuni con più di 2000 abitanti, agli enti pubblici di cooperazione intercomunale
e ai consigli generali e alle diverse direzioni dipartimentali delle
Infrastrutture e dell’Agricoltura.
Sulla
base delle direttive comunitarie del 31 marzo 2004 e dell’art. 6 della Carta
costituzionale dell’ambiente che prescrive l’obbligo per tutte le politiche
pubbliche di promuovere uno sviluppo sostenibile e di conciliare la protezione
e la valorizzazione dell’ambiente con lo sviluppo economico e il progresso
sociale, è stato varato nel 2007 il Plan national d’action
pour des achats publics durables. Il Piano fissa obiettivi
ambiziosi in termini di compatibilità ambientale delle commesse pubbliche per
il periodo 2007-2009 e fornisce alle pubbliche amministrazioni una valutazione
della situazione esistente indicando un metodo per la realizzazione di opere
pubbliche durevoli (Scheda di sintesidel Ministère
de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de l’Aménagement du
territoire)
Il Piano di rilancio economico lancia una nuova “mission” di bilancio specifica, denominata
Plan de relance pour l’économie
che prende posto all’interno di una Legge rettificativa delle Finanze in modo coordinato con la legge per “l’accelerazione dei
programmi di costruzione e d’investimenti pubblici e privati”, entrambe approvate dal Parlamento il 29 gennaio 2009 (Sénat, T.A n. 42 e T.A. n. 44,
in attesa di pubblicazione ufficiale).
Il
Piano di rilancio semplifica in particolare le diverse procedure che
contribuiscono di fatto ad allungare i
tempi di esecuzione dei programmi d’investimento come degli appalti pubblici.
Il Piano
mobilita 26 miliardi - ovvero l’1,3 % del PIL – per sostenere l’attività
economica :
-
11,6 miliardi di sostegno alla trésorerie
delle imprese, attraverso in particolare il rimborso accelerato dei crediti detenuti da queste imprese nei
confronti dello Stato;
-
10,5 miliardi di investimenti pubblici, divisi tra lo Stato per
l’ammontare di 4 miliardi, le imprese pubbliche per il medesimo ammontare e le
collettività territoriali per 2 miliardi e mezzo;
-
2 miliardi per i settori più esposti alla crisi come quelli degli alloggi
e dell’automobile;
-
2 miliardi per le misure di sostegno all’occupazione e in favore dei
redditi delle famiglie più modeste.
Per l’attuazione del Piano sono stati presentati 3 progetti di legge
esono previsti 9 decreti.
3 progetti
di legge :
- il progetto di legge delle finanze
rettificativo per il 2008 include la ridefinizione delle regole di
pubblicità del privilegio del Tesoro (privilège du Trésor) e le disposizioni
fiscali del Piano di rilancio ;
- il progetto di legge delle finanze
rettificativo per il 2009 prevede le
spese a carico dello Stato a titolo del Piano di rilancio;
- il progetto di legge per l’accelerazione
dei programmi di costruzione e investimenti pubblici e privati comporta
misure di semplificazione e di accelerazione delle procedure in particolare in
materia di costruzione, procedure amministrative e di commesse pubbliche;
Il primo di questi progetti è stato adottato dal
Parlamento a fine dicembre 2008. Gli
altri due progetti di legge sono stati approvati definitivamente dal Senato il
29 gennaio 2009 (Sénat ,
T.A n.
42 e T.A.
n. 44, in attesa di pubblicazione ufficiale).
9 decreti
procedono alle modifiche regolamentari necessarie per :
- creare il
premio (prime) di solidarietà attiva
e l’aiuto eccezionale a favore delle
piccole e medie imprese;
- raddoppiare
il prestito a tasso zero;
- ridisegnare
le regole relative all’urbanistica e alla commessa pubblica;
- organizzare il rimborso mensile dell’IVA;
- alleggerire
la disciplina della pubblicità del privilège del Tesoro .
7
di questi decreti sono stati adottati il 19 dicembre 2008 ; gli ultimi due
decreti, relativi rimborso mensile dell’IVA e alla disciplina della pubblicità del privilège del Tesoro saranno
approvati nei primi mesi del 2009.
Le misure fiscali si articolano in 3 filoni :
- sostenere
gli investimenti delle imprese: lo
sgravio della tassa professionale annunciata dal Presidente della Repubblica il
23 ottobre 2008 sarà completato da una modifica dei coefficienti di
ammortizzamento accelerato, al fine di stimolare le imprese a investire nel
2009 ;
- migliorare
la trésorerie delle imprese : i crediti dell’IVApotrannoessere rimborsati
secondo un ritmo mensile e non più trimestrale. Lo Stato rimborserà alle
imprese, dall’inizio del 2009, le eccedenze d’acconto dell’imposta sulle società (IS) così come i crediti d’imposta ricerca e direport en
arrière de déficits (RAD) di cui esse dispongono;
- sostenere
la costruzione di nuovi alloggi privati: il prestito a tasso zero sarà raddoppiato a partire dal 2009.
Il progetto di
legge delle finanze rettificativa per il 2009 apre i crediti necessari alle
spese dello Stato a titolo del Piano di rilancio, ovvero 9,8 miliardi in
crediti di pagamento (crédits de paiement).
Le spese di
bilancio puntano a 3 settori in via prioritaria:
- lo sforzo
eccezionale di investimenti a carico dello Stato ammonta a 4 miliardi
in autorizzazioni di impegno a favore di infrastrutture nel settore
della difesa e nei settori civili, quali trasporti, istruzione superiore e
ricerca, patrimonio;
- il
sostegno agli investimenti e all’occupazione delle imprese si traduce in
4,6 miliardi di
autorizzazionidi impegno e
5,6 miliardi in crediti di pagamento, di cui 3 miliardi di
dotazione al fondo strategico per gli investimenti (FSI), al di fuori del FSI
questi crediti sono destinati al finanziamento di misure a favore
dell’occupazione, in particolare all’aiuto all’avviamento nelle piccole e medie
imprese, dell’aiuto al rinnovo delle
vecchie auto e di misure di
sostegno alle piccole e medie imprese.
Tali somme comprendono anche 1 miliardo destinato al finanziamento
dell’innalzamento degli anticipi consentiti
sugli appalti pubblici vinti dallo Stato;
- le misure
a favore degli alloggi e della solidarietà
- 1,9 miliardi in autorizzazioni d’impegno e 1,5 miliardi in crediti di pagamento - sono
destinati a rafforzare lo sforzo dello Stato a favore della costruzione e del
rinnovamento urbano e a finanziare il premio di solidarietà attiva a favore del
potere di acquisto delle famiglie più modeste.
Il progetto di
legge rettificativa delle finanze prevede anche un sostegno alle
collettività locali, primo investitore pubblico, affinché esse possano
prendere il loro posto nella risposta alla crisi economica. A tale titolo, è
previsto il versamento anticipato del fondo
di compensazione dell’IVA (FCTVA) a favore delle collettività che si
impegneranno ad aumentare i loro investimenti nel 2009 di almeno un euro in più
in rapporto alla media annuale di investimento degli ultimi tre anni. Il costo
previsto è di 2,5 miliardi e potrà essere più elevato se tale misura
raccoglierà una larga adesione delle collettività locali.
Al fine di
garantire che i crediti aperti dalla legge rettificativa delle finanze siano
consacrati all’attuazione effettiva del Piano di rilancio e non ad eventuali
altre spese, tali crediti, nel loro complesso, faranno capo ad un’unica mission
di bilancio, creata per una durata di 2 anni e denominata « Piano di
rilancio dell’economia ».
IMPATTO
DEL PIANO DI RILANCIO
Il
progetto di legge, approvato il 29 gennaio 2009, per l’accelerazione dei
programmi di costruzione e d’investimenti pubblici e privati ha l’obiettivo di
facilitare la gestione delle regole urbanistiche e della commande publique e comporta misure di semplificazione e di
accelerazione delle procedure, in particolare in materia di costruzione edile,
procedure amministrative e di commesse pubbliche.
Principali
misure previste:
·
le procedure
previste dal Codice Appalti pubblici
sono semplificate
Parallelamente il Primo Ministro ha
dato al Governo istruzioni tramite
circolare di portare al 20 per cento
(invece del 5 per cento attuale ) l’ammontare degli anticipi versati per
gli appalti pubblici superiori a 20 000 euro
vinti dallo Stato da ora fino a
tutto il 2009.
·
sono alleggerite, almeno
temporaneamente, alcune regole dell’urbanistica
per
incoraggiare, in particolare, la costruzione di alloggi. La
validità dei permessi di costruire in corso o rilasciati da qui fino al
2010 viene portata da due a tre anni. La
costruzione in
comproprietà e la modifica dei coefficienti di edificabilità potranno essere alleggeriti su iniziativa dei comuni e
l’esercizio del droit de prioritéviene inquadrato nel tempo.
·
viene creato un terzo regime delle installations classées per la protezione
dell’ambiente (ICPE). Il nuovo regime, intermedio tra gli
attuali regimi di autorizzazione e di dichiarazione, consente una
semplificazione maggiore per le imprese, riducendo i tempi di esame pur
mantenendo le necessarie garanzie;
·
è facilitato il ricorso alla
partecipazione pubblica e privata. Oltre la facoltà per lo Stato di
concedere la sua garanzia e assicurare, per quanto necessario, il finanziamento
dei progetti prioritari realizzati sotto la forma di contratti di partenariato
(PPP), previsti nella legge delle finanze rettificativa per
il 2009, il progetto di legge
prevede anche diversi miglioramenti tecnici.
Documentazione
Sito del Governo francese dedicato al Plan de
Relance
Le dossier
de presse complet du Plan de relance
NORMATIVA
Loi
n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008
Projet de loi de
finances rectificative pour 2009,
approvato definitivamente dal Senato il 29 gennaio 2009 (T.A. n. 42,
, in attesa di pubblicazione ufficiale ) (dossier iter legislativo)
Projet de loi
pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics
et privés, approvato definitivamente
dal Senato il 29 gennaio 2009 (T.A. n. 44 ,
in attesa di pubblicazione ufficiale) (dossier iter legislativo)
Décret n° 2008-1334 du 17 décembre
2008 modifiant diverses dispositions régissant les marchés soumis au code des
marchés publics et aux décrets pris pour l'application de l'ordonnance n°
2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes
publiques ou privées non soumises au code des marchés publics
Décret n° 2008-1351 du 19 décembre
2008 instituant une prime de solidarité active
Décret n° 2008-1353 du 19 décembre
2008 prolongeant le délai de validité des permis de construire, d'aménager ou
de démolir et des décisions de non-opposition à une déclaration préalable
Décret n° 2008-1366 du 19 décembre
2008 relatif aux avances remboursables sans intérêt pour l'acquisition ou la
construction de logements en accession à la propriété et modifiant le code de
la construction et de l'habitation
Décret n° 2008-1357 du 19
décembre 2008 instituant une aide à l'embauche pour les très petites
entreprises
Décret n° 2008-1355 du 19
décembre 2008 de mise en œuvre du plan de relance économique dans les marchés
publics
Décret n° 2008-1356 du 19 décembre
2008 relatif au relèvement de certains seuils du code des marchés publics
Circulaire du 19 décembre 2008
relative au plan de relance de l'économie française - augmentation des avances
sur les marchés publics de l'Etat en 2009
Le direttive comunitarie riguardanti gli appalti pubblici nei settori
dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali (“settori
speciali”) nonché nei settori dei lavori, delle forniture e dei servizi
(“settori classici”) sono state recepite nell’ordinamento tedesco mediante la
Legge contro le restrizioni nell’ambito della concorrenza, nel Regolamento
sulla concessione delle opere pubbliche e nei “Regolamenti sugli appalti” (Verdingungsordnungen (VOL, VOB, VOF).
La Legge contro le limitazioni nel settore della
concorrenza (Gesetz gegen
Wettbewerbsbeschränkungen - GWB) del 26 agosto 1998, da ultimo modificata
con l’articolo 2c della legge del 15 dicembre 2008, è consultabile, in lingua
tedesca, all’indirizzo internet: http://bundesrecht.juris.de/gwb/index.html. Da segnalare, in particolare, la parte quarta relativa alla concessione
delle opere pubbliche e alla verifica del rispetto delle norme (articoli da 97
a 129).
Il Regolamento sulla concessione
delle opere pubbliche (Vergabeverordnung)
del 9 gennaio 2001 è consultabile all’indirizzo internet: http://bundesrecht.juris.de/vgv_2001/index.html
Il corpus disciplinare di base
del settore degli appalti pubblici è contenuto nei Regolamenti sugli appalti
pubblici di lavori, di forniture e di servizi introdotti nel 1926. I
“Regolamenti sugli appalti” sono così suddivisi:
1) Verdingungsordnung
für Leistungen (VOL) (per i servizi e le forniture)
http://www.bmwi.de/BMWi/Navigation/Service/gesetze,did=191324.html
2) Vergabe-
und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB) (per le opere)
Il VOB, a sua volta, è suddiviso in tre parti:
VOB/A per la fase di aggiudicazione
VOB/B per la fase dell’esecuzione
VOB/C per le prescrizioni tecniche
generali
http://www.bmvbs.de/Bauwesen/Bauauftragsvergabe-,1536/Vergabe-und-Vertragsordnung-fu.htm
3) Verdingungsordnung
für freiberufliche Leistungen (VOF).
http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/V/verdingungsordnung-freiberufliche-leistungen,property=pdf,bereich=bmwi,sprache=de,rwb=true.pdf
Da segnalare,
altresì, la legge sull’accelerazione della
pianificazione delle infrastrutture di trasporto nei nuovi Länder nonché
nel Land di Berlino
(Gesetz zur Beschleunigung der Planungen für Verkehrswege in den neuen
Ländern sowie im Land Berlin - Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz)
del 16 dicembre 1991, da ultimo modificata con l’articolo 13 della legge
sull’accelerazione delle procedure di pianificazione delle opere
infratrutturali (Gesetz zur Beschleunigung der Planungsverfahren für
Infrastrukturvorhaben), del 9 dicembre 2006.
Le legge si basa sulla contrazione
dei tempi di scelta nella definizione delle linee generali e specifiche del
Piano a disposizione delle varie autorità (centrali e locali), sulla
limitazione della possibilità di impugnativa da parte sia di autorità locali
sia di privati, sulla semplificazione delle procedure di esproprio e di
indennizzo degli immobili ai privati proprietari. L’effetto principale della legge del 1991 è stato la riduzione delle
resistenze e delle proteste locali. Il testo della legge è reperibile, in lingua tedesca, all’indirizzo
internet:
http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/verkpbg/gesamt.pdf
Infine, la Legge
sull’accelerazione delle procedure di pianificazione delle opere
infrastrutturali (Gesetz
zur Beschleunigung der Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben), del
9 dicembre 2006, ha ulteriormente specificato gli aspetti procedurali della
pianificazione introducendo, tra l’altro, limiti temporali alla discussione con
le associazioni ambientaliste, ammesse di diritto alla partecipazione;
creazione di apposite Autorità di scolto e di reclamo; possibilità per i Länder
di accordarsi con i proprietari sul valore dei terreni da cedere, evitando
l’espropriazione; esclusione delle competenze operative dei Länder per
le opere strategiche, che sono affidate ad un organo pubblico autonomo di
pianificazione a livello nazionale (DEGES) (http://www.deges.de/) con compiti di stazione
appaltante. Il testo della legge è reperibile all’indirizzo internet:
http://217.160.60.235/BGBL/bgbl1f/bgbl106s2833.pdf
Al fine di accelerare gli investimenti pubblici, il 27
gennaio 2009 il Governo federale tedesco ha deciso, con circolare,
l’introduzione di procedure semplificate nell’ambito degli appalti pubblici
di servizi e forniture di interesse nazionale: sarà possibile
indire bandi pubblici a offerte limitate e per le licitazioni private. Per
assicurare la trasparenza, è previsto il dovere di pubblicazione a posteriori (Ex-Post-Veröffentlichungspflicht). Il
Ministero federale dell’economia e della tecnologia è invitato ad attuare la
decisione del Governo nell’ambito dei regolamenti sugli appalti pubblici di
fornitura e servizi (Verdingungsordnung
für Leistungen (VOL) und Verdingungsordnung für freiberufliche Leistungen (VOF).
La circolare del Governo federale è consultabile all’indirizzo internet:
http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/P-R/rundschreiben-kanzleramt-beschleunigung-von-investitionen-01-2009,property=pdf,bereich=bmwi,sprache=de,rwb=true.pdf
In Germania, sono previste diverse
modalità riguardanti le procedure d’appalto:
1) Gara
pubblica (Öffentliche Ausschreibung):
numero illimitato di imprese partecipanti (proceudra aperta);
2)
Gara limitata
(Die beschränkte Ausschreibung)
(procedura chiusa);
3)
Licitazione
privata(Freihändige Vergabe).
Le comunicazioni riguardanti i
pubblici appalti sono pubblicate sui diversi bollettini riguardanti i bandi,
sui quotidiani o sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea.
Qualora un’impresa ritenga che
nella procedura di gara per un pubblico appalto siano state violate le
disposizioni di legge, può chiedere l’avvio di una procedura di verifica
davanti alle competenti autorità (in prima istanza, le Camere per
l’assegnazione degli appalti – Vergabekammer).
Per gli appalti pubblici diinteresse federale è stata istituita la Camera per
l’assegnazione degli appalti presso l’Autorità antitrust federale (Bundeskartellamt).
(Präqualifikationsverfahren)
La qualificazione preventiva
delle imprese di costruzione (Präqualifizierung
von Bauunternehmen) costituisce una prova di verifica dell’idoneità e dei
requisiti delle imprese interessate a partecipare alle gare pubbliche d’appalto
(ai sensi del paragrafo 8, parte A, del Vergabe- und
Vertragsordnung für Bauleistungen). In base al
regolamento VOB/A tutti i pubblici committenti riconoscono come prova di
idoneità delle imprese la loro iscrizione nella Lista dell’Associazione per
la prequalificazione delle imprese costruttrici (Verein für die Präqualifikation von Bauunternehmen e.V. -
Präqualifizierungsliste).
Da segnalare la breve scheda tratta
dal sito del Ministero federale dei trasporti, delle costruzioni e dello
sviluppo urbanistico relativa alla qualificazione preventiva delle imprese (http://www.bmvbs.de/Bauwesen/Bauauftragsvergabe-,1795/Praequalifizierung.htm),
nonché la
Direttiva del Ministero federale dei trasporti, delle costruzioni e dello
sviluppo urbanistico per l’attuazione della procedura di qualificazione delle
imprese (Leitlinie des Bundesministeriums
für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung für die Durchführung eines
Präqualifizierungsverfahrens), aggiornata al mese di settembre 2007.
http://www.pq-verein.de/anlage6560binary
La vigente normativa sugli appalti offre ai pubblici
committenti diverse possibilità di fornire prodotti ecologici per la
realizzazione delle opere.I dettagli sono contenuti nella Comunicazione interpretativa della Commissione europea sul diritto
comunitario degli appalti pubblici e le possibilità di integrare considerazioni
di carattere ambientale negli appalti pubblici, consultabile al sito
internet:http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0274:FIN:IT:PDF
Comunicazione interpretativa della
Commissione europea sul diritto comunitario degli appalti pubblici e le
possibilità di integrare aspetti sociali negli appalti pubblici(15 ottobre 2001)
http://eur
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0566:FIN:IT:PDF
In Germania, la “perizia dei
cittadini” (Bürgergutachten)
rappresenta un modello di democrazia partecipativa. Tale rapporto contiene una
serie di raccomandazioni e consigli dei cittadini, che estratti a sorte da un
registro anagrafico, si esprimono su una determinata questione di politica
pubblica, come la pianificazione urbanistica. Le raccomandazioni dei cittadini
vengono riassunte e pubblicate in un rapporto che successivamente viene
sottoposto all’attenzione e all’esame del committente.
Tutte le informazioni relative al Bürgergutachten sono reperibili
all’indirizzo internet:
http://www.buergergutachten.com/buergergutachten/
Ulteriori informazioni sulla partecipazione
dei cittadini ai processi decisionali e sulle cellule di pianificazione
(Planungszelle), vale a dire i gruppi
di 25 cittadini tirati a sorte per redigere il Bürgergutachten, sono reperibili alla pagina web:
http://www.planungszelle.uni-wuppertal.de/
Da segnalare, infine, alcuni
documenti in materia di partecipazione attiva della cittadinanza:
Le modèle allemand
des jurys citoyens: définition, retour d’expérience, perspectives, di Antoine Vergne, dottorando presso la Libera
Università di Berlino in La
participation des citoyens et l’action publique(Documento del
Centro di analisi strategica, 2008).
Sviluppo urbano e partecipazione della comunità (Stadtentwicklung und Bürgerbeteiligung);
tesi di dottorato di Bastian Goßner, Università di Augusta, Facoltà di
informatica applicata, maggio 2005)
http://www.buergergutachten.com/fileadmin/downloads/diplomarbeit-gossner.pdf
Urban development
and community participation: an extract of a German case study
(estratto in lingua inglese del contributo di Bastian Goßner)
http://www.buergergutachten.com/fileadmin/downloads/Urban_Development_and_Community_Participation__English_.pdf
Il 30 aprile 2004, la Commissione europea
ha presentato il "Libro verde relativo ai partenariati
pubblico-privati e al diritto comunitario degli appalti pubblici e delle
concessioni", nel quale ha affrontato il fenomeno del partenariato
pubblico privato (PPP), quale forma di cooperazione tra le autorità pubbliche e
gli operatori privati, per il finanziamento, la costruzione, il rinnovamento,
la gestione o la manutenzione di un'infrastruttura o la fornitura di un
servizio. Di seguito, la posizione del Governo federale tedesco sull’iniziativa
comunitaria (16 agosto 2004):
(http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/S-T/stellungnahme-der-regierung-der-bundesrepublik-deutschland-zu-dem-gruenbuch,property=pdf,bereich=bmwi,sprache=de,rwb=true.pdf)
A tale proposito, da segnalare due
documenti sulla partecipazione pubblica e privata alla realizzazione di opere
pubbliche:
Public Private Partnership zur Realisierung öffentlicher
Baumaßnahmen in Bayern
(marzo 2006), reperibile all’indirizzo internet:
http://www.bauindustrie-bayern.de/fileadmin/docs_pub/akppp/bbiv/leitfaden2.pdf
Public Private Partnerships (PPP) in German Development Cooperation
(Documento in lingua inglese a cura del Ministero Federale per l’economia, la
cooperazione e lo sviluppo (BMZ) (ottobre 2005)
http://www.bmz.de/en/service/infothek/fach/materialien/materialie148.pdf
Legge sull’accelerazione dell’attuazione della partecipazione
pubblica e privata e per il miglioramento delle disposizioni legislative
generali nell’ambito del partenariato pubblico-privato (ÖPP-Beschleunigungsgesetz)
http://www.bgblportal.de/BGBL/bgbl1f/bgbl105s2676.pdf
Le disposizioni normative riguardanti i costi relativi ai pubblici appalti sono contenute nel Regolamento
sui prezzi degli appalti pubblici (Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei
öffentlichen Aufträgen), del 21 novembre 1953, entrato in vigore il 1° gennaio
1954 (http://bundesrecht.juris.de/bundesrecht/preisv_30_53/gesamt.pdf), e nel relativo allegato
riguardante i criteri per l’individuazione dei costi sulla base dei costi di
produzione (Leitsätze für die Preisermittlung auf Grund von Selbstkosten LSP
(Anlage zur VO PR Nr. 30/53)
http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/J-L/leitsaetze-fuer-die-preisermittlung-auf-grund-von-selbstkosten,property=pdf,bereich=bmwi,sprache=de,rwb=true.pdf
Da
segnalare, a tale proposito, la Relazione
finale riguardante la misurazione dei costi relativi alla procedura degli
appalti pubblici nei settori dei lavori, delle forniture e dei servizi. Studio del Ministero federale per l’economia e la
tecnologia (Studie des Bundesministeriums für Wirtschaft und Tecnologie:
Kostenmessung der Prozesse öffentlicher Liefer-, Dienstleistungs- und
Bauaufträge aus Sicht der Wirtschaft und der öffentlichen) marzo 2008.
http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/Publikationen/Studien/kostenmessung-der-prozesse-oeffentlicher-liefer-dienstleistungs-und-bauauftraege,property=pdf,bereich=bmwi,sprache=de,rwb=true.pdf
Il 5 novembre 2008 il Governo federale tedesco ha adottato il
primo
pacchetto di misure per il rilancio dell’economia (Konjunkturpaket I) denominato “Beschäftigungssicherung
durch Wachstumsstärkung” (Tutela dell’occupazione attraverso il
rafforzamento della crescita) per il rapido superamento della congiuntura
economica sfavorevole. Il pacchetto di aiuti all’economia del valore di circa
32 miliardi di euro, valido per il biennio 2009/2010, contiene 15 misure
finalizzate alla crescita e all’occupazione.
“Primo pacchetto misure economiche adottato dal Governo
federale il 5 novembre 2008” (Documento, in lingua inglese, elaborato dal
Ministero federale dell’economia e dal tecnologia e del Ministero delle
Finanze).
La versione in lingua tedesca è reperibile all’indirizzo
internet:
http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/W/wachstumspaket-breg-november-08,property=pdf,bereich=bmwi,sprache=de,rwb=true.pdf
Il Governo federale prevede investimenti nell’ambito dell’efficienza energetica degli
edifici e accresce le risorse finanziarie (circa 3 miliardi di euro per il
periodo 2009-2010) per il “programma di riduzione delle emissioni CO2 e di
risanamento energetico degli edifici” (Gebäudesanierungsprogramm).
Il programma comprende il “Patto sugli investimenti” (Investitionspakt) tra la Federazione, i Länder e i comuni per il risanamento di scuole, asili nido,
impianti sportivi e di altre infrastrutture sociali.
Il Governo federale prevede, altresì, l’avvio di investimenti
urgenti nel settore stradale (dringliche Verkehrsinvestionen) (circa
11 miliardi). (Si veda, a tale proposito, il programma “Innovations- Investitionsprogramm Verkehrs”). Il programma prevede
investimenti nel settore ferroviario, nonché per la manutenzione e lo sviluppo
delle strade di grande comunicazione e delle idrovie.
Il pacchetto del Governo prevede, infine, investimenti del
valore di tre miliardi di euro per i comuni
deboli da punto di vista infrastrutturale (Infrastrukturprogramme der KfW – Kreditanstalt für Wiederaufbau)).
Il programma prevede l’ammodernamento delle strade, semafori sicuri, luoghi
attrattivi per il tempo libero, reti fognarie.
Il 27 gennaio 2009 il Governo federale tedesco ha adottato un
secondo pacchetto di misure per il rilancio dell’economia (Konjunkturpaket II). Il pacchetto
contiene misure, per il biennio 2009-2010, con effetti a breve, medio e lungo
termine, per un ammontare di 50 miliardi di euro e prevede, tra l’altro,
investimenti nel campo delle infrastrutture (strade e scuole) e della tutela
ambientale. Il pacchetto anti-crisi prevede, altresì, procedure più semplici
per l’assegnazione di risorse finanziarie ai comuni.
Informazioni più dettagliate sul pacchetto di misure
governative sono reperibili all’indirizzo internet:
http://www.bundesfinanzministerium.de/nn_69120/DE/Buergerinnen__und__Buerger/Gesellschaft__und__Zukunft/themenschwerpunkt__konjunkturpakete/075__in__Bewegung__halten.html
Misure
con effetti a medio e lungo termine: investimenti futuri nei seguenti settori:
-
Formazione (ristrutturazione e
risanamento energetico di asili, scuole, università; ricerca);
- Infrastrutture
(aiuti finanziari per l’urbanistica, l’insonorizzazione, gli ospedali;
ampliamento e ammodernamento delle vie di comunicazione (strade, ferrovie e
idrovie); per le infrastrutture si prevedono investimenti per 17, 18 miliardi
di euro;
- Aiuti
finanziari ai comuni
(Studie des Bundesministeriums für
Wirtschaft und Tecnologie: Kostenmessung der Prozesse öffentlicher Liefer-,
Dienstleistungs- und Bauaufträge aus Sicht der Wirtschaft und der öffentlichen) marzo 2008.
http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/Publikationen/Studien/kostenmessung-der-prozesse-oeffentlicher-liefer-dienstleistungs-und-bauauftraege,property=pdf,bereich=bmwi,sprache=de,rwb=true.pdf
Programma di investimenti ed
innovazione denominato “Trasporti”, relativamente agli anni 2009 – 2010
(Arbeitsplatzprogramm Bauen und Verkehr
(APBV) „Verkehr"); documento del Ministero dei trasporti, delle
costruzioni e dello sviluppo urbanistico del dicembre 2008
http://www.bmvbs.de/Anlage/original_1060629/Arbeitsplatzprogramm-Bau-und-Verkehr-APBV.pdf
Programma quadro di investimenti
fino al 2010 nel settore delle infrastrutture stradali della Federazione
(Investitionsrahmenplan bis 2010 für die
Verkehrsinfrastruktur des Bundes); documento elaborato dal Ministero federale
dei trasporti, delle costruzioni e dello sviluppo urbanistico nell’aprile 2007.
http://www.bmvbs.de/Anlage/original_1003308/Investitionsrahmen-plan-bis-2010-fuer-die-Verkehrsinfrastruktur-des-Bundes-IRP.pdf
L’armonizzazione
normativa comunitaria in tema di appalti pubblici ha temperato, ma non
cancellato, le particolarità del sistema britannico. Esso si connota per alcuni
aspetti derivanti dalla peculiare tradizione giuridica del Paese: tra questi,
la centralità assegnata al contratto (in luogo del rilievo assunto dal
provvedimento amministrativo nei Paesi di diritto continentale) e l’approccio
pragmatico, e scevro da formalità, alla materia.
La
ricerca di una maggiore efficienza ha fatto sì che, a partire dal 1994, le regole
sulle procedure di affidamento siano state più volte aggiornate (secondo
indicazioni formulate in appositi rapporti d’indagine) al fine di ridurre il
contenzioso e di abbreviare tempi e costi di realizzazione.
In
tale contesto è venuta formandosi la vigente disciplina generale degli appalti pubblici,
le cui linee fondamentali sono illustrate nelle guide predisposte dall’Ufficio
governativo competente, incardinato nel Ministero del Tesoro (Office of Government Commerce - OGC):
http://www.ogc.gov.uk/procurement_policy_and_application_of_eu_rules_uk_regulations_.asp
- OGC, An Introduction to Public Procurement
http://www.ogc.gov.uk/documents/Introduction_to_Public_Procurement.pdf
Volendo
isolare, in estrema sintesi, i caratteri
salienti dell’attuale disciplina, essi potranno essere individuati
nell’impostazione più cooperativa che antagonistica del rapporto instaurato tra
le parti contrattuali; nell’attenzione verso la valutazione dei costi all’interno
dell’intero ciclo di realizzazione dell’opera; nella centralità assegnata al
progetto; nel grado elevato di standardizzazione dei documenti contrattuali e progettuali;
nella programmazione degli interventi, in ambito sia territoriale (mediante la
creazione di centrali di committenza a livello di città metropolitane o di
contea) sia temporale (mediante accordi quadro); nel frequente ricorso, in
determinati settori, a modelli integrati (collaborative
procurement) che includono la fase progettuale, esecutiva e gestionale
delle opere; nella prevalenza di procedure ristrette (sotto il profilo degli
offerenti).
Le
operazioni di public procurement (categoria generale che comprende, di norma,
tanto l’acquisizione da parte di soggetti pubblici di beni e servizi forniti da
terzi selezionati in base a procedure competitive, quanto il concorso dei
privati alla realizzazione di più complesse opere pubbliche), devono, inoltre,
essere conformi ad alcuni principi “di
sistema”: l’efficienza della spesa pubblica (value for money), la sostenibilità socio-ambientale degli
interventi (sustainability) e la
disponibilità delle risorse finanziarie per realizzarli (affordability).
La
disciplina delle infrastrutture è integrata, in particolare, dai criteri che
presiedono alla definizione degli obiettivi e dagli strumenti di pianificazione
territoriale. La materia è stata oggetto di una recente riforma legislativa:
http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2008/ukpga_20080029_en_1
- Note esplicative alla legge:
http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2008/en/ukpgaen_20080029_en_1
Il
Planning Act introduce un quadro
legislativo unitario in materia di progettazione e di localizzazione delle infrastrutture di rilievo nazionale (Major Infrastructure Projects) e delinea
un regime semplificato di autorizzazioni, idoneo a superare le difficoltà e le
lentezze sperimentate in applicazione della precedente normativa.
Nel
2002, in una nota dell’Ufficio parlamentare per la scienza e la tecnologia,
venivano individuate le principali ragioni
di una riforma della disciplina delle infrastrutture che la innovasse sotto
alcuni fondamentali profili (la riduzione delle autorizzazioni necessarie; la
formulazione in materia di indirizzi di politica nazionale da parte del
Governo, e, rispettivamente, di “decisioni di principio” da parte del
Parlamento; la definizione di procedure parlamentari ad hoc, tali da assicurare la rapidità delle decisioni):
- Parliamentary
Office of Science and Technology, Appraising
Major Infrastructure Projects
http://www.parliament.uk/post/pn173.pdf
Ancora
nel 2002, gli aspetti di procedura
parlamentare sono stati presi in esame dalla Commissione competente della Camera
dei Comuni (First Special Report
della sessione 2001-2002):
- House of
Commons – Committee on Procedure, Major
Infrastructure Projects: Proposed New Parliamentary Procedure(2002)
http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200102/cmselect/cmproced/1031/103103.htm#a1
Il
più diretto antecedente dei progetti di riforma da cui ha avuto origine il Planning Act è, tuttavia, da individuare
nell’indagine affidata nel 2005 dal Ministro del Tesoro ad un gruppo di esperti
indipendenti, incaricato di una revisione
del sistema di pianificazione territoriale che potesse promuovere lo
sviluppo economico locale, far fronte alle sfide della globalizzazione e, nel contempo,
garantire i migliori livelli di sostenibilità sociale e ambientale. Nel
presentare la relazione conclusiva, la commissione incaricata dell’indagine
(guidata da Kate Barker) formulava, il 5 dicembre 2006, puntuali
raccomandazioni al legislatore:
- Barker Review of Land Use Planning. Final
Report – Recommendations(2006)
http://www.communities.gov.uk/documents/planningandbuilding/pdf/154265.pdf
Dopo
aver messo in luce le ripercussioni negative - in termini di costi e di
incertezza - prodotte sull’economia, sulle imprese e sulle comunità locali dai
ritardi nella realizzazione di opere infrastrutturali (come quelle sperimentate
durante i lavori di ampliamento dell’aeroporto di Heathrow), il Rapporto Barker
individuava il rimedio, da una parte, nella chiara formulazione di una politica delle infrastrutture ad opera del Governo,
e dall’altra nella istituzione di un
soggetto indipendente con l’autorità di verificare la congruenza delle
singole iniziative con tale quadro strategico.
Nel contempo, venivano presentate (nel dicembre
2006) le conclusioni di un’altra indagine - affidata dal Governo a Lord
Eddington - dedicata al sistema dei trasporti del Regno Unito, che evidenziavano
la carenza di un quadro strategico a lungo termine per lo sviluppo del settore
(conciliando sostenibilità socio-ambientale e produttività economica) e la
necessità di porvi rimedio attraverso un piano di interventi sulle
infrastrutture dei trasporti:
- Department
for Transport, The Eddington
Transport Study (2006)
http://www.dft.gov.uk/162259/187604/206711/executivesummary.pdf
Facendo
proprie quelle raccomandazioni, il legislatore ha dunque previsto, nel Planning Act, una semplificazione del regime delle autorizzazioni ed uno snellimento
delle procedure per la realizzazione di opere
di rilevanza nazionale in alcuni macro-settori (trasporti, smaltimento dei
rifiuti, acque, particolari fonti di energia).
La maggiore speditezza delle procedure è bilanciata, nel disegno del
legislatore, da previsioni poste a garanzia della trasparenza del processo
decisionale, della partecipazione pubblica e funzionali alla chiara individuazione
delle responsabilità in ogni sua fase.
Un
ruolo fondamentale è assegnato alla Infrastructure Planning Commission
(IPC), configurata come centro unitario di imputazione delle attività (prima
ripartite tra i Ministeri negli ambiti di loro competenza) concernenti
l’autorizzazione generale necessaria per la realizzazione delle infrastrutture:
- Infrastructure
Planning Commission
http://www.nationalinfrastructureplanning.co.uk/default.aspx
Composta
da esperti del settore di nomina ministeriale, la IPC adotta le proprie
decisioni (a partire dal mese di aprile 2009) su richiesta (application) dei soggetti (stazioni
appaltanti) interessati alla realizzazione di infrastrutture di importanza nazionale (Nationally
Significant Infrastructure Project), e, qualora il Governo abbia al riguardo già formulato obiettivi di
politica generale (National Policy
Statements – NPS), essa verifica la coerenza dei progetti di volta in volta
presentati con tali indirizzi generali.
L’esame
delle richieste da parte della IPC – articolata al suo interno in Consigli e
Comitati - si svolge, secondo regole procedurali stabilite dalla stessa legge, entro il termine massimo di nove mesi
(sei mesi per l’attività istruttoria e tre mesi per la decisione, da parte
della stessa IPC o del Ministro competente). La decisione della IPC si
concreta, di norma, in un provvedimento (order)
che, sostanziandosi in una autorizzazione
generale (development consent),
conferisce ai richiedenti alcune abilitazioni preordinate alla realizzazione
delle opere (da far valere, ad esempio, nel quadro di procedure espropriative);
tale autorizzazione, riservata ai progetti compresi negli ambiti e nelle
finalità dei National Policy Statements
(o comunque oggetto di specifiche direttive ministeriali), assorbe ogni altro
permesso o titolo autorizzativo previsto da discipline settoriali.
La
formulazione dei National Policy Statements da parte del Governo è sottoposta
alla previa consultazione pubblica,
alla verifica della sostenibilità degli interventi considerati e allo scrutinio delle Camere, le quali
possono approvare al riguardo, entro un certo termine, una risoluzione oppure
formulare raccomandazioni attraverso le commissioni parlamentari competenti
(senza però che degli statements sia
prescritta l’esplicita approvazione parlamentare).
Quanto
al loro contenuto, detti statements
possono, in particolare (art. 5, par. 5 della legge), determinare la tipologia
e l’ordine di grandezza di un intervento sulla base di necessità nazionali o di
una determinata area; fissare i criteri per giungere alla localizzazione delle infrastrutture da realizzare, indicando, se
del caso, la diversa priorità assegnata a ciascun criterio; individuare
localizzazioni specifiche per affermarne l’idoneità oppure l’inidoneità;
individuare uno o più soggetti istituzionalmente abilitati alla definizione
dell’intervento; stabilire le condizioni in cui è necessario intraprendere
iniziative dirette a mitigare l’impatto
degli interventi in questione.
Gli
statements, oltre che ad un regime di
pubblicità e ad un obbligo di motivazione circa le ragioni che ne hanno
determinato l’adozione, sono suscettibili di periodica revisione da parte del
Ministro competente, che può anche sospenderne l’efficacia in ragione di mutate
condizioni; essi, inoltre, possono essere impugnati in giudizio entro un dato
termine dalla loro pubblicazione e in presenza di determinati requisiti posti
dalla legge.
In
conformità ad una prassi più generale e consolidata (formalizzata dal 2000 con
la pubblicazione di un apposito codice delle consultazioni pubbliche),
il Planning Act delinea una fase
antecedente e propedeutica all’esame, da parte della IPC, delle richieste
relative a progetti infrastrutturali. In questa fase (pre-application procedure) è fatto obbligo al richiedente di consultare determinati soggetti o categorie
di soggetti (istituzionali o
privati) i cui ambiti di competenza od interessi siano incisi dalla
realizzazione del progetto previsto; tali soggetti sono chiamati a presentare,
entro un termine non inferiore a 28 giorni, le proprie deduzioni, di cui il
promotore del progetto dovrà tenere conto al momento di sottoporlo
all’approvazione. E’ egualmente prescritta la consultazione delle comunità locali interessate, dopo aver dato
adeguata diffusione ai contenuti del progetto.
L’introduzione
di un quadro standardizzato di criteri di analisi socio-economica per la valutazione preliminare e per il controllo della spesa pubblica
destinata alla realizzazione di infrastrutture è stato, in anni recenti,
obiettivo perseguito dal Governo con una serie di documenti e di guide
predisposti dal Ministero del Tesoro, a partire dal Green Book pubblicato, in versione aggiornata, nel 2003:
- HM
Treasury, The Green Book. Appraisal
and Evaluation in Central Government (2003)
http://www.hm-treasury.gov.uk/d/green_book_complete.pdf
In
esso vengono indicati i parametri basilari ai quali deve attenersi la valutazione dei costi e dei benefici
dei programmi o progetti relativi alla realizzazione di grandi opere. La
cornice metodologica che ne risulta è indicata sovente con l’acronimo ROAMEF, che riassume le singole fasi in
cui si articola l’intero procedimento valutativo: Rationale, Objectives, Appraisal, Monitoring, Evaluation, Feedback.
Lo
scrutinio di cui sono oggetto i progetti e i programmi relativi alle opere
pubbliche include, peraltro, criteri valutativi di diffusa applicazione e già
da tempo invalsi nel Regno Unito, come la regulatory impact analysis (ossia
l’analisi delle ripercussioni economiche delle stesse regole che si intendono
introdurre), i quali, a loro volta derivano da principi più generali (come
quelli di buona regolazione”, di analisi di impatto normativo e di valutazione
delle politiche pubbliche). La particolare attività di valutazione di cui
tratta il Green Book, tuttavia, si inquadra nell’esame dell’operazione
economica considerata (business case),
compiuta in base a metodiche particolari e ad articolati procedimenti.
In
relazione alla diffusione di tali criteri il Governo ha svolto una ampia attività di informazione. Manuali
operativi per lo svolgimento di queste preliminari valutazioni degli
investimenti pubblici per opere infrastrutturali, destinati ai diversi soggetti
i cui poteri decisionali siano implicati nelle singole fasi di elaborazione e
di realizzazione dei relativi programmi, sono resi disponibili dal Ministero
del Tesoro:
- HM
Treasury, Business case resources
http://www.hm-treasury.gov.uk/data_greenbook_business.htm
A
questi manuali di orientamento generale si aggiungono guide settoriali riferite
ai singoli Dipartimenti governativi, in cui i criteri che presiedono alla
programmazione e realizzazione di opere pubbliche sono specificati in rapporto
alle diverse competenze ministeriali:
- HM
Treasury, Detailed department
guidance
http://www.hm-treasury.gov.uk/data_greenbook_detguidance.htm
Complementari
ai criteri, di generale applicazione, del Green
Book sono le indicazioni affidate dal Governo ad ulteriore documento,
concernente la valutazione degli interventi pubblici mirati al risanamento dei distretti territoriali in
crisi o svantaggiati, al loro rilancio e allo sviluppo regionale. Esso è
costituito da una guida rivolta principalmente agli amministratori pubblici e
delinea, in modo articolato, il ciclo di valutazione degli interventi pubblici
di rilevanza territoriale:
- Department
for Communities and Local Government, Assessing
the impact of spatial interventions (2003)
http://www.communities.gov.uk/documents/citiesandregions/pdf/156906.pdf
La
valutazione delle politiche pubbliche in materia di infrastrutture si avvale
anche di particolari metodi di analisi e
di ricerca sociale. All’esigenza di determinare, sotto questo profilo, i
criteri di policy evaluation risponde
un documento redatto nel 2003 per iniziativa del Cabinet Office, ad esito
di una indagine sui criteri e sulle forme di elaborazione delle politiche
pubbliche avviata nel decennio precedente.
Finalità
del Magenta Book è quella di fornire,
in forma semplificata, strumenti di analisi mutuati dai principali ambiti
disciplinari rilevanti per la valutazione delle politiche pubbliche:
- Cabinet
Office – Strategy Unit, The Magenta
Book. Guidance Notes for Policy Evaluation and Analysis (2003)
http://www.nationalschool.gov.uk/policyhub/magenta_book/index.asp
La
sostenibilità (sustainability) delle
grandi opere da realizzare costituisce un punto fermo della disciplina vigente.
Sostenibile, nell’accezione legislativa, è l’opera derivante da un processo in
cui il soggetto che intende realizzarla (mediante l’acquisizione o la creazione
di beni, servizi, infrastrutture) persegue le proprie finalità economiche in
condizioni di salvaguardia dell’ambiente e dando luogo, nel contempo, ad
effetti positivi durevoli e di più ampia portata di cui possano beneficiare
l’economia e le comunità interessate.
A
questo riguardo è stato criticamente evidenziato, in una recente indagine sul sustainable
procurement, che il principio – soprattutto nel settore edilizio - non
sempre ha avuto meditata applicazione, poiché in sede di autorizzazione dei
progetti di rilevanza pubblica sono stati privilegiati criteri di economicità
riferiti al breve periodo, con sacrificio di una effettiva valutazione della
convenienza economica di misure dirette al contenimento dei consumi energetici e dell’impatto ambientale.
Questo
particolare profilo è stato affrontato nel “Libro bianco” pubblicato nel 2007
dal Dipartimento governativo competente, con cui è stata introdotta la pubblica
consultazione promossa in materia :
- Department
for Communities and Local Government, Major
planning reform for a sustainable future. White Paper (2007)
http://www.communities.gov.uk/documents/planningandbuilding/pdf/planningsustainablefuture.pdf
- Department
for Communities and Local Government, Planning
for a sustainable future. Consultation
http://www.communities.gov.uk/documents/planningandbuilding/pdf/325065.pdf
Il sistema britannico si
caratterizza per l’introduzione, a partire già dall’inizio del decennio scorso,
di forme di finanziamento delle opere pubbliche basate sul ricorso ai capitali privati e ad accordi di partenariato tra i soggetti
pubblici e le imprese. In applicazione degli schemi di Private Finance Initiative(PFI) e di Public
–Private Partnership (PPP), le imprese partecipano ai rischi degli
interventi da realizzare e ne assumono complessivamente le responsabilità
attuative (dalla progettazione definitiva, al finanziamento, all’esecuzione ed
alla gestione del servizio), a fronte dell’impegno della parte pubblica di
ripagare l’investimento e i costi gestionali.
Il Ministero del Tesoro
rende consultabili, sul proprio sito Internet, una cospicua serie di manuali
operativi e di strumenti di valutazione con riguardo ai diversi aspetti di
rilievo nell’applicazione degli schemi suddetti (modulistica contrattuale,
criteri di valutazione finanziaria, ecc.):
- HM Treasury, Public Private Partnership
http://www.hm-treasury.gov.uk/ppp_index.htm
Un bilancio del ricorso
alla PFI per investimenti
infrastrutturali nei principali ambiti, e la definizione di nuove misure
per accrescere l’efficienza di tali forme di finanziamento sono il tema
affrontato dal Ministero del Tesoro in un documento del 2007:
- HM Treasury, Infrastructure procurement: delivering long-term value (2007)
http://www.hm-treasury.gov.uk/d/bud08_procurement_533.pdf
I progetti degli organi di
governo locale (della regione inglese) la cui realizzazione implichi il
finanziamento pubblico integrato da risorse private (con il ricorso a schemi di
PFI o PPP) sono sottoposti alla valutazione
di un comitato insediato presso il Ministro del Tesoro. Tale esame è svolto
secondo procedure disciplinate da un apposito codice di condotta:
- HM
Treasury, Project Review Group –
Process and Code of Practice
http://www.hm-treasury.gov.uk/d/PRG_Code_of_Practice_v2.0.pdf
Il
finanziamento di opere infrastrutturali da realizzare in ambito locale può
valersi anche dell’introduzione di una “tassa
di scopo” (Community Infrastructure
Levy – CIL), la cui imposizione è rimessa alla discrezionalità delle
autorità di governo locale, secondo i criteri stabiliti dal Planning Act (nella parte 11)
- Department
for Communities and Local Government, The
Community Infrastructure Levy (2008)
http://www.communities.gov.uk/documents/planningandbuilding/pdf/communityinfrastructurelevy.pdf
Mette
conto segnalare, per completezza, che il finanziamento
pubblico delle iniziative promosse dalla rete dei Research Councils del Regno Unito per alcune categorie di
infrastrutture (rilevanti, tipicamente, la ricerca
scientifica e l’innovazione
tecnolgica), attinge ad un fondo particolare (Large Facilities Capital Fund – LFCF), alimentato, di norma, con
100 milioni di sterline l’anno:
- Research
Councils UK,
Large Facilities Capital Fund
http://www.rcuk.ac.uk/research/resinfra/lfcapital.htm
- Research
Councils UK,
Large Facilities Capital Fund
Roadmap 2008
http://www.rcuk.ac.uk/cmsweb/downloads/rcuk/publications/lfroadmap08.pdf
La
disciplina dettata per i Nationally
Significant Infrastructure Projects trova prevalente applicazione nella
regione inglese; nelle regioni interessate dal processo autonomistico avviato a partire dal 1998, essa si applica
negli ambiti non compresi nelle competenze devolute.
Con riferimento all’Inghilterra, il Governo ha
promosso nel 2007 un’indagine sullo sviluppo
delle aree sub-regionali:
- BERR, Prosperous Places: Taking forward the
Review of Sub National Economic Development and Regeneration (2008)
http://www.berr.gov.uk/files/file45468.pdf
In
Scozia (com’è noto, dotata di
particolare autonomia nel quadro della devolution)
il Governo locale ha predisposto, nel 2008, un piano di investimenti per le
infrastrutture regionale:
- The
Scottish Government, Infrastructure
investment plan 2008
http://www.scotland.gov.uk/Resource/Doc/217601/0058293.pdf
Possono
segnalarsi significativi e recenti esempi di provvedimenti adottati dal
legislatore britannico in relazione a singole
opere infrastrutturali:
- London
Olympic Games and Paralympic Games Act 2006 (in prospettiva dello svolgimento nel Regno
Unito dei giochi olimpici del 2012)
http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2006/pdf/ukpga_20060012_en.pdf
- Crossrail
Act 2008 (legge sui
trasporti ferroviari nell’area metropolitana londinese, che prevede, in
particolare, la realizzazione di tratti in galleria nel centro urbano per
collegarlo alle ferrovie di superficie ad est e ovest)
http://www.dft.gov.uk/162259/165234/302038/The_Crossrai_lAct_2008.pdf
Note esplicative al Crossrail Act:
http://www.dft.gov.uk/162259/165234/302038/crossrailbillnotes.pdf
Tra
le più significative e recenti iniziative di investimento pubblico, si segnala
il programma concernente l’edilizia
scolastica (istituti superiori) avviato nel 2005 (Building Schools for the Future), i cui progressi sono oggetto di
un rapporto (il secondo) presentato nel dicembre 2008:
- Department
for Children, Schools and Families, Evaluation
of Building for the Future – 2nd Annual Report (2008)
http://www.teachernet.gov.uk/_doc/13240/2ndannualreport.pdf
Di
recente, il Dipartimento dei Trasporti
ha avviato una consultazione pubblica in prospettiva della predisposizione di
linee-guida concernenti i criteri e le modalità del finanziamento pubblico delle infrastrutture di rilievo strategico
per lo sviluppo dell’economia nazionale:
- Department
for Transport, Funding transport
Infrastructure for strategically significant developments: A Consultation
on draft Guidelines
http://www.dft.gov.uk/consultations/open/fundingtransportinfrastructure/conmain.pdf
Il documento programmatico più significativo elaborato in
Spagna negli ultimi anni in materia di infrastrutture è costituito dal Plan Estratégico de Infraestructuras y
Transporte (PEIT) 2005-2020,
preparato dal Ministerio de Fomento
(assimilabile ad un “Ministero delle Infrastrutture”) competente in materia di
infrastrutture, ed approvato dal Consiglio dei Ministri il 15 luglio 2005,
durante il primo governo Zapatero, a guida socialista (testo consultabile per
capitoli, a partire dalla pagina indice
http://www.fomento.es/MFOM/LANG%5FCASTELLANO/%5FESPECIALES/PORTUFUTUROHOY/PEIT/).
Il Piano, che recupera la pianificazione
come strumento di programmazione delle attività pubbliche in un’ottica di
medio e lungo periodo, parte dall’analisi della situazione delle reti delle infrastrutture
di trasporto e dall’individuazione di alcune criticità, in particolare
il carattere eccessivamente radiale del sistema, che ha favorito la
centralizzazione e la concentrazione verso alcuni grandi nuclei, generando
disparità ed esclusioni verso altre parti del territorio, e la scarsa
intermodalità tra le differenti reti e infrastrutture (strade, ferrovie, porti
ed aeroporti), per proporre un “cambio di rotta” basato su quattro obiettivi
generali:
-
migliorare l’efficienza del sistema;
- rafforzare la coesione sociale e
territoriale;
- contribuire alla sostenibilità generale del sistema, mediante
l’attuazione degli accordi internazionali e della normativa europea in materia
ambientale;
- dare impulso allo sviluppo
economico e alla competitività.
Il Piano prevede un notevole
impegno finanziario (circa 249 miliardi di euro complessivi, con un impegno
annuale pari all’1,5% del PIL), con il 60% a carico del bilancio dello Stato ed
il rimanente 40% di cofinanziamento pubblico-privato, con lo sviluppo della
rete ferroviaria che assorbe più del 43% dei fondi.
Particolare risalto è dedicato a
questi ultimi due aspetti (partnership
pubblico-privato e centralità dello sviluppo ferroviario) nella pagina web del Ministerio de Fomento dedicata
all’illustrazione del Piano ed all’approfondimento di alcuni temi correlati (http://www.fomento.es/TRANSPORTPROJECT/LANG_CASTELLANO/INFRAESTRUCTURA/ESPANA/),
dove vengono ricordate due importanti riforme legislative approvate nel 2003,
durante l’ultimo governo Aznar, a guida popolare:
- la Ley
13/2003, de 23 de majo, reguladora del contrato de concesión de obras
públicas;
- la Ley
39/2003, de 17 de novembre, del Sector Ferroviario.
La Legge 13/2003 sul contratto
di concessione di opere pubbliche ha inteso riformare l’istituto
della concessione come contratto che disciplina il contributo di risorse
private alla creazione di infrastrutture, dietro compenso adeguato dell’impegno
imprenditoriale, offrendo un ampio ventaglio di soluzioni di finanziamento; tra
queste la creazione dei nuovi “contratti di opere pubbliche con la modalità
dell’abbuono totale del prezzo”, che impegnano il contrattista a finanziare
anticipatamente la realizzazione dell’opera, dandogli la possibilità del ricorso al mercato dei
capitali tanto interno quanto estero, anche attraverso la costituzione di enti pubblici imprenditoriali, con facoltà di
indebitamento, autorizzati all’emissione di obbligazioni o di altri
titoli, eventualmente rappresentanti la partecipazione a uno o più dei diritti
di credito, costituiti a favore del concessionario medesimo (ad esempio il
diritto alla riscossione di tariffe). Questa ed altre tipologie flessibili di
contratto consentono alle pubbliche amministrazioni, ad esempio, di diluire gli
impegni a carico della spesa pubblica, ripartendoli in più esercizi finanziari.
A tale proposito, la successiva Legge 39/2003 sul settore ferroviario che ha voluto riordinare
completamente il settore ferroviario statale, ponendo le basi per l’ingresso di
nuovi soggetti nel mercato dei trasporti su rotaia, pur mantenendo la
separazione tra il regime delle infrastrutture e quello del trasporto, ha
quindi attribuito un ruolo essenziale ad un nuovo organo amministratore delle infrastrutture ferroviarie (Administrador de Infraestructuras
Ferroviarias, ADIF), costituendolo come ente pubblico imprenditoriale ascritto al Ministerio de Fomento, con personalità giuridica propria, piena
capacità di operare per l’attuazione dei propri fini e patrimonio proprio, al quale compete la costruzione e
l’amministrazione delle linee ferroviarie così come dei tratti di linea o
degli altri elementi infrastrutturali che formino parte della rete della quale,
in virtù di questa legge, egli è titolare.
Il PEIT 2005-2010 prosegue
in tale direzione di articolazione e flessibilizzazione delle forme di
finanziamento delle opere pubbliche, illustrate nel capitolo 8.2. “Fonti di
finanziamento”, presentando una distinzione generale tra finanziamenti a carico
del bilancio statale, finanziamenti extra-bilancio e forme di associazione
pubblico-privato, con ulteriori suddivisioni interne alle prime due tipologie.
Da segnalare, infine, nell’ambito
della legislazione sugli appalti di opere pubbliche, la successiva Ley 30/2007,
de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, di riforma dei
contratti pubblici, che ha istituito un nuovo tipo di contratto, cioè il
“contratto di collaborazione tra settore pubblico e settore privato”,
relativo a prestazioni complesse e caratterizzate da un certo grado di
indeterminatezza iniziale, il cui finanziamento può essere assunto inizialmente
dall’operatore privato, mentre la pubblica amministrazione interviene
successivamente nella copertura delle spese, al momento della effettiva
utilizzazione dei beni o dei servizi che costituiscono l’oggetto del contratto.
Il PEIT 2005-2020 è stato oggetto,
prima dell’approvazione, di una Relazione sulla sostenibilità ambientale del
Piano (testo consultabile per capitoli, a partire dalla pagina indice http://peit.cedex.es/documentos/sostenibilidad.htm),
elaborata in base ad un procedimento coordinato tra il Ministerio de Fomento ed il Ministerio
de Medio Ambiente, ispirato ai criteri contenuti nella Direttiva comunitaria 2001/42/CE, relativa alla valutazione d’impatto di determinati piani
e programmi sull’ambiente. Osservazioni conclusive in merito sono state poi
inserite nel testo finale del Piano, al capitolo 7.5. “Inserimento di criteri
ambientali nei piani, programmi ed attività di attuazione del PEIT”, che
contiene, tra l’altro, le raccomandazioni conclusive della “memoria ambientale”
elaborata dai due ministeri e le indicazioni sul sistema di gestione ambientale
delle infrastrutture e dei trasporti, cioè sull’insieme dei procedimenti che
introducono concretamente gli obiettivi ambientali nel ciclo della
pianificazione, progettazione, costruzione e utilizzazione delle grandi opere.
Va segnalato che la menzionata
Direttiva comunitaria 2001/42/CE è stata successivamente recepita
nell’ordinamento spagnolo mediante la Ley 9/2006,
de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y
programas en el medio ambiente,
al fine di « promuovere uno sviluppo sostenibile, conseguire un elevato livello
di protezione dell’ambiente e contribuire all’inserimento degli aspetti
ambientali nella preparazione e adozione di piani e programmi, mediante la
realizzazione di una valutazione ambientale di quelli che possano aver effetti
significativi sull’ambiente » (art. 1 Legge 9/2006).
In
dettaglio l’organo promotore, appartenente ad un’amministrazione centrale,
regionale o locale, che avvia il procedimento per l’elaborazione di un piano o
programma settoriale, è tenuto a preparare un “rapporto di sostenibilità ambientale” (informe de sostenibilidad
ambiental), nel quale deve “identificare, descrivere e valutare i probabili
effetti significativi sull’ambiente che possano derivare dall’applicazione del
piano o programma, così come le alternative ragionevoli, affidabili a livello
tecnico e ambientale, compresa l’alternativa zero, che tengano in
considerazione gli obiettivi e l’ambito territoriale di applicazione del piano
o programma” (art. 8); il contenuto minimo del rapporto di sostenibilità
ambientale, con le informazioni che in esso devono essere presenti, è elencato
nell’Allegato I della legge.
Il
livello di dettaglio di ogni singolo rapporto è stabilito da un altro
organismo, diverso dall’organo promotore, e denominato “organo ambientale”, sempre appartenente alla pubblica
amministrazione, che determina anche quali altri soggetti debbano essere
consultati sulla versione preliminare del piano o programma, comprensiva del
rapporto di sostenibilità ambientale.
Al
termine di questa fase verrà elaborata una “memoria ambientale” (memoria ambiental), allo scopo di “valorizzare
l’inserimento degli aspetti ambientali nella proposta di piano o programma, e
nella quale si analizzerà il processo di valutazione, il rapporto di sostenibilità
ambientale e la sua qualità, e si valuterà il risultato delle consultazioni
realizzate e come sono state prese in considerazione e si analizzerà la
previsione degli impatti significativi dell’applicazione del piano o programma”
(art. 12).
A
questo punto l’organo promotore potrà redigere la proposta finale di piano o
programma.
Il PEIT contiene il capitolo 7.4.
“Strumenti di concentrazione” che tratta, in primo luogo, dei rapporti tra
lo Stato centrale e le Comunità autonome, con riferimento iniziale alla distribuzione
delle competenze in materia di infrastrutture e trasporti.
Va
ricordato, infatti, che la Costituzione spagnola del 1978 (consultabile
in versione italiana nel sito Internet del Congresso dei deputati,
all’indirizzo web http://www.congreso.es/constitucion/ficheros/c78/cons_ital.pdf),
assegna chiaramente tali competenze, riconoscendo alle Comunità autonome
le materie riguardanti “le opere pubbliche di interesse della Comunità Autonoma
sul proprio territorio” (art. 148.1.4.) e “le ferrovie e strade il cui
tracciato si svolga interamente sul territorio della Comunità autonoma” (art.
148.1.5.), mentre riserva allo Stato la competenza esclusiva in materia di “ferrovie
e trasporti via terra che attraversino il territorio di più di una Comunità autonoma”
(art. 149.1.21.) e di “opere pubbliche di interesse generale o la cui
realizzazione interessi più di una Comunità Autonoma” (art. 149.1.24.). Gli
statuti di autonomia delle singole regioni spagnole hanno poi recepito tali
indicazioni, partendo dal dettato costituzionale, introducendo, in alcuni casi,
previsioni aggiuntive su forme di partecipazione delle Comunità anche alle
opere di competenza statale sul proprio territorio, come è avvenuto, ad
esempio, nelle recenti riforme degli statuti approvate in Catalogna e in
Andalusia.
In
particolare, nella Ley Orgánica
6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña l’art. 148 “Opere pubbliche”, oltre a
ribadire la competenza esclusiva della Comunità in materia di pianificazione,
costruzione e finanziamento di opere pubbliche realizzate nel proprio
territorio e non qualificate di interesse generale, rivendica anche la consultazione
preventiva della regione nella procedura di qualificazione dell’interesse
generale di un’opera, nonché il diritto di partecipazione nella
pianificazione e nella programmazione di tali opere. Disposizioni di tenore
simili sono contenute nella Ley Orgánica
2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía,
all’art. 56, commi 7-10 in particolare, dove, in aggiunta, si fa menzione di
sedi bilaterali di concertazione e di sottoscrizione di “accordi di
collaborazione” tra Stato e Comunità.
Tale dimensione è già contenuta nel sopra citato capitolo del
PEIT, dove si considera “di grande importanza la firma di accordi quadro tra il
Ministerio de Fomento e le Comunità autonome al fine di concertare
attività e programmi, in base ai principi di corresponsabilità e collaborazione
tra le amministrazioni. Da tali accordi quadro può derivare la firma di accordi
settoriali specifici tra entrambe le amministrazioni o, nel caso, con le
amministrazioni locali interessate.”
Nell’ambito dei provvedimenti
d’urgenza approvati dal Governo spagnolo a partire dal mese di ottobre 2008, al
fine di fronteggiare la crisi economico-finanziaria internazionale, non vi
sono, al momento, misure specifiche per la promozione e la realizzazione di
grandi infrastrutture.
Tuttavia,
nel quadro del Piano Spagnolo di Stimolo all’Economia e all’Occupazione (Plan Español para el Estímulo de la Economía
y el Empleo, presentato nel sito internet http://www.plane.gob.es/),
articolato in cinque versanti (appoggio alle famiglie, appoggio alle imprese,
sostegno dell’occupazione, misure finanziarie e di bilancio, modernizzazione
dell’economia), è stato approvato il Real
Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, por el que se crean un Fondo
Estatal de Inversión Local y un Fondo Especial del Estado para la Dinamizacion
de la Economía y el Empleo y se aprueban créditos extraordinarios para atender
a su financiación.
Il decreto legge, in particolare, istituisce
il Fondo Statale di Investimento
Locale, con approvazione di un credito straordinario per 8 miliardi di euro
a carico del Bilancio generale dello Stato per il 2008, finanziato con l’emissione
di titoli di debito pubblico.
In
dettaglio, il Fondo Statale di Investimento Locale, assegnato al Ministero
della Pubblica Amministrazione, sarà destinato alla realizzazione di opere
urgenti di livello e competenza comunale, con un valore stimato inferiore a
5 milioni di euro (la cui tipologia, molto ampia e varia, è elencata all’art. 3
del decreto), da avviare all’inizio del 2009, al fine di stimolare l’economia
in tempi brevi, migliorando al contempo il livello delle infrastrutture locali,
sia di tipo produttivo che di utilità sociale, ed assorbendo la manodopera
eccedente derivante, in gran parte, dalla contrazione del settore immobiliare.
Il decreto disciplina poi, in
maniera dettagliata, le modalità di aggiudicazione dei lavori, in conformità
con la normativa esistente in materia di contratti pubblici.
Documentazione
Un utile documento in lingua
italiana, di confronto tra Italia e
Spagna su “Grandi infrastrutture e
attori istituzionali pubblici/privati”, è stato elaborato in occasione di
un Workshop ENEA tenutosi il 24 novembre 2006 (in forma di diapositive,
all’indirizzo internet http://www.enea.it/com/web/convegni/work241106/Masera.pdf),
dove vengono evidenziati, tra i fattori di successo del modello spagnolo di
realizzazione delle grandi infrastrutture, alcuni elementi evidenziati precedentemente
(chiara ripartizione di competenze tra Stato e regioni, cooperazione
pubblico-privato con utilizzazione di formule differenziate, procedure di
appalto veloci e trasparenti, …).
Essa è costituita principalmente
dai seguenti testi normativi (i titoli sono collegati al testo):
«(1) In
this Act “nationally significant infrastructure project” means a project which
consists of any of the following—
(a) the
construction or extension of a generating station;
(b) the
installation of an electric line above ground;
(c)
development relating to underground gas storage facilities;
(d) the
construction or alteration of an LNG facility;
(e) the
construction or alteration of a gas reception facility;
(f) the
construction of a pipe-line by a gas transporter;
(g) the
construction of a pipe-line other than by a gas transporter;
(h)
highway-related development;
(i)
airport-related development;
(j) the
construction or alteration of harbour facilities;
(k) the
construction or alteration of a railway;
(l) the
construction or alteration of a rail freight interchange;
(m) the
construction or alteration of a dam or reservoir;
(n) development
relating to the transfer of water resources;
(o) the
construction or alteration of a waste water treatment plant;
(p) the construction or alteration of a hazardous
waste facility. »
Art. 9 della legge. Prima della definitiva
approvazione del Planning
Act, il punto era stato sollevato
in occasione di una interrogazione al Governo presentata alla Camera dei
Comuni, il 3 novembre 2008:
National Policy
Statements
Mr.
Pickles: To ask the Secretary of State for Communities and
Local Government whether national policy statements will be subject to
Parliamentary approval. [229695]
Mr. Khan: Under the
provisions of the Planning Bill, draft national policy statements will be
subject to parliamentary scrutiny. The Bill does not require parliamentary approval
of national policy statements.