Camera dei deputati Dossier ES141

Finalità/Motivazione

La Commissione europea ha presentato il 19 dicembre 2012 una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati.

La proposta è volta a sostituire la direttiva 2001/37/CE, cosiddetta "direttiva sui prodotti del tabacco", adottata il 5 giugno 2001, aggiornandone e completandone le disposizioni in vigore, alla luce degli sviluppi scientifici, internazionali e di mercato.

Il riesame della direttiva 2001/37/CE, esplicitamente previsto dall'articolo 11 della stessa, è stato richiesto dal Consiglio nella sua raccomandazione del 30 novembre 2009 e dal Parlamento europeo nelle risoluzioni adottate rispettivamente il 24 ottobre 2007 e il 15 settembre 2011.

La proposta è volta in particolare a:

· favorire un migliore funzionamento del mercato interno tramite l'aggiornamento degli ambiti già oggetto di armonizzazione;

· ampliare la gamma di prodotti disciplinati: la direttiva 2001/37/CE, infatti, si limita ai soli prodotti contenenti tabacco;

· garantire che le disposizioni della direttiva non vengano eluse tramite l’immissione sul mercato di prodotti non conformi;

· elevare il livello di protezione della salute, rendendo i prodotti del tabacco ed il loro consumo meno attraenti;

· pervenire ad un’applicazione armonizzata degli obblighi derivanti dalla Convenzione quadro dell'Organizzazione mondiale della sanità per la lotta al tabagismo del maggio 2003, di cui sia l'Unione europea che gli Stati membri sono parti.

Contenuti

La revisione della direttiva sui prodotti del tabacco è incentrata sui seguenti settori di intervento: ingredienti; etichettatura e confezionamento; vendite a distanza transfrontaliere; tabacco non da fumo; ampliamento del campo di applicazione e traffico illecito.

Segue una sintesi dei principali aspetti disciplinati dalla proposta:

Ingredienti ed emissioni (artt. 3-6)

Gli articoli 3 e 4 disciplinano rispettivamente il tenore massimo in catrame, nicotina e monossido di carbonio e i metodi di misurazione, che rimangono identici a quelli già attualmente previsti dalla direttiva 2001/37/CE. L'art. 5, nel ribadire l'obbligo, per i fabbricanti e gli importatori, di segnalare gli ingredienti utilizzati nella lavorazione dei prodotti del tabacco (par. 1), stabilisce che gli Stati membri diffondano tali informazioni su un sito web dedicato, accessibile al pubblico (art. 5, par. 2).

Viene stabilito l'obbligo per i fabbricanti ed importatori di presentare ogni studio, interno o esterno a loro disposizione, che contenga ricerche di mercato o le preferenze dei vari gruppi di consumatori, compresi i giovani, riguardo ad ingredienti ed emissioni (art. 5, par. 4).

Tutti i dati dovranno essere inviati in formato elettronico (art. 5, par. 5), saranno memorizzati elettronicamente e messi a disposizione della Commissione europea e, previa richiesta motivata, degli altri Stati membri.

L'art. 6 vieta l'immissione sul mercato di prodotti con aroma caratterizzante, nonché:

· l'impiego di additivi che possano creare l'impressione che un prodotto del tabacco produca effetti benefici sulla salute (es. vitamine), stimolare energia e vitalità (es. caffeina) o colorare le emissioni (art. 6, par. 4);

· elementi che possano modificare l'aroma o l'intensità del fumo (filtri, cartine, confezioni o capsule, art. 6, par. 5);

· additivi in quantitativi tali da accrescere in misura apprezzabile, al momento del consumo, l'effetto tossico o di dipendenza (art. 6, par. 7), previa valutazione - autonoma o su richiesta - della Commissione europea (art. 6, par. 8).

Etichettatura e confezionamento (artt. 7-13)

Si vuole garantire che siano palesate inequivocabilmente le caratteristiche di un prodotto nocivo per la salute, che induce dipendenza e non deve essere consumato da bambini e adolescenti. Si prevede dunque che ciascuna confezione unitaria dei prodotti del tabacco, assieme all'eventuale imballaggio, rechi avvertenze - inamovibili, indelebili e non dissimulate o troncate - relative alla salute, nella lingua ufficiale dello Stato membro in cui il prodotto è immesso sul mercato (art. 7). Con specifico riferimento alle sigarette ed al tabacco da arrotolare, avvertenze combinate (testuali ed illustrate, cfr. artt. 8 e 9) di dimensioni pari al 75% della confezione dovranno essere apposte sul fronte e sul retro delle confezioni. Una disciplina meno stringente è dettata per il tabacco da fumo di diversa natura. L’art. 10 e 11 disciplinano l’etichettatura del tabacco da fumo diverso dalle sigarette e del tabacco da arrotolare e dei prodotti di tabacco non da fumo. L'art. 12 vieta, nell'etichettatura o imballaggio esterno, elementi o caratteristiche (ad es. diciture, simboli, marchi, colori ingannevoli) che promuovano un prodotto del tabacco con mezzi fallaci o ingannevoli, lascino intendere che un determinato prodotto sia meno nocivo di altri, richiamino una fragranza o assomiglino a un prodotto alimentare. Il par. 2 dell'art. 12 specifica che "le sigarette di diametro inferiore a 7,5 mm sono considerate ingannevoli". L'aspetto ed il contenuto delle confezioni unitarie di sigarette e di tabacco da arrotolare è disciplinato in dettaglio dall'art. 13.

Rintracciabilità ed elementi di sicurezza (art. 14)

L'art. 14 mira ad introdurre un sistema di tracciabilità e rintracciabilità, in tutta l'Unione europea, al livello della confezione unitaria lungo tutta la catena di fornitura, esclusa la rivendita. Tutte le confezioni unitarie dei prodotti del tabacco dovranno essere contrassegnate da un identificativo univoco, apposto in maniera inamovibile ed indelebile. Ogni movimento delle confezioni deve essere registrato in modo immodificabile ed ai fabbricanti di prodotti del tabacco incombe l'obbligo di fornire "a tutti gli operatori economici coinvolti negli scambi (...) le apparecchiature necessarie per la registrazione degli acquisti, delle vendite, dell'immagazzinamento, del trasporto o delle altre operazioni di manipolazione" (art. 14, par. 4). Contratti di archiviazione dei dati dovranno essere conclusi con soggetti terzi indipendenti in modo da garantire l'indipendenza del sistema, la trasparenza e l'accessibilità costante per gli Stati membri e per la Commissione.

Tabacco per uso orale e prodotti del tabacco di nuova generazione (artt. 15 e 17)

L'art. 15 conferma il divieto di immissione sul mercato di tabacco per uso orale (snus), vendite transfrontaliere comprese (salvo per la Svezia per la quale il trattato di adesione prevede un’esenzione) mentre l'art. 17, per garantire condizioni di parità, stabilisce che anche eventuali prodotti del tabacco di nuova generazione, non rientranti in alcuna delle categorie attualmente esistenti ed immessi nel mercato dopo l'entrata in vigore della direttiva, devono rispettarne le sue prescrizioni. In ogni caso i fabbricanti ed importatori di tabacco devono notificare alle autorità competenti degli Stati membri ogni nuovo prodotto prima della sua commercializzazione (art. 17, par. 1) e comunicare ampie informative relative ai prodotti medesimi (art. 17, parr. 1-2);

Vendite a distanza transfrontaliere di prodotti del tabacco (art. 16)

Si prevede un obbligo di registrazione per i rivenditori di prodotti di tabacco, sia dell'Unione che di Paesi terzi, che abbiano intenzione di effettuare vendite a distanza transfrontaliere. Queste devono dotarsi tra l'altro (art. 16, par. 4) "di un sistema di verifica dell'età" per contrastare eventuali acquisti da parte di minori. La Commissione europea prevede altresì, come "effetto collaterale involontario", la minore disponibilità di prodotti economici che contravvengono alle politiche nazionali dei prezzi.

Prodotti contenenti nicotina e prodotti da fumo a base di erbe (art. 18-19)

Il Titolo III è dedicato ai prodotti diversi da quelli del tabacco, ovvero:

- prodotti contenenti nicotina (art. 18), per la vendita dei quali è richiesta una mera avvertenza relativa alla salute (par. 3) solo se il contenuto di nicotina è inferiore alla soglia di cui al par. 1. In caso contrario possono essere immessi sul mercato solo se autorizzati come medicinali ai sensi della direttiva 2001/83/CE;

- prodotti da fumo a base di erbe (art. 19), le cui singole confezioni unitarie devono recare un'apposita avvertenza relativa alla salute;

Obblighi per gli Stati membri (artt.20 2 24)

Agli Stati membri incombono, ai sensi della direttiva, i seguenti obblighi:

· vigilare sui fabbricanti ed importatori di tabacco perché forniscano "in maniera completa e esatta, alle autorità nazionali competenti e alla Commissione, le informazioni richieste a norma della presente direttiva, entro i termini stabiliti" (art. 20, par. 1);

· assicurare che non siano immessi sul mercato prodotti non conformi alla presente direttiva (art. 20, par. 2) e, di converso, non vietare né limitare l'importazione, la vendita o il consumo dei prodotti che sono, invece, conformi (art. 24, par. 1);

· stabilire sanzioni ("effettive, proporzionate e dissuasive") da irrogare in caso di violazione delle norme nazionali di attuazione (art. 20, par. 3).

L'art. 24 non esclude che uno Stato membro mantenga in vigore norme nazionali più rigorose, sulla base di motivi imperativi legati alla tutela della salute pubblica o della propria situazione specifica (art. 24, par. 1), o relative ad aspetti non disciplinati dalla normativa europea.

Il termine per il recepimento della direttiva, una volta adottata è previsto in diciotto mesi dopo l'entrata in vigore del testo.

Atti delegati (art. 22)

L’articolo 22 disciplina l’esercizio del potere di adottare atti delegati da parte della Commissione europea ex art. 290 del TFUE, per i seguenti articoli della proposta di direttiva:

· art. 3, parr. 2 e 3 (definizione dei tenori massimi di catrame, nicotina e monossido di carbonio e delle altre emissioni che accrescono in maniera apprezzabile l'effetto tossico o di dipendenza dei prodotti del tabacco);

· art. 4, parr. 3 e 4 (adeguamento dei metodi di misurazione del tenore di catrame, nicotina e monossido di carbonio);

· art. 6, parr. 3 e 9 (fissazione dei livelli di additivi o loro combinazioni);

· art. 8, par. 4 (adeguamento della formulazione delle avvertenze per la salute e definizione del loro formato);

· art. 9, par. 3 (avvertenze combinate relative alla salute per tabacco da fumo);

· art. 11, par. 3 (adeguamento delle norme relative all'etichettatura dei prodotti del tabacco non da fumo agli sviluppi scientifici e di mercato);

· art. 13, par. 3 (definizione norme particolareggiate relative alla forma e alle dimensioni di confezioni unitarie di sigarette, purché necessarie a garantire visibilità ed integrità delle avvertenze relative alla salute);

· art. 14, par. 9 (definizione elementi principali del contratto con l'host del centro di archiviazione dei dati e norme tecniche relative alla rintracciabilità dei prodotti del tabacco).

· Art. 18, parr. 2 e 5 (aggiornamento dei quantitativi di nicotina in base ai quali classificare i relativi prodotti ed adeguamento delle avvertenze relative alla salute per i prodotti contenenti nicotina).

Il potere di adottare atti delegati da parte della Commissione europea è inoltre previsto - qualora intervenga un mutamento sostanziale della situazione attestato da una relazione della Commissione - per la revoca di esenzioni dalla normativa in riferimento agli seguenti articoli:

· art. 6, par. 10 (regolamentazione degli ingredienti dei prodotti del tabacco);

· art. 10, par. 5 (etichettatura del tabacco da fumo diverso da sigarette e tabacco da arrotolare);

· art. 13, par. 4 (aspetto e contenuto delle confezioni unitarie di sigarette).

Base giuridica

L’art. 114, paragrafo 1 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) prevede che il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale, adottano le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno. L’art. 114, paragrafo 3 del TFUE stabilisce che la Commissione, nelle sue proposte in materia di sanità si basa su un livello di protezione elevato.

Si ricorda che il ricorso al corrispondente articolo del Trattato che istituisce la Comunità europea (art. 95 TCE) quale base giuridica della direttiva 2001/37/CE era stato sottoposto, nel procedimento C-491/01, al vaglio della Corte di giustizia della UE che ha respinto le argomentazioni presentate dai ricorrenti che ne avevano ipotizzato l'inadeguatezza in quanto esso consentiva l'adozione di norme relative al mercato interno, non alla tutela della salute pubblica.

Sussidiarietà

La Commissione europea argomenta il rispetto del principio disussidiarietà sulla base del fatto che:

· con riferimento alle materie già oggetto di armonizzazione da parte della direttiva 2001/37/CE, solo le istituzioni UE possono rivedere la normativa esistente;

· con riferimento agli ulteriori aspetti disciplinati dalla proposta, in virtù di impostazioni giuridiche diverse nei singoli Stati membri che, determinando ostacoli al funzionamento del mercato interno, si richiede un approccio armonizzato unitario a livello europeo.

Proporzionalità

La Commissione europea ritiene che nella proposta il contenuto e la forma dell'azione dell'Unione si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi del trattato. La proposta lascia agli Stati membri un margine adeguato per quanto riguarda l'attuazione.

Valutazione d’impatto

Valutazione della Commissione europea

In vista della revisione della direttiva 2001/37/CE, la Commissione europea ha svolto una consultazione pubblica che si è conclusa nel dicembre 2010 ed i cui risultati sono stati presentati nel luglio 2011 nella relazione sulla consultazione pubblica relativa alla possibile revisione della direttiva 2001/37/CE pubblicata dagli uffici della Commissione europea. Nella relazione che accompagna la proposta di direttiva, la Commissione rileva che i risultati della consultazione sono stati condizionati da campagne di mobilitazione contrarie alla revisione della direttiva, con risultati che si discostano in misura significativa dall'esito dell'ultima indagine Eurobarometro pubblicata nel maggio del 2012, secondo cui i cittadini dell'UE, compresi i fumatori, sono largamente a favore di misure di lotta al tabagismo. La Commissione ricorda inoltre che i rappresentanti degli Stati membri e, in misura ancora maggiore, le ONG che operano nel campo della salute sono a favore dell'introduzione di rigorose misure di lotta al tabagismo, mentre l'industria del tabacco e i rivenditori sono contrari ad alcune delle misure più rigorose.

Esame presso le Istituzioni dell’UE

La proposta deve ancora essere esaminata dal Parlamento europeo e dal Consiglio dell’UE in prima lettura.

Esame presso altri Parlamenti nazionali

Sulla base dei dati forniti dal sito IPEX l’esame dell’atto risulta concluso da parte dei seguenti parlamenti: Consiglio federale austriaco; Camera dei deputati polacca; Camera dei deputati ceca, che ha adottato il 24 gennaio 2013 un parere motivato contrario ai sensi del protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità al TFUE.

Esame presso il Senato

La 12^a Commissione Igiene e Sanità del Senato Italiano ha adottato il 31 gennaio un parere motivato nel quale, in particolare, rileva non adeguato con gli obiettivi della proposta direttiva il ricorso alla base giuridica dell’art. 114 del TFUE, relativo al ravvicinamento delle legislazioni per il mercato interno. La proposta incoraggiando gli Stati membri ad intevenire in modo autonomo in alcune aree (la misurazione delle emissioni diverse da nicotina, catrame, e monossido di carbonio; ulteriori test di misurazione degli ingredienti; i requisiti per proibire prodotti contenenti additivi specifici; l’introduzione di un sistema di autorizzazione per i nuovi prodotti; l’introduzione di norme più severe sul confezionamento) crerebbe le basi per significative differenze tra gli Stati membri e conseguenti limitazioni alla libera circolazione delle merci.

Inoltre, nel parere motivato si sottolinea che il potere di adottare atti delegati da parte della Commissione europea rischia di essere eccessivamente ampio andando ad incidere su elementi dell’atto legislativo di base che difficilmentre possono essere considerati non essenziali, contravvenedo così la lettera dell’art. 290 del TFUE.

Si considera, infine, che la proposta di direttiva violi la corretta applicazione del principio di sussidiarietà nei seguenti ambiti:

· prodotti del tabacco di nuova generazione: la Commissione Europea pone severe restrizioni all’immissione sul mercato di prodotti a rischio ridotto e de facto disincentiva investimenti in ricerca, innovazione e sviluppo in quanto non solo non prevede la definizione di un quadro normativo ad hoc per i prodotti del tabacco di nuova generazione, ma rende ancora più scoraggiante il contenuto del perimetro regolamentare (ad esempio impedisce ai consumatori di essere informati dei rischi ridotti associati al consumo di questi prodotti, anche per mezzo di affermazioni supportate da evidenze scientifiche);

· Commoditizzazione e divieto di intere categorie di prodotti: le misure relative alla standardizzazione del pacchetto e al divieto di vendita di intere categorie di prodotti attualmente legali, come le sigarette slim, quelle al mentolo ed i pacchetti da 10, che, di fatto, determinerebbero anche la standardizzazione del prodotto, vengono giustificate dalla Commissione Europea con la volontà di ridurre l’attrattività dei prodotti del tabacco e con la preoccupazione che un certo tipo di pacchetto o prodotto possa indurre il consumatore a pensare che esso sia meno dannoso. L’ingiustificato divieto di questi prodotti legali, oltre ad apparire in contrasto con il primo obiettivo dichiarato della proposta, ossia quello di favorire il mercato interno, porterebbe verso la commoditizzazione e la conseguente erosione del suo valore, incoraggiando (a) i consumatori a passare a prodotti meno costosi, (b) la concorrenza a basarsi solo sul prezzo, comportando una riduzione del prezzo medio dei prodotti del tabacco e (c) un forte aumento del mercato illecito (contrabbando/contraffazione), in quanto confezionamenti standard sarebbero più semplici da replicare. L’impatto negativo di queste conseguenze sulle rivendite legali, l’erario e la filiera sarebbe consistente. Inoltre, i risultati che sarebbero raggiunti mediante la nuova proposta di Direttiva andrebbero a porsi in contrasto con l’altro obiettivo fondamentale della proposta, ossia la tutela della salute pubblica. Infine, è da notare che storicamente l’UE ha cercato di stabilire norme armonizzate in materia di etichettatura dei prodotti, mentre l’aspetto di un prodotto e del packaging esterno è stato sempre regolato a livello dei Parlamenti nazionali.

Tipo di atto	Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
Data di adozione	19 dicembre 2012
Base giuridica	Art. 114 TFUE
Settori di intervento	Industria del tabacco; tutela della salute
Assegnazione	22 gennaio 2013 Commissione XII e Commissione XIV
Termine per il controllo di sussidiarietà	4 marzo 2013
Segnalazione da parte del Governo	Si

Proposta di direttiva sulla lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati

(COM(2012)788)