Coltivazione di organismi

geneticamente modificati (OGM)

Dati identificativi

*Titolo*	Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica la direttiva 2001/18/CE per quanto concerne la possibilità per gli Stati membri di limitare o vietare la coltivazione di OGM sul loro territorio (COM (2010) 375)
*Settori di intervento*	Salute e tutela dei consumatori
*Finalità*	Consentire agli Stati membri di limitare o vietare la coltivazione degli OGM, autorizzati a livello di UE, in tutto il loro territorio o in parte di esso
*Base giuridica*	Articolo 114 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea
*Procedura*	codecisione
*Date:* - *documento della Commissione europea*	13 luglio 2010

Il 13 luglio 2010 la Commissione europea ha presentato una proposta di regolamento che modifica la direttiva 2001/18/CE sull'emissione deliberata nell'ambiente di organismi geneticamente modificati (OGM), al fine di consentire agli Stati membri di limitare o vietare la coltivazione degli OGM, autorizzati a livello di UE, in tutto il loro territorio o in parte di esso.

Accompagnano la proposta di regolamento una comunicazione sulla libertà per gli Stati membri di decidere in merito alla coltivazione di colture geneticamente modificate (COM (2010) 380) e una nuova raccomandazione sulla coesistenza tra colture geneticamente modificate e colture tradizionali e/o biologiche.

Il contesto

Come indicato nella citata comunicazione che accompagna la proposta di regolamento, l'Unione europea ha adottato tra il 2001 e il 2003 un quadro giuridico completo per l'autorizzazione dei prodotti costituiti o ricavati da organismi geneticamente modificati (OGM). La procedura di autorizzazione riguarda l'uso degli OGM per gli alimenti e i mangimi, la trasformazione industriale e la coltivazione e l'uso dei prodotti da essi derivati per scopi alimentari e per la produzione di mangimi.

Il sistema di autorizzazioni dell'Unione europea mira ad evitare gli effetti nocivi degli OGM sulla salute umana e animale e sull'ambiente e a creare un mercato interno per questi prodotti. Due testi legislativi, la direttiva 2001/18/CE sull'emissione deliberata nell'ambiente di organismi geneticamente modificati e il regolamento (CE) n. 1829/2003 relativo agli alimenti e ai mangimi geneticamente modificati, disciplinano l'autorizzazione che precede la commercializzazione degli OGM. Entrambi gli atti fissano criteri scientifici per la valutazione dei rischi potenziali per la salute umana, la salute animale e l'ambiente, nonché requisiti di etichettatura. Inoltre, il regolamento (CE) n. 1830/2003 definisce regole per la tracciabilità e l'etichettatura degli OGM e per la tracciabilità degli alimenti e dei mangimi prodotti da OGM.

L'Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) e le autorità scientifiche degli Stati membri sono responsabili della valutazione scientifica. Il ruolo degli Stati membri è particolarmente importante nella procedura di autorizzazione degli OGM destinati alla coltivazione, poiché spetta a loro condurre la valutazione iniziale di rischio ambientale.

Sulla base di tale quadro giuridico, sono state finora autorizzate la coltivazione e/o il collocamento sul mercato UE degli OGM e l'impiego dei loro prodotti derivati nella catena alimentare umana eanimale delle seguenti piante geneticamente modificate: un tipo di barbabietola da zucchero, tre tipi di soia, tre tipi di colza oleaginosa, sei prodotti a base di cotone e 22 a base di mais. Inoltre, una patata da fecola geneticamente modificata, conosciuta con il nome di "Amflora", è stata autorizzata alla coltura e alla lavorazione industriale il 2 marzo 2010. Questa patata da fecola ha aumentato il tenore di amido all'amilopectina. La fecola è destinata a usi industriali come la produzione della carta.

Dall'adozione del quadro giuridico, sei Stati membri hanno vietato o limitato la coltivazione degli OGM sul proprio territorio attraverso l'adozione delle misure di salvaguardia previste, riferite a singoli OGM autorizzati o al divieto generico delle sementi geneticamente modificate. In particolare, Austria, Ungheria, Francia, Grecia, Germania e Lussemburgo hanno adottato misure di salvaguardia e vietato la coltura del mais geneticamente modificato MON810 sul loro territorio. L’Austria ha vietato anche il mais T25. Inoltre, l'Austria, il Lussemburgo e l'Ungheria hanno notificato alla Commissione il divieto della coltura della patata Amflora. Come ricorda la Commissione, in quattro diverse occasioni il Consiglio ha respinto a maggioranza qualificata tutte le proposte della Commissione di abrogare le misure nazionali di salvaguardia riguardanti la coltivazione degli OGM, sebbene in tutti e quattro i casi secondo l'Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) tali misure non fossero scientificamente supportate, come invece richiesto dalla legislazione dell'UE.

La Polonia ha adottato norme che vietano in generale la commercializzazione di sementi geneticamente modificate e che non sono basate sulle clausole di salvaguardia previste nella legislazione UE. Il 16 luglio 2009 la Corte di giustizia dell'Unione europea ha emesso una sentenza che dichiarava tali norme contrarie al diritto dell'UE e condannava la Polonia per mancato adempimento dei propri obblighi.

Secondo le conclusioni del Consiglio ambiente del dicembre 2008, l'attuale quadro legislativo sugli OGM è completo ed è necessario attuare meglio le disposizioni esistenti, in particolare riguardo alla coltivazione. Tali conclusioni identificano aree specifiche di miglioramento dell'attuazione delle norme in materia di OGM, sulle quali stanno lavorando la Commissione e l'EFSA in collaborazione con gli Stati membri: si tratta tra l’altro dell'aggiornamento delle linee guida dell'EFSA sulla valutazione del rischio ambientale; dell’ulteriore rafforzamento del monitoraggio ambientale successivo all'immissione in commercio delle colture OGM; della redazione di una relazione sulle implicazioni socioeconomiche degli OGM.

Le conclusioni del Consiglio del 2008 si soffermavano anche sugli aspetti regionali della coltivazione degli OGM, sia nel contesto della valutazione scientifica del rischio sia in termini di implicazioni socioeconomiche specifiche. Successivamente, i Paesi Bassi hanno presentato una dichiarazione ai Consigli Agricoltura e Ambiente del 23 marzo 2009, in cui chiedono alla Commissione di trovare una soluzione alla questione della coltivazione degli OGM che tenga conto della dimensione socioeconomica di tale coltivazione e mantenga il mercato interno degli alimenti e dei mangimi GM. L'Austria, con il sostegno di dodici Stati membri (Bulgaria, Cipro, Grecia, Irlanda, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Ungheria e Slovenia), durante il Consiglio Ambiente del 25 giugno 2009 ha presentato un documento che sottolineava la questione della sussidiarietà connessa alla coltivazione e proponeva di inserire nella legislazione una clausola di opt-out per la coltivazione.

Anche sulla base di tali premesse, gli orientamenti politici per la nuova Commissione tracciati dal presidente Barroso a settembre 2009 facevano riferimento al principio della sussidiarietà nel campo degli OGM quale esempio di equilibrio non sempre corretto tra il quadro normativo UE e la necessità di tener conto della diversità in un'Unione europea composta da 27 Stati membri. Secondo tali orientamenti, dovrebbe essere possibile combinare il sistema di autorizzazioni dell'UE con la libertà per gli Stati membri di decidere se desiderano coltivare colture GM sul loro territorio oppure no.

La comunicazione della Commissione propone dunque di attuare tale libertà per gli Stati membri adottando un approccio flessibile, che consenta di raggiungere il giusto equilibrio tra il mantenimento del sistema delle autorizzazioni dell'UE basato sulla valutazione scientifica dei rischi sanitari e ambientali e l'esigenza di garantire agli Stati membri la libertà di affrontare le questioni nazionali, regionali o locali specifiche legate alla coltivazione degli OGM. Tale approccio prevede:

· come primo passo, una revisione della raccomandazione sulla coesistenza (2003/556/CE) di colture OGM con colture convenzionali e/o organiche che garantisce agli Stati membri maggiore flessibilità per tener conto delle loro condizioni locali, regionali e nazionali nell'adozione di misure di coesistenza;

· in un secondo momento, l'adozione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio della proposta di regolamento che prevede la possibilità per gli Stati membri di limitare o vietare, a determinate condizioni, la coltivazione di tutti gli OGM o di uno in particolare su tutto il loro territorio o parte di esso. Ciò consentirà agli Stati membri di affrontare le questioni nazionali o locali specifiche legate alla coltivazione degli OGM indipendentemente dalla procedura di autorizzazione.

Secondo la Commissione tale approccio alla coltivazione degli OGM, pur mantenendo il sistema di autorizzazione degli OGM dell'Unione europea, che continuerà ad essere applicabile, e la libera circolazione e importazione di alimenti, mangimi e sementi GM, soddisferà le richieste di alcuni Stati membri e sarà sostenuto dalle parti interessate e dall'opinione pubblica.

Il Contenuto della proposta di modifica

Come anticipato, un certo numero di Stati membri vuole avere la possibilità di non coltivare OGM. Inoltre, un certo numero di regioni si sono dichiarate "senza OGM". I motivi alla base del divieto degli OGM in un dato paese o della decisione di dichiarare una regione "senza OGM" sono vari e vanno da giustificazioni di tipo agronomico legate alle difficoltà di garantire la coesistenza, a motivazioni di carattere politico o economico, ad esempio la volontà di soddisfare la domanda dei mercati dei prodotti senza OGM. In altri casi, gli Stati membri vogliono salvaguardare alcune zone in linea con le politiche nazionali sulla biodiversità o con altri obiettivi ad ampio raggio di conservazione della natura.

Fino a questo momento, alcuni di questi Stati membri hanno vietato la coltivazione di OGM invocando la clausola di salvaguardia prevista nell'articolo 23 della direttiva 2001/18/CE o le misure di emergenza citate all'articolo 34 del regolamento (CE) n. 1829/2003, nonostante l'obiettivo di tali articoli sia esclusivamente quello di far fronte agli eventuali nuovi rischi che dovessero emergere successivamente alla concessione di un'autorizzazione, motivo per cui, secondo l'Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA) tali misure non sono giustificate da un punto di vista scientifico.

In questo contesto, la proposta di regolamento intende dunque fornire una base giuridica specifica all'interno dell’attuale quadro normativo dell'UE sugli OGM per autorizzare gli Stati membri a limitare o vietare la coltivazione degli OGM, autorizzati a livello di UE, in tutto il loro territorio o in parte di esso in ragione delle loro condizioni specifiche. Il rigoroso sistema di autorizzazione già in atto, che è basato sulla valutazione scientifica dei rischi sanitari e ambientali, rimane invariato. Secondo il quadro giuridico che disciplina l'autorizzazione degli OGM, infatti, il grado di protezione della salute umana/animale e dell'ambiente scelto nell'UE non può essere rivisto da uno Stato membro e tale situazione a parere della Commissione non deve essere alterata.

Tale modifica è apportata inserendo un nuovo articolo 26 ter nella direttiva 2001/18/CE, che consente agli Stati membri di adottare misure nazionali volte a limitare o vietare la coltivazione di tutti o di taluni OGM in tutto il loro territorio o in parte di esso senza utilizzare la clausola di salvaguardia a tale scopo e dunque per motivi diversi da quelli già previsti dalle norme UE, che contemplano procedure per tener conto dei rischi per la salute e per l'ambiente che un OGM destinato alla coltivazione potrebbe comportare. La modifica si applicherà agli OGM autorizzati per la coltivazione a norma della direttiva 2001/18/CE o del regolamento (CE) n. 1829/2003, che disciplina anche le domande relative alla coltivazione di OGM destinati ad essere usati quali materiali di base per la successiva produzione di alimenti e mangimi. Essa si applicherà altresì alla coltivazione di tutte le varietà di sementi e materiali di moltiplicazione delle piante immesse in commercio a norma della legislazione UE pertinente.

La proposta definisce due serie di condizioni alle quali è subordinata l'adozione di misure da parte degli Stati membri:

· in primo luogo, le misure nazionali dovranno essere assunte per motivi diversi da quelli già previsti dalle norme UE, legati alla valutazione degli effetti negativi sulla salute e sull'ambiente che potrebbero derivare dall'emissione deliberata o dall'immissione in commercio di OGM;

· in secondo luogo, la libertà garantita agli Stati membri riguarderà esclusivamente la coltivazione degli OGM, ma non l'immissione in commercio e l'importazione di sementi GM autorizzate che dovranno continuare liberamente. Le misure nazionali dovranno quindi essere conformi al trattato sull'Unione europea (TUE) e al trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), in particolare per quanto concerne il principio di non discriminazione tra prodotti nazionali e non nazionali, e le disposizioni relative alle restrizioni quantitative agli scambi tra Stati membri (articoli 34 e 36 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea riguardanti la libera circolazione delle merci). Le misure dovranno altresì rispettare gli obblighi internazionali dell'UE, in particolare quelli nel quadro dell'Organizzazione mondiale del commercio.

Diversamente da quanto previsto dalla esistente clausola di salvaguardia, le decisioni degli Stati membri non dovranno essere autorizzate dalla Commissione, ma al fine di garantire la trasparenza, gli Stati membri che intendono adottare eventuali misure dovranno comunicarle, unitamente alle relative motivazioni, alla Commissione e agli altri Stati membri un mese prima della loro adozione.

Base giuridica e motivazione sotto i profili di sussidiarietà e proporzionalità

La Commissione ha adottato la proposta di regolamento sulla base giuridica dell’articolo 114 del Trattato sul funzionamento dell’UE, che prevede l’applicazione delle disposizioni relativa al ravvicinamento delle legislazioni per il raggiungimento degli obiettivi del mercato interno. Il mercato interno rientra, come previsto dall’articolo 4 del TFUE, tra i settori nei quali l’UE esercita una competenza concorrente con quella degli Stati membri.

La Commissione rileva che, mentre la valutazione della sicurezza degli OGM, i cui principi sono comuni a tutta l'UE, o le questioni relative all'importazione e alla commercializzazione degli OGM, devono continuare ad essere disciplinate a livello di UE, l'esperienza ha dimostrato che la coltivazione di OGM è una questione trattata in modo più approfondito dagli Stati membri, a livello centrale o a livello regionale e locale. Essa è strettamente connessa all'uso del terreno e alle condizioni delle strutture agricole locali, alle catene produttive separate e alle richieste dei consumatori. Pertanto, in linea con il principio di sussidiarietà e in applicazione dell'articolo 5, paragrafo 3, del TUE, la Commissione ritiene che i livelli decisionali nazionale, regionale o locale siano i contesti più appropriati per occuparsi delle peculiarità legate alla coltivazione degli OGM.

Secondo la valutazione effettuata dalla Commissione, l’intervento legislativo proposto è dunque conforme al principio di sussidiarietà. Inoltre, è conforme al principio di proporzionalità in quanto l’azione proposta non va oltre quanto necessario per il raggiungimento dell’obiettivo prefissato. Il contenuto dell'azione dell'Unione nella proposta si limita a consentire agli Stati membri di adottare misure motivate relative alla coltivazione degli OGM.

La raccomandazione

Come anticipato, insieme alla comunicazione e alla proposta di regolamento, la Commissione ha adottato una nuova raccomandazione sugli orientamenti relativi allo sviluppo di misure nazionali di coesistenza che sostituisce la precedente raccomandazione del 2003.

In linea con l'articolo 26 bis della direttiva 2001/18/CE, gli Stati membri possono adottare. nelle zone in cui sono coltivati gli OGM, misure opportune (cosiddette di coesistenza) per evitare la presenza accidentale di OGM in altri prodotti. Nel 2003 la Commissione, nel tentativo di sostenere gli Stati membri nell'elaborazione di tali misure, ha pubblicato la raccomandazione 2003/556/CE recante orientamenti per lo sviluppo di strategie nazionali e migliori pratiche per garantire la coesistenza tra colture transgeniche, convenzionali e biologiche. La raccomandazione fissava un collegamento diretto tra la determinazione di misure di coesistenza (ad esempio distanza tra campi OGM e non OGM) e il rispetto della soglia massima dello 0,9% di OGM per l'etichettatura degli alimenti e dei mangimi tradizionali.

Rispetto alla precedente raccomandazione sulla coesistenza, gli orientamenti non vincolanti compresi nella nuova consentono agli Stati membri una maggiore flessibilità nella definizione delle misure volte ad evitare la presenza involontaria di OGM in colture convenzionali e organiche. Vi è quindi spazio per misure destinate a limitare il tenore di OGM anche a livelli inferiori alla soglia di etichettatura dello 0,9% per gli alimenti e i mangimi tradizionali. La raccomandazione chiarisce anche che gli Stati membri possono fissare un'area esente da OGM e nello stesso tempo costituisce uno strumento di orientamento migliore affinché gli Stati membri possano sviluppare le loro strategie sulla coesistenza. L'Ufficio europeo di coesistenza continuerà ad elaborare con gli Stati membri le migliori pratiche per la coesistenza insieme agli orientamenti tecnici sulle questioni collegate.

Iter della proposta

La proposta di regolamento, che segue la procedura di codecisione, è stata assegnata alla Commissione ambiente, salute pubblica e sicurezza alimentare del Parlamento europeo che prevede di concludere l’esame nel marzo 2011. L’esame in sessione plenaria è fissato per maggio 2011.

Il Consiglio agricoltura del 27 settembre 2010 ha tenuto uno scambio di opinioni sulla proposta. Nel corso della riunione la maggior parte delle delegazioni ha espresso le proprie preoccupazioni sulle due questioni sollevate dalla Presidenza, vale a dire impatto economico e conseguenze per il mercato interno; compatibilità della proposta con le regole dell’Organizzazione mondiale del commercio e del mercato interno. Su quest’ultimo aspetto gli Stati membri restano in attesa del parere del servizio giuridico del Consiglio.

Il 14 ottobre 2010 avrà luogo uno scambio di opinioni anche da parte del Consiglio ambiente, che si occuperà del successivo lavoro legislativo. Il gruppo di lavoro ad hoc sugli OGM, istituito dal Consiglio il 17 settembre scorso, proseguirà la valutazione della proposta della Commissione.

La proposta di regolamento è stata esaminata fino a questo momento dal Bundesrat tedesco e dal Parlamento svedese. Mentre quest’ultimo ritiene che la proposta sia conforme al principio di sussidiarietà, il Bundesrat tedesco ha approvato un documento in cui, senza fare alcun riferimento all’esame della proposta sotto il profilo della sussidiarietà, dà indicazioni al proprio Governo per il prosieguo dei negoziati su aspetti di merito.

La Commissione politiche dell’Unione europea e la Commissione agricoltura e produzione agroalimentare del Senato si sono espresse in senso non ostativo all’atto in esame, sia per quanto riguarda il merito sia per quanto riguarda il parere sulla sussidiarietà.

XVI legislatura –Documentazione per le Commissioni – Esame di atti e documenti dell’UE, n. 60, 4 ottobre 2010

Il bollettino è stato curato dall’Ufficio Rapporti con l’Unione europea (' 066760.2145 - * cdrue@camera.it)