Il Partenariato orientale
Il partenariato orientale - rivolto ad Ucraina, Moldavia, Georgia, Armenia, Azerbaigian e Bielorussia – si prefigge di rafforzare la dimensione orientale della politica europea di vicinato (PEV), in modo complementare rispetto alla recente iniziativa dell’Unione per il Mediterraneo, che coinvolge i partner del vicinato meridionale.
La politica europea di vicinato
Inaugurata dalla Commissione con la comunicazione “Europa ampliata - Prossimità: Un nuovo contesto per le relazioni con i nostri vicini orientali e meridionali” presentata l’11 marzo 2003 e a più riprese rafforzata, la politica europea di vicinato è destinata a Bielorussia, Moldova, Ucraina, ai paesi del Mediterraneo meridionale(Algeria, Autorità palestinese, Egitto, Giordania, Israele, Libano, Libia, Marocco, Siria, Tunisia) e, a seguito della decisione del Consiglio del 14 giugno 2004, anche agli Stati del Caucaso (Armenia, Azerbaigian, Georgia), con l’obiettivo di creare una zona di prosperità condivisa e buon vicinato. La politica europea di vicinato, nettamente distinta dalla questione della potenziale adesione all’UE, propone un nuovo approccio nei confronti dei paesi interessati: in cambio dei progressi concreti compiuti in termini di riconoscimento dei valori comuni e di attuazione effettiva di riforme politiche, economiche e istituzionali, si riconosce loro una partecipazione al mercato interno dell’UE, nonché un’ulteriore integrazione e liberalizzazione per favorire la libera circolazione di persone, merci, servizi e capitali.
Le motivazioni dell’iniziativa
In tale contesto, la proposta di istituire il partenariato orientale è stata avanzata in occasione del Consiglio Affari generali e relazioni esterne del 26 maggio 2008 e approvata dal Consiglio europeo del 19 e 20 giugno 2008.
Negli ultimi 15 anni infatti il fronte europeo orientale è stato teatro di profondi cambiamenti: dalla conclusione degli accordi di partenariato e cooperazione tra l'Unione europea e i partner orientali, i successivi allargamenti hanno ridotto le distanze geografiche mentre, in virtù delle riforme sostenute dalla PEV, sono andate riducendosi le differenze politiche ed economiche tra questi paesi e l'Unione.
Il rafforzamento dei rapporti dell’UE con i paesi vicini dell’Europa orientale figura tra le priorità del programma legislativo e di lavoro per il 2009 che la Commissione ha presentato il 5 novembre 2008 nonché del programma delle attività per il periodo 1° luglio 2008 - 31 dicembre 2009, presentato dalle Presidenze francese, ceca e svedese e definito dal Consiglio il 30 giugno 2008. In particolare, la Presidenza ceca intende lavorare per elevare il profilo politico della dimensione orientale, con un sostanziale miglioramento delle relazioni con i paesi della regione e l’allocazione di risorse adeguate.
La comunicazione della Commissione
Allo scopo di realizzare tali obiettivi e facendo seguito all’invito del Consiglio europeo, il 3 dicembre 2008 la Commissione ha presentato la comunicazione “Partenariato orientale” (COM (2008) 823) in cui, anche sulla base di consultazioni con i paesi interessati, propone l'approfondimento delle relazioni bilaterali e la realizzazione di un nuovo quadro multilaterale di cooperazione.
Come indicato nella comunicazione, il partenariato orientale è inteso come un ulteriore passo avanti rispetto alla PEV e ai risultati da essa conseguiti nell'intensificare le relazioni tra l'UE e i paesi confinanti. Lo strumento attraverso il quale si propone l’avanzamento e il rafforzamento delle relazioni è costituito dagli accordi di associazione – che subentrerebbero a quelli di partenariato – intensificando i legami con l’UE. Nella valutazione della Commissione gli accordi sarebbero comunque flessibili e modulari in relazione alle caratteristiche e alle esigenze di ciascun partner.
Improntato all'idea di offrire quanto più possibile, nel rispetto della realtà politica e economica del paese partner interessato e del relativo stato delle riforme, il partenariato dovrebbe apportare massimi benefici ai cittadini di ciascun paese. Esso sarà incentrato sull'impegno dell'UE ad assecondare maggiormente lo sforzo riformatore dei singoli partner. Secondo la Commissione, è fondamentale che il partenariato si avvalga del pieno impegno politico degli Stati membri dell'UE nonché dei contatti e degli scambi attivi a livello parlamentare.
Le relazioni bilaterali
Sul versante dell’approfondimento delle relazioni bilaterali, le principali novità dell'iniziativa si possono così riassumere:
rapporti contrattuali più stretti.
La proposta della Commissione si prefigge di instaurare un partenariato più ambizioso, attraverso accordi di associazione - comprendenti accordi di libero scambio globali e approfonditi – da negoziare con i partner che si dimostreranno in grado di sottoscrivere con l'UE gli impegni più onerosi e ad ampio raggio che ne conseguono. Secondo l'articolo 310 del Trattato della Comunità europea, gli Accordi di associazione sono accordi che istituiscono "un'associazione caratterizzata da diritti ed obblighi reciproci, da azioni in comune e da procedure particolari." La caratteristica di questo tipo di intese risiede nel grado piuttosto elevato di collaborazione che si pone in essere tra le parti. Gli Accordi di associazione, infatti, prevedono in genere la costituzione di organi propri dell'associazione stessa, come i Consigli o i Comitati di associazione. Secondo quanto indicato dalla Commissione nella proposta, perché i negoziati possano prendere avvio, sarà necessario un livello sufficiente di progresso in termini di democrazia, stato di diritto e tutela dei diritti umani e, più in particolare, occorrerà provare la conformità del quadro legislativo e delle prassi elettorali alle norme internazionali; il paese dovrà inoltre cooperare pienamente con il Consiglio d'Europa, l'OSCE e le agenzie delle Nazioni Unite che si occupano di diritti umani.
Attualmente le relazioni tra l’UE e i paesi interessati dal Partenariato orientale sono disciplinate da accordi di partenariato e cooperazione, con l’eccezione della Bielorussia, il cui accordo – firmato nel 1995 – non è mai entrato in vigore. In più occasioni l’UE ha manifestato alla Bielorussia la propria disponibilità a integrarla completamente nella politica di vicinato a condizione che migliorasse la situazione del paese per quanto riguarda democratizzazione, Stato di diritto e rispetto dei diritti umani. Si ricorda inoltre che - a partire dal 5 marzo 2007 - sono già in corso i negoziati per un accordo rafforzato con l’Ucraina; la Commissione sta predisponendo inoltre studi di fattibilità in merito ad eventuali accordi di libero scambio con la Georgia e l’Armenia;
graduale integrazione nell'economia dell'UE.
Tale integrazione – ritenuta essenziale per lo sviluppo dei paesi partner - avverrà con ritmo diseguale, per tenere opportunamente conto del diverso livello di sviluppo economico dei singoli paesi partner, segnatamente mediante impegni giuridicamente vincolanti sul ravvicinamento delle normative. L’obiettivo finale è la creazione di una zona di libero scambio globale e approfondita con ogni paese partner alla quale si darà vita solo dopo l'adesione del paese interessato all'OMC. A tale proposito si ricorda che Armenia, Georgia, Moldova e Ucraina sono membri dell’OMC e che attualmente sono in corso i negoziati di adesione per Azerbaigian e Bielorussia. Gli accordi interesseranno sostanzialmente tutti gli scambi, compresi quelli energetici, e mireranno al massimo grado di liberalizzazione.
Alla luce di tale obiettivo e in considerazione delle diseguaglianze sul piano sociale ed economico presenti all’interno dei paesi partner, la proposta della Commissione prevede l’attuazione di programmi di sostegno allo sviluppo socioeconomico, volti a consentire a tali paesi di ispirarsi ai meccanismi delle politiche socioeconomiche dell’UE;
misure in materia di mobilità e sicurezza.
La proposta della Commissione prevede la conclusione di "patti in materia di mobilità e sicurezza" volti ad intensificare le iniziative di lotta alla corruzione, alla criminalità organizzata e alla migrazione illegale, in linea con l’approccio definito dall’UE con il Patto europeo sull’immigrazione e l’asilo adottato dal Consiglio europeo di ottobre 2008.
Tale Patto è fondato su cinque impegni politici principali: organizzare l’immigrazione legale; combattere l’immigrazione clandestina, in particolare assicurando il ritorno nel loro paese o in un paese di transito degli stranieri in posizione irregolare; rafforzare l’efficacia dei controlli alle frontiere; costruire una Europa dell’asilo, attraverso l’introduzione di una procedura unica in materia di asilo che preveda garanzie comuni, l’adozione di status uniformi per i rifugiati e i beneficiari di protezione sussidiaria e l’intensificazione della cooperazione pratica tra Stati membri; creare un partenariato globale con i paesi di origine e di transito favorendo le sinergie tra migrazione e sviluppo.
I patti in materia di mobilità e sicurezza proposti dalla Commissione dovrebbero prevedere l'adeguamento alle normative comunitarie dei sistemi di asilo e l'istituzione di strutture di gestione integrata delle frontiere, con l'obiettivo ultimo di creare un regime di esenzione dall'obbligo del visto con tutti i partner che intendono aderirvi. La politica di facilitazione dei visti – che si prefigge l’obiettivo finale della completa liberalizzazione – verrà attuata in maniera graduale. Nell’ambito di tale processo la Commissione procederà ad una valutazione dei costi e benefici di una possibile mobilità della forza lavoro ai fini di una maggiore apertura del mercato del lavoro UE. La proposta della Commissione prevede inoltre l’elaborazione di un piano coordinato per potenziare la copertura consolare degli Stati membri nella regione.
Si ricorda che dal 1° gennaio 2008 sono in vigore con Ucraina e Moldova accordi di riammissione delle persone illegalmente residenti e di agevolazione delle procedure dei visti. La Moldova è stata scelta quale sede del primo centro comune UE per la presentazione delle domande di visto, nonché quale paese pilota con cui elaborare un “partenariato per la mobilità”, che rappresenta lo strumento principale di attuazione della politica dell’UE di approccio globale alla migrazione;
sicurezza energetica.
Uno degli obiettivi del Partenariato orientale è quello di garantire un livello rafforzato di sicurezza energetica per l'Unione e per i paesi partner orientali, da raggiungersi attraverso una serie di iniziative (prevedere negli accordi di associazione disposizioni in materia di “interdipendenza energetica”; se del caso, concludere memorandum d’intesa su questioni energetiche con Moldova, Georgia e Armenia quali strumenti flessibili supplementari per sostenere e controllare la sicurezza della fornitura e del transito di energia; sottoscrivere un maggior impegno politico con l’Azerbaigian, in quanto unico partner orientale che esporta idrocarburi nell’UE). La proposta della Commissione prevede inoltre di concludere celermente i negoziati in corso per la partecipazione dell’Ucraina e della Moldova alla Comunità dell’energia – che,istituita nell’ottobre 2005, instaura un mercato integrato dell'energia elettricità e del gas tra l'Unione europea e gli Stati balcanici - e, ove possibile, prendere in considerazione la possibilità di estendere lo status di osservatore ad altri partner. Un altro obiettivo della proposta della Commissione consiste nel fornire maggior sostegno alla piena integrazione del mercato energetico dell’Ucraina nel mercato UE, riconoscendo l’importanza di una valutazione soddisfacente del livello di sicurezza nucleare di tutte le centrali nucleari ucraine in funzione. E’ inoltre prioritario secondo la Commissione ripristinare la rete ucraina di gasdotti e oleodotti, anche tramite un controllo più scrupoloso dell’afflusso di gas e petrolio provenienti dalla Russia.
L’importanza della sicurezza energetica è stata ulteriormente dimostrata – successivamente alla presentazione della proposta - dalla recente controversia tra Russia e Ucraina, che ha rivelato quanto siano dipendenti alcuni Stati membri dell’UE da un singolo paese di transito e quanto sia determinante avere relazioni con partner che possano garantire rispetto dei contratti e trasparenza nella gestione dei settori chiave.
L’ambito multilaterale
Come anticipato, il partenariato orientale sarà caratterizzato anche da un nuovo ambito multilaterale di cooperazione tra l’UE e i suoi partner, che la Commissione propone di articolare dal punto di vista organizzativo su quattro livelli:
· riunioni biennali dei Capi di Stato e di governo del partenariato orientale;
· riunioni annuali di primavera tra i ministri degli esteri dell’UE e dei partner orientali, con l’eventuale partecipazione della Bielorussia, associate al Consiglio “Affari generali e relazioni esterne”,
· al terzo livello dovranno essere istituite quattro piattaforme tematiche nei principali ambiti di cooperazione: democrazia, governance e stabilità; integrazione economica e convergenza con le politiche comunitarie; sicurezza energetica; e, infine, contatti con la società civile per consolidare il sostegno alle iniziative puntuali di riforma dei partner;
· il lavoro delle piattaforme tematiche nei settori specifici sarà sostenuto al quarto livello da una serie di panel il cui formato e la cui composizione varieranno a seconda delle esigenze.
Sul versante della cooperazione multilaterale, le proposte della Commissione prevedono inoltre:
· l’incoraggiamento dei paesi partner a costituire tra loro una rete di libero scambio che potrebbe trasformarsi, a lungo termine, in una comunità economica di vicinato;
· l’avvio di cinque iniziative “faro”: programma di gestione integrata delle frontiere; strumento per le piccole e medie imprese; sviluppo dei mercati regionali dell'energia elettrica e promozione dell'efficienza energetica e delle fonti energetiche rinnovabili; realizzazione del corridoio energetico meridionale; cooperazione in materia di prevenzione, preparazione e risposta alle calamità naturali e alle catastrofi causate dall'azione dell'uomo;
· maggiori contatti con la società civile e un più ampio coinvolgimento di quest'ultima e di altre parti interessate. La Commissione propone di sostenere l’ulteriore sviluppo delle organizzazioni della società civile istituendo un forum della società civile nell’ambito del partenariato orientale al fine di promuovere i contatti tra le diverse organizzazioni implicate e facilitare il dialogo tra queste e i pubblici poteri. La Commissione è aperta a qualsiasi iniziativa del Parlamento europeo affinché la cooperazione parlamentare proposta con “EuroNest” (assemblea parlamentare UE-Vicinato orientale) diventi parte integrante del partenariato. La Commissione invita inoltre il Comitato delle regioni a dar vita ad un’assemblea locale e regionale per l’Europa orientale e il Caucaso meridionale.
L’impegno economico
Per manifestare nel modo più chiaro possibile il proprio impegno concreto nei confronti dei partner, l’Unione intende garantire un livello di finanziamento adeguato al grado di ambizione del partenariato. Come indicato dalla Commissione, il perseguimento degli obiettivi illustrati nella comunicazione richiede infatti un sostanzioso aumento delle risorse finanziarie; pertanto la Commissione propone di fornire – nell’ambito dello strumento di vicinato e partenariato (ENPI) – un’assistenza finanziaria supplementare ai paesi del vicinato orientale per un totale di 600 milioni di euro (tra nuovi fondi e riprogrammazione dei vecchi)per il periodo 2010-2013.
L’esame dell’iniziativa
Il 12 marzo scorso il Parlamento europeo ha dedicato un dibattito alla proposta di partenariato orientale, con la partecipazione del commissario europeo per le relazioni esterne e la politica di vicinato, Benita Ferrero-Waldner.
L’esame del partenariato orientale è all’ordine del giorno del prossimo Consiglio europeo (Bruxelles, 19 e 20 marzo 2009) che, come stabilito dal Consiglio europeo dell’11 e 12 dicembre 2008, dovrebbe approvare questa ambiziosa iniziativa.
Il varo del partenariato orientale dovrebbe infatti avvenire il 7 maggio prossimo, con il coinvolgimento dei Capi di Stato e di Governo degli Stati membri dell’Unione e dei paesi partner: secondo la proposta della Commissione il “Vertice per il partenariato orientale” dovrebbe concludersi con l’adozione di una dichiarazione politica che istituisca il partenariato, ne illustri gli obiettivi e i principi di base e delinei le principali caratteristiche del processo di cooperazione.
XVI legislatura –Documentazione per le Commissioni – Esame di atti e documenti dell’UE, n.24, 17 marzo 2009
Il bollettino è stato curato dall’Ufficio Rapporti con l’Unione europea (tel. 2145)