Partecipazione dei cittadini all’iniziativa legislativa europea

Proposta di regolamento (COM(2010)119)

Dati identificativi

Titolo	Proposta di regolamento riguardante l'iniziativa dei cittadini
Settori di intervento	Principi democratici e cittadinanza dell’Unione
Finalità	Dare attuazione alla disposizioni dei Trattati in merito al diritto di iniziativa legislativa dei cittadini dell’Unione europea
Base giuridica	Articolo 11 del Trattato sull’Unione europea e articolo 24 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea
Procedura	Procedura legislativa ordinaria (ex procedura di codecisione)
Data proposta della Commissione europea Data trasmissione al Consiglio Data trasmissione al Parlamento europeo	31 marzo 2010   31 marzo 2010   31 marzo 2010

Il Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1° dicembre 2009, ha introdotto l’istituto dell’iniziativa legislativa popolare: l’ articolo 11 del Trattato sull’Unione europea stabilisce, infatti, che un milione di cittadini europei, appartenenti ad un significativo numero di Stati membri, possano invitare la Commissione a presentare, nell’ambito delle sue attribuzioni, una proposta su materie per le quali ritengono necessario un atto giuridico dell’Unione ai fini dell’attuazione dei Trattati.

L’articolo 24 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea prevede che le condizioni e le procedure per l’esercizio dell’iniziativa popolare, incluso il numero minimo di Stati membri cui devono appartenere i cittadini promotori, dovranno essere disciplinate da regolamenti adottati dal Parlamento europeo e dal Consiglio, secondo la procedura legislativa ordinaria (ex procedura di codecisione).

La Commissione europea, ai fini della redazione della proposta di regolamento, ha presentato l’11 novembre 2009 un libro verde sul diritto di iniziativa dei cittadini europei, con il quale ha condotto una consultazione delle parti interessate terminata il 31 gennaio 2010 .

A seguito della consultazione - i cui risultati sono stati presentati in un documento di lavoro (SEC (2010) 370) - la Commissione europea ha presentato il 31 marzo 2010 una proposta di regolamento (COM (2010) 119) volta a disciplinare il diritto dei cittadini europei ad attivare l’iniziativa legislativa. La Commissione ritiene importante che i cittadini europei debbano poter beneficiare di questo nuovo diritto al più presto dopo l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona e auspica che il regolamento possa esser adottato entro la fine del 2010.

 

Contenuto della proposta della commissione

Ø       Numero minimo di Stati membri e di cittadini per Stato membro

La proposta prevede che il milione di cittadini necessari debba provenire da almeno un terzo degli Stati membri dell’UE (attualmente 9 Stati membri). Tale soglia è analoga a quella prevista dai Trattati per l’avvio di una cooperazione rafforzata e per attivare la procedura di riesame da parte della Commissione nell’ambito del controllo di sussidiarietà.

È previsto un numero minimo di firme necessario per ogni Stato membro. Tale numero è stato determinato moltiplicando per 750 il rispettivo numero dei deputati al Parlamento(per l’Italia il numero minimo di firme è pari a 54750). Rispetto all’opzione di stabilire una percentuale dei cittadini valida per ogni Stato membro, il sistema scelto - basandosi sula ripartizione dei seggi al PE secondo un criterio degressivamente proporzionale - è volto a consentire un numero proporzionalmente inferiore di firmatari per gli Stati membri più popolati e un numero proporzionalmente superiore per gli Stati con una popolazione meno numerosa.

Ø       Organizzatore e firmatari

L’organizzatore, responsabile della preparazione di una iniziativa dei cittadini e della sua presentazione alla Commissione europea, se persona fisica deve essere cittadino dell’Unione europea e avere raggiunto l’età per il diritto di voto alle elezioni europee, se persona giuridica o organizzazione deve avere sede in uno Stato membro.

I firmatari dovranno essere cittadini dell’UE ed avere almeno l'età minima richiesta per votare alle elezioni per il Parlamento europeo (che corrisponde a 18 anni per tutti gli Stati membri ad eccezione dell’Austria che prevede il diritto di voto a 16 anni).

Ø       Registrazione delle proposte d'iniziativa

È previsto un sistema obbligatorio di registrazione delle proposte d'iniziativa in un registro elettronico reso disponibile dalla Commissione e aperto al pubblico. Prima di iniziare la raccolta delle dichiarazioni di sostegno di una iniziativa, l’organizzatore ne deve chiedere la registrazione fornendo – in una delle lingue ufficiali dell’UE - una serie di informazioni minime riguardanti: titolo (100 battute), oggetto (200 battute), obiettivi (500 battute), base giuridica dei Trattati e fonti di finanziamento e sostegno dell’iniziativa. Gli organizzatori possono anche trasmettere la bozza di un testo legislativo. La Commissione può rifiutare la registrazione di proposte che siano manifestamente contrarie ai valori dell’UE o che possano essere ritenute inopportune in quanto abusive o non serie.

Ø       Procedure e condizioni per la raccolta delle dichiarazioni di sostegno

È previsto un termine di 12 mesi per la raccolta delle dichiarazioni di sostegno. Non sono previste restrizioni riguardo alle modalità di raccolta delle dichiarazioni di sostegno, che devono essere conformi ad un modello allegato alla proposta di regolamento.

Le dichiarazioni di sostegno possono essere raccolta su carta o per via elettronica.

I sistema di raccolta delle dichiarazioni di sostegno per via elettronica dovranno garantire il rispetto di adeguati dispositivi di sicurezza volti ad assicurare che: soltanto le persone fisiche possano presentare una dichiarazione di sostegno in formato elettronico; sia possibile verificare l’identità della persona; i dati immessi in via elettronica siano salvaguardati in modo da impedire che possano essere modificati od utilizzati per scopi diversi.

Spetterà alle competenti autorità degli Stati membri certificare che tali sistemi rispettino tali dispositivi di sicurezza. Gli Stati membri dovranno comunicare alla Commissione europea la denominazione e l’indirizzo delle autorità competenti entro tre mesi dall’entrata in vigore del regolamento.

Poiché ai fini dell'attuazione di queste disposizioni sono necessarie specifiche tecniche, si propone che la Commissione stabilisca entro 12 mesi dall’entrata in vigore del regolamento tali specifiche mediante misure di esecuzione, per la cui applicazione la Commissione sarà poi assistita da un comitato.

Ø       Decisione sull'ammissibilità delle proposte d'iniziativa dei cittadini

Una volta raccolte 300.000 dichiarazioni di sostegno di firmatari di almeno tre diversi Stati membri, la Commissione europea verificherà, entro due mesi, l'ammissibilità dell'iniziativa ed in particolare se essa rientra nell'ambito delle sue attribuzioni e se riguarda una materia in merito alla quale è possibile legiferare a livello dell'UE. In tal modo l'ammissibilità legale di un'iniziativa sarà valutata in uno stadio precoce, prima che siano state raccolte tutte le dichiarazioni di sostegno e prima che gli Stati membri debbano procedere alla loro verifica.

Ø       Verifica e certificazione delle dichiarazioni di sostegno da parte degli Stati membri e presentazione di una iniziativa dei cittadini alla Commissione europea

Dopo aver raccolto le necessarie dichiarazioni di sostegno, e purché la Commissione abbia deciso che la proposta di iniziativa dei cittadini sia ammissibile, l’organizzatore presenta per verifica e certificazione le dichiarazioni di sostengo in formato cartaceo o elettronico alle autorità competenti degli Stati membri che hanno rilasciato i documenti di identità indicati nelle dichiarazioni di sostegno. Spetterà a tali autorità verificare e certificare, entro tre mesi dalla loro presentazione, le dichiarazioni di sostegno valide per il loro Stato membro.

Ø       Esame di un'iniziativa dei cittadini da parte della Commissione

La Commissione avrà un termine di quattro mesi per esaminare un'iniziativa dei cittadini. Le conclusioni della Commissione sull'iniziativa e sull'azione che essa intende intraprendere saranno poi presentate in una comunicazione che sarà notificata all'organizzatore, al Parlamento europeo e al Consiglio e sarà resa pubblica.

Ø       Protezione dei dati personali

La proposta intende garantire la piena applicazione della protezione dei dati nell'organizzazione e nello svolgimento di un'iniziativa dei cittadini, da parte di tutti gli attori interessati e in particolare delle disposizioni della direttiva 95/46/CE relativa alla tutela delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e le disposizioni del regolamento 45/2001/CE concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati.

 

 

Ø       Responsabilità

Gli Stati membri dispongono che gli organizzatori siano responsabili a titolo civile e penale in caso di violazione delle disposizioni del regolamento, in particolare in caso di false dichiarazioni, non ottemperanza delle prescrizioni per i sistemi di raccolta per via elettronica ed utilizzo fraudolento dei dati.

Ø       Modificazione degli allegati e clausola di revisione

La proposta prevede una clausola di revisione secondo la quale la Commissione presenterà dopo cinque anni una relazione sull'attuazione del regolamento. Inoltre, considerato potrà essere necessario apportare adeguamenti tecnici agli allegati del regolamento, si prevede la possibilità che la Commissione modifichi gli allegati mediante atti delegati, ai sensi dell'articolo 290 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

Attività del Consiglio dell’Unione europea

IL Consiglio ha iniziato l’esame della proposta della Commissione europea a livello del gruppo Antici (gruppo di lavoro preparatorio delle riunioni del COREPER). Nell’ambito della discussione preliminare svolta dal Gruppo alcune delegazioni, tra cui l’Italia, hanno espresso perplessità sulla possibile raccolta di adesioni su base elettronica, anche per i conseguenti rischi di falsificazione e di doppia adesione. La Commissione europea, pur consapevole degli sforzi che saranno necessari in alcuni Stati membri per adeguare il rispettivo ordinamento interno, non è sembrata disposta a rinunciare alla possibilità di raccolta di adesioni on-line.

Attività del Parlamento europeo

La proposta della Commissione europea è stata assegnato alla Commissione Affari costituzionali del Parlamento europeo per il merito ed alle commissioni Libertà civili giustizie ed affari interni e Petizioni per il parere.  

Nellascorsa legislatura il Parlamento aveva approvato il 7 maggio 2009 una risoluzione sul diritto di iniziativa dei cittadini, nella quale proponeva, in particolare, che: il numero minimo di Stati membri dell’Unione dai quali i cittadini firmatari dovesse provenire dovrebbe essere pari ad almeno un quarto; l’iniziativa dovesse essere sostenuta da almeno 1/500 della popolazione di ciascuno Stato membro; potessero partecipare tutti di cittadini dell’Unione che godessero del diritto di voto in base alle legislazioni dei rispettivi Stati membri; la Commissione potesse respingere l'iniziativa solo per motivi giuridici e mai per considerazioni di opportunità politica.

 

Normativa nazionale (a cura del Servizio studi)

Le fonti normative

L’articolo 71, comma secondo, della Costituzione, prevede che il popolo esercita l’iniziativa delle leggi mediante la proposta, da parte di almeno cinquantamila elettori, di un progetto redatto in articoli.

Le norme di attuazione di tale disposizione sono state dettate con gli articoli 48 e 49 della legge 25 maggio 1970, n. 352, Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo.

L’oggetto delle proposte di legge

Non sono previste particolari limitazioni al contenuto delle proposte, che potranno pertanto assumere la forma sia di progetti di legge ordinaria, sia costituzionale e riguardare qualsiasi argomento, eccezion fatta per gli ambiti in cui possono incidere esclusivamente progetti di legge ad iniziativa riservata (ad esempio, i progetti di legge di approvazione del bilancio e del rendiconto dello Stato).

La raccolta delle firme e la presentazione delle proposte

Il procedimento per la raccolta delle firme ha inizio con la presentazione della iniziativa legislativa alla cancelleria della Corte di cassazione da parte di almeno dieci promotori, che debbono essere iscritti nelle liste elettorali: dell’iniziativa viene data notizia il giorno successivo nella Gazzetta ufficiale.

Le firme debbono essere raccolte su fogli che recano a stampa il testo del progetto di legge: i fogli debbono inoltre essere vidimati presso le segreterie comunali o gli uffici giudiziari.

Non è previsto un termine particolare entro il quale deve concludersi la raccolta delle firme a partire dal momento della presentazione dell’iniziativa presso la Corte di cassazione. La legge prevede invece che non sono validi i fogli che siano stati vidimati oltre sei mesi prima della presentazione della proposta alla Camera: ciò significa che le firme richieste debbono essere raccolte nell’arco massimo dei sei mesi precedenti la data di presentazione della proposta alla Camera.

Le firme debbono essere autenticate da un notaio, o da un giudice di pace o da un cancelliere del tribunale o della corte di appello nella cui circoscrizione è compreso il comune ove è iscritto, nelle liste elettorali, l’elettore la cui firma è autenticata, ovvero dal segretario di tale comune (per gli elettori residenti all'estero l'autenticazione è fatta dal console).

L’autenticazione deve indicare la data in cui avviene e può essere anche collettiva, foglio per foglio; in questo caso deve riportare il numero di firme contenute nel foglio.

Ai fogli recanti le firme debbono essere allegati i certificati, anche collettivi, dei sindaci dei singoli comuni ai quali appartengono i sottoscrittori, che ne attestano la iscrizione nelle liste elettorali dei comuni medesimi; per i cittadini all’estero è necessario il certificato che comprova la loro iscrizione nell’elenco dei cittadini italiani residenti all’estero. I sindaci debbono rilasciare i certificati entro 48 ore dalla richiesta.

La proposta di legge popolare, corredata dalle prescritte firme viene quindi presentata al Presidente di una delle due Camere. Il progetto deve essere accompagnato da una relazione che ne illustri le finalità e le norme.

Spetta alla Camera procedere al controllo del numero e della regolarità delle sottoscrizioni.

L’esame parlamentare

Per l’esame parlamentare dei progetti di legge di iniziativa parlamentare si seguono le normali procedure previste per tutti gli altri progetti di legge. Il regolamento del Senato (art. 74, comma 3) prevede tuttavia una procedura accelerata per l’inizio dell’esame in sede referente: le competenti Commissioni debbono avviare l’esame dei progetti di iniziativa popolare entro un mese dal deferimento.

I regolamenti di entrambe le Camere prevedono inoltre procedure particolari per l’esame dei progetti di legge in questione presentati nella precedente legislatura e il cui esame non si sia potuto in essa concludere: tali progetti si considerano automaticamente presentati nella successiva legislatura e per il loro esame si possono applicare le procedure accelerate previste in via generale per l’esame di progetti già approvati nella precedente legislatura.

In particolare, il regolamento del Senato (artt. 74 e 81) prevede che, nei primi sette mesi della legislatura, il Governo o venti senatori possano richiedere per tali progetti una procedura d’esame abbreviata consistente, per le proposte assegnate in sede referente, nell’autorizzazione alla Commissione a riferire oralmente e nell’iscrizione della proposta nel calendario o nello schema dei lavori immediatamente successivo a quello in corso per la deliberazione da parte dell’Assemblea con discussione limitata ai soli interventi del relatore, del rappresentante del Governo e dei proponenti di emendamenti; per le proposte assegnate in sede legislativa, la procedura accelerata si estrinseca nell’inserimento del provvedimento all’ordine del giorno della Commissione non oltre il quindicesimo giorno dall’approvazione della richiesta di procedura abbreviata. Sulla richiesta di tali procedure accelerate delibera l’Assemblea per alzata di mano.

Il regolamento della Camera (art. 107) prevede invece che procedure abbreviate si applichino ai progetti di legge di iniziativa popolare nei primi sei mesi della legislatura solo nel caso in cui tali progetti risultino già approvati nella precedente legislatura dalla Camera o il loro esame si sia esaurito in Commissione: nel primo caso, su richiesta del Governo o di un presidente di gruppo, l’Assemblea della Camera ne può dichiarare l’urgenza con la conseguenza che il termine per riferire posto alla competente commissione viene ridotto a quindici giorni; nel secondo caso, la Commissione, previo sommario esame, può deliberare di riferire all’Assemblea sul progetto adottando la relazione presentata nella precedente legislatura.

L’iniziativa popolare nell’esperienza italiana

L’istituto dell’iniziativa legislativa popolare ha avuto una ridotta incidenza nell’esperienza costituzionale italiana, sia perché ad esso non si è fatto frequente ricorso da parte del corpo elettorale, sia perché i progetti di legge presentati hanno avuto seguito in Parlamento in un numero limitato di casi.

Il loro iter si è concluso raramente con l’approvazione definitiva e comunque, nella quasi totalità dei casi, essi sono stati approvati in abbinamento con altri progetti di legge di iniziativa parlamentare o governativa.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

XVI legislatura –Documentazione per le Commissioni – Attività dell’Unione europea,  n. 47, 20 aprile 2010

Il bollettino è stato curato dall’Ufficio Rapporti con l’Unione europea (tel. 2145)

Il paragrafo ‘Normativa nazionale’ è stato curato dal Servizio Studi, Dipartimento Istituzioni (tel. 9475)