Il Consiglio per i Diritti umani delle Nazioni Unite
(a cura del Servizio Rapporti internazionali)^*

Il Consiglio per i Diritti umani è un organo intergovernativo istituito nel marzo 2006 con la risoluzione 60/251 dell’Assemblea Generale per promuovere il rispetto universale dei diritti dell’uomo, intervenire in caso di loro violazione e coordinare l’attività delle Nazioni Unite in materia. Esso sostituisce la Commissione dei Diritti Umani del 1946, al fine di rimediare ad alcune criticità emerse durante il lavoro della Commissione e di assicurare una maggiore efficacia e autorevolezza all’attività delle Nazioni Unite in materia di diritti umani.

La sede del Consiglio si trova a Ginevra.

Il nuovo organismo è stato istituito con il voto favorevole di 170 Paesi, tre astensioni e quattro voti contrari, tra i quali va segnalato quello degli Stati Uniti, che chiedevano l’inserimento di una clausola che vietasse esplicitamente ai Paesi oggetto di sanzioni ONU di entrare nel Consiglio.

Il Consiglio è un organo sussidiario dell’Assemblea Generale aperto a tutti gli Stati membri delle Nazioni Unite e composto da 47 Stati, eletti dall’Assemblea Generale per un periodo di tre anni, secondo un principio di equa rappresentanza geografica.

Attualmente, i 47 componenti del Consiglio sono: Angola, Arabia Saudita, Austria, Bangladesh, Belgio, Benin, Botswana, Burkina Faso, Camerun, Cile, Cina, Congo, Costa Rica, Cuba, Gibuti, Ecuador, Filippine, Giordania, Guatemala, India, Indonesia, Italia, Kuwait, Kirghizistan, Libia, Malaysia, Maldive, Mauritania, Mauritius, Messico, Nigeria, Norvegia, Perù, Polonia, Qatar, Repubblica Ceca, Repubblica di Moldova, Romania, Federazione Russa, Senegal, Spagna, Svizzera, Thailandia, Uganda, Ungheria, USA, Uruguay.

Gli Stati sono divisi in 5 gruppi regionali, ognuno dei quali esprime un numero fisso di componenti del Consiglio: Africa (13), Asia (13), Europa dell’est (6), America Latina e Caraibi (8), Europa occidentale ed altri Stati (7).

Il gruppo dell’Europa occidentale e altri Stati comprende: Andorra, Australia, Austria, Belgio, Canada, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Islanda, Irlanda, Israele, Italia, Liechtenstein, Lussemburgo, Malta, Monaco, Norvegia, Nuova Zelanda, Paesi Bassi, Portogallo, Regno Unito, San Marino, Spagna, Svezia, Svizzera, Turchia, USA^{^[1]}.

Ogni anno è previsto un ricambio parziale di circa un terzo dei componenti del Consiglio. Inoltre, nessuno Stato può essere eletto per più di due mandati consecutivi.

Il Consiglio è attualmente presieduto dall’uruguaiana Laura Dupuy Lasserre (2011-2012). Il Vicepresidente è il diplomatico austriaco Christian Strohal.

I precedenti Presidenti del Consiglio dei Diritti Umani sono stati: Sihasak Phuangketkeow (2010-2011, Thailandia), Alex Van Meeuwen (2009-2010, Belgio), Martin Ihoeghian Uhomoibhi (2008-2009, Nigeria), Doru Romulus Costea (2007-2008, Romania), Luis Alfonso de Alba (2006-2007, Messico).

Il Presidente e i quattro vice-presidenti (uno dei quali ha anche la funzione di relatore) costituiscono il bureau del Consiglio e si occupano di questioni procedurali e organizzative. Essi sono eletti ogni anno tra i rappresentanti dei 47 paesi, seguendo un criterio di rotazione geografica e non possono essere immediatamente rieletti alla stessa carica. Ognuno dei cinque componenti del bureau è espressione di un diverso gruppo regionale.

Nelle sue attività, il Consiglio è affiancato da un Comitato consultivo (Advisory Committee), composto da 18 esperti in diritti umani, che fornisce assistenza e consulenza anche attraverso la produzione di studi e ricerche.

I membri del Comitato sono eletti dal Consiglio in base al principio di equa rappresentanza geografica, restano in carica per tre anni e possono essere rieletti una sola volta. Anche per il Comitato è previsto un ricambio parziale dei membri ogni anno.

La risoluzione istitutiva attribuisce numerosi compiti al Consiglio (artt. 2-6). Oltre alle funzioni di promozione universale e difesa dei diritti dell’uomo, di sviluppo del diritto internazionale e coordinamento dell’attività delle Nazioni Unite in materia e di esame delle violazioni sistematiche dei diritti dell’uomo, il Consiglio può rivolgere raccomandazioni e fornire assistenza tecnica agli Stati.

È prevista anche la possibilità, in caso di violazioni gravi e sistematiche dei diritti umani da parte di uno Stato membro del Consiglio, di decretarne la sospensione dal Consiglio, con il voto favorevole della maggioranza di due terzi dell’Assemblea Generale.

Il Consiglio si riunisce ogni anno per almeno tre sessioni ordinarie e può tenere sessioni straordinarie su richiesta di uno dei suoi membri, sostenuta da almeno un terzo dei componenti.

L’ordine del giorno del Consiglio prevede, in ogni sessione, i seguenti punti: I) questioni organizzative e procedurali; II) rapporti dell’Alto Commissario per i diritti umani, del relativo Ufficio (OHCHR) e del Segretario Generale; III) promozione e protezione dei diritti umani (incluso il diritto allo sviluppo); IV) situazioni dei diritti umani che richiedono l’attenzione del Consiglio; V) organi e meccanismi di difesa dei diritti umani; VI) esame periodico universale; VII) situazione dei diritti umani in “Palestina e negli altri territori arabi occupati”; VIII) follow up e applicazione della Dichiarazione e del Programma di azione di Vienna; IX) razzismo, discriminazione razziale, xenofobia e forme connesse di intolleranza, seguito e applicazione della Dichiarazione e del Programma di azione di Durban; X) assistenza tecnica e capacity building.

Durante le sessioni, il Consiglio esamina numerose questioni relative ai diritti umani e adotta risoluzioni, decisioni e dichiarazioni del Presidente. Alle sessioni del Consiglio possono partecipare, in qualità di osservatori, anche gli Stati non membri del Consiglio, le agenzie specializzate, le istituzioni nazionali per la tutela dei diritti umani e le organizzazioni non governative con status consultivo presso il Consiglio Economico e Sociale.

Sulla base del mandato attribuito dall’Assemblea generale con la risoluzione 60/251, il Consiglio ha regolato il funzionamento dei suoi nuovi meccanismi con la risoluzione 5/1 del 2007 (Institution-building of the United Nations Human Rights Council). Tra le numerose attività del Consiglio, l’esame periodico universale, le procedure speciali e le procedure di denuncia rivestono particolare importanza.

L’esame periodico universale monitora il rispetto degli obblighi giuridici e degli impegni assunti in materia di diritti umani da parte di tutti gli Stati membri dell’ONU. Tutti i 47 membri del Consiglio vi si devono sottoporre entro la scadenza del proprio mandato.

Sia lo status giuridico del Consiglio che le sue regole di funzionamento sono state sottoposte tra il 2010 e il 2011 ad una revisione, conclusasi con alcuni limitati interventi correttivi di carattere tecnico, in particolare sulle modalità di svolgimento della UPR e sulla creazione di forme di dibattito interattivo che consentano di affrontare le situazioni di crisi con maggiore efficacia e flessibilità.

L’Italia ha dato un contributo di rilievo all’ambiziosa operazione rappresentata dall’istituzione del Consiglio per i Diritti umani: il nostro Paese, già membro del Consiglio per i Diritti umani delle Nazioni Unite per il triennio 2007-2010, è stata riconfermata, il 20 maggio 2011, per il triennio 2011-2014.

Le priorità della nostra azione riguardano la libertà di religione, la pena di morte (moratoria-abolizione), l'educazione ai diritti umani, i diritti delle donne (violenza contro le donne, FGM), i diritti del fanciullo (bambini nei conflitti armati, bambini soldato).

L’Italia ha svolto un ruolo riconosciuto e apprezzato da molte delegazioni nella ricerca di costruttivi compromessi e di canali di comunicazione alternativi al confronto tra i blocchi geografico-politici. In questo senso si colloca ad esempio il ruolo svolto dall’Italia sulla situazione in Somalia, così come quello di promuovere la costituzione di un gruppo trans-regionale per la Dichiarazione sull’educazione ai diritti umani.

Anche grazie a ciò la rielezione per il periodo giugno 2011–giugno 2014 è avvenuta con un consenso plebiscitario (180 voti su 181 paesi votanti). Nell'occasione sono stati presentati alcuni impegni volontari (pledges) dell’Italia in materia di protezione promozione dei diritti umani sul piano interno ed esterno. Tra questi, l’impegno a creare in tempi brevi un Autorità nazionale indipendente per i diritti umani.

L’Italia, sottoposta all’esame per la prima volta nel 2010, sarà nuovamente valutata nel 2014. Con la sessione autunnale del 2011, tutti gli Stati membri delle Nazioni Unite sono stati sottoposti per la prima volta a questa procedura di controllo.

I parametri di riferimento per l’esame sono: la Carta delle Nazioni Unite, la Dichiarazione universale dei Diritti dell’uomo, i trattati sui diritti umani cui lo Stato si è vincolato, gli impegni assunti su base volontaria in diverse occasioni (tra cui nella fase di candidatura al Consiglio per i Diritti umani) e il diritto umanitario internazionale.

L’esame si svolge all’interno di un gruppo di lavoro che si riunisce per tre sessioni all’anno ed è composto dai rappresentanti dei 47 Stati membri del Consiglio e la delegazione del paese esaminato. Per ogni esame, vengono estratti a sorte tra gli Stati membri tre relatori (troika), con il compito di facilitare lo svolgimento della procedura. L’esame viene condotto sulla base di informazioni provenienti dalle autorità statali, dagli organismi e agenzie delle Nazioni Unite e da “altre parti interessate” (particolarmente rilevante è il contributo delle organizzazioni non governative).

Al termine dell’esame, il Consiglio adotta un rapporto contenente le raccomandazioni formulate dal gruppo di lavoro e gli impegni assunti dallo Stato.

Le procedure speciali sono meccanismi non giurisdizionali di promozione e monitoraggio dei diritti umani relativi a una tematica specifica o alla situazione particolare di un singolo paese. Esse consistono, generalmente, nella raccolta di informazioni e comunicazioni individuali, nella predisposizione di studi e rapporti e in attività di promozione dei diritti umani.

Se il Consiglio ritiene necessario l’utilizzo di una procedura speciale, adotta una risoluzione con cui attribuisce un mandato definendone la durata, i poteri e i compiti. Il mandato può essere attribuito ad un singolo individuo (Esperto indipendente, Rappresentante Speciale, Relatore Speciale) oppure ad un gruppo di lavoro, normalmente composto da cinque membri, in rappresentanza dei diversi gruppi regionali. A seguito delle informazioni ricevute, i titolari del mandato possono inviare appelli, lettere, richieste di chiarimenti ai governi.

E’ prevista anche la possibilità di effettuare visite in un paese, purché vi sia l’espressa autorizzazione del Governo.

Tra le procedure speciali tematiche vi sono il Relatore Speciale sulla violenza contro le donne, il Gruppo di lavoro sulla detenzione arbitraria, il Relatore Speciale sulla vendita di bambini, la prostituzione minorile e la pedopornografia, l’Esperto Indipendente sulle minoranze, il Relatore Speciale sulle forme contemporanee di schiavitù, l’Esperto indipendente sui diritti umani e la solidarietà internazionale, il Relatore Speciale sulla tutela dei diritti umani nella lotta al terrorismo, il Gruppo di Lavoro sulle discriminazioni contro le donne^{^[2]}. Le procedure speciali relative ai Paesi monitorano, attualmente, la situazione dei diritti umani in Cambogia, Costa d’Avorio, Repubblica Democratica Popolare di Corea, Haiti, Iran, Myanmar, territori palestinesi, Somalia, Sudan.

Le procedure di denuncia (complaint procedures) si riferiscono a violazioni gravi e sistematiche dei diritti umani da parte di uno Stato. Il Consiglio può ricevere comunicazioni individuali o collettive, disciplinate da precise condizioni di ammissibilità, riguardanti presunte violazioni dei diritti umani. Tali comunicazioni sono esaminate da due gruppi di lavoro che si riuniscono almeno due volte l’anno.

L’esame avviene in cooperazione con lo Stato coinvolto e in via confidenziale, ma il Consiglio può decidere di rendere pubblico il procedimento in caso di mancata collaborazione da parte dello Stato. Il gruppo di lavoro sulle comunicazioni, composto da 5 membri del Comitato Consultivo, si riunisce due volte all’anno; qualora riscontri indizi credibili di violazioni gravi e diffuse dei diritti dell’uomo, inoltra tali comunicazioni al gruppo di lavoro sulle situazioni. Tale gruppo, composto da 5 rappresentanti degli Stati membri del Consiglio scelti per garantire un’equa rappresentanza geografica, valuta le informazioni ricevute e la risposta dello Stato chiamato in causa e prepara una bozza di risoluzione da presentare al Consiglio.

In base all’art. 109 della risoluzione 5/1, Il Consiglio può decidere di: a) archiviare il caso; b) continuare a tenere la situazione sotto controllo, richiedendo ulteriori informazioni allo Stato; c) continuare a tenere la situazione sotto controllo, nominando un esperto indipendente; d) passare dalla procedura confidenziale ad una procedura pubblica; e) raccomandare un intervento dell’Ufficio dell’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i Diritti Umani per fornire assistenza tecnica allo Stato coinvolto.

Di seguito sono elencati, per gruppo geografico, gli stati membri del Consiglio per il periodo 2012-2014

Stati africani

Stati latino-americani e caraibici

Angola 2013
Benin 2014
Botswana 2014
Burkina Faso 2014
Cameroon 2012
Congo 2014
Gibuti 2012
Libya 2013
Mauritania 2013
Mauritius 2012
Nigeria 2012
Senegal 2012
Uganda 2013

Cile 2014
Costa Rica 2014
Cuba 2012
Ecuador 2013
Guatemala 2013
Messico 2012
Perù 2014
Uruguay 2012

Stati asiatici

Stati dell’Europa occidentale ed altri Stati

Arabia Saudita 2012

Bangladesh 2012
Cina 2012
Filippine 2014

Giordania 2012

India 2014
Indonesia 2014
Kuwait 2014
Kirghizia 2012
Malesia 2013
Maldive 2013
Qatar 2013
Thailandia 2013

Austria 2014
Belgio 2012
Italia 2014
Norvegia 2012
Spagna 2013
Stati Uniti 2012

Svizzera 2013

Stati dell’Europa orientale

Federazione russa 2012

Moldavia Repubblica 2013

Repubblica ceca 2014

Ungheria 2012
Polonia 2013
Romania 2014

La XVII e la XVIII Sessione del Consiglio per i diritti umani
(a cura del Servizio Rapporti internazionali)

La XVII Sessione del Consiglio dei Diritti umani si è tenuta dal 30 maggio al 17 giugno 2011.

La primavera araba e la crisi umanitaria nella regione sono state al centro della Sessione; in particolare il Consiglio ha esaminato il rapporto della Commissione d’inchiesta relativa alle violazioni dei diritti umani in Libia, sottolineando le numerose e gravissime violazioni dei diritti umani perpetrate dalle forze governative e dai loro sostenitori che devono essere considerate veri e propri crimini di guerra.

Durante la Sessione sono state organizzate quattro tavole rotonde sui diritti delle donne, l'intolleranza, le migliori pratiche da adottare nella lotta contro il razzismo e sulle vittime del terrorismo. Su quest’ultima questione il Consiglio ha adottato una risoluzione nella quale si invita l’Assemblea generale a proclamare il 19 agosto giornata internazionale in memoria delle vittime del terrorismo.

Al termine della sessione, il Consiglio ha adottato 29 risoluzioni, tra cui una volta all’estensione del mandato della Commissione d'inchiesta sulla Libia e un’altra volta a definire il mandato per l’invio di un esperto indipendente sulla situazione dei diritti umani in Costa d’Avorio.

Il Consiglio ha adottato, tra l’altro, risoluzioni sulla situazione dei diritti umani in Bielorussia ed in Kirghizia, sui diritti dei migranti in fuga per gli eventi in Nord Africa, sui diritti umani nell’ambito di proteste pacifiche e sul diritto alla salute. E’ stato inoltre adottato un progetto di Protocollo facoltativo alla Convenzione sui diritti dei bambini per la creazione di una procedura di comunicazione.

Il Consiglio ha anche esaminato una relazione sui diritti umani, gli orientamenti sessuali e l’identità di genere che è stata poi approvato a maggioranza.

Sono stati quindi esaminate e approvate relazioni relative alla situazione dei diritti umani nei seguenti paesi: Australia, Austria, Estonia, Georgia, Mozambico, Myanmar, Namibia, Nauru, Nepal, Niger, Oman, Paraguay, Ruanda, San Kittis e Nevis, Sao Tomè e Principe, Santa Lucia.

Il 22 agosto 2011, il Consiglio, sulla base di una richiesta formulata dalla delegazione dell’Unione europea e della Polonia e sottoscritta da altri 24 membri tra cui l’Italia, ha convocato una Sessione straordinaria dedicata alla “Situazione dei diritti umani in Siria”. Al termine della riunione è stata adottata una risoluzione nella quale si chiede che venga inviata nel Paese una missione internazionale indipendente volta a fare luce sulle violazioni dei diritti umani commessi dalle Autorità siriane a partire da marzo 2011 ed individuarne i responsabili.

Il documento, inoltre, condanna fermamente gli abusi e le violazioni commesse dal Governo siriano, le detenzioni arbitrarie, la scomparsa degli oppositori, il ricorso alla tortura e alle violenza anche sui bambini. Il Consiglio aveva già dedicato una Sessione alla Siria il 29 aprile 2011.

La XVIII Sessione del Consiglio dei Diritti umani si è tenuta a Ginevra dal 12 al 30 settembre 2011. I lavori sono stati aperti dall’Alto Commissario per i diritti umani, avv. Navanethem Pillay che ha posto l’accento, nel suo discorso di apertura, sui temi della crisi alimentare, della minaccia di una seconda recessione mondiale, sui movimenti di protesta in Medio Oriente e Nord Africa, sulle denunce di gravi violazioni dei diritti umani in Libia, Siria e Costa d'Avorio e ha rinnovato l’appello agli Stati affinché nelle strategie di lotta al terrorismo rispettino i diritti umani.

La Sessione si è conclusa con l’adozione di 33 testi relativi a una vasta gamma di questioni tra cui la riammissione della Libia nel Consiglio dei diritti umani, la promozione e la protezione della libertà di espressione in Internet, sulla pena di morte, sul diritto umano relativo all’accesso all’acqua potabile, sull’utilizzo dei mercenari per violare i diritti umani e impedire il diritto dei popoli all’auto-determinazione, sul diritto dei popoli indigeni, sulla promozione di un ordine internazionale democratico e giusto, sui diritti umani e le questioni relative alla cattura di ostaggi da parte di terroristi e su diritti umani e cambiamenti climatici.

E’ stata inoltre approvata una risoluzione sui diritti umani e la solidarietà internazionale nella quale si esorta la Comunità internazionale a promuovere la solidarietà e la cooperazione internazionale come importante mezzo per contribuire a superare gli effetti negativi della crisi economica, finanziaria e climatica attuali, in particolare nei paesi in via di sviluppo.

Il Consiglio ha inoltre annunciato la nomina di una Commissione d’inchiesta per investigare le presunte violazioni dei diritti umani in Siria ed ha assunto decisioni relative all’assistenza tecnica in materia di diritti umani per il Sudan, lo Yemen, il Burundi e la Cambogia.

E’ stato deciso, inoltre, che nella XIX Sessione, il Consiglio organizzerà una tavola rotonda per celebrare il ventesimo anniversario dell’approvazione della Dichiarazione sui diritti delle persone appartenenti a minoranze nazionali o etniche, religiose o linguistiche.

Si segnala, inoltre che, il 17 ottobre 2011, il Gruppo di lavoro incaricato dell’esame periodico universale dei Paesi membri delle Nazioni Unite ha concluso i lavori del suo primo ciclo: tutti i 193 membri delle Nazioni Unite, compreso il Sudan del Sud sono stati sottoposti ad esame.

Il 2 novembre 2011, la Presidente Dupuy Lasserre ha presentato alla terza Commissione delle Nazioni Unite (Affari sociali, umanitari e culturali), nell’ambito del XXLI periodo di Sessione dell’Assemblea generale, la relazione annuale sull’attività del Consiglio[4].

Per una strategia nazionale di promozione dei diritti umani
(a cura del Ministero degli Affari esteri)

Le priorità italiane e le iniziative in corso

1. Il rapporto di interdipendenza e di rafforzamento reciproco fra i tre pilastri in cui si articola l'azione del sistema delle Nazioni Unite, pace, sviluppo e diritti umani, è alla base del principio secondo il quale la promozione dei diritti umani, della democrazia e dello Stato di diritto consente di affrontare in maniera più efficace le cause profonde dei conflitti, delle disuguaglianze e delle minacce alla sicurezza internazionale.

2. L’azione dell’Italia per la tutela e la promozione internazionale dei diritti umani si fonda sui principi etici e i valori della democrazia e sul convincimento che il rispetto dei diritti umani tende a rafforzare la sicurezza internazionale. Le tradizionali priorità italiane sono: la difesa della libertà di religione o di credo; la campagna contro la pena di morte nel mondo; i diritti dei minori, soprattutto dei bambini nei conflitti armati; i diritti delle donne, in particolare la lotta contro le mutilazioni genitali femminili; l’educazione ai diritti umani.

3. E' importante continuare a costruire su quanto fatto in questi anni. La continuità, soprattutto nel contesto multilaterale, rappresenta un valore aggiunto in sé e genera credibilità per le posizioni nazionali. Il ruolo italiano nel garantire la promozione e la tutela dei diritti umani all'interno delle Nazioni Unite è, in effetti, largamente riconosciuto, a New York come a Ginevra. Sulle priorità italiane convergono ampie forze politico-parlamentari.

4. La tutela della libertà di religione o di credo assume un rilievo crescente per effetto dei numerosi episodi di violenza settaria che hanno colpito diverse minoranze religiose, prevalentemente cristiane, soprattutto in Africa, in medio Oriente e in Asia. Si tratta di una questione che può avere più di altre un impatto sugli equilibri di sicurezza collettiva e che richiede molta attenzione, azioni positive per favorire il dialogo interculturale e inter-religioso e misure di carattere preventivo e di sostegno alle comunità colpite. Alla prossima sessione del Consiglio Diritti Umani (marzo 2012), grazie soprattutto alla nostra azione di stimolo, l’Unione Europea presenterà una nuova risoluzione sull'argomento. In parallelo, in ambito UE lavoriamo per dare maggiore concretezza agli impegni e alle dichiarazioni europee in materia di libertà religiosa, attraverso, ad esempio, un utilizzo più mirato delle risorse finanziarie esistenti, come lo Strumento europeo per la democrazia e i diritti umani (EIDHR). Il Ministero degli Esteri, inoltre, ha di recente sottoscritto un protocollo d’intesa con Roma Capitale per la creazione di un “Osservatorio della libertà religiosa”.

5. Sulle mutilazioni genitali femminili l’azione di advocacy a New York è volta a far sì che l’Assemblea Generale adotti quanto prima una risoluzione specifica in materia, su iniziativa del Gruppo africano, di cui riconosciamo la piena ownership. La recente pubblicazione di un rapporto del Segretario generale sull’argomento potrebbe preludere all’auspicata azione in Assemblea Generale nella prima metà del 2012.

6. Nell'autunno 2012 si prospetta un’altra scadenza importante per la moratoria della pena di morte. A New York, verrà presentata una nuova risoluzione, ulteriore passo verso l’obiettivo ultimo dell’abolizione universale. Sono già in corso a questo fine i primi contatti con i partner europei e l’ampia coalizione trans-regionale abolizionista, per definirne i contenuti e gli obiettivi della nuova risoluzione e far sì che essa riscuota ancora maggiori consensi.

7. Al di là delle nostre priorità specifiche, continuiamo a svolgere un ruolo attivo e propositivo nel coordinamento politico dell’Unione Europea, nella convinzione che, senza nulla togliere all'importanza delle politiche nazionali, solo una dimensione autenticamente europea sia in grado di mettere in campo il peso politico e negoziale necessario ad un'efficace politica dei diritti umani su scala globale. La principale scadenza è rappresentata dalla "revisione strategica" della politica dei diritti umani, avviata alla fine del 2011 dall’Alto Rappresentante Catherine Ashton con la presentazione di una comunicazione congiunta al Parlamento europeo e al Consiglio. Il documento, nella sua versione iniziale, non è stato all’altezza delle aspettative, e nei prossimi mesi la discussione continuerà, anche a livello ministeriale. In parallelo, sarà necessario proseguire negli sforzi diretti ad una maggiore coesione comunitaria sui singoli dossiers per permettere all’Europa di parlare con una sola voce nelle sedi internazionali, rafforzando le prerogative del Servizio Esterno europeo e il ruolo delle delegazioni europee presso gli Organismi Internazionali.

8. L’Italia ha assunto un ruolo di rilievo anche nel contesto del G-8, prendendo l’iniziativa di proporre che un riferimento specifico ai diritti umani e alla libertà religiosa sia incluso nel documento finale della prossima riunione ministeriale di aprile.

9. Nei consessi internazionali, alcuni altri dossier tematici sono destinati a crescere di importanza nel prossimo futuro. Basti pensare ai riflessi che il dibattito in corso sulla responsabilità di proteggere sempre più spesso presenta nella trattazione delle situazioni di crisi e violazioni massicce dei diritti umani in singoli paesi. Va altresì notata la crescente attenzione verso i temi della discriminazione sulla base dell’orientamento sessuale, su cui saremo chiamati a prendere posizione sempre più spesso, alla luce dell'attivismo americano sull’argomento e dell'acquis europeo maturato in questi anni.

10. Per dare una più ampia base di sostegno alle nostre politiche, un’attenzione particolare va riservata all’area dei diritti economici e sociali. Tra i paesi europei ed occidentali convivono sensibilità e approcci differenziati tra quanti privilegiano il dialogo e la ricerca di convergenze trans-regionali, dando un rilievo relativamente maggiore ai diritti economico-sociali, e quanti tendono piuttosto a riaffermare le tradizionali priorità incentrate sui diritti civili e politici. E' una contrapposizione che andrebbe superata, riconoscendo ai diritti di carattere economico e sociale - come il diritto al cibo, all’acqua potabile, all'educazione, alla salute, all'alloggio - la stessa dignità etica e politica dei diritti civili e politici, sui quali si è storicamente fondato lo stato di diritto in Occidente. Si tratta di diritti che hanno un carattere eminentemente programmatico, ma non è negando i primi che si difendono meglio i secondi.

I progetti di legge per l’istituzione di un’autorità indipendente per la protezione dei diritti umani in Italia

La proposta di legge A.C. 4534 recante Istituzione della Commissione nazionale per la promozione e la protezione dei diritti umani, approvata dal Senato il 20 luglio 2011 (A.S. 1223 d’iniziativa del Sen. Mercenaro ed altri, in un testo unificato con A.S. 1431 e A.S. 2720 di iniziativa governativa) è attualmente all’esame, in sede referente, della Commissione Affari costituzionali della Camera dei deputati che vi ha dedicato dieci sedute a far data dal 27 ottobre 2011: Nella seduta del 9 novembre 2011 sono stati approvati emendamenti e l’ultima seduta si è svolta il 6 marzo 2012.

L’avvio dell’esame della proposta A.C. 4534, come dettoapprovata dal Senato,si è svolto in abbinamento con due analoghe proposte, A.C.1720 d’iniziativa dell’On. Giulietti e A.C. 1918 a prima firma dell’On. Maran; nella seduta del 3 novembre 2011 la Commissione Affari costituzionali ha adottato la proposta A.C. 4534 come testo base per il seguito dell’esame.

Con riferimento al contenuto, la propostaè voltaa dare attuazione alla risoluzione n. 48/134, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 20 dicembre 1993, che impegna tutti gli Stati firmatari ad istituire organismi nazionali, autorevoli ed indipendenti, per la promozione e la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali. La citata risoluzione n. 48/134 del 1993 detta una serie di criteri che gli organismi nazionali per la tutela dei diritti umani devono soddisfare, i cd. Princìpi di Parigi: indipendenza ed autonomia dal Governo (operativa e finanziaria), pluralismo, ampio mandato basato sugli standard universali sui diritti umani, adeguato potere di indagine e risorse adeguate. La pdl in oggetto ha, dunque, l’obiettivo di dotare l’Italia di un organismo di tutela dei diritti umani, nel rispetto dei predetti principi delle Nazioni Unite quanto ad autonomia e indipendenza, denominato «Commissione nazionale per la promozione e la protezione dei diritti umani»; a tale organismo è attribuito il compito di promuovere e vigilare sul rispetto, in Italia, dei diritti umani e delle libertà fondamentali così come individuate dalle convenzioni delle Nazioni Unite, dal Consiglio d’Europa, dall’Unione europea e tutelate dalla Costituzione italiana.

Più specificamente, l’articolo 1 dell’A.C. 4534, nell’affermare i principi generali che ispirano la proposta in questione, riconosce un ruolo specifico, in materia di tutela dei diritti umani, alle amministrazioni dello Stato e, in tema di rapporti internazionali al Ministero degli Affari esteri, presso il quale opera il Comitato interministeriale dei diritti umani.

All’articolo 2 si prevede che la Commissione, operando in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione, sia costituita da tre componenti: un presidente e due membri eletti dal Parlamento a maggioranza rinforzata. Il presidente è nominato congiuntamente dai Presidenti del Senato e della Camera dei deputati tra esperti altamente qualificati in materia, indipendenti e d’esperienza pluriennale, per un periodo di quattro anni ed è rinnovabile una sola volta; non è compatibile con altri incarichi pubblici o presso enti privati.

L’articolo 3 descrive i compiti della Commissione, anche con riferimento alle principali convenzioni internazionali ratificate dall’Italia nel campo dei diritti umani e in funzione di altri organismi che dovessero essere istituiti per l’attuazione di adempimenti internazionali.

I compiti principali della Commissione riguardano quattro grandi aree di attività – sensibilizzazione, vigilanza, proposta e rapporti istituzionali – e tra essi si segnalano:

§ promozione della cultura dei diritti umani;

§ monitoraggio del rispetto dei diritti umani in Italia nonché attuazione delle convenzioni e degli accordi internazionali ratificati dall’Italia in materia;

§ formulazione di pareri, raccomandazioni e proposte al Governo su tutte le questioni concernenti i diritti umani;

§ collaborazione per lo scambio di esperienze e la migliore diffusione di buone prassi con gli organismi internazionali preposti alla tutela dei diritti umani;

§ analisi delle segnalazioni in materia di violazioni o limitazioni di diritti umani, provenienti dagli interessati o dalle associazioni che li rappresentano, ai fini del successivo inoltro agli uffici competenti della pubblica amministrazione, qualora non sia già stata adita l’autorità giudiziaria;

§ promozione degli opportuni contatti con le autorità, le istituzioni e gli organismi pubblici cui la legge attribuisce, a livello centrale o locale, specifiche competenze in relazione alla tutela dei diritti umani.

Viene rimessa ad un DPCM la disciplina dell’organizzazione interna nonché il funzionamento, l’ordinamento e il trattamento economico del personale (non più di dieci unità). È previsto, inoltre, che l’ufficio della Commissione, al fine di consentire l’avvio delle attività amministrative si avvalga, in sede di prima applicazione, di personale proveniente dalla pubblica amministrazione collocato fuori ruolo, in numero massimo di sei unità, selezionate fra il personale in possesso delle competenze e dei requisiti di professionalità ed esperienza necessari.

L’articolo 4 sancisce l’obbligo della Commissione di presentare rapporto all’autorità giudiziaria competente ogniqualvolta venga a conoscenza di fatti che possano costituire reato.

L’articolo 5 disciplina la struttura di supporto all’attività della Commissione prevedendo la creazione di un ufficio, a capo del quale è posto un direttore nominato dalla Commissione per un periodo corrispondente alla durata in carica della Commissione stessa. Il comma 2 del medesimo articolo 5 prevede l’istituzione del ruolo organico del personale dipendente dalla Commissione, la cui composizione è fissata in dieci unità, di cui un dirigente di seconda fascia, sei funzionari esperti, tre tra amministrativi e tecnici.

L’articolo 6 istituisce un Consiglio per i diritti umani e le libertà fondamentali, costituito da non più di quaranta componenti, in rappresentanza di istituzioni ed organizzazioni della società civile, nonché esperti individuati dalla Commissione.

L’articolo 7 stabilisce i compiti e le funzioni del Consiglio: collaborazione con la Commissione nell’esame delle questioni connesse alla protezione e alla promozione dei diritti umani; approvazione ogni anno delle linee generali di attività; assistenza nell’opera di raccordo con le istanze della società civile; coordinamento con le istituzioni statali, gli enti territoriali e tutti gli organismi competenti in materia.

L’articolo 8 riconosce la facoltà della Commissione di avvalersi del contributo di università e centri di studio e di ricerca nonché di tutte quelle organizzazioni non governative, sociali o professionali che operano nel campo della promozione e della tutela dei diritti umani.

L’articolo 9 sancisce l’obbligo al segreto d’ufficio in capo ai componenti della Commissione e alle persone di cui la stessa si avvale.

L’articolo 10, al fine di assicurare un confronto costante e continuo col Parlamento, dispone la presentazione, da parte della Commissione, entro il 30 aprile di ogni anno, di una relazione annuale sull’attività svolta nell’anno precedente.

Gli articolo 11 e 12, infine, provvedono circa le spese di funzionamento della Commissione e la relativa copertura finanziaria. In particolare l’articolo 12 dispone che agli oneri derivanti dal provvedimento, pari a euro 662.575 per l'anno 2011 e euro 1.735.150 a decorrere dall'anno 2012, si provvede, per l'anno 2011, mediante riduzione dell'autorizzazione di spesa di cui all'articolo 5, comma 4, del decreto-legge 27 maggio 2008, n. 93, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2008, n. 126, come integrata dal decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e, a decorrere dall'anno 2012, mediante corrispondente riduzione dello stanziamento del fondo speciale di parte corrente iscritto, ai fini del bilancio triennale 2011-2013, nell'ambito del programma «Fondi di riserva e speciali» della missione «Fondi da ripartire» dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero degli affari esteri.

L’articolo 5, comma 4, del decreto-legge 27 maggio 2008, n. 93, ha disposto l’istituzione, nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, di un fondo con una dotazione pari a 115 milioni di euro per l’anno 2008, 120 milioni di euro per l’anno 2009 e 55,5 milioni di euro per l’anno 2010, da utilizzare a reintegro delle dotazioni finanziarie dei programmi di spesa. L'utilizzo del fondo è disposto, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro competente, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Le risorse del fondo sono state integrate dall’articolo 60, comma 8, del decreto-legge n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, per un importo di 100 milioni di euro per l'anno 2009 e di 300 milioni di euro per ciascuno degli anni 2010 e 2011.[5]

La Commissione Affari esteri ha esaminato, in sede consultiva, il pdl A.C. 4534 nella seduta del 10 novembre 2011. Nel corso del dibattito il relatore, on. Mecacci, dopo aver rammentato che già nelle scorse legislature erano state presentate sia al Senato sia alla Camera dei deputati numerose iniziative legislative per l'istituzione di un'autorità garante per i diritti umani, ha sottolineato che l'impegno d’istituire una Commissione nazionale indipendente per la promozione e protezione dei diritti umani, in conformità alla già ricordata risoluzione Onu 48/134 del 20 dicembre 1993, era stato assunto dall’Italia all’atto della presentazione della propria candidatura quale membro del Consiglio per i diritti umani delle Nazioni Unite per il triennio 2007-2010.

Tale impegno, ad oggi non ancora adempiuto (insieme ad altri quali l’attuazione dello Statuto della Corte penale internazionale e la ratifica del Protocollo facoltativo alla Convenzione contro la tortura), è stato ribadito, ha sottolineato il relatore, anche a conclusione della Revisione periodica universale, svolta dal Consiglio nei confronti del nostro Paese nel corso del 2010.

Il Relatore, evidenziando l’assenza, nel provvedimento in esame, di riferimenti alla prospettiva di istituire una Commissione bicamerale in materia di diritti umani, nonostante la condivisa valutazione positiva dell’opportunità di tale unificazione ritenuta suscettibile di rendere più stringente l’operato degli organi parlamentari preposti al controllo ed all’indirizzo politico su un settore quale quello dei diritti umani, ha auspicato la ripresa della riflessione su tale tema in occasione dell’esame del disegno di legge.

Sul provvedimento la Commissione ha espresso un parere favorevole con osservazioni e condizioni.

Nella premessa al pareresi richiamano“vive perplessità sull'articolato del provvedimento in esame, con particolare riferimento alle competenze della Commissione quale soggetto preposto al monitoraggio sulla tutela dei diritti umani nella considerazione delle prerogative costituzionali del Parlamento e del Governo; valutando la previsione dell'esistenza di due soggetti distinti, la Commissione nazionale per la promozione e la protezione dei diritti umani e il Consiglio per i diritti umani e le libertà fondamentali, come causa evidente di potenziali conflitti; richiamata l'opportunità di promuovere l'istituzione di una Commissione bicamerale per i diritti umani”.

Quanto alle osservazioni “auspicata l'opportunità di definire il modello di riferimento per l'istituzione di un'autorità nazionale indipendente per la promozione e la tutela dei diritti umani” viene chiesto alla Commissione di merito di valutare l'opportunità di operare espliciti riferimenti, non presenti nella formulazione dell’articolo 1, comma 1, all'Unione europea, al Consiglio d'Europa e all'OSCE e, quanto all’articolo 3, comma 8, di meglio precisare le modalità di reclutamento del primo contingente di personale amministrativo e tecnico.

Quanto alle condizioni si tratta di una serie di puntuali interventi testuali che prevedono, tra il resto:

§ l’esplicito riferimento, nella tutela dei diritti umani da parte dell’Italia, al diritto internazionale umanitario, pattizio e consuetudinario (articolo 1, comma 1);

§ il requisito dell’internazionalità dell’esperienza pluriennale per i membri della Commissione (articolo 2, comma 3);

§ la soppressione della previsione che la Commissione possa proporre al Governo l’adozione di iniziative legislative nonché regolamenti e atti amministrativi e sollecitare la firma o ratifica di convenzioni o accordi in materia di diritti umani (articolo 3, comma 1, lettera c); soppressione della possibilità che la Commissioneformuli raccomandazione e pareri ai fini della definizione della posizione italiana nel corso di negoziati bi o multilaterali incidenti in tema di diritti umani (lettera d) e che contribuisca alla verifica dell’effettiva attuazione delle convenzioni ed accordi internazionali in tale materia (lettera e);

§ la soppressione della previsione che la Commissione possa svolgere le proprie attività attraverso apposite sezioni cui siano attribuite competenze definite, e coordinate da uno dei suoi membri (articolo 3, comma 3) e soppressione della previsione che leggi di ratifica di convenzioni internazionali possano demandare alla Commissione funzioni derivanti dai relativi impegni internazionali in materia di diritti umani (comma 4);

§ il parere delle competenti Commissioni parlamentari nell’adozione del dpcm recante le norme di funzionamento, organizzazione interna, bilanci, gestione, funzioni, personale, procedure, ordinamento delle carriere (articolo 3, comma 8);

§ la soppressione della previsione dell’istituzione del Consiglio per i diritti umani e le libertà fondamentali (articoli 6 e 7).

La Commissione Bilancio della Camera dei deputati, ha esaminato l’A.C. 4534 nella seduta del 21 dicembre 2011. Il relatore, on. D’Amico, ha sottolineato l’opportunità di un aggiornamento della relazione tecnica che corredava il disegno di legge di iniziativa governativa (A.S. 2720) confluito nel testo unificato approvato dal Senato, tenuto conto delle modifiche - ancorché di carattere prevalentemente ordinamentale - introdotte nel corso dell'esame presso il Senato; il relatore ha rilevato, altresì, che l’aggiornamento della relazione tecnica avrebbe dovuto essere inviato all'atto del passaggio dell'esame del provvedimento tra i due rami del Parlamento, ai sensi dell'articolo 17, comma 8, della legge di contabilità e finanza pubblica.

Il Relatore ha evidenziato, inoltre, che tale aggiornamento si rende necessario anche in considerazione del presumibile slittamento al 2012 dell'entrata in vigore del provvedimento, suscettibile di modificare il profilo temporale degli oneri quantificati dall'articolo 12 del disegno di legge in esame.

L’on. D’Amico ha rilevato, infine, come sarebbero venute meno, a livello internazionale, le ragioni per procedere all'istituzione della Commissione.

Il rappresentante del Governo ha chiesto il rinvio del seguito dell'esame del provvedimento al fine di consentire la predisposizione dell'aggiornamento della relazione tecnica (ai sensi dell'articolo 17, comma 8, della legge 31 dicembre 2009, n. 196).

L’Alto Commissariato per i diritti umani delle Nazioni Unite

L’Alto Commissariato (OHCHR) stato istituito dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite con la Risoluzione 48/141 del 20 dicembre 1993. La risoluzione stabilisce che l’Alto Commissario, che ha il rango di Vice-Segretario generale, è nominato dal Segretario generale delle Nazioni Unite e approvato dall’Assemblea Generale, avendo riguardo a che venga rispettata una rotazione geografica. Il mandato è quadriennale e rinnovabile una sola volta.

Il 28 luglio 2008 l’Assemblea generale ha approvato la nomina ad Alto Commissario per i diritti umani di Navanethem Pillay, che è in carica dal 1° settembre 2008; il precedente titolare era Louise Arbour.

La signora Pillay, nata nel Sudafrica, è stata la prima donna a esercitare la professione di legale nella provincia sudafricana di Natal, dal 1967, dove ha difeso gli oppositori dell’apartheid, contribuendo al riconoscimento dei diritti dei detenuti del carcere di Robben Island. Ha operato per l’Alta Corte sudafricana sino alla nomina ad acting judge (1995). Nel 1999 è stata eletta giudice presidente del Tribunale Internazionale per i crimini in Ruanda, del quale l’Assemblea Generale dell’Onu l’aveva nominata giudice nel 1995. Dal 2003 è giudice del Tribunale penale internazionale (International Criminal Court- ICC).

L’Alto Commissariato, che ha sede a Ginevra, coordina l’attività dell’intera ONU in materia di diritti umani. Il suo mandato consiste nel promuovere e proteggere la piena applicazione dei diritti proclamati dalla Carta delle Nazioni Unite, dalle leggi e dai trattati internazionali sui diritti dell’uomo, sostanziandosi nel prevenire le violazioni, garantire il rispetto di tutti i diritti dell’uomo, promuovere la cooperazione internazionale e coordinare e rafforzare le attività svolte dal sistema delle Nazioni Unite.

L’attività dell’Alto Commissariato si svolge, oltre che con la presenza sul territorio, anche su un piano normativo e di supervisione.

Esso, infatti, da un lato funge da segretariato per il Consiglio per i diritti umani, l’organismo incaricato della formulazione di raccomandazioni all’Assemblea generale in vista dell’elaborazione di nuove norme internazionali nel campo dei diritti umani; dall’altro fornisce sostegno alle attività di supervisione di rapporteurs, esperti indipendenti e gruppi di lavoro (le così dette “procedure speciali”).

Con l’obiettivo di incorporare i diritti umani nel sistema delle Nazioni Unite, l’Alto Commissariato coopera con i Governi, con la società civile, con le istituzioni nazionali che si occupano di diritti umani, con le altre entità delle Nazioni Unite e con le organizzazioni internazionali. Esso, inoltre, fornisce servizi di consulenza e di assistenza tecnica agli Stati che ne facciano richiesta.

Ai governi, che sono i primi responsabili in materia di protezione dei diritti umani, l’Alto Commissariato fornisce assistenza - sotto forma di expertise e di formazione tecnica nei campi dell’amministrazione della giustizia, delle riforme legislative e dei processi elettorali – finalizzata alla concreta applicazione delle norme internazionali di tutela dei diritti umani.

L’Alto Commissariato, inoltre, fornisce assistenza alle entità non statuali con responsabilità nella protezione dei diritti umani nell’adempimento di tali obbligazioni, e sostiene altresì gli individui nell’esercizio dei loro diritti.

Per lo svolgimento dei proprio mandato l’OHCHR si avvale di uno staff di oltre 850 unità di personale con base a Ginevra, New York nonché in 11 uffici nazionali e 7 uffici regionali sparsi nel mondo, comprese 240 unità di personale internazionale operante nell’ambito delle missioni di pace Onu. Nel 2010 l’Alto Commissariato disponeva di 142.743.800 dollari di fondi, di cui 109 derivanti da contribuzioni volontarie, di cui circa 7 milioni sono stati erogati dall’UE[6].

L’Ufficio di Ginevra è organizzato nelle seguenti Divisioni: a) Ricerca e diritto allo sviluppo: si occupa di ricerche tematiche e consulenze su questioni legate ai diritti umani b) Trattati sui diritti umani: funge da Segretariato per i diversi gruppi di lavoro e comitati istituiti in base ai trattati delle Nazioni Unite sui diritti umani; c) Operazioni sul campo e cooperazione tecnica: è responsabile della supervisione e dell’attuazione del lavoro sul campo; d) segretariato del Consiglio dei diritti umani e procedure speciali: contribuisce allo svolgimento dell’esame periodico universale e sostiene l’attività dei diversi esperti designati dal Consiglio per le procedure speciali tematiche e per paese. Altre funzioni amministrative sono invece svolte da appositi settori che fanno capo direttamente al Vice Alto Commissario, la diplomatica coreana Kyung-wha Kang.

* In collaborazione con il Ministero degli Affari esteri.

[1] L’elenco di tutti i gruppi regionali è disponibile all’indirizzo http://www.un.org/depts/DGACM/RegionalGroups.shtml.

[2] L’elenco completo delle procedure speciali tematiche è consultabile all’indirizzo http://www2.ohchr.org/english/bodies/chr/special/themes.htm.

[3] Il testo delle conclusioni è riportato negli Allegati del presente Dossier.

[4] I documenti approvati nel corso della XVII e XVIII Sessione sono consultabili ai seguenti indirizzi web: http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/17session/resolutions.htm e http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrcouncil/18session/resolutions.htm

[5] Nota di verifica n. 364 del 21 dicembre 2011 predisposta dal Servizio Bilancio dello Stato dal Servizio Commissioni.

[6] L’Italia non figura tra i 71 contribuenti volontari dell’Alto Commissariato.

Il Consiglio per i Diritti umani delle Nazioni Unite (a cura del Servizio Rapporti internazionali)*

Scenario della XIX Sessione del Consiglio per i Diritti umani (a cura del Ministero degli Affari esteri)

La XVII e la XVIII Sessione del Consiglio per i diritti umani (a cura del Servizio Rapporti internazionali)

Per una strategia nazionale di promozione dei diritti umani (a cura del Ministero degli Affari esteri)

I progetti di legge per l’istituzione di un’autorità indipendente per la protezione dei diritti umani in Italia

L’Alto Commissariato per i diritti umani delle Nazioni Unite

Il Consiglio per i Diritti umani delle Nazioni Unite
(a cura del Servizio Rapporti internazionali)^*

Scenario della XIX Sessione del Consiglio per i Diritti umani
(a cura del Ministero degli Affari esteri)

La XVII e la XVIII Sessione del Consiglio per i diritti umani
(a cura del Servizio Rapporti internazionali)

Per una strategia nazionale di promozione dei diritti umani
(a cura del Ministero degli Affari esteri)