Modernizzazione degli aiuti di Stato dell’UE

COM(2012)209

Dati identificativi

Tipo di atto	Comunicazione
Data di adozione	8 maggio 2012
Settori di intervento	Aiuti di Stato Controllo degli aiuti di Stato

Esame presso le Istituzioni dell’UE	Non avviato

Assegnazione	14 maggio 2012 - X Commissione Attività produttive
Eventuale segnalazione da parte del Governo	Segnalata

Quadro generale

La comunicazione prospetta una strategia globale di riforma degli aiuti di Stato a livello UE. Secondo la Commissione un intervento in tale senso è giustificato dalla constatazione che la crisi economica e finanziaria ha rappresentato una minaccia per l’integrità del mercato interno in quanto ha:

· aumentato il rischio di reazioni anticoncorrenziali;

· reso necessario un maggiore intervento dello Stato per tutelare le categorie sociali più deboli e promuovere la ripresa economica;

· aumentato il divario tra gli Stati membri con riferimento ai margini di manovra per finanziare le proprie politiche;

· aumentato la pressione sui bilanci pubblici, rendendo necessario un migliore uso delle esigue risorse disponibili.

In vista della presentazione di successive proposte legislative, la Commissione intende consultare gli Stati membri ed avviare un dialogo aperto con il Parlamento europeo e le altre parti interessate. La Commissione sostiene la necessità che tale processo sia portato a termine entro la fine del 2013, e che i principali elementi della riforma entrino in vigore contemporaneamente.

La necessità di completare il processo di modernizzazione entro la fine del 2013 è giustificato dalla Commissione con il fatto che proprio in quella data giungeranno a scadenza una serie di orientamenti in materia di aiuti di Stato,tra cui:il regolamento (CE) n. 1998/2006 sugli aiuti d'importanza minore (de minimis); il regolamento generale di esenzione per categoria (regolamento (CE) n. 800/2008); il regolamento (CE) n. 1628/2006 relativo agli aiuti di Stato per investimenti a finalità regionale; il regolamento (CE) n. 1857/2006 relativo agli aiuti di Stato a favore delle piccole e medie imprese attive nella produzione di prodotti agricoli; gli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato destinati a promuovere gli investimenti in capitale di rischio nelle piccole e medie imprese; gli aiutia ricerca, sviluppo e innovazione. Dopo una prima fase dedicata all’allineamento e al consolidamento dei suddetti orientamenti, la Commissione intende intervenire anche sugli orientamenti riguardanti altre tipologie di aiuti di Stato.

Inoltre, sempre nel 2013, saranno oggetto di revisione e di ridefinizione altri rilevanti strumenti UE di programmazione economica e finanziaria, che presentano importanti correlazioni con la disciplina in materia di aiuti di Stato: 1) l’approvazione del nuovo quadro finanziario pluriennale per il periodo 2014-2020; 2) l’approvazione delle nuove norme in materia di fondi strutturali sempre per il periodo 2014-2020.

Finalità

Promuovere una crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva

Nella comunicazione si sottolinea l’importante ruolo che un mercato unico ben funzionante può svolgere per il perseguimento degli obiettivi della strategia Europa 2020. A giudizio della Commissione, gli aiuti di Stato possono svolgere un ruolo determinante al fine di stimolare la crescita nel mercato interno, a condizione che siano destinati a colmare specifiche carenze di mercato e che abbiano un effetto di incentivazione, per fare in modo che il sostegno pubblico si traduca in stimoli volti a favorire la realizzazione degli obiettivi di Europa 2020.

La Commissione sostiene la necessità di una corsia preferenziale per il trattamento degli aiuti destinati a risolvere specifiche carenze di mercato e a conseguire obiettivi di interesse comune, con il minor effetto distorsivo possibile al fine di garantire un mercato unico aperto e concorrenziale. In particolare, la Commissione evidenzia la necessità di effettuare un solido controllo sugli aiuti, soprattutto per i mercati liberalizzati di recente - come ad esempio i trasporti, i servizi postali e, in misura minore, l’energia - nei quali gli operatori rilevanti ricevono sussidi statali e continuano ad avere un ruolo preponderante.

Per fare in modo che la modernizzazione degli aiuti di Stato possa favorire la crescita nell’UE, ai fini della valutazione della compatibilità di tutte le misure di aiuto con le norme UE in materia di concorrenza e di una maggiore efficacia della spesa pubblica, la Commissione propone di individuare e definire princìpi comuni che potrebbero riguardare:

· una definizione più chiara delle reali disfunzioni di mercato che devono essere affrontate;

· una valutazione più sistematica dell’effetto di incentivazione, prevedendo una maggiore responsabilità degli Stati membri nella definizione e nell’attuazione delle misure di sostegno per garantirne un uso ottimale ed evitando distorsioni e potenziali effetti negativi;

· l’individuazione delle migliori pratiche per quanto riguarda le priorità di spesa di Europa 2020;

· una analisi degli aiuti con un buon rapporto costi-benefici suscettibili di stimolare la crescita.

La Commissione sostiene la necessità di rendere coerenti con i suddetti princìpi gli orientamenti in materia di aiuti di Stato al fine di razionalizzare gli strumenti a disposizione ed incoraggiare gli Stati membri a destinare le esigue risorse pubbliche verso priorità comuni.

E’ soprattutto con riferimento a quest’ultimo aspetto che la Commissione evidenzia i numerosi vantaggi della politica di concorrenza, soprattutto sotto il profilo del rapporto costi-benefici, in quanto la sua applicazione non comporta nessuna spesa a livello pubblico o privato. Inoltre, un adeguato controllo sugli aiuti di Stato, oltre a migliorare la qualità delle finanze pubbliche, potrebbe contribuire al perseguimento dell’obiettivo di orientare meglio la spesa pubblica, che inbuona parte assume la forma di aiuti di Stato, per renderla più efficiente ed efficace e al servizio di politiche che promuovano la crescita e la realizzazione di obiettivi europei comuni.

Concentrare l’applicazione delle norme sui casi con il maggiore impatto sul mercato unico e responsabilizzare gli Stati membri

Per perseguire tale obiettivo la Commissione intende procedere in via prioritaria alla revisione dei seguenti atti normativi:

· il regolamento (CE) n. 1998/2006 sugli aiuti d'importanza minore (de minimis) sulla base di una valutazione d’impatto dettagliata che tenga conto della situazione in tutti gli Stati membri e nel mercato interno, nonché delle implicazioni di tale revisione a livello di bilancio, valutando se l’attuale soglia stabilita dal regolamento corrisponda ancora alle condizioni del mercato.

Il regolamento in questione si applica agli aiuti concessi alle imprese ad eccezione di quelli concessi alle imprese che operano nei seguenti settori: pesca e acquacoltura; produzione primaria di prodotti agricoli di cui all’allegato I del trattato CE nonché, a determinate condizioni, trasformazione e commercializzazione di prodotti agricoli; esportazioni verso paesi terzi o Stati membri; aiuti condizionati all’impiego preferenziale di prodotti interni rispetto ai prodotti di importazione; settore carboniero; acquisto di veicoli per il trasporto di merci su strada per conto terzi; imprese in difficoltà.

In base al regolamento sono esentati dall’obbligo di notifica di cui all’articolo 88, paragrafo 3, del Trattato CE - ora articolo 108 del Trattato sul funzionamento dell’UE (vedi oltre) – gli aiuti di Stato che non superano la soglia dei 200 mila euro (100 mila euro per il settore dei trasporti su strada) concessi nell’arco di 3 esercizi finanziari (quello in corso più i due precedenti) ad una stessa impresa in quanto non sono suscettibili di falsare la concorrenza o di pregiudicare gli scambi tra gli Stati membri.

Il periodo degli esercizi finanziari è tale per cui non contano i mesi dell’anno in vigore - come accadeva con il precedente regolamento (CE) n. 69/2001 in vigore fino al 31 dicembre 2007, per determinare il quale si contavano i 36 mesi naturali a ritroso nel tempo - ma l’annualità finanziaria. Di conseguenza, qualunque sia il mese dell’anno in cui viene erogato l’aiuto, l’arco di tempo rilevante abbraccia la relativa annualità finanziaria e le due precedenti.

Si segnala che il 28 maggio 2009 la Commissione europea aveva approvato la decisione C(2009)4277 relativa all’aiuto N 248/2009 sugli aiuti temporanei di importo limitato e compatibile di cui all’articolo 3 del DPCM del 3 giugno 2009 riguardante le modalità di applicazione della comunicazione della Commissione europea “Quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’accesso al finanziamento delle imprese nell’attuale situazione di crisi finanziaria ed economica” del 22 gennaio 2009che per l’appunto consentiva agli Stati membri dell'UE di adottare aiuti di Stato temporanei per contrastare la crisi.

La decisione in questione estendeva, per il periodo 1° gennaio 2008-31 dicembre 2010, in via del tutto eccezionale l’importo degli aiuti concedibili fino ad massimo di 500 mila euro per impresa, o di 15 mila euro in caso di aiuto alle imprese attive nel settore della produzione primaria di prodotti agricoli.

Gli aiuti “de minimis”non possono essere cumulati con aiuti statali relativamente agli stessi costi ammissibili qualora un tale cumulo dia origine ad un’intensità di aiuto superiore a quella fissata in un regolamento di esenzione per categoria o in una decisione della Commissione europea. Infine, il regolamento si applica soltanto agli aiuti trasparenti, vale a dire agli aiuti il cui importo preciso può essere determinato in anticipo, senza effettuare un’analisi del rischio.

Al riguardo sembra opportuno acquisire l’avviso del Governo sul mantenimento delle soglie attualmente previste dal regolamento “de minimis” o su un loro aumento in funzione degli sviluppi del mercato, anche tenendo conto del precedente richiamato che aveva portato il limite a 500 mila euro.

· il regolamento (CE) n. 1/2003 relativo all’applicazione delle regole di concorrenza previste dal Trattato CE per permettere alla Commissione di dichiarare determinate categorie di aiuti compatibili con il mercato comune e dispensarle dall’obbligo di notifica ex ante. In questo modo, ad avviso della Commissione, aumenterebbero i tipi di aiuto che potrebbero beneficiare di un controllo semplificato, senza ridurre tuttavia l’efficacia del controllo ex post da parte della Commissione.

Ai sensi dell’articolo 108 del TFUE il controllo sugli aiuti di Stato si basa su un sistema di autorizzazione preventiva in base al quale la Commissione europea procede con gli Stati membri all'esame permanente dei regimi di aiuti esistenti in questi Stati. Gli Stati membri sono tenuti a notificare alla Commissione tutti i progetti di aiuto di Stato o di modifica degli stessi; se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato interno a norma dell'articolo 107 (vedi oltre), la Commissione intima agli interessati di presentare le loro osservazioni. Qualora constati che un aiuto concesso da uno Stato, o mediante fondi statali, non è compatibile con il mercato interno, la Commissione chiede allo Stato in questione di sopprimerlo o modificarlo nel termine da essa fissato; nel caso in cui lo Stato in causa non si conformi a tale decisione entro il termine stabilito, la Commissione o qualsiasi altro Stato interessato può adire direttamente la Corte di giustizia dell'UE. Gli aiuti in questione non potranno essere attivati finché non saranno stati autorizzati dalla Commissione. A richiesta di uno Stato membro e se giustificato da circostanze eccezionali, in deroga alle disposizioni dell'articolo 107, il Consiglio, deliberando all'unanimità, può decidere che un aiuto si debba considerare compatibile con il mercato interno;

· il regolamento generale di esenzione per categoria (regolamento (CE) n. 800/2008) per indirizzare meglio le risorse pubbliche verso determinati obiettivi. Tale regolamento dichiara alcune tipologie di aiuti, che non presentano problemi sotto il profilo della concorrenza (aiuti alle PMI, al salvataggio e alla ristrutturazione delle imprese in difficoltà, alla ricerca, all'innovazione e allo sviluppo, alla protezione dell'ambiente, all'occupazione, alla formazione nonché agli investimenti regionali) compatibili con il mercato comune, esentando gli Stati membri dall'obbligo di notificarli preventivamente alla Commissione europea, e di poterli concedere solo dopo esservi stati debitamente autorizzati da quest'ultima. A tale proposito si segnala che, in vista della revisione del suddetto regolamento, il 20 giugno 2012 la Commissione europea ha avviato una consultazione pubblica, che si concluderà il 12 settembre 2012.

Nella comunicazione si precisa che, nel caso in cui la Commissione decidesse di aumentare la portata delle misure di aiuto esentate dall’obbligo di notifica, aumenterebbe la responsabilità degli Stati membri nel garantire la corretta applicazione della normativa in materia di aiuti di Stato.

Di conseguenza, gli Stati membri dovranno verificare ex ante il rispetto delle norme sugli aiuti di Stato delle misure “de minimis” e dei casi che beneficiano di un’esenzione per categoria, invece la Commissione continuerà ad esercitare un controllo ex post su queste misure. A tal fine la Commissione si aspetta una migliore cooperazione da parte degli Stati membri nel trasmettere le informazioni in modo migliore e tempestivo, nonché sistemi di controllo nazionali efficaci che garantiscano che gli aiuti di Stato esentati dai controlli ex ante siano conformi al diritto dell’Unione europea. Nella comunicazione si precisa che sarà possibile una riduzione degli oneri amministrativi grazie ad obblighi di notifica minori, solo in presenza di un maggiore impegno e del rispetto delle norme da parte delle autorità nazionali. Di conseguenza, anche i controlli ex post da parte della Commissione dovranno aumentare considerato che gli attuali risultati del controllo da parte degli Stati membri dell’applicazione di misure che beneficiano di un esenzione per categoria rivelano una frequente violazione delle norme sugli aiuti di Stato.

Anche su tale questione si segnala l’opportunità di acquisire l’avviso del Governo con riferimento all’eventualità di una maggiore responsabilizzazione degli Stati membri nella fase di controllo ex ante degli aiuti di Stato e al rischio che potrebbe derivarne con riferimento ad alcuni Stati membri di un uso improprio degli strumenti previsti dall’UE per la concessione degli aiuti stessi. Ciò anche in considerazione del fatto che, come si evince dalla tabella riportata qui di seguito, l’Italia risulta tra i paesi più virtuosi nella concessione degli aiuti di Stato nel settore dell’industria e dei servizi.

Tabella 1: trend degli aiuti di Stato concessi al settore dell’industria e dei servizi in termini di percentuale del PIL

Razionalizzare le norme ed accelerare i tempi di decisione

Col tempo, l’insieme delle norme che disciplinano gli aiuti di Stato ha dato forma ad un quadro giuridico complesso che, anche per il fatto di applicarsi senza distinzione alcuna alle varie tipologie di aiuti, rende difficile un adeguato controllo sugli aiuti di Stato.

Al fine di garantire che le norme in materia di aiuti di Stato vengano applicate in maniera corretta, la Commissione sostiene la necessità di:

· rivedere e adeguare la normativa in materia allo scopo di definire un quadro regolamentare più chiaro e coerente;

· semplificare le norme e le procedure, promuovendo procedure decisionali più rapide e concentrando l’attenzione sulle questioni più importanti a livello di Unione europea. Allo stato attuale, infatti, la Commissione deve esaminare tutte le denuncie di presunti aiuti senza poter stabilire priorità tra le stesse, ma non sempre ottiene informazioni complete e corrette dalle parti e questo comporta un allungamento dei tempi;

· razionalizzare e assicurare l’applicazione coerente dei princìpi e degli orientamenti in materia.

Al fine di perseguire i suddetti obiettivi, la Commissione si impegna a:

· chiarire e definire meglio il concetto di aiuti di Stato per migliorarne l’applicazione pratica.

Allo stato attuale la definizione di aiuti di Stato è fornita dall’articolo 107 del Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE) – ex articolo 87 del TCE - in base al quale “sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza”. Tuttavia, i paragrafi 2 e 3 dello stesso articolo 107, stabiliscono una serie di deroghe in base alle quali sono compatibili con il Trattato gli aiuti: 1) a carattere sociale; 2) concessi in caso di calamità naturali. Possono essere considerati compatibiligli aiuti destinati a: 1) favorire lo sviluppo economico delle regioni con un tenore di vita anormalmente basso o con gravi forme di sottoccupazione; 2) promuovere larealizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo; 3) porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro; 4) agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, a condizione che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse; 5) promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio; 6) altre categorie di aiuti, determinate con decisione del Consiglio, su proposta della Commissione;

· aggiornare i regolamenti di procedura relativi agli aiuti di Stato per quanto riguarda il trattamento delle denunce e gli strumenti di raccolta delle informazioni di cui dispongono gli operatori del mercato per consentire alla Commissione di concentrare meglio i propri interventi sui casi che hanno una maggiore rilevanza per il mercato interno, e di adottare le decisioni in tempi adeguati alle esigenze delle imprese. Ciò consentirebbe alla Commissione di avviare d’ufficio un maggior numero di indagini su casi riguardanti significative distorsioni della concorrenza, e di procedere inoltre ad una rapida verifica degli effetti di mercato provocati dalle misure di aiuto.

Esame presso altri Parlamenti nazionali

Sulla base dei dati forniti dal sito IPEX l’esame dell’atto risulta avviato da parte del Senato belga, Sejm polacco, Parlamento svedese e House of Lords del Regno Unito.

L’esame risulta concluso da parte del Senato ceco, del Bundesrat e del Bundestag tedeschi, nonché della House of Commons del Regno Unito.

Nelle conclusioni approvate dalla House of Commons si sottolinea che, sebbene l’approccio prospettato nella comunicazione della Commissione sulla modernizzazione degli aiuti di Stato nell’UE sia in linea con la strategia complessiva adotatta in questo ambito dal Regno Unito, le implicazioni concrete potranno essere più evidenti solo in occasione dell’adozione, entro la fine dle 2013, dei singoli atti legislativi volti a rivedere la disciplina degli aiuti di Stato nei singoli settori.

Dati statistici

Oltre alla tabella 1 precedentemente richiamata, qui di seguito sono riportate ulteriori tabelle elaborate dalla DG concorrenza della Commissione europea, riguardanti la ripartizione degli aiuti di Stato:

· la tabella 2 riguarda gli aiuti concessi dall’Italia nel 2010;

· la tabella 3 si riferisce agli aiuti totali concessi all’industria e ai servizi per motivi non connessi alla crisi;

· la tabella 4 concerne gli aiuti settoriali e gli aiuti orizzontali nell’UE-27.

Tabella 3: aiuti totali concessi all’industria e ai servizi per motivi non connessi alla crisi

	In miliardi di euro (2010)	Percentuale del PIL	Differenze rispetto all’anno precedente in termini di percentuale del PIL	Trend 2008-2010 (in termini di percentuale del PIL)	Differenze rispetto al trend precedente (2005-2007)
UE-27	61.0	0.50%	-0.01%	0.49%	0.05%
Belgio	1.8	0.52%	0.04%	0.45%	0.16%
Bulgaria	0.0	0.04%	-0.05%	0.06%	-0.05%
Repubblica Ceca	0.9	0.65%	0.13%	0.66%	0.11%
Danimarca	2.0	0.83%	-0.09%	0.82%	0.14%
Germania	14.7	0.59%	-0.03%	0.59%	-0.06%
Estonia	0.0	0.10%	0.02%	0.09%	0%
Irlanda	0.9	0.56%	0.10%	0.51%	0.10%
Grecia	1.8	0.78%	0.02%	0.69%	0.47%
Spagna	4.3	0.41%	-0.05%	0.43%	0.05%
Francia	12.6	0.65%	0.03%	0.60%	0.18%
Italia	3.3	0.21%	-0.09%	0.27%	-0.06%
Cipro	0.1	0.51%	0.13%	0.45%	-0.17%
Lettonia	0.1	0.40%	0.28%	0.24%	-0.39%
Lituania	0.1	0.29%	0.03%	0.23%	0.07%
Lussemburgo	0.1	0.18%	-0.07%	0.19%	0.05%
Ungheria	1.9	1.94%	0.56%	1.72%	0.65%
Malta	0.1	1.12%	-0.48%	1.47%	-1.03%
Paesi Bassi	1.9	0.32%	0.01%	0.29%	0.04%
Austria	2.1	0.72%	0.08%	0.65%	0.17%
Polonia	2.5	0.72%	-0.01%	0.72%	0.28%
Portogallo	1.5	0.90%	-0.06%	0.92%	-0.08%
Romania	0.2	0.17%	0.03%	0.17%	-0.28%
Slovenia	0.3	0.89%	0.10%	0.71%	0.28%
Slovacchia	0.2	0.37%	0.01%	0.39%	-0.02%
Finlandia	0.8	0.43%	-0.04%	0.44%	0.08%
Svezia	2.6	0.76%	-0.06%	0.80%	-0.07%
Regno Unito	4.1	0.24%	0.00%	0.23%	0.04%
Norvegia	2.3	0.91%	n/a	n/a	n/a
Islanda	0.02	0.76%	n/a	n/a	n/a
Liechtenstein	0.001	0.04%	n/a	n/a	n/a

Tabella 4: aiuti settoriali e aiuti orizzontali nell’UE-27

Aiuti settoriali e aiuti orizzontali nell’UE-27	In miliardi di euro	Percentuale dell’aiuto complessivo all’industria e ai servizi	Differenze rispetto all’anno precedente in termini di percentuale dell’aiuto complessivo all’industria e ai servizi	*Trend* 2008-2010 (in termini di percentuale dell’aiuto complessivo all’industria e ai servizi)	*Differenze rispetto al trend* precedente (2005-2007)**)
Volume complessivo degli aiuti orizzontali	51.9	85%	+ 1%	84.4%	+ 2.2%
Ambiente[1]	14.4	23.7%	- 0.8%	23.8%	- 2.3%
Sviluppo regionale	14.8	24.3%	+ 1.1%	23.5%	+ 4.0%
Ricerca, sviluppo e innovazione	10.9	18.3%	+ 0.5%	15.5%	+ 2.5%
Piccole e medie imprese	2.6	4.2%	- 2.2%	6.5%	-3.6%
Capitale di rischio	0.8	1.3%	+0.4%	1.0%	+ 0.2%
Formazione	0.8	1.3%	- 0.3%	1.4%	+0.1%
Occupazione	2.8	4.6%	0%	4.8%	- 1.6%
Altri	5.9	9.7%	+ 2.5%	7.8%	+ 2.3%
Volume complessivo degli aiuti settoriali	9.1	15%	- 0.6%	15.6%	- 2.2%

[1] Include gli obiettivi di risparmio energetico.