Camera dei deputati

XVI LEGISLATURA

 

 

 

 

 

 

 

Documentazione per le Commissioni

esame di atti e documenti dell’unione europea

 

 

 

 

Raccomandazioni della Commissione sul programma nazionale di riforma e sul programma di stabilità dell’Italia

(SEC(2011)810)

 

Conclusione del semestre europeo di coordinamento

delle politiche economiche

Comunicazione della Commissione (COM(2011)400)

 

 

 

 

 

 

n. 91

 

20 giugno 2011

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Il dossier è stato curato dall’Ufficio rapporti con l’Unione europea
(' 066760.2145 - * cdrue@camera.it)

 

La parte relativa ai profili macroeconomici (Allegato 2 dell’Analisi) è stata curata dal Servizio Bilancio dello Stato (' 06 6760.2174) (vedi Andamenti di finanza pubblica - dossier n. 15)

 

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I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

 

I N D I C E

 

 

Scheda di lettura  1

·          Contesto generale  3

·          La raccomandazione relativa all’Italia  4

·          La valutazione complessiva dei programmi di riforma e di stabilità  6

·          Il Programma di stabilità e crescita: le valutazioni della Commissione (a cura del Servizio Bilancio dello Stato)7

 

Documenti17

-         Raccomandazione della Commissione per una raccomandazione del Consiglio sul programma nazionale di riforma dell'Italia e per l'espressione di un parere sul programma di stabilità dell'Italia (SEC(2011)810)                                                                                          19

-         Documento di lavoro della Commissione europea: valutazione del programma nazionale di riforma e del programma di stabilità 2011 dell’Italia (SEC(2011)720)         27

-         Comunicazione della Commissione "Concludere il primo semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche - Orientamenti per le politiche nazionali 2011-2012 (COM(2011)400)                                                                                                                     55

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Scheda di lettura

 

Contesto generale

Il 7 giugno 2011 la Commissione europea ha presentato, nell'ambito della procedura del semestre europeo, raccomandazioni specifiche per ciascun Paese, ai fini della espressione da parte del Consiglio di raccomandazioni sui rispettivi piani nazionali di riforma (PNR) e programmi di stabilità.

Le raccomandazioni includono, pertanto, il parere sui programmi di stabilità, previsto all’articolo 5, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 1466/97 per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche (uno dei due regolamenti applicativi del Patto di stabilità e crescita).

Ciascuna raccomandazione è accompagnata da un documento di lavoro, predisposto dai servizi della Commissione, che opera una valutazione approfondita dei programmi nazionali di riforma (PNR) e dei programmi di stabilità (PS) di ciascuno Stato membro.

 

 

Contestualmente alle raccomandazioni la Commissione ha adottato la comunicazione "Conclusione del semestre europeo di coordinamento delle politiche economiche - Orientamenti per le politiche nazionali 2011-2012 (COM(2011)400), che reca una valutazione complessiva e generale dei programmi di riforma e di stabilità presentati, con indicazione dei punti di forza e di debolezza comuni a gran parte degli Stati membri.

 

Il presente dossier reca una breve sintesi di tale comunicazione e della raccomandazione della Commissione relativa all’Italia nonché il testo integrale di entrambi i documenti e del documento di lavoro che accompagna la raccomandazione.

 

La raccomandazione relativa all’Italia

La raccomandazione relativa al programma di riforma e all’aggiornamento del programma di stabilità presentati all'Italia il 30 aprile 2011 (SEC(2011)810) reca nel preambolo, analogamente alle raccomandazioni concernenti gli altri Stati membri, un’analisi molto articolata della situazione macroeconomica e di bilancio del Paese.

La valutazione dei due programmi è stata operata dalla Commissione non soltanto con riferimento alle priorità definite dal Consiglio europeo del 24-25 marzo 2011, ma anche degli impegni aggiuntivi assunti con il Patto europlus, stipulato dai Capi di stato e di governo della zona euro il 7 marzo 2011.

 

Il Patto euro plus è stato approvato dal Capi di Stato o di governo della zona euro nella riunione dell’11 marzo 2011 e avallato dal Consiglio europeo del 24-25 marzo facendo seguito ad una iniziativa franco-tedesca (c.d. Patto per la convergenza e la competitività);hanno aderito al Patto – che resta aperto ad altri Stati membri - anche Bulgaria, Danimarca, Lettonia, Lituania, Polonia, Romania.

Il Patto impegna gli Stati partecipanti ad adottare le misure necessarie per realizzare quattro obiettivi: promuovere la competitività; stimolare l'occupazione; concorrere ulteriormente alla sostenibilità delle finanze pubbliche; rafforzare la stabilità finanziaria. Specifico rilievo viene inoltre attribuito al coordinamento delle politiche fiscali. Per ciascun obiettivo il Patto indica alcune azioni cui gli Stati membri dovrebbero riservare particolare attenzione.

Ogni anno gli Stati membri partecipanti converranno a livello di Capi di Stato e di Governo le azioni concrete da realizzare nei dodici mesi successivi, che dovranno riflettersi anche nei programmi nazionali di riforma e nei programmi di stabilità presentati ogni anno. La scelta delle misure specifiche da attuare resterà di competenza di ciascun Paese.

 

Il dispositivo della raccomandazione chiede all’Italia di assumere, nel periodo 2011-1012, misure riconducibili a sei ambiti:

 

1) dare attuazione al piano di consolidamento delle finanze pubbliche, al fine di assicurare la correzione del disavanzo eccessivo. In tal senso, si raccomanda di utilizzare ogni risorsa imprevista sul fronte della politica di bilancio per accelerare la riduzione del disavanzo e del debito, e di avviare il conseguimento degli obiettivi relativi al 2013-2014 (pareggio di bilancio) con misure da adottare entro ottobre 2011. Si raccomanda, inoltre, di introdurre tetti alla spesa pubblica e meccanismi di controllo della stessa a tutti i livelli, regionale e locale.

Nel preambolo della raccomandazione, la Commissione osserva in via preliminare che, dato il rapporto debito/PIL molto elevato, l’Italia ha mantenuto un approccio fiscale adeguatamente prudente durante la crisi, evitando di ricorrere ad un consistente stimolo di bilancio e mantenendo quindi il disavanzo pubblico al di sotto della media dell’area dell’euro nel 2009-2010.

Ad avviso della Commissione, lo scenario macroeconomico alla base del programma di stabilità presentato dal Governo – che prevede di riportare il disavanzo pubblico al di sotto del valore di riferimento del 3% del PIL entro il 2012, sulla base di un ulteriore contenimento della spesa e di entrate aggiuntive derivanti dal miglioramento della lotta all’evasione fiscale -  è plausibile; la prevista correzione di bilancio media annua nel periodo 2010-2012 è superiore al valore raccomandato dal Consiglio (0,5% del PIL) nell’ambito della procedura per i disavanzi eccessivi e il ritmo di adeguamento previsto dopo il 2012 è di gran lunga superiore a quanto stabilito dal patto di stabilità e crescita.

Nel contempo, la Commissione ritiene necessarie maggiori informazioni sulle misure di risanamento previste per aumentare la credibilità del programma.

La Commissione osserva, inoltre, che dato il livello molto elevato del debito pubblico il perseguimento di un risanamento credibile e sostenibile e l’adozione di misure strutturali volte a potenziare la crescita sono priorità fondamentali per l’Italia.

 

2) ridurre la frammentazione del mercato del lavoro, apportando modifiche a taluni ambiti della legislazione relativa alla protezione dei lavoratori e riformando in maniera organica il sistema di tutela contro la disoccupazione. Si raccomanda inoltre di combattere più efficacemente il lavoro nero e promuovere una più ampia partecipazione delle donne al mercato del lavoro, migliorando i servizi di assistenza e fornendo incentivi per l'avviamento al lavoro;

 

3) far progredire, in consultazione con le parti sociali, il progetto di riforma, avviato nel 2009, del contratto collettivo di lavoro, al fine assicurare che gli aumenti salariali riflettano meglio gli incrementi di produttività, così come le effettive condizioni a livello locale ed aziendale;

 

4) aprire il settore dei servizi, in particolare quello delle professioni, ad una maggiore competizione, adottando nel corso del 2011 la legge sulla concorrenza sulla base delle raccomandazioni dell'Autorità antitrust. Si raccomanda inoltre di ridurre la lunghezza delle procedure di esecuzione degli appalti e di promuovere l'accesso delle PMI al mercato dei capitali, rimuovendo gli ostacoli amministrativi e riducendo i costi;

 

5) migliorare la cornice regolamentare relativa agli investimenti privati in ricerca e sviluppo, estendendo i vigenti incentivi fiscali e incoraggiando le forme di capital-venture;

 

6) accelerare le procedure di cofinanziamento della politica di coesione, al fine di incrementare il tasso di assorbimento dei fondi europei e migliorare la qualità del loro impiego.

 

La valutazione complessiva dei programmi di riforma e di stabilità

La comunicazione "Conclusione del semestre europeo di coordinamento delle politiche economiche - Orientamenti per le politiche nazionali 2011-2012” esprime una valutazione sostanzialmente positiva dei programmi presentati dagli Stati membri, ritenendoli un buon punto di partenza per la ripresa economica europea, sia sul piano del consolidamento delle finanze pubbliche sia sul piano degli obiettivi della strategia per la crescita e l'occupazione UE 2020.

Tuttavia, la Commissione esprime preoccupazione circa la possibilità che la combinazione degli impegni assunti dai Paesi membri consenta di raggiungere effettivamente tutti i traguardi della strategia UE 2020.

Più specificamente, ad avviso della Commissione, l'UE sarebbe sulla buona strada per conseguire gli obiettivi previsti in termini di riduzione delle emissioni inquinanti, impiego delle energie rinnovabili e riduzione dell'abbandono scolastico.

Sarebbero invece necessari sforzi ulteriori da parte degli Stati membri per conseguire i risultati prefissati in materia di occupazione, ricerca e sviluppo tecnologico, efficienza energetica, aumento della quota di popolazione in possesso di un titolo di istruzione terziaria, lotta contro la povertà e l'esclusione sociale.

 

 

Il Programma di stabilità e crescita: le valutazioni della Commissione

 

Nella proposta di raccomandazione al Consiglio, la Commissione valuta l’aggiornamento del Programma di stabilità e crescita 2011-2014, presentato dal Governo il 6 maggio scorso[1], sulla base dell’esame dei Servizi della Commissione oggetto del Working paper del 7 giugno.

In tale documento, l’aggiornamento del Programma di stabilità viene esaminato, in particolare, sotto il profilo dell’andamento atteso delle variabili macroeconomiche, dei saldi di bilancio, del debito, e della sostenibilità delle finanze pubbliche nel lungo periodo.

 

Il quadro macroeconomico: la stima dell’output gap

Per quanto riguarda il quadro macroeconomico, la Commissione ritiene complessivamente “plausibili” le stime del Governo italiano, che evidenziano un limitato scostamento nella crescita del PIL in termini reali rispetto alle Previsioni di Primavera della Commissione. A fronte di una crescita dell’1,3 per cento nel 2010, la Commissione stima una crescita dell’1 per cento per l’anno in corso (1,1 per cento nel PdS), dell’1,3 per cento nel 2012 e dell’1,5 per cento nel 2013 (1,6 nel PdS).

 

Significativamente diversa, invece, è la stima dell’output gap, che costituisce una variabile rilevante per il calcolo del saldo di bilancio strutturale. NEL WP sono riportate le stime della Commissione e quelle contenute nel PdS, come ricalcolate dagli Uffici della Commissione. In particolare, l’output gap più elevato è il risultato della nuova serie[2] della Capacità produttiva utilizzata alla base del calcolo del PIL potenziale, che ne determina un livello di più alto[3]. A parità di PIL reale, aumenta quindi la distanza, misurata dall’output gap, rispetto al prodotto potenziale.

E’ da notare al riguardo che, poiché il saldo di bilancio in termini strutturali è ottenuto depurando il saldo nominale oltre che delle una tantum[4] anche della componente ciclica, un output gap maggiore in valore assoluto riduce (se di segno negativo) il valore dell’indebitamento netto nominale, migliorando pertanto il risultato.

 

 

 

I saldi di bilancio

Alla luce delle misure di consolidamento fiscale finora adottate dall’Italia, con particolare riferimento a quelle contenute nel DL 78/2010, i Servizi della Commissione ritengono sostanzialmente in linea con le proprie previsioni la stima del Governo per quanto riguarda l’indebitamento netto nel 2011 (-4 per cento rispetto a -3,9 per cento del PdS).

Viene, invece, sottolineato il rischio, che il risultato per il 2012[6] possa essere peggiore di quanto previsto dal Governo (-3,2 per cento invece del -2,7 per cento del PdS). In particolare, è considerata di difficile realizzazione la riduzione attesa per la spesa in conto capitale dopo due anni di disciplina severa a tutti i livelli dell’amministrazione, mentre gli introiti derivanti dal rafforzamento della lotta contro l’evasione fiscale potrebbero risultare inferiori alle aspettative.

La Commissione raccomanda, pertanto, un’attenta implementazione delle misure già adottate per il biennio 2011-2012 al fine di assicurare il rientro dal deficit eccessivo.

 

Per quanto riguarda il biennio successivo, i Servizi della Commissione sottolineano il carattere programmatico dei valori del deficit indicati dal Governo italiano (-1,5 per cento nel 2013 e -0,2 per cento nel 2014) e prende atto che, secondo quanto specificato nel PdS, la manovra correttiva, pari al 2,3 per cento del PIL, sarà diretta ad una riduzione del rapporto spesa primaria/PIL di circa 4 punti percentuali nel periodo di riferimento, mantenendo così la crescita della spesa al di sotto della variazione nominale del PIL a medio termine.

La Commissione sottolinea che il PdS non indica il dettaglio delle misure e raccomanda, pertanto, l’adozione delle stesse entro l’ottobre 2011, conformemente a quanto previsto nell’ ambito della nuova programmazione a carattere triennale del bilancio.

 

In termini strutturali, nel periodo 2010-2012, il rapporto indebitamento netto/PIL (come ricalcolato dai Servizi della Commissione secondo la nuova metodologia di stima dell’output gap) dovrebbe migliorare in media di circa 0,7 punti percentuali all’anno, passando da -3,1 per cento del 2010 a -1,8 nel 2012[7].

La disciplina di bilancio dovrebbe continuare anche successivamente, con un’ulteriore riduzione di 1,7 punti percentuali cumulativamente nel 2013-2014 (da -1,8 per cento a -0,1 per cento[8]).

 

Tavola 2
Saldi di bilancio: confronto stime PdS e Commissione					(%)
	2010	2011	2012	2013	2014
Indebitamento netto
PdS
saldo nominale	-4,6	-3,9	-2,7	-1,5	-0,2
saldo strutturale	-3,5	-3,0	-2,2	-1,4	-0,5
Pds ricalcolato*
saldo nominale	-4,6	-3,9	-2,7	-1,5	-0,2
saldo strutturale*	-3,1	-2,6	-1,8	-1,0	-0,1
Commissione
saldo nominale	-4,6	-4,0	-3,2	-	-
saldo strutturale	-3,1	-2,7	-2,3	-	-
Avanzo primario
PdS
saldo nominale	-0,1	0,9	2,4	3,9	5,2
saldo strutturale	1,1	1,8	2,9	4,0	4,9
Pds ricalcolato
saldo nominale	-0,1	0,9	2,4	3,9	5,2
saldo strutturale*	1,4	2,2	3,3	4,4	5,4
Commissione
saldo nominale	-0,1	0,8	1,9	-	-
valore saldo strutturale	1,4	2,1	2,8	-	-
*Il valore del saldo strutturale indicato nel Programma di stabilità è ricalcolato sulla base del PIL potenziale e dell'output gap stimati dai Servizi della Commissione sulla base della nuova metodologia. I valori dei saldi nominali relativi al 2013 e al 2014 sono quelli programmatici indicati nel Programma di stabilità.
Fonte - WP SEC(2011)720 definitivo

 

L’andamento delineato nel Programma di stabilità consentirebbe, pertanto, di raggiungere l’obiettivo di medio termine (pareggio del bilancio in termini strutturali) entro la fine del periodo di previsione, con dei ritmi anche più accentuati rispetto a quanto previsto dagli attuali regolamenti comunitari (riduzione del deficit pari allo 0,5 per cento annuo).

Tale andamento del deficit, che presuppone un avanzo primario di oltre 5 punti di PIL, influenza positivamente la dinamica del debito, che tenderebbe a diminuire a partire dal 2012.

 

 

 

 

Il debito pubblico

Nella tabella IV dell’Allegato statistico di corredo al documento di lavoro dei Servizi della Commissione, sotto riprodotta, sono riportati i dati sulla dinamica del debito pubblico dal 2010 al 2014 e sulle componenti che determinano tale dinamica. Per gli anni 2011 al 2012, in particolare, sono poste a confronto le previsioni del Programma di stabilità con quelle elaborate, nella primavera 2011, dai servizi della Commissione.

 

 

Fonte:Programma di stabilità (PS); previsioni di primavera dei servizi della Commissione (COM); calcoli dei servizi della Commissione.

 

In riferimento a tali anni, il rapporto debito/PIL come stimato dalla Commissione risulta leggermente superiore all’analogo dato contenuto nel Programma di stabilità, per effetto della previsione di un deflatore del PIL più basso nel 2011 e di un avanzo primario inferiore nel 2012. Si ricorda, infatti, che in riferimento al 2012 la Commissione prevede la possibilità che il disavanzo possa essere superiore a quello previsto nel Programma di stabilità, a seguito del non completo conseguimento degli obiettivi posti in termini di riduzione della spesa in conto capitale e di rafforzamento delle entrate derivanti dalla lotta all’evasione fiscale.

Inoltre, in riferimento al 2012, la Commissione sconta ipotesi diverse in merito alla restituzione del capitale pubblico iniettato nel 2009 nel settore bancario, attraverso la sottoscrizione da parte del Tesoro di titoli bancari.

Si ricorda che le stime del Programma di stabilità tengono conto, per il 2011, per un ammontare di 1.450 milioni di euro, del rimborso dei titoli emessi ai sensi dell’articolo 12  del decreto legge n. 185 del 2008, effettuato nei primi mesi dell’anno dal Banco popolare. Il documento, tuttavia, non esplicita le eventuali ulteriori ipotesi di rimborso sottostanti le previsioni riferite agli esercizi successivi.

 

Il settore finanziario

I problemi dei mercati finanziari non sono indicati tra i fattori che intralciano la crescita dell’economia italiana e non sono contemplati nel PNR. Tuttavia, nonostante il settore finanziario abbia superato la crisi senza un significativo intervento pubblico, la qualità del credito appare peggiorata in seguito alla crisi economica.

Secondo i servizi della Commissione, le grandi banche italiane, nonostante il progressivo rafforzamento della base patrimoniale, presentano coefficienti di adeguatezza patrimoniale, espressi in percentuale delle attività ponderate per il rischio, tuttora relativamente bassi su scala internazionale. Inoltre, la redditività del capitale delle banche (ROE), misurata in termini di rapporto tra reddito netto e capitale, appare costantemente in calo, passando dal 14,3 per cento nel 2006 al 3,6 per cento nel 2009, per effetto dell’aumento dei costi di finanziamento e degli accantonamenti delle perdite sui crediti. Tale redditività dovrebbe risultare contenuta anche nei prossimi anni.   

 

La sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche

Per quanto riguarda la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, l’Italia è definita nel WP a “medio rischio”. Nel documento si sottolinea, tuttavia, che il previsto incremento a lungo termine della spesa connessa all’invecchiamento demografico, anche non prendendo in considerazione le misure adottate nel 2010, è significativamente al di sotto della media dell’UE (1,5 punti percentuali del PIL rispetto a 4,6 punti).

Secondo i Servizi della Commissione, il mantenimento di una posizione di bilancio quale risultava alla fine del 2010[11] comporterebbe un aumento del debito, che raggiungerebbe il 137,5 per cento del PIL entro il 2020 (v. Tavola 3 tratta dall’allegato al WP). La piena attuazione del Programma di stabilità sarebbe, invece, sufficiente a riportare il debito su un percorso di discesa entro il 2020, per quanto esso resterebbe al di sopra del 60 per cento del PIL.

Dato il livello del debito, elevati avanzi primari consentono di ridurre i rischi di sostenibilità nel lungo periodo. La Commissione raccomanda pertanto che, oltre ad assicurare la prevista correzione del deficit per il 2012 e l’adozione delle misure programmate per il biennio successivo, siano destinati alla riduzione del debito eventuali inattesi miglioramenti di bilancio.

 

Tavola 3

Indicatori di sostenibilità di lungo periodo                                                                                                                                                                     (%)

 

Con riferimento all’andamento del debito e dei relativi indicatori quale risultano dal WP, si rileva che essi riflettono solo parzialmente l’effettiva situazione delle finanze pubbliche in Italia: tali dati non tengono conto, come specificato dai Servizi della Commissione, degli effetti (nel breve come nel lungo periodo) di contenimento della spesa conseguenti alla riforma pensionistica adottata nel 2010.

Convenzionalmente non vengono, infatti, presi in considerazione gli effetti di riforme adottate dai vari Paesi nello scorso anno, bensì quelli risultanti dall’ultimo Ageing report, che risale al 2009[12]. Pertanto, nel calcolo degli indicatori di sostenibilità S₁ e S₂, il costo legato all’invecchiamento della popolazione (LTC) risulta significativamente superiore a quello indicato nel Programma di stabilità (1,5 per cento del PIL in luogo dello 0,3 per cento del PdS).

Conseguentemente, nello scenario base riferito al 2010, entrambi gli indicatori evidenziano una situazione di insostenibilità, con un debito in aumento. Il deficit strutturale più contenuto atteso per il 2012 consente (pur non prendendo in considerazione gli effetti della recente riforma) di stabilizzare il debito sui valori attuali (120 per cento del PIL), mentre nello scenario programmatico, che prende come anno base il 2014 e i relativi valori programmatici di saldo di bilancio e avanzo primario strutturali, il debito diminuisce, pur rimanendo come si è detto al di sopra della soglia di riferimento.

 

 

Indicatori di sostenibilità di lungo periodo	S1	S2
Valore	-2,2	-3,0
di cui
Posizione fiscale iniziale	-3,3	-3,3
Condizione sul debito nel 2060	0,8
Impatto di lungo periodo sul saldo                                                                             primario (LTC)	0,3	0,3
Fonte: Aggiornamento Programma di stabilità 2011

 

 

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