XVI legislatura

 

 

L’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione:

il federalismo fiscale

 

 

 

 

 

 

 

Novembre 2008

n. 3

 

 

 

 

 

 

DOCUMENTAZIONE DI FINANZA PUBBLICA

 

 

 

SENATO DELLA REPUBBLICA:

 

Servizio del bilancio

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Servizio Bilancio dello Stato

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Servizio Studi – Dipartimento bilancio e politica economica

Tel. 066760-9932 – 066760-2233

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Il presente dossier è destinato alle esigenze di documentazione interna per l’attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. Si declina ogni responsabilità per l’eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

I N D I C E

 

 

L’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione:
il federalismo fiscale

1.  L’articolo 119 della Costituzione. 3

2.  La struttura dei bilanci regionali. 12

2.1  Le entrate delle regioni12

2.2  Le spese delle regioni33

3.  Le entrate e le spese degli enti locali. 47

3.1  Il comparto delle Province. 47

3.2  Il comparto dei Comuni57

4.  Il finanziamento delle autonomie territoriali. I modelli di perequazione  71

4.1  La nozione di fabbisogno nella teoria economica. 71

4.2  I criteri per l’individuazione dei fabbisogni: approcci a confronto. 74

4.3  La perequazione sulle capacità fiscali79

4.4  Fabbisogni e capacità fiscale nel disegno di legge delega. 81

4.5  Il decreto legislativo n. 56/2000. 83

4.6  La sanità: il finanziamento dei livelli essenziali di assistenza. 90

5.  L'assegnazione di tributi propri e i principi per la regionalizzazione delle imposte  110

5.1  La regionalizzazione dell'IVA.. 113

5.2  Il concorso dell’IRPEF al finanziamento delle spese regionali116

6.  La regionalizzazione della spesa statale. 124

6.1  La spesa statale regionalizzata. 124

6.2  La spesa regionalizzata del bilancio dello Stato per categorie economiche  128

6.3  La classificazione funzionale della spesa regionalizzata. 130

6.4  La spesa per l’istruzione. 136

7.  Il finanziamento dei progetti speciali ex art. 119, comma V, della Costituzione  146

8.  Il coordinamento della finanza pubblica. 158

8.1  Princìpi per il coordinamento delle relazioni finanziarie tra diversi livelli di governo  159

8.2  Il Patto di stabilità interno. 161

8.3  Il coordinamento della spesa in conto capitale. 164

8.4  Il coordinamento della finanza pubblica: un confronto europeo. 166

8.5  L'armonizzazione dei bilanci pubblici169

9.  Il finanziamento delle regioni nel ddl delega. 173

9.1  Il finanziamento delle funzioni essenziali174

9.2  Il finanziamento delle altre funzioni179

9.3  Una formula per il finanziamento delle funzioni regionali181

10.    Il finanziamento degli enti locali nel ddl delega. 182

Appendice

La nozione di federalismo fiscale. 189

a)    Perché il federalismo. 189

b)    Alcuni requisiti per il buon funzionamento dei sistemi federali191

Le fonti della finanza locale. 198

I conti pubblici territoriali (CPT). 211

L’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione:
il federalismo fiscale

 

1.L’articolo 119 della Costituzione

La riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, introdotta con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha ridefinito i rapporti tra Stato, regioni ed enti locali anche in materia tributaria e, più in generale, nel settore della finanza pubblica.

In tema di assetti finanziari pubblici, lo Stato ha legislazione esclusiva e competenza regolamentare in materia di sistema tributario e contabile dello Stato e di perequazione finanziaria (art. 117, secondo comma, lett. e), Cost.). Ai sensi dell’articolo 117, terzo comma, Cost., rientrano invece tra le materie di legislazione concorrente, nelle quali allo Stato spetta esclusivamente l’enunciazione dei principi fondamentali della materia, l’armonizzazione dei bilanci pubblici ed il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.

Alle regioni ed agli enti locali è riconosciuta (art. 119 Cost.) autonomia di entrata e di spesa, che si sostanzia nell’attribuzione di risorse autonome derivanti da tributi ed entrate propri e da compartecipazioni ai tributi erariali aventi ad oggetto, precisa la disposizione costituzionale, il gettito riferibile ai rispettivi territori. Tali risorse, integrate da un fondo perequativo per i territori con ridotta capacità fiscale, devono rivelarsi sufficienti a finanziare integralmente le funzioni degli enti in questione (art. 119, quarto comma, Cost.). Hanno invece natura aggiuntiva le risorse che lo Stato può destinare a regioni ed Enti locali per favorire lo sviluppo ed il riequilibrio economico e sociale e comunque per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni (art. 119, quinto comma, Cost.).

Il nuovo Titolo V sembra orientato, nei termini che verranno in seguito evidenziati, verso un modello di federalismo fiscale di tipo solidaristico e cooperativo, piuttosto che verso un modello marcatamente competitivo come quello statunitense, dove ciascun livello di Governo, dallo Stato federale fino alle amministrazioni locali, è libero di istituire tributi, individuando basi imponibili ed aliquote, senza dover rispettare parametri posti da fonti normative di grado superiore. Alla luce dell’articolo 119 Cost., non deve tuttavia ritenersi preclusa la possibilità di differenziazioni tra i sistemi tributari locali, che potrebbero tra l’altro determinare un certo grado di competizione fiscale.

Il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario

L’articolo 119, al secondo comma, stabilisce che la potestà impositiva degli enti autonomi deve esplicarsi in armonia con la Costituzione e con i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario posti, ai sensi dell’articolo 117, terzo comma, Cost., dal legislatore statale. Agli enti locali è consentito intervenire attraverso la disciplina regolamentare per attuare o integrare il disposto di leggi statali o regionali. L’esercizio del potere di coordinamento attraverso la legge statale e regionale sembra poter comportare anche l’indicazione di livelli massimi della pressione fiscale.

L’azione di coordinamento non è circoscritta alla legislazione ma si estende all’applicazione in via amministrativa dei tributi. L’art. 119, secondo comma, Cost. prevede infatti che Regioni ed enti locali “stabiliscono ed applicano tributi ed entrate propri”. Ciò sembrerebbe comportare, ad esempio, la possibilità di introdurre forme di coordinamento anche delle fasi dell’accertamento e della riscossione, prevedendone l’esercizio unificato da parte di un unico soggetto con effetti di semplificazione della gestione del sistema tributario. Il contenzioso relativo ai tributi regionali e locali è invece di esclusiva competenza della legge statale ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lett. l), Cost., che riserva allo Stato la materia giurisdizionale.

Mediante il coordinamento si tende ad evitare una eccessiva frammentazione del sistema tributario ed a favorirne, all’opposto, una definizione il più possibile organica ed in grado di realizzare una composizione equilibrata del carico fiscale complessivo, evitando un’eccessiva frammentazione e moltiplicazione dei tributi.

Non sono poi da sottovalutare i limiti al potere impositivo degli enti territoriali legati alla disciplina costituzionale e, in particolare, quelli derivanti dai vincoli comunitari e internazionali. Significative a riguardo appaiono le censure di cui è stata fatta oggetto la legge 26 marzo 2002, n. 2, della Regione Sicilia, che aveva istituito un tributo regionale sul passaggio di gasdotti attraverso il proprio territorio. Tale normativa è stata giudicata, sia dai giudici nazionali sia in ambito comunitario (v. TAR Lombardia, sentenza n. 130/2003; Corte di giustizia delle Comunità europee, sentenza 21 giugno 2007, causa C-173/05), incompatibile con il diritto comunitario, che non consente di porre restrizioni alla libera circolazione delle merci né di adottare una politica commerciale e tariffaria con Paesi terzi difforme da quella comunitaria.

La Corte costituzionale ha avuto modo di chiarire le modalità attraverso le quali deve essere esercitato il potere statale di coordinamento. Nella sentenza n. 37 del 2004, la Consulta ha osservato come l’attuazione del disegno costituzionale richieda “l’intervento del legislatore statale, il quale, al fine di coordinare l’insieme della finanza pubblica, dovrà non solo fissare i principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche determinare le grandi linee dell’intero sistema tributario, e definire gli spazi ed i limiti entro i quali potrà esplicarsi la potestà impositiva, rispettivamente, di Stato, regioni ed enti locali”. La Corte, nella medesima sentenza (si veda anche la sentenza n. 241 del 2004), ha inoltre ritenuto che il previo intervento del legislatore statale costituisca un presupposto necessario per l’esercizio della potestà impositiva da parte degli altri livelli di governo, subordinando pertanto all’attuazione dell’articolo 119 l’esercizio della facoltà di regioni ed enti locali di istituire autonomamente tributi e di intervenire sulla disciplina statale dei tributi regionali e locali. Per la Corte quindi, in deroga ad un principio generale, alle regioni non è consentito, in caso di inerzia dello Stato, di desumere i principi fondamentali dalla legislazione statale vigente. In conseguenza di ciò, prosegue la Corte, si deve ritenere tuttora spettante al legislatore statale la potestà di dettare norme modificative, anche nel dettaglio, della disciplina dei tributi locali esistenti: condizione di legittimità dell’intervento, peraltro, è il divieto di procedere in senso inverso a quanto prescritto dall’art. 119 Cost., sopprimendo, senza sostituirli, gli spazi di autonomia riconosciuti dalle leggi statali, o configurando un sistema finanziario complessivo in contraddizione con l’art. 119 (v. , in particolare, le sentenze nn. 296 e 303 del 2003 e, da ultimo, la sentenza n. 451 del 2007).

Espressione dei poteri di coordinamento statale in materia di finanza pubblica e di sistema tributario è anche il patto di stabilità interno, strumento strettamente connesso al patto di stabilità e crescita al rispetto del quale l’Italia è vincolata in ambito comunitario. A giudizio della Corte costituzionale, il patto di stabilità interno si giustifica proprio alla luce dei vincoli comunitari alle finanze pubbliche nazionali, ma occorre renderlo più conforme alla nuova autonomia finanziaria di regioni ed enti locali, eliminando gli aspetti più dirigistici e lesivi dell’autonomia (sentenze nn. 4 e 36 del 2004).

La Corte costituzionale ha anche precisato i limiti che il legislatore statale è tenuto a rispettare nel dettare i principi di coordinamento della finanza pubblica. La Corte, in più occasioni, ha considerato legittime, in quanto riconducibili al principio di coordinamento della finanza pubblica, disposizioni statali (prevalentemente comprese in leggi finanziarie) incidenti anche in modo penetrante sull’autonomia degli enti territoriali nella gestione della spesa (cfr., ad es., sentenze nn. 4, 17 e 36 del 2004) In alcune recenti pronunce, peraltro, (v. in particolare la n. 417 del 2005), la Corte ha ritenuto che il legislatore statale può legittimamente imporre agli enti autonomi vincoli alle politiche di bilancio solo con “disciplina di principio” e “per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari”. Tali vincoli “debbono avere ad oggetto o l’entità del disavanzo di parte corrente o - ma solo in via transitoria ed in vista degli specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti dal legislatore statale – la crescita della spesa corrente degli enti autonomi”. Sempre secondo la Corte, “la previsione da parte della legge statale di limiti all’entità di una singola voce di spesa non può essere considerata un principio fondamentale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica, perché pone un precetto specifico e puntuale sull’entità della spesa e si risolve perciò ‘in una indebita invasione, da parte della legge statale, dell’area [...] riservata alle autonomie regionali e degli enti locali, alle quali la legge statale può prescrivere criteri [...] ed obiettivi (ad esempio, contenimento della spesa pubblica) ma non imporre nel dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi” (in tal senso v. tra le altre le sentenze nn. 449 del 2005, 95 del 2007, 159 del 2008).

Il dettato costituzionale, come si è visto, sembra equiparare, per quanto riguarda l’autonomia finanziaria, la posizione delle regioni a quella degli enti locali. Tuttavia, come noto, in materia tributaria opera la riserva di legge relativa di cui all’articolo 23 Cost., suscettibile di essere soddisfatta solo dalla legge statale o regionale. Inoltre, va rammentato come al legislatore regionale spetti assicurare il coordinamento finanziario e tributario, sulla base dei principi stabiliti dalla legge statale. Ciò premesso, si ricorda come la Corte costituzionale, con la sentenza n. 37 del 2004, abbia indicato tre diverse soluzioni per l’attuazione dell’autonomia finanziaria locale: a) concorrenza di leggi statali, regionali e di regolamenti locali; b) concorrenza di leggi statali e di regolamenti locali; c) concorrenza di leggi regionali e di regolamenti locali.

Spetta dunque al legislatore ordinario, in sede di attuazione dell’articolo 119 Cost, scegliere quale via seguire, tenendo conto che la riforma costituzionale ha in ogni caso esteso l’ambito dell’autonomia finanziaria degli enti locali – che già comportava la facoltà di disciplinare con propri regolamenti i tributi locali sulla base della disciplina generale dettata dalla legge statale - sancendo anche nei loro confronti il principio secondo il quale la responsabilità inerente alle entrate non deve essere disgiunta da quella relativa alle spese.

Le fonti di finanziamento degli enti territoriali: tributi propri e compartecipazioni

L’articolo 119, comma primo, Cost., afferma il principio che “i Comuni, le Province le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa”. I commi secondo e terzo del medesimo articolo elencano le seguenti fonti ordinarie di finanziamento degli enti autonomi:

§      tributi propri;

§      compartecipazioni al gettito dei tributi erariali riferibile al territorio dell’ente;

§      trasferimenti perequativi, per i territori con minore capacità fiscale per abitante;

§      entrate proprie (quelle derivanti da attività economiche e rendite patrimoniali).

Ai sensi del quarto comma, le risorse di cui ai commi secondo e terzo devono consentire ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Il sistema tributario, così come configurato dalla legge statale nell’esercizio dei poteri di coordinamento, sembrerebbe quindi tenuto ad assicurare a ciascun ente una quantità di risorse corrispondente al costo delle funzioni ad esso conferite.

Esistono inoltre opinioni difformi in merito alla necessità di finanziare integralmente le funzioni esercitate dalle regioni ordinarie che beneficiano di “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, Cost. Vi è infatti chi sostiene la necessità di applicare anche in questo caso il principio dell’integrale finanziamento e chi fa invece rilevare come - ferma restando la necessità che lo Stato trasferisca, unitamente alle funzioni, le relative risorse finanziarie, umane e strumentali - tali regioni, trattandosi di un ampliamento dell’autonomia costituzionalmente garantita di cui va verificata l’opportunità, dovrebbero coprire le relative spese manovrando le entrate fiscali derivanti dai tributi propri e dalle compartecipazioni.

L’attuazione del federalismo fiscale richiede che siano in primo luogo esattamente individuate le funzioni ordinarie di ciascuna categoria di enti e quantificato il costo delle stesse.

Come ha osservato la Corte costituzionale (sentenza n. 17 del 2004), il nuovo sistema tributario dovrà prevedere, per ogni livello di governo, un insieme equilibrato di tributi propri, compartecipazioni e trasferimenti di natura perequativa, nel rispetto del principio fondamentale del parallelismo tra responsabilità normativa e responsabilità finanziaria. Questo sembra logicamente comportare che, per quanto riguarda gli enti con maggiore capacità fiscale, i tributi propri e la compartecipazione ai tributi erariali devono garantire un gettito tale da coprire integralmente il costo delle funzioni esercitate in via ordinaria. Per gli enti con minore capacità fiscale, invece, tale obiettivo potrà essere raggiunto solo ricorrendo ai meccanismi di carattere perequativo. La stima delle entrate dovrà verosimilmente compiersi assumendo come riferimento determinati tributi ed aliquote standard, fermo restando che, nell’esercizio della potestà impositiva, i singoli enti, nei limiti consentiti dalla legislazione di coordinamento, potranno individuare nuovi tributi e modificare la disciplina dei tributi esistenti.

Secondo la Corte costituzionale (sentenza n. 296 del 2003), i tributi propri vanno identificati con quelli istituiti e stabiliti con legge regionale, nel rispetto dei principi di coordinamento con il sistema tributario. Sulla base di tale assunto, la Consulta è giunta ad affermare che la disciplina sostanziale dell’Irap rientra tuttora nella competenza statale esclusiva in materia di tributi erariali (sentenza n. 296 del 2003) e che anche la tassa automobilistica non è un tributo proprio della regione (sentenza n. 297 del 2003). La conseguenza pratica di tale giurisprudenza - coerente con quella già esaminata che ritiene precluso l’esercizio della potestà impositiva regionale sino all’adozione di una legge di coordinamento statale - è stata la dichiarata illegittimità, nonostante la nuova disciplina costituzionale, dei tentativi delle regioni di modificare la disciplina dei tributi regionali regolati da leggi statali.

Nella prassi si distinguono i tributi propri in senso lato o derivati, istituiti dallo Stato ma la cui concreta applicazione è rimessa a regioni ed enti locali con facoltà di variare le aliquote, prevedere detrazioni ed agevolazioni (esempio tipico le addizionali), ed i tributi propri in senso stretto od autonomi, rispetto ai quali l’intervento della legge statale è limitato ad attribuire determinate basi imponibili alle regioni ed agli enti locali, demandando la disciplina dei relativi tributi, nel rispetto dei principi fondamentali, alle fonti di autonomia (legge regionale e regolamenti provinciali e comunali). Queste due tipologie di tributi vanno distinte dai tributi erariali, istituiti e disciplinati dalla legge statale, il cui gettito è riservato esclusivamente allo Stato per il finanziamento di funzioni amministrative relative a materie di competenza esclusiva o comunque esercitate in applicazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza di cui all’articolo 118, primo comma, Cost.

In sede di attuazione dell’articolo 119 Cost., è destinato a porsi il tema dell’individuazione dei tributi propri nel senso individuato dalla Consulta, che rappre­sentano uno degli elementi qualificanti dell’autonomia finanziaria di regioni ed enti locali, come riconfigurata dalla riforma costituzionale. Dovrà, in primo luogo, essere stabilito se consentire o precludere alla finanza regio­nale e locale di fondarsi su tributi che abbiamo le medesime basi impositive ed i medesimi soggetti passivi di tributi erariali.

Per quanto riguarda la compartecipazione ai tributi erariali, va ricordato come attualmente la compartecipazione regionale al gettito di determinate imposte sia regolato interamente dallo Stato e riguardi, in particolare, l’IVA, la quale viene, per una quota assai significativa (negli ultimi anni in misura pari a circa il 40%), utilizzata per finanziare la spesa sanitaria.

L’articolo 119, secondo comma, dispone che la compartecipazione ai tributi erariali riguardi la quota di gettito riferibile al territorio delle regioni e degli enti locali. Il criterio della territorialità dell’imposta può essere attuato in forme diverse. Si potrà, ad esempio, fare riferimento al territorio nel quale il tributo viene riscosso o al luogo della produzione, posto che il luogo del versamento potrebbe non coincidere con quello in cui il tributo incide.

La perequazione finanziaria

Ai sensi dell’articolo 119, terzo comma, i trasferimenti perequativi andranno effettuati a valere su di un apposito fondo istituito con legge dello Stato, privo di vincoli di destinazione e volto a sostenere i territori con minore capacità fiscale per abitante. Il concetto di minore capacità fiscale può essere definito con riferimento ad un valore medio ma anche rispetto al livello richiesto per assicurare l’integrale finanziamento delle funzioni degli enti territoriali. In ogni caso, la formulazione costituzionale sembra implicare, secondo l’opinione prevalente, che, attraverso il fondo perequativo, i divari in termini di entrate debbano essere ridotti, ma non necessariamente eliminati.

La previsione in esame va comunque coordinata con l’articolo 117, secondo comma, lett. m), Cost., che impone allo Stato di garantire su tutto il territorio nazionale i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Poiché i livelli essenziali formano oggetto di diritti soggettivi questi, una volta definiti, devono essere uniformemente garantiti a tutti i cittadini e vanno quindi obbligato­riamente finanziati. Tale circostanza, secondo l’opinione prevalente, comporta che, attraverso il fondo perequativo, debba essere assicurato l’integrale finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni in tutti i territori. In questo modo lo Stato, responsabile della perequazione, vede rafforzato il proprio ruolo di garante del soddisfacimento dei diritti connessi ai livelli essenziali.

I livelli essenziali sono stati sino ad oggi definiti esclusivamente in ambito sanitario e non direttamente con legge statale, nonostante si tratti di materia oggetto di competenza esclusiva, bensì attraverso intese tra lo Stato e le regioni. Manca, invece, una definizione dei livelli essenziali in ambiti quali l’assistenza sociale o l’istruzione. E’ generalmente condivisa l’opinione secondo la quale le prestazioni relative ai livelli essenziali hanno un contenuto quantitativo ed uno qualitativo e vanno definite, anche ai fini della relativa copertura finanziaria, tenendo conto delle specificità dei singoli territori. Diviene in questo modo possibile giungere a stabilire dei costi standard, che possono tuttavia anche variare da territorio a territorio.

E’ stato osservato come la perequazione delle risorse finanziarie non risulti una materia in senso tradizionale e si configuri piuttosto, analogamente ad altre competenze esclusive, nei termini di una competenza in senso funzionale che, in virtù del suo carattere teleologico, sembra consentire al legislatore statale di spaziare in una serie di ambiti materiali, con l’effetto di limitare l’esercizio della potestà legislativa concorrente e residuale delle regioni.

La norma costituzionale non chiarisce se tale funzione debba esercitarsi in conformità al principio della “perequazione verticale”, secondo il quale è rimessa allo Stato la salvaguardia dell’equilibrio tra i diversi territori, o se possa invece attuarsi anche attraverso il concorso delle regioni e degli enti locali (c.d. perequazione orizzontale), rimettendo la decisione al legislatore ordinario. Va in ogni caso sottolineato come la perequazione delle risorse finanziarie, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. e), sia materia di esclusiva competenza del legislatore statale. Ricade quindi sullo Stato la responsabilità di assicurare la coerenza del sistema di perequazione con il disposto costituzionale.

Risorse aggiuntive e indebitamento

Il quinto comma dell’articolo 119 Cost. prevede che lo Stato destini agli enti territoriali risorse aggiuntive – rispetto a quelle necessarie allo svolgimento delle funzioni ordinarie – ed effettui interventi speciali al fine di promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, di rimuovere gli squilibri economici e di favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona. Le risorse di cui al comma in esame, secondo un’opinione ampiamente condivisa, dovrebbero essere destinate al perseguimento di finalità peculiari e diverse rispetto a quelle proprie del fondo perequativo. La specificità di tali risorse, oltre che nel carattere addizionale, risiede nella loro destinazione a politiche di riequilibrio territoriale. In particolare, le risorse aggiuntive sembrano destinate a tradursi in fondi vincolati ed a consentire forme di controllo statale sul relativo utilizzo, mentre gli interventi speciali potrebbero comportare sia forme di collaborazione che di sostituzione dello Stato all’ente interessato.

Nelle sentenze nn. 16 e 49 del 2004, la Corte costituzionale ha precisato che gli interventi speciali di cui all’art. 119, quinto comma, Cost., oltre a dover essere aggiuntivi rispetto al finanziamento integrale delle funzioni previsto dal comma precedente, sono tenuti a riferirsi a finalità di perequazione e di garanzia enunciate dalla norma costituzionale, o comunque a scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni, e devono essere destinati a particolari comuni o categorie di comuni. Inoltre, quando i finanziamenti attengano ad ambiti di competenza regionale, spettano alle regioni compiti di programmazione e di riparto dei fondi all’interno del proprio territorio.

Per quanto riguarda le funzioni proprie o ordinarie, è invece esclusa la possibilità di finanziamento statale attraverso trasferimenti erariali o risorse con vincolo di destinazione. La Corte ha infatti attribuito sul punto una valenza immediatamente precettiva all’art. 119 Cost., censurando ripetutamente i tentativi del legislatore statale di riproporre meccanismi di finanza derivata basati su trasferimenti di risorse a destinazione vincolata dal centro alla periferia in materie e funzioni la cui disciplina sia di spettanza della legge regionale a titolo di competenza concorrente o residuale (sul punto vi è una cospicua giurisprudenza della Corte costituzionale, v., tra le altre, la sentenza n. 370 del 2003, nn. 16 e 49 del 2004 , n. 107 del 2005 e n. 118 del 2006).

Le entrate da indebitamento sono previste al sesto comma dell’articolo 119 Cost., ma sono riservate unicamente a spese di investimento (c.d. golden rule). In tal modo viene escluso che le collettività locali si trovino a dover sostenere l’onere derivante dall’indebitamento degli enti territoriali volto a fronteggiare spese correnti. Va osservato come la nozione di spese di investimento si presti ad essere diversamente interpretata dal legislatore ordinario. In proposito si ricorda come la legge finanziaria per il 2004 (legge n. 350 del 2003), nello stabilire cosa si debba intendere per investimenti ai fini della possibilità di indebitamento, ha considerato solo gli investimenti diretti con esclusione di quelli indiretti. Conseguentemente, le regioni e gli enti locali possono, ad esempio, ricorrere all’indebitamento per acquistare immobili ma non per incentivare le imprese ad investire.

 

2.La struttura dei bilanci regionali

2.1   Le entrate delle regioni

a) Regioni a statuto ordinario

Sono fonti di finanziamento delle regioni a statuto ordinario:

§      i tributi propri;

§      le compartecipazioni al gettito dei tributi erariali riferibile al territorio dell’ente;

§      le entrate proprie (quelle derivanti da beni, attività economiche della regione e rendite patrimoniali);

§      i trasferimenti perequativi, per i territori con minore capacità fiscale per abitante;

§      le entrate da indebitamento, che sono però riservate a spese di investimento (art. 119, Cost.).

Le entrate tributarie

Le entrate tributarie delle regioni a statuto ordinario sono costituite da tributi propri e compartecipazioni ai tributi erariali.

Per quanto concerne i tributi, questi sono istituiti dalla legge dello Stato che riserva il corrispettivo gettito alle regioni; queste possono utilizzare la leva fiscale con precisi limiti:

§      determinazione dell’aliquota entro una forbice fissata dalla legge dello Stato e – in alcuni casi – possibilità di differenziazione dei soggetti passivi (scaglioni di reddito per l’addizionale IRPEF, differenziazione categorie economiche per l’IRAP);

§      disciplina e gestione degli aspetti amministrativi: riscossione, rimborsi, recupero della tassa e l'applicazione delle sanzioni, sempre entro limiti e principi fissati dalla legge dello Stato.

 

Ai fini delle politica fiscale regionale rilevano altresì le disposizioni che possono venire introdotte dalla legge finanziaria nazionale. Attualmente devono in particolare segnalarsi i seguenti due interventi: da una parte – dall’esercizio 2007 – è stato tolto completamente il blocco delle aliquote dei due principali tributi (IRAP e addizionale Irpef) introdotto dalla legge 289/2002; dall’altra – ad iniziare dall’esercizio 2006 - le regioni in cui sono stati certificati deficit nel settore sanitario sono obbligate ad innalzare le stesse aliquote - anche oltre il limite massimo fissato dalla legge dello Stato.

Si ricorda inoltre che con la legge finanziaria 2008 (art. 1, comma 167 L. 244/2007) è stato prorogato a tutto il periodo di imposta 2008 l’applicazione delle disposizioni regionali in materia di IRAP e tassa automobilistica emanate in difformità dai poteri attribuiti in materia dalla normativa statale[1].

 

I dati di gettito delle entrate tributarie, per ciascuna regione, sono rilevati dalla Corte dei conti che annualmente presenta al Parlamento la Relazione sulla gestione finanziaria delle regioni a statuto ordinario. Nell’ultima Relazione relativa agli esercizi 2006-2007[2], sono analizzati i principali tributi con riferimento agli accertamenti di competenza relativi all’esercizio 2006.

Negli esercizi 2002-2006 il gettito complessivo delle entrate tributarie delle regioni a statuto ordinario, disaggregato secondo i tributi maggiori, è illustrato nella seguente Tabella 1.

 

Tabella 1 - Entrate tributarie delle regioni a statuto ordinario

 

 

Con riferimento all’ultimo anno disponibile, il grafico seguente mostra i l’incidenza percentuale di ciascun tributo sul totale.

 

Tributi e compartecipazioni

Con la sola eccezione dell’IVA, tributi e compartecipazioni sono – con riferimento al gettito – “tributi” regionali secondo due principali caratteristiche:

§      le somme che affluiscono al bilancio della regione provengono interamente ed esclusivamente dal gettito riferito al rispettivo territorio;

§      quale che sia la disciplina del tributo (aliquota, base imponibile, soggetti obbligati, eccetera) e la quota di gettito assegnata alla regione, le entrate della regione seguono la dinamica di quel gettito nel rispettivo territorio.

 

Imposta regionale sulle attività produttive – IRAP

Istituita a decorrere dal 1998 (Titolo I del D.Lgs. 446/1997, modificato da ultimo dalla L. 244/2007, finanziaria 2008) è destinata al finanziamento della sanità (assieme alla compartecipazione IRPEF). Le regioni possono differenziare le aliquote per settori di attività e per categorie di soggetti, entro i limiti posti dalla legge statale. Questa è in effetti l’imposta che le regioni hanno maggiormente utilizzato – e stanno utilizzando - come strumento di politica fiscale, pur nei limiti della legislazione statale[3].

L’ammontare complessivo dell’imposta per il 2006 è stato pari a 31.976 milioni di euro, che costituisce oltre il 70 per cento delle entrate tributarie (considerate al netto della compartecipazione IVA, vedi infra) e corrisponde a 643 euro pro-capite.

Addizionale regionale all'IRPEF

Istituita dall’art. 50 D.Lgs. 446/1997, l’aliquota può variare da 0,9 a 1,4 per cento, con possibilità di differenziazione secondo scaglioni di reddito. Il gettito complessivo per l’insieme delle regioni a statuto ordinario per l’anno 2006 ammonta a 6.182 milioni di euro (il 13,6 per cento delle entrate tributarie) corrispondente a 124 euro pro-capite.

Tassa automobilistica regionale

Istituita a decorrere dal 1993, le regioni possono variare del 10% (in positivo e negativo) l’importo dell’anno precedente. Il tariffario unico nazionale è stato aggiornato dalla legge finanziaria 2007 e le nuove tariffe sono entrate in vigore nel 2007. Il gettito complessivo per il 2006 ammonta a 4.554 milioni di euro, che costituisce il 10 per cento delle entrate tributarie e corrisponde a 92 euro pro-capite.

Addizionale regionale all'imposta erariale sul gas metano ARISGAM

Istituita dal D.Lgs. 398/1990 (e succ. mod.), base imponibile è costituita dal gas metano (in metri cubi) erogato nel territorio della regione. Per le utenze esenti dall’imposta erariale è istituita una imposta regionale sostitutiva. Le aliquote sono determinate da ciascuna regione, entro una forbice fissata dalla legge statale. Il gettito complessivo per il 2006 ammonta a 475 milioni di euro, che costituisce l’1 per cento delle entrate tributarie e corrisponde a 10 euro pro-capite.

Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi

Istituito a decorrere dal 1996 (art. 3, commi dal 24 a 41, L. 549/1995 e successive modifiche e integrazioni), il tributo è dovuto dal gestore della discarica o dell'inceneritore. Il 10% del gettito è devoluto alle Province. Il gettito complessivo per il 2006 ammonta a 186 milioni di euro, che costituisce lo 0,4 per cento delle entrate tributarie e corrisponde a circa 4 euro pro-capite.

 

I tributi ‘minori’

§      Tassa regionale per il diritto allo studio universitario. A decorrere dall'anno accademico 1996-97, la legge n. 549/1995 (art. 3 comma 20) istituisce la tassa regionale per il diritto allo studio universitario Le regioni e le province autonome determinano annualmente l'importo del tributo entro i valori minimo (63 euro) e massimo (103 euro) stabiliti dalla legge dello Stato. Il gettito complessivo nelle regioni a statuto ordinario per l’anno 2005 (ultimo disponibile) è stato pari a 160 milioni di euro, che costituisce lo 0,24 per cento delle entrate tributarie, con una quota pro-capite pari a 2,1 euro.

§      Imposta regionale sulle emissioni sonore degli aeromobili. La legge n. 342/2000 (articoli 90-95) istituisce a decorrere dall'anno 2001 l'imposta regionale sulle emissioni sonore degli aeromobili civili, nelle aree adiacenti gli aereoporti con l’obiettivo prioritario della riduzione dell’inquinamento acustico (tributo di scopo). L'imposta è dovuta alla regione o provincia autonoma per ogni decollo ed atterraggio degli aeromobili civili negli aeroporti civili. Negli anni 2002-2004, a titolo di questa imposta, sono stati iscritte somme nei bilanci di sole cinque regioni - Lombardia, Toscana, Marche, Umbria e Lazio – e accertati nell’anno 2004 complessivi 29 mila euro.

§      Imposta regionale sulla benzina. Benché fin dal 1990 (D.Lgs. 398/1990 art. 17) fosse prevista la possibilità per le regioni a statuto ordinario di istituire un’imposta sulla benzina per autotrazione erogata dagli impianti di distribuzione ubicati nei rispettivi territori, solo recentemente e solo poche regioni lo hanno fatto. La Campania dal 2004, il Molise dal 2005, la Liguria dal 2006 e da ultimo, a decorrere dal 2008, la Puglia al fine esplicito di assicurare la copertura dei disavanzi di gestione in materia sanitaria. Le quattro regioni applicano la misura massima fissata dalla legge dello Stato (euro 0,0258 per litro benzina, L. 662/1996, art. 1, comma 154).

§      Imposte sulle concessioni statali dei beni del demanio e del patrimonio indisponibile (L. 281/1970 e successive modifiche). Dovuta dai titolari di concessioni per l'occupazione e l'uso di beni del demanio e del patrimonio indisponibile dello Stato che si trovano nel territorio della regione (miniere, colture di pioppi su pertinenze idrauliche, demanio marittimo, ecc). Secondo l’ultimo dato disponibile rilevato dalla Corte dei conti, relativo al 2004, il gettito complessivo non arrivava allo 0,03 per cento delle entrate tributarie, con una quota pro-capite pari a 0,2 euro.

§      Tasse sulle concessioni regionali (D.Lgs. 230/1991). A decorrere dall’anno di imposta 1998, la maggior parte delle regioni a statuto ordinario ha disposto la disapplicazione di un notevole numero di tasse sulle concessioni regionali, accogliendo così la disposizione dell’articolo 55 del D.Lgs. 446/1997. Sono state conservate da tutte le regioni quelle relative alle licenze di caccia e di pesca. Secondo l’ultimo dato disponibile rilevato dalla Corte dei conti, relativo al 2004, il gettito complessivo costituisce lo 0,15 per cento delle entrate tributarie, con una quota pro-capite pari a 1,3 euro.

§      Addizionale regionale alle aliquote sulle concessioni di idrocarburi. Per le produzioni ottenute a decorrere dal 1° gennaio 1997 per ciascuna concessione di coltivazione di idrocarburi l’art. 20 del D.Lgs. 625/1996 stabilisce che il 55 per cento del valore dell'aliquota è corrisposto per alla regione. Piemonte, Marche, Abruzzo, Molise, Basilicata e Calabria ricevono questa imposta per un totale, nel 2004, di 52,7 milioni di euro, corrispondente a circa 5 euro pro-capite.

§      Tassa per l’abilitazione all’esercizio professionale. Istituita sulla base dell’art. 190 del Regio Decreto n. 1592/1933, è dovuta da chi ottiene l'abilitazione all'esercizio di una professione e ha conseguito il titolo accademico in una Università che ha sede legale nella Regione. In sette regioni non viene applicata (Piemonte, Veneto, Emilia-Romagna, Umbria, Campania, Basilicata, Calabria). Nelle regioni dove è applicata, nel 2004 ha prodotto come valore pro-capite 0,1 euro.

Compartecipazione all’accisa sulle benzine

Le regioni a statuto ordinario ricevono dal 1996 (L. 549/1995 e succ. mod.) una quota dell'accisa sulla benzina per autotrazione. Gli accertamenti 2006, pari a 1.940 milioni di euro (39 euro pro-capite) costituiscono il 4,3 per cento delle entrate tributarie, registrano un calo del 26,7 per cento rispetto al 2002.

Compartecipazione all’accisa sul gasolio

Alle regioni a statuto ordinario è stata attribuita (dalla finanziaria 2007, poi corretta dalla legge finanziaria per il 2008, L. 244/2008, art. 1 commi 295-303) una compartecipazione al gettito dell’accisa sul gasolio per autotrazione.

Compartecipazione regionale all’IVA

Diversamente da quanto avviene per il gettito dei tributi e compartecipazioni sopra descritte, proveniente interamente dal gettito riferito al territorio, il gettito della compartecipazione regionale all’IVA è attribuito ciascuna regione in base a parametri che dipendono dalla disciplina del finanziamento della spesa sanitaria corrente delle regioni a statuto ordinario secondo i seguenti criteri:

§      la percentuale di compartecipazione al gettito IVA varia annualmente in ragione del fabbisogno necessario a ‘coprire’ la quota di spesa sanitaria corrente non ‘coperta’ dal gettito IRAP, Addizionale IRPEF, accisa e tickets sanitari;

§      la territorializzazione del gettito IVA è determinata in proporzione all’ammontare dei consumi registrati dall’ISTAT per ciascuna regione (c.d. IVA su base consumi);

§      le regioni a cui la territorializzazione assegna somme maggiori del rispettivo fabbisogno sanitario (PIE, LOM, VEN, EMI, TOS, LAZ) ‘cedono’ le somme eccedentarie al Fondo perequativo interregionale. Al bilancio di queste regioni affluisce soltanto una quota- parte dell’IVA territorializzata come propria;

§      le regioni a cui la territorializzazione assegna somme minori del rispettivo fabbisogno sanitario (LIG, UMB, MAR, ABR, MOL, CAM, PUG, BAS, CAL) ricevono integralmente la propria quota IVA territorializzata e, in aggiunta, una quota parte del Fondo perequativo interregionale, questa in misura corrispondente al completamento della ‘copertura’ del rispettivo fabbisogno[4]. Nelle regioni eccedentarie le entrate da compartecipazione IVA sono riferite integralmente al proprio territorio, sebbene siano soltanto una quota parte della rispettiva IVA territorializzata. Nelle regioni deficitarie le entrate IVA riferite al territorio sono costituite dall’intera quota territorializzata; a questa si aggiunge il trasferimento perequativo non riferibile ad uno specifico territorio.

La Tabella 2 mostra il gettito complessivo della compartecipazione IVA, come determinato dai DPCM ai sensi del D.Lgs. 56/2000, secondo i criteri di cui sopra:

 

Tabella 2: Gettito della compartecipazione all’IVA

 

Considerando le entrate della Tabella n. 1 (Entrate tributarie delle regioni a statuto ordinario) e la quota IVA di Tabella 2, somme che insieme, secondo l’attuale disciplina di attribuzione, possono qualificarsi come gettito riferito al territorio dell’ente, il totale delle entrate tributarie del complesso delle regioni a statuto ordinario diviene:

 

Tabella 3: Totale delle entrate considerate di natura tributaria

 

Assumendo questo insieme ed in base alla popolazione residente (ISTAT, 1°gennaio), il valore medio pro-capite di ciascun tributo negli anni 2005 e 2006 è stato:

 

 

Tabella 4: RSO – Entrate tributarie

Fonte dei dati: Corte dei conti, Relazione gestione finanziaria delle regioni anni 05-06 e 06-07 e DPCM ex D.lgs. 56/2000;

 

 

Le altre entrate

Nell’esercizio 2006 - al netto dell’avanzo di amministrazione, delle contabilità speciali e delle partite di giro - le entrate tributarie hanno costituito mediamente il 65% del totale delle entrate delle regioni a statuto ordinario, scontando però un divario fra le regioni che si estendeva dal 32,5% del Molise all’ 83,9% dell’Emilia-Romagna:

 

Tabella 5 - Entrate delle regioni a statuto ordinario

(milioni di €)

Fonte dei dati:   Corte dei conti, Relazione gestione finanziaria delle regioni anni 05-06 e 06-07 e DPCM ex D.Lgs. 56/2000.

Nota:   Per ciascuno degli anni la quota IVA relativa alla perequazione è stata considerata qui al Titolo II anche per le regioni che nel bilancio la cumulano al Titolo I.

 

 

Tabella 6 – Entrate esercizio 2006 per regione

 

Dove:

§      Titolo I - Entrate derivanti da tributi propri della regione/provincia autonome e dalla compartecipazione e devoluzione di tributi erariali  ;

§      Titolo II - Trasferimenti e contributi dello Stato, dell'Unione europea e di altri enti;

§      Titolo III - Entrate extratributarie;

§      Tit. IV - Entrate derivanti da alienazioni patrimoniali e da rendite di capitali;

§      Tit. V - Entrate da mutui, prestiti o altre operazioni creditizie.

 

Il gettito tributario in ciascuna regione

L’analisi compiuta dalla Corte dei Conti sugli accertamenti pro-capite dei principali tributi nel periodo 2002-2006, evidenzia forti differenze tra le regioni.

Dai dati della Corte sono tratti i seguenti grafici che mostrano il gettito IRAP e il gettito dell’addizionale IRPEF nelle regioni. Per una più agevole comprensione, il valore medio dell’insieme delle regioni a statuto ordinario (RSO) è posto convenzionalmente uguale a 100.

 

 

IRAP – valori pro-capite 2004-2006 (media RSO =100)

 

 

addIZIONALE IRPEF – valori pro-capite 2004-2006 (media RSO =100)

 

b) Regioni a statuto speciale

L’ordinamento finanziario delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano è disciplinato dai rispettivi statuti e dalle cosiddette “norme di attuazione”.

Gli statuti – che hanno forma di legge costituzionale – stabiliscono ambiti e limiti della potestà impositiva, tributaria, finanziaria e contabile di ciascuna regione, riconoscono la titolarità del demanio e del patrimonio regionali, elencano i tributi erariali il cui gettito è devoluto, interamente o in parte, alla regione, attribuiscono ad essa la potestà legislativa e amministrativa sull’ordinamento finanziario degli enti locali del rispettivo territorio.

 

Nei cinque statuti speciali le disposizioni che disciplinano l’ordinamento finanziario sono singolari per il contenuto e per le modalità secondo cui possono essere modificate:

§      lo statuto siciliano attribuisce alla regione l’intero gettito dei tributi erariali il cui presupposto d’imposta si determina sul proprio territorio, ad eccezione delle imposte di produzione (ora, accise) e delle entrate dei monopoli dei tabacchi e del lotto, che sono riservate allo Stato. Questa disposizione è modificabile soltanto con norma di rango costituzionale. Una norma di attuazione – antecedente la riforma tributaria del 1972 – elenca in dettaglio i tributi (allora) spettanti alla Regione;

§      lo statuto della Valle d’Aosta enuncia il principio della compartecipazione della Regione ai tributi erariali ma ne rinvia la determinazione ad una legge dello Stato da emanare “sentito il Consiglio della Valle”. La materia è ora disciplinata da una legge e da norme di attuazione;

§      gli statuti delle regioni Sardegna, Friuli-Venezia Giulia e Trentino-Alto Adige, quest’ultimo anche per le province autonome di Trento e Bolzano, elencano direttamente per ciascun tributo la misura della compartecipazione attribuita alla regione o alla provincia autonoma. Queste disposizioni, se pure inserite in un testo costituzionale, sono modificabili con legge ordinaria ‘d’intesa con la regione o la provincia autonoma’, secondo lo statuto del Trentino-Alto Adige e ‘sentita’ la regione, secondo gli statuti delle regioni Sardegna e del Friuli-Venezia Giulia. Disposizioni ulteriori e di dettaglio sono contenute nelle norme di attuazione.

Per quanto differenziati tra loro per il numero ed il livello delle compartecipazioni ai tributi erariali, l'autonomia ed il sistema finanziario delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano corrispondono a caratteristiche unitarie che ricalcano in gran parte l'autonomia ed il sistema finanziario delle regioni a statuto ordinario.

 

La differenza – significativa per quantità e dinamica delle entrate – è segnata dal numero e dalla misura delle compartecipazioni al gettito dei tributi erariali maturato sui rispettivi territori. Fondando su alcune espressioni degli statuti, le regioni a statuto speciale considerano come tributi propri anche le quote di compartecipazione ai tributi erariali; queste entrate sono iscritte al Titolo primo del bilancio. Di fatto, esse non disciplinano alcun elemento dei tributi compartecipati e ne subiscono le variazioni di gettito quando a determinarle è un intervento dello Stato. Dunque, i tributi erariali compartecipati possono considerarsi tributi propri ai soli fini contabili.

Tributi propri

A – Tributi istituiti dalle regioni

Sebbene in più occasioni la Corte costituzionale abbia riconosciuto alle regioni a statuto speciale un maggior grado di autonomia impositiva rispetto ai vincoli e ai limiti posti a tutte le regioni dalla potestà statale di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, di fatto le regioni a statuto speciale non vi hanno fatto ricorso e, quando questo è avvenuto, i margini lasciati alla istituzione di tributi diversi da quelli previsti o istituiti dalla legge dello Stato sono stati del tutto residuali. In particolare:

§      non è più applicata nelle due province autonome l’imposta regionale di soggiorno istituita dalla Regione Trentino-Alto Adige nel 1976. Il gettito era interamente destinato ai comuni;

§      è stato dichiarato incompatibile con la normativa comunitaria (TAR Lombardia, n. 130/2003 e Corte di Giustizia europea, C-173/05, del 21 giugno 2007) il Tributo ambientale, istituito dalla Regione siciliana nel 2002, tributo che ha come presupposto la proprietà di gasdotti ricadenti nel territorio della Regione siciliana;

§      in quanto lesive del limite dell’armonia con i principi del sistema tributario statale sono state dichiarate costituzionalmente illegittime le cosiddette tasse sul lusso istituite dalla Regione Sardegna nel 2006: l’«imposta regionale sulle plusvalenze dei fabbricati adibiti a seconde case» e l’«imposta regionale sulle seconde case ad uso turistico» (C. cost. sentenza n. 102/2008);

§      l’«imposta regionale su aeromobili ed unità da diporto», anch’essa istituita dalla regione Sardegna è sottoposta a questione pregiudiziale, sollevata innanzi la Corte di giustizia CE, in relazione alla sua configurabilità, ai sensi dell’art. 87 del Trattato CE, di un aiuto di Stato alle imprese con domicilio fiscale nel territorio regionale.

 

B – Tributi istituiti da legge dello Stato

Al pari delle regioni a statuto ordinario e con i medesimi limiti e vincoli, sono attribuiti alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e Bolzano taluni dei tributi regionali istituiti e disciplinati dalla legge dello Stato. In particolare:

§      l’Imposta regionale sulle attività produttive (IRAP);

§      l’Addizionale regionale all’IRPEF;

§      il Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti;

§      la Tassa per il diritto allo studio universitario;

§      le Tasse di concessione regionale che, come per le regioni a statuto ordinario, sono oramai limitate a quelle relative all’esercizio venatorio e alla pesca;

§      la Tassa automobilistica è tributo proprio istituito con legge dalle province autonome di Trento e di Bolzano. Nelle altre regioni a statuto speciale essa è rimasta imposta erariale, senza alcuna compartecipazione nelle regioni Sardegna e Friuli-Venezia Giulia e con una compartecipazione regionale al gettito (rispettivamente 10/10 e 9/10) nelle regioni Sicilia e Valle d’Aosta.

 

C – Tributi spettanti alle province

Poiché svolgono le funzioni che negli altri territori sono svolte dalle amministrazioni provinciali, alle province autonome di Trento e Bolzano ed alla regione Valle d’Aosta sono attribuiti i seguenti tributi provinciali:

§      Tasse di iscrizione al PRA (D.Lgs. 446/97, art. 56);

§      Tributo per l'esercizio delle funzioni ambientali (D.Lgs. 504/1992, art. 19);

§      Imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli (D.Lgs. 446/97 art. 60 co. 1 e 4);

§      Addizionale provinciale sui consumi di energia elettrica in locali diversi dalle abitazioni (D.L. 511/1988 art. 6, convertito con L 20/1989)

 

D – Contributi assicurativi per il Servizio sanitario

Alle regioni Valle d’Aosta e Friuli Venezia Giulia e alle Province autonome di Trento e di Bolzano sono attribuiti i contributi sui premi delle assicurazioni dei veicoli e dei natanti per la responsabilità civile (art. 334 D.Lgs. 209/2005), in quanto questi enti finanziano integralmente con risorse del proprio bilancio la spesa sanitaria nei rispettivi territori. Queste entrate sono classificate come tributi propri dalle regioni Valle d’Aosta e Friuli Venezia Giulia, mentre per le province autonome sono entrate extratributarie.

Compartecipazioni ai tributi erariali

Le quote di compartecipazione ai tributi erariali costituiscono il connotato più forte dell'autonomia finanziaria delle regioni a statuto speciale e delle province autonome. Il numero dei tributi compartecipati e la misura della compartecipazione sono sensibilmente diversi tra regioni; allo stato, si tratta di determinazioni ispirate in parte al principio della attribuzione proprietaria (i tributi del territorio), in parte al criterio di corrispondenza tra gettito e spesa per le funzioni da finanziare.

 

Diversi (e per taluni aspetti contesi) sono anche i criteri di parametrazione delle quote di compartecipazione: in taluni casi si fa riferimento a tutti i tributi il cui presupposto di imposta si è determinato sul territorio della Regione, anche se versati o incassati fuori da quel territorio; in altre disposizioni il riferimento è alle imposte “percette” o “incassate” nel territorio della Regione; altre disposizioni ancora, , attribuiscono alla regione i tributi versati fuori dal territorio soltanto se relativi ad impianti industriali che hanno sede nel territorio.

 

In sintesi, il prospetto delle compartecipazioni è il seguente:

§      Sicilia: spetta alla regione l’intero gettito di tutti i tributi erariali, ad eccezione delle imposte di produzione (ora, accise) e dei proventi del monopolio dei tabacchi e del lotto;

§      Sardegna: i 7/10 dell’IRPEF e dell’IRPEG, i 9/10 delle imposte ipotecarie, bollo e registro, concessioni, energia elettrica, fabbricazione (accise); dall’anno 2010 i 9/10 dell’IVA e i 7/10 di tutte le altre entrate erariali;

§      Valle d’Aosta: i 9/10 di quasi tutte le imposte e una quota di IVA in cifra fissa, determinata da una precedente compartecipazione all’IVA di importazione;

§      Friuli-Venezia Giulia: i 6/10 dell’IRPEF, i 4,5/10 dell’IRPEG, dall’anno 2008 i 9,1/10 dell’IVA, i 9/10 di altre poche imposte e, attribuite dalla legge finanziaria 2008, il 29,75 % del gettito dell’accisa sulle benzine e il 30,34 % del gettito dell’accisa sul gasolio consumati nella regione;

§      Regione Trentino-Alto Adige: le imposte ipotecarie, 9/10 delle imposte sulle successioni e donazioni e dei proventi del lotto, i 2/10 dell’IVA;

§      Province autonome di Trento e di Bolzano: i 9/10 di quasi tutte le imposte erariali, una quota variabile dell’IVA (max 4/10) stabilita annualmente d’intesa.

Riscossione e accredito delle quote di compartecipazione

La Regione Sicilia riscuote direttamente i tributi sul proprio territorio. Un sistema di regolazioni contabili compensa i tributi spettanti all’Erario e quelli che questo riscuote per la Regione in altre parti del territorio nazionale. Le quote di compartecipazione spettanti alla Regione Sardegna sono versate alla regione negli stessi termini stabiliti per il versamento allo Stato. Dal 1° gennaio 2008 anche la Regione Friuli-Venezia Giulia riceve direttamente (dai soggetti che le riscuotono) le imposte che le spettano; sono versate su conto corrente infruttifero intestato alla Regione presso la Tesoreria centrale dello Stato. Alla Regione Valle d’Aosta le quote di compartecipazione sono versate mensilmente; alla Regione Trentino-Alto Adige e alle province autonome di Trento e Bolzano sono versate trimestralmente. Le quote di compartecipazione ai tributi erariali, con l’eccezione di quelle spettanti alla Regione Sicilia, sono considerate come somme provenienti dal bilancio dello Stato e per questo sottoposte al regime di Tesoreria unica, subordinatamente a quanto non disposto dalle specifiche norme di attuazione.

 

Modifiche alla disciplina dei tributi compartecipati e “riserva all’Erario”

Quando la legge dello Stato modifica la disciplina dei tributi compartecipati gli aumenti e le diminuzioni di gettito che ne derivano si determinano anche sulla quota spettante alla regione. Nei confronti delle regioni che più volte hanno lamentato la diminuzione delle rispettive entrate a seguito di modificazioni introdotte autonomamente dallo Stato, la Corte costituzionale ha ripetutamente affermato che gli statuti speciali garantiscono l’adeguatezza delle loro entrate alle funzioni assegnate e non uno specifico “quantum”, in qualsiasi modo determinato. Per altro, la legge dello Stato può riservare all’Erario il gettito di nuovi tributi ed il gettito proveniente da modificazioni alla disciplina dei tributi compartecipati dalle regioni, purché la riserva sia limitata nel tempo, le somme che ne derivano siano destinate a scopi specifici e le stesse siano quantificabili nel loro ammontare.

Prospetto comparativo delle compartecipazioni al gettito dei tributi erariali spettanti alle regioni a statuto speciale e alle province autonome

Principali entrate tributarie	Sicilia	Sardegna	Valle d'Aosta	Trentino-Alto Adige	Trento e Bolzano	Friuli-Venezia Giulia
Riferimenti normativi	DPR 1074/65	L.Cost. 3/48 Art. 8[5]	L. n. 690/81, Artt. 2,3,4	DPR 670/72 Art. 69	DPR 670/72 Artt. 71-75	L. Cost. 1/63, Art. 49[6]
IRPEF - Imposta sul reddito delle persone fisiche	10/10	7/10	9/10		9/10	6/10
IRPEG - Imposta sul reddito delle persone giuridiche	10/10	7/10	9/10		9/10	4,5/10
Ritenute alla fonte sui redditi da lavoro autonomo	10/10	7/10	9/10		9/10	6/10
Imposta locale sui redditi	10/10				9/10
Ritenute sugli interessi e redditi di capitale	10/10				9/10
IVA generale riscossa nel territorio della regione (*)	10/10	9/10 5	9/10 (ora quota fissa)	2/10	7/10	9,1/106
IVA all’importazione riscossa nel territorio della regione (*)	10/10		9/10 (ora quota fissa)	0,5/10	4/10 53% BZ 47% TN
Imposte ipotecarie	10/10	9/10	9/10	10/10
Imposte sul bollo e di registro	10/10	9/10	9/10		9/10
Imposte di consumo sull’energia elettrica	10/10	9/10	9/10		10/10	9/10
Tasse sulle concessioni governative	10/10	9/10	9/10		9/10
Imposte sulle successioni e donazioni	10/10	5/10	9/10	9/10
Imposte di fabbricazione (accise)	--	9/10	9/10	--
- [solo] su benzine e gasolio per autotrazione					9/10	29,75% benz. 30,34 % gasol.6
Monopolio dei tabacchi (imposta erariale di consumo sui prodotti del)	--	9/10	9/10		9/10	9/10
Imposte di consumo sul caffè e sul cacao (per memoria)	10/10	-	9/10		9/10
Proventi del lotto (al netto delle vincite)	-	-	9/10	9/10
Canone delle concessioni idroelettriche[7]	10/10	10/10	9/10		9/10	9/10
Tasse di circolazione (poi Tasse automobilistiche)	10/10	-	9/10		9/10[8]
Clausola “residuale” per tutte le altre entrate tributarie erariali, dirette o indirette, comunque denominate non escluse dallo statuto e che non siano di spettanza di altri enti pubblici.	10/10	7/10			9/10

(*)Per dar conto delle compartecipazioni diversamente attribuite a ciascuna regione o provincia autonoma l'indicazione relativa all'IVA è stata suddivisa tra “IVA generale” e “IVA alla importazione”.

 

Questo prospetto riporta soltanto i tributi indicati nominativamente, o per categorie, dagli statuti e dalle relative norme di attuazione. Non riproduce cioè tutti i capitoli di entrata del bilancio dello Stato in base ai quali sono calcolate – pro quota – le entrate spettanti a ciascuna regione e provincia autonoma. Sono state aggiunte in ultimo le disposizioni “residuali” che attribuiscono alla regione Sicilia, alle province autonome ed ora anche alla Sardegna, la compartecipazione su tutte le altre imposte e tasse non elencate dallo statuto.

Entrate da tributi e compartecipazioni 2006 e 2007 - valori pro-capite

Nella Tabella 7 le entrate da tributi propri e da compartecipazione ai tributi erariali delle regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e Bolzano sono indicate in valore assoluto e, complessivamente, in misura percentuale del totale delle entrate di bilancio, al netto dell’avanzo di amministrazione e delle partite di giro.

Per l’anno 2007 l’incidenza percentuale delle entrate di natura tributaria, tributi propri e compartecipazioni ai tributi erariali, si attesta tra l’83,4% della Sardegna e il 92,9 % della Valle d’Aosta, mentre la Sicilia registra il valore più basso, 63%[9].

I dati sono tratti dai Rendiconti delle regioni o dai Giudizi di parificazione del bilancio delle regioni e delle province autonome da parte della Corte dei conti[10].

 

Tabella 7 – Entrate tributarie delle regioni a statuto speciale

 

 

Fonte:Rendiconti generali delle regioni e delle province autonome e/o Giudizi di parificazione del bilancio da parte della Corte dei conti, per il dettaglio vedi nota 10.

 

In termini pro-capite i totali delle tabelle sono espressi nella Tabella 8 che indica anche il rapporto fra le regioni a statuto speciale facendo uguale 100 il valore medio nazionale di ciascun anno:

 

Tabella 8 – Entrate tributarie pro-capite

 

Le entrate per solidarietà

Per la Regione siciliana e per la Regione Sardegna, i rispettivi statuti stabiliscono entrate aggiuntive al fine di colmare il divario economico e strutturale con il resto del Paese.

 

Secondo quanto disposto dall’articolo 38 dello Statuto della Regione siciliana, lo Stato è tenuto a versare annualmente alla Regione, a titolo di solidarietà nazionale, una somma da impiegarsi, in base ad un piano economico, nell'esecuzione di lavori pubblici.

 

A partire dall’anno 2000 (non riceveva finanziamenti dal 1991) il Fondo di solidarietà nazionale è stato ripetutamente finanziato tramite limiti di impegno annuali (attualmente in corso) che hanno consentito alla Regione di attualizzare quei crediti collocati di volta in volta sul mercato. Da ultimo, la legge finanziaria 2007 attribuisce alla Regione siciliana un finanziamento di 60 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009, finalizzandolo (prevalentemente) al risanamento ambientale dei luoghi di insediamento degli stabilimenti petroliferi. Il contributo è finanziato tramite la ‘retrocessione’ alla regione Siciliana di parte del gettito delle accise che gravano sui prodotti petroliferi immessi al consumo nel territorio della Regione.

In sintesi il Fondo di solidarietà nazionale è stato così finanziato:

§      1.239 milioni di euro, con limiti di impegno dal 2001 al 2016 a copertura del periodo 1991-2000;

§      585 milioni di euro, con limiti di impegno dal 2004 al 2021 a copertura del periodo 2001-2005;

§      complessivi 394 milioni di euro, limiti di impegno dal 2006 al 2022, a copertura del periodo 2006-2007;

§      contributo annuale di 60 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009.

 

Per quanto concerne la Regione Sardegna, invece, l’articolo 13 dello Statuto dispone che lo Stato è tenuto a predisporre, col concorso della Regione, un piano organico per favorire la rinascita economica e sociale dell’isola.

L’ultimo finanziamento organico esplicitamente destinato a tal fine risale al 1994. Il D.L. 26-4-1994 n. 248, recante provvedimenti urgenti per lo sviluppo economico e sociale della Sardegna, in attuazione dell'articolo 13 dello statuto speciale (convertito con modificazioni con L. 402/1994), stanzia per il periodo 1994-1998 la spesa complessiva di lire 910 miliardi, di cui lire 150 miliardi per l'anno 1994 e lire 190 miliardi per ciascuno degli anni dal 1995 al 1998. Il finanziamento era destinato ad interventi di promozione della formazione professionale, dello sviluppo delle attività produttive, al miglioramento della qualità dei servizi, nonché ad interventi per la continuità territoriale del sistema dei trasporti.

 

Successivamente altri interventi finanziari hanno riguardato singoli aspetti, ad esempio la continuità territoriale , le cui funzioni, peraltro, sono ora trasferite alla Regione nell’ambito delle modifiche apportate alle aliquote delle compartecipazioni ai tributi erariali disposte dalla legge finanziaria del 2007.

 

Dati di bilancio: il complesso delle entrate

A completamento di quanto esposto nella Tabella 7, la seguente Tabella 9 - Entrate delle regioni a statuto speciale, mostra per ciascuna regione e provincia autonoma le iscrizioni di bilancio degli accertamenti suddivisi per titoli, in relazione agli anni 2004-2007. I dati sono in valore assoluto e in percentuale sul totale delle entrate, al netto dell’avanzo di amministrazione, delle contabilità speciali e delle partite di giro.

Tabella 9 – Entrate delle regioni a statuto speciale

Fonte:Rendiconti generali delle regioni e delle province autonome e/o Giudizi di parificazione del bilancio da parte della Corte dei conti, per il dettaglio vedi nota 10.

2.2   Le spese delle regioni

In questa sezione si riportano i dati sulla spesa delle regioni per settori di intervento, nonché per titoli.

Va peraltro segnalato che oltre alla classificazione per titoli, molte regioni utilizzano una classificazione funzionale, la quale, tuttavia, in quanto connessa con la struttura organizzativa di ciascuna regione, non appare omogenea con la classificazione funzionale di altre regioni. Tale situazione non consente, attualmente, di dar conto anche di una compiuta analisi comparativa delle spese per funzioni.

Nel caso delle regioni a statuto speciale e provincia autonoma, inoltre, la comparazione della spesa per funzioni dovrebbe essere accompagnata dal quadro dettagliato delle funzioni esercitate da ciascuna di esse.

Com’è noto, infatti, questi enti, a fronte di un diverso sistema di finanziamento provvedono direttamente – con fondi del proprio bilancio – al finanziamento di diverse funzioni, tra cui:

il servizio sanitario (tutte ad eccezione della Sicilia che riceve un contributo dallo Stato);

l’istruzione: spese per il personale e il funzionamento delle scuole statali (Prov.aut. Trento e Bolzano, Valle d’Aosta);

il finanziamento degli enti locali (Friuli-Venezia Giulia, Prov.aut. Trento e Bolzano; Valle d’Aosta);

pensioni e assegni per gli invalidi civili (Prov.aut. Trento e Bolzano, Valle d’Aosta).

 

Si rammenta che analisi disaggregate dei dati di spesa delle regioni sono effettuate dall’ISTAT, dalla Corte dei conti, e dal nucleo dei Conti pubblici territoriali. In particolare:

 

§      l’ISTAT pubblica l’analisi dei rendiconti delle regioni, classificati per categoria e voce economica, in relazione all’esercizio economico precedente di 3 anni[11];

§      la Corte dei conti, Sezione autonomie, analizza per le Regioni a statuto ordinario i Rendiconti dell’esercizio precedente. Per l’analisi delle spese viene utilizzata la classificazione per titoli. Dal complesso delle spese sono evidenziate le spese per la sanità e le spese per il personale;

§      la banca dati dei Conti Pubblici Territoriali[12] contiene, invece, i dati di consuntivo espressi in termini di cassa, classificati per categoria economica e settore di intervento.

La spesa per settori di intervento

Un dato complessivo della spesa classificata secondo settori di intervento è fornito dal Ministero dell’Economia e delle finanze nella Relazione sulla situazione economica del Paese. Nel volume III, Appendice statistica, la Relazione – che utilizza la fonte ISTAT - riporta il dato complessivo relativo alle regioni a statuto ordinario, nonché il dato complessivo relativo alle regioni a statuto speciale[13]. Gli ultimi dati disponibili sono relativi all’anno 2006.

Per questo tipo di classificazione non sono tuttavia disponibili i dati disaggregati per ciascuna regione[14].

 

Nelle tabelle seguenti sono esposte le spese delle regioni a statuto ordinario e a statuto speciale classificate per settori di intervento.

Da un’analisi dei dati si evince come la maggior entità delle risorse sia assorbita dalla spesa sanitaria di parte corrente, sia per le regioni a statuto ordinario (il 77,5% nel 2005 e il 72,4% nel 2006 del totale delle spese di parte corrente), che per quelle a statuto speciale (il 51,9% nel 2005 e il 50,3% nel 2006). Altra quota rilevante degli impegni di spesa rispetto al totale aggregato delle regioni, secondo le stime dell’ISTAT, risulta quella delle spese correnti di amministrazione connesse al funzionamento degli uffici, seguite da quelle relative ai trasporti. Per quanto riguarda le spese in conto capitale, una parte consistente del totale è assorbita dalle settore delle opere pubbliche e da quello agricolo e zootecnico. In particolare per le regioni a statuto ordinario, un peso crescente è riscontrabile con riferimento al settore dell’industria e delle fonti di energia (+16,2% nel 2006 rispetto all’anno precedente).

Si osserva infine che una quota delle spese per il 2005 e il 2006 non è stata attribuita ovvero risulta non ripartibile ad uno specifico settore d’intervento (rispettivamente il 4,7% e l’8,5% per le regioni a statuto ordinario ed il 13,5% e il 13,3% per quelle a statuto speciale).

 

Tabella 1 - Spese delle regioni a Statuto ordinario per settori di intervento – Impegni

(milioni di euro) (*)

Settori di intervento	2005		2006		Variazioni % 2006/2005
	Parte corrente	Conto capitale	Parte corrente	Conto capitale	Parte corrente	Conto capitale
Amm. generale e organi istituz.	4.325	957	5.328	916	23,2	-4,3
Lavoro	273	455	492	411	80,2	-9,7
Polizia amm.va e servizi antinc.	14	65	14	104	-	60,0
Istruzione e diritto allo studio	823	339	805	219	-2,2	-35,4
Formazioneprofessionale	1.346	548	1.455	681	8,1	24,3
Organizzazione della cultura	536	570	317	482	-40,9	-15,4
Assistenza sociale	1.960	262	2.062	316	5,2	20,6
Difesa della salute	72.956	1.100	77.133	1.170	5,7	6,4
Sport e tempo libero	109	132	146	63	33,9	-52,3
Agricoltura e zootecnia	487	1.464	480	1.793	-1,4	22,5
Foreste	55	198	70	192	27,3	-3,0
Sviluppo dell’economia montana	13	158	20	152	53,8	-3,8
Acque minerali, (...)	4	10	3	19	-	-90,0
Caccia e pesca	50	23	52	51	4,0	121,7
Opere pubbliche	108	1.678	109	1.806	-0,9	7,6
Acquedotti	187	540	204	800	9,1	48,1
Viabilità	31	1.158	36	810	16,1	-30,1
Trasporti su strada	2.781	577	3.044	619	9,5	7,3
Trasporti ferroviari	1.600	229	1.605	254	0,3	10,9
Trasporti marittimi, (...)	374	39	385	45	2,9	15,4
Trasporti aerei	1	14	-	9	-	-35,7
Altri trasporti	249	370	280	450	12,4	21,6
Artigianato	90	457	80	430	-11,1	-5,9
Turismo e industria alberghiera	198	412	227	381	14,6	-7,5
Fiere, mercati, (...)	39	137	45	171	15,4	24,8
Edilizia abitativa	343	1.001	264	1.106	-23,0	10,5
Urbanistica	13	437	13	767	-	75,5
Industria e fonti di energia	53	1.423	73	1.654	37,7	16,2
Protezione della natura, ...	310	885	383	983	23,5	11,1
Ricerca scientifica	23	170	48	100	108,7	-41,2
Oneri finanziari	701	19	765	72	9,1	278,9
Spese non attribuite	3.998	1.225	10.459	1.142	161,6	-6,8
Interventi non ripartibili	97	116	102	80	5,2	-31,0
Previdenza sociale	3	-	3	-	-	-
Rimborso prestiti	-	3.634	-	13.769	-	278,9
TOTALE	94.150	20.802	106.502	32.017	13,1	53,9

(*)  Dati stimati. Fonte: ISTAT.

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MEF – Relazione generale sulla situazione economica del paese 2007 - Appendice ES. 14

Tabella 1a - Spese delle regioni a Statuto speciale per settori di intervento – Impegni

(milioni di euro) (*)

Settori di intervento	2005		2006		Variazioni % 2006/2005
	Parte corrente	Conto capitale	Parte corrente	Conto capitale	Parte corrente	Conto capitale
Amm. generale e organi istituz.	3.085	624	3.381	146	9,6	-76,6
Lavoro	524	240	564	212	7,6	-11,7
Polizia amm.va e servizi antinc.	41	191	38	195	-7,3	2,1
Istruzione e diritto allo studio	-	168	1.503	164	8,9	-2,4
Formazioneprofessionale	375	389	379	351	1,1	-9,8
Organizzazione della cultura	384	478	394	516	2 6	79
Assistenza sociale	1.021	237	1.033	174	12	-26,6
Difesa della salute	14.256	509	14.150	450	-0,7	-11,6
Sport e tempo libero	45	80	56	51	24,4	-36,3
Agricoltura e zootecnia	317	1.070	436	968	37,5	-9,5
Foreste	228	157	185	174	-18,9	10,8
Sviluppo dell’economia montana	11	54	13	55	18,2	1,9
Acque minerali, (...)	-	3	-	3	-	-
Caccia e pesca	32	25	39	36	21,9	44,0
Opere pubbliche	20	1.296	38	1.322	90,0	2,0
Acquedotti	98	447	105	351	7,1	-21,5
Viabilità	50	579	48	579	-4,0	-
Trasporti su strada	529	66	557	88	5,3	33,3
Trasporti ferroviari	3	74	12	256	300,0	245,9
Trasporti marittimi, (...)	26	98	35	36	34,6	-63,3
Trasporti aerei	13	12	8	16	-38,5	33,3
Altri trasporti	2	53	12	47	500,0	-11,3
Artigianato	23	191	34	393	47,8	105,8
Turismo e industria alberghiera	149	376	190	760	27,5	102,1
Fiere, mercati, ...	28	62	26	80	-7,1	29,0
Edilizia abitativa	76	563	86	618	13,2	9,8
Urbanistica	11	145	10	112	-9,1	-22,8
Industria e fonti di energia	192	720	176	574	-8,3	-20,3
Protezione della natura, (...)	140	225	156	236	11,4	4,9
Ricerca scientifica	8	66	7	100	-12,5	51,5
Oneri finanziari	363	1	404	15	11,3	-
Spese non attribuite	1.981	645	1.840	494	-7,1	-23,4
Interventi non ripartibili	1.996	627	2.114	792	5,9	26,3
Previdenza sociale	81	26	84	26	3,7	-
Rimborso prestiti	-	739	-	813	-	10,0
TOTALE	27.488	11.236	28.113	11.203	2,3	-0,3

(*)  Dati stimati. Fonte: ISTAT.

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MEF – Relazione generale sulla situazione economica del paese 2007 - Appendice ES. 16

La spesa per titoli

Gli andamenti della spesa regionale possono essere altresì analizzati utilizzando i dati desumibili dai documenti contabili presentati dalle amministrazioni regionali ai fini del controllo sulla gestione finanziaria da parte della Corte dei conti.

Per le regioni a statuto ordinario, la Corte elabora una relazione annuale della spesa distinta in tre titoli corrispondenti alla spesa corrente, in conto capitale e al rimborso prestiti. L’ultima relazione disponibile è riferita agli esercizi 2006-2007[15]. Essa fornisce altresì un’analisi degli andamenti della spesa regionale nel triennio 2005-2007, utilizzando i dati dei documenti finanziari regolarmente approvati con riferimento agli esercizi 2005 e 2006 (bilanci e rendiconti), nonché i dati relativi all’esercizio 2007 non definitivi. I predetti valori di bilancio vengono considerati al netto delle partite di giro.

La tabella 2 fornisce i dati, disaggregati per regione, relativi agli impegni di spesa nel triennio 2005-2007 con riferimento alle spese correnti, alle spese in conto capitale ed al rimborso prestiti, evidenziando per i primi due titoli della spesa i valori assoluti e in percentuale rispetto alla spesa complessiva, nonché i valori pro-capite ed in percentuale rispetto al PIL di ciascuna regione.

 

Con riferimento alle spese correnti, nel triennio considerato, è possibile osservare un trend di crescita costante[16], con aumenti più rilevanti nell’ultimo anno di osservazione (2007) in particolare per Molise, Lazio, Campania, Marche e Basilicata.

In rapporto agli impegni complessivi della spesa corrente, assumono una forte incidenza gli impegni di spesa corrente sanitaria.

A differenza della spesa corrente, la spesa in conto capitale mostra una complessiva diminuzione nell’arco del triennio, ad eccezione di alcune regioni (tra cui in particolare la Campania, la Basilicata e la Calabria) nel 2006, a fronte di una consistente diminuzione nell’anno successivo.

La spesa per rimborso prestiti, infine, registra un tasso complessivo medio di crescita del 60% nel 2006, con una lieve flessione nell’anno successivo. In taluni casi, i tassi di crescita per il 2006 hanno superato il 100% (Lazio, Abruzzo, Campania e Calabria) a seguito di rimborsi di buoni ordinari regionali (BOR) e restituzioni di anticipazioni di tesoreria.

 

Tabella 2 – Impegni di spesa delle regioni a statuto ordinario distinta per titoli (anni 2005-2007)

 

 

Fonte: Corte dei conti, Relazione sulla gestione finanziaria delle regioni per gli esercizi 2006-2007 (luglio 2008).

*    Per il calcolo dei valori pro-capite la Corte dei conti ha fatto riferimento ai dati ufficiali del censimento 2001, mentre i valori di PIL regionale sono stati tratti, relativamente al 2006, dai dati ISTAT indicati nei Conti economici regionali, mentre, per l’anno 2007, sono stati stimati aggiungendo ai valori 2006 l’incremento del 4,6%, corrispondente all’incremento del tasso nominale di crescita del PIL nazionale 2007.

Con riferimento alla spesa pro-capite, inoltre, nel 2006 il maggior livello di spesa di parte corrente è stato fatto registrare dalla Liguria (2.427 euro, a fronte di un rapporto della spesa corrente sul PIL del 9,48%), seguita da Umbria (2.217 euro), Lazio (2.150 euro) e Piemonte (2.132 euro). Per lo stesso anno, i livelli di spesa corrente pro-capite più bassi sono quelli della Puglia (1.785 euro) e della Campania (1.795 euro), nonostante tali regioni abbiano fatto registrare un elevata incidenza della spesa corrente sul PIL (rispettivamente 10,68% e 10,88%). Occorre osservare che la spesa riferita a tali valori pro-capite è influenzata dalla dimensione geografica e dalla consistenza, in valore assoluto, della categoria di spesa considerata. Per tale ragione, ad esempio, le dimensioni demografiche delle regioni del Centro, in media meno elevate, determinano un innalzamento delle quote pro-capite di spesa corrente rispetto al Nord e al Sud.

Per quanto riguarda l’anno 2007, è il Molise a presentare il livello di spesa pro-capite più elevato (2.953 euro, a fronte di un rapporto della spesa corrente sul PIL del 15,19%), seguito da Lazio (2.753 euro), Liguria (2.652 euro) e Campania (2.554 euro). I livelli più bassi si registrano invece in Puglia (1.908 euro), Veneto (2.036 euro) e Calabria (2.079 euro), a fronte di un rapporto di spesa corrente sul PIL rispettivamente del 10,91%, 6,34% e 12,3%.

Dal 2006 al 2007, in particolare, il rapporto di spesa pro-capite cresce per ciascuna regione, mentre la quota di spesa corrente in rapporto al PIL diminuisce, sia pure lievemente, per la sola Lombardia.

 

Con riferimento alle regioni a statuto ordinario la successiva tabella 3 mostra, inoltre, le iscrizioni di bilancio degli impegni di spesa suddivisi per i soli titoli della spesa corrente e in conto capitale, per il triennio 2005-2007, con riferimento alle macroaree del Nord, Centro e Sud[17], in valore assoluto e in valore pro-capite, nonché in percentuale rispetto al PIL regionale.

Per tali macroaree, la Corte ha in particolare evidenziato che il trend di crescita media della spesa è inferiore al 4 per cento per il Nord, mentre per il Centro e per il Sud si presenta superiore al 10 per cento. Inoltre, la macroarea settentrionale ha fatto registrare il minore scostamento medio nel 2007 (circa il 7%), anno in cui, come già accennato, vi è stata una forte espansione della spesa corrente.

Si osserva, inoltre, come le spese finali, ossia la somma tra le spese di parte corrente e di quelle in conto capitale, della macroarea del Nord assorbono la maggior parte della spesa complessiva (43,8%) nel 2007, seguite da quelle del Sud (30,1%) e del Centro (24,2%). Ciò è imputabile in prevalenza al maggior peso delle spese correnti (39,4%) al Nord rispetto al Sud, mentre il rapporto si inverte se si considerano le spese in conto capitale, che al Sud presentano un’incidenza più alta (5,6%) sulla spesa complessiva nel 2007 rispetto alle altre due macroaree.

Il maggior livello di spesa finale media pro-capite è registrato dalle regioni del Centro (2.556 euro nel triennio 2005-2007), considerato anche, come già accennato in precedenza, che esse presentano dimensioni demografiche mediamente minori. Seguono le regioni del Sud (2.522 di spese finali medie per abitante nel triennio) e infine le regioni del Nord (2.314 euro).

In rapporto al Pil, la spesa di parte corrente evidenzia un andamento crescente più accentuato al Centro e al Sud. Nel 2007, in particolare, al Sud le spese in rapporto al Pil superano sensibilmente quelle corrispondenti nella macroarea settentrionale.

 

 

Tabella 3 – Impegni di spesa delle regioni a statuto ordinario in conto corrente e in conto capitale per macro-area (anni 2005-2007)

 

 

Fonte: Corte dei conti, Relazione sulla gestione finanziaria delle regioni per gli esercizi 2006-2007 (luglio 2008).

 

I predetti incrementi medi della spesa corrente nel triennio 2005-2007 risultano fortemente influenzati dall’aumento degli impegni di spesa corrente sanitaria, che ne determina peraltro un elevato grado di rigidità.

Rispetto all’ammontare complessivo della spesa corrente delle regioni a statuto ordinario, pari nel 2007 a circa 110 miliardi di euro, oltre l’83 per cento è stato infatti assorbito dalla spesa sanitaria corrente (oltre 92 miliardi di euro).

Proprio in considerazione dell’elevato grado di incidenza della spesa sanitaria sui bilanci regionali, ai fini della tenuta dei conti pubblici sono state introdotte numerose misure volte al contenimento della dinamica espansiva della spesa e dei disavanzi sanitari.

Da ultimo, è intervenuta la stipula di specifici accordi e piani di rientro fra Stato e alcune Regioni (Abruzzo, Campania, Lazio, Liguria, Molise e Sicilia), finalizzati proprio al recupero di stabilità dei conti sanitari, in particolare attraverso la copertura dei disavanzi (per un’analisi dettagliata della spesa sanitaria si rinvia al paragrafo 4.6 del presente dossier).

 

La relazione della Corte dei conti mette in evidenza come la spesa corrente sanitaria abbia fatto registrare una rilevante dinamica espansiva, con un incremento complessivo pari al 17,9% nel 2007 (rispetto al +6,5% del 2006), e con percentuali particolarmente elevate in alcune regioni (Campania: 57,8%, Molise: 49,9%, Marche: 37,9%, Lazio: 35,3%, Liguria: 30,1%). Nel Nord, il tasso medio di incremento appare sostanzialmente stabile nel periodo considerato, mentre cresce nelle altre due aree, soprattutto al Sud (il 29,6% nel 2007), dove sono localizzate tre regioni interessate dai piani di rientro.

 

La successiva tabella 4 pone a confronto gli impegni e i pagamenti della spesa corrente e della relativa quota assorbita dalla spesa sanitaria, evidenziando, anche dal lato della cassa, le variazioni espansive.

 

Si segnala che i dati utilizzati sono tratti dai prospetti inviati dalle regioni al Ministero dell’economia e delle finanze per il monitoraggio della spesa soggetta ai vincoli derivanti dal Patto di Stabilità interno, in quanto unica fonte contenente un grado di dettaglio aggiornato al 2007. Di conseguenza, anche le risultanze di spesa corrente che compaiono nella tabella medesima sono tratte, per ragioni di omogeneità, dai prospetti di monitoraggio del Patto e, pertanto, anch’esse riferite a dati 2007 non definitivamente approvati. Le differenze registrate tra le risultanze dei rendiconti riferiti all’esercizio 2006 e quelle dei prospetti per il monitoraggio sono frequenti e di varia entità. In particolare, nei prospetti di monitoraggio si registrano valori degli impegni superiori a quelli registrati nei rendiconti 2006 in Piemonte, Lazio e Puglia e valori inferiori in Lombardia, Veneto, Liguria, Toscana, Umbria, Calabria.

Tabella 4 - Impegni e pagamenti di spesa corrente e di spesa corrente sanitaria delle regioni a statuto ordinario 2006 e 2007 (*)

(in milioni di euro)

Regione	Spesa corrente					Spesa sanitaria corrente					B/A %
	2006		2007 (A)		Var. 07/06	2006		2007 (B)		Var. 07/06
	Impegni	Pagamenti	Impegni	Pagamenti		Impegni	Pagamenti	Impegni	Pagamenti
Piemonte	9.704,6	8.544,22	9.824,3	9.250,3	1,2	7.625,5	6.838,8	7.882,1	7.249,2	3,4	80,2
Lombardia	18.028,4	17.794,8	19.016,2	18.784,6	5,5	15.405,0	15.400,2	16.401,7	16.144,0	6,5	86,3
Veneto	8.050,9	8.640,1	9.043,9	9.567,3	12,3	6.916,1	7.383,3	7.861,9	8.317,9	13,7	86,9
Liguria	3.300,6	3.281,1	4.169,3	3.963,0	26,3	2.688,4	2.684,9	3.496,9	3.334,1	30,1	83,9
E. Romagna	8.409,2	8.348,1	9.200,3	9.155,2	9,4	7.070,1	7.065,5	7.922,6	7.903,8	12,1	86,1
Totale Nord	47.493,7	46.609,1	51.254,0	50.720,4	7,9	39.705,1	39.372,8	43.565,2	42.949,1	9,7	85,0
Toscana	7.293,2	7.503,2	7.809,6	7.698,1	7,1	5.999,3	6.397,4	6.322,4	6.269,1	5,4	81,0
Marche	2.685,6	2.661,7	3.553,5	3.287,7	32,3	2.139,2	2.173,7	2.950,8	2.745,2	37,9	83,0
Umbria	1.802,6	1.802,6	1.919,4	1.866,9	6,5	1.464,2	1.464,2	1.456,7	1.456,6	-0,5	75,9
Lazio	10.962,2	10.350,0	14.202,8	12.658,7	29,6	8.725,1	8.575,4	11.806,2	10.896,7	35,3	83,1
Totale Centro	22.743,6	22.317,7	27.485,3	25.511,5	20,8	18.327,8	18.610,8	22.536,1	21.367,7	23,0	82,0
Abruzzo	2.520,6	2.396,6	2.756,0	2.714,6	9,3	2.001,3	1.970,0	2.182,3	2.196,0	9,0	79,2
Molise	662,9	638,8	933,8	777,0	40,9	490,5	470,0	735,4	609,3	49,9	78,8
Campania	9.926,8	9.662,1	14.687,2	12.490,3	48,0	7.974,6	7.828,9	12.580,7	10.654,0	57,8	85,7
Puglia	7.490,3	7.305,2	7.681,6	7.751,4	2,6	5.753,3	5.924,3	6.299,6	6.279,4	9,5	82,0
Basilicata	1.119,3	1.107,3	1.265,0	1.236,1	13,0	813,7	821,3	963,1	929,0	18,4	76,1
Calabria	3.853,1	3.755,1	4.089,8	3.888,0	6,1	2.953,2	2.944,4	3.151,1	3.108,4	6,7	77,0
Totale Sud	25.573,0	24.865,1	31.413,4	28.857,6	22,8	19.986,6	19.959,0	25.912,2	23.776,2	29,6	82,5
Totale	95.810,5	93.791,90	110.152,7	105.089,5	15,0	78.019,5	77.942,6	92.013,3	88.093,1	17,9	83,5

Fonte: Corte dei conti, “Relazione sulla gestione finanziaria delle regioni” 2006-2007.

Considerando la quota dei pagamenti rispetto agli impegni di competenza negli anni 2006 e 2007 per ciascuna regione, e l’incidenza della spesa corrente sanitaria in rapporto alla spesa corrente, è possibile rilevare l’alto tasso di rigidità di tale tipologia di spesa.

 

La rigidità della spesa corrente regionale trova inoltre in altre componenti di spesa forti elementi di sostanziale incomprimibilità, costituiti, in particolare, dalla spesa di personale e per il servizio del debito.

Dal lato degli impegni, la spesa di personale ha fatto registrare un andamento crescente, con una sensibile espansione nel 2006, dovuta ai miglioramenti conseguenti ai rinnovi contrattuali. Come si evince dalla successiva tabella 5, la spesa di personale delle regioni a statuto ordinario rappresenta circa il 13,5 per cento nel 2006 ed il 12,6 per cento nel 2007 della spesa corrente non sanitaria.

 

Sulla base dei dati desunti dai prospetti inviati al Ministero dell’economia e finanze per il monitoraggio del Patto di stabilità, risulta evidente come la percentuale di spesa regionale effettivamente flessibile e disponibile per l’attuazione delle politiche regionali o per fronteggiare variazioni non programmate dei fabbisogni sia effettivamente esigua.

Dalla tabella 5 si evince altresì che, nel 2007, il grado di incidenza della spesa di personale risulta più elevato al Sud (17,5%), seguito dal Centro (11,8%) e dal Nord (9,7%). Per quest’ultima macroarea, in particolare, si osserva che l’incidenza della spesa non sanitaria sulla spesa corrente è la più bassa rispetto alle altre aree territoriali (1,5%), con una conseguente minore flessibilità ai fini dell’attuazione di politiche regionali diverse dalla sanità.

 

Tabella 5 - Impegni di spesa corrente non sanitaria e di spesa di personale delle regioni a statuto ordinario

(dati in milioni di euro)

Regione	Spesa corrente		Spesa corrente non sanitaria		Spesa di personale		C/A %	C/B %
	2006	2007 (A)	2006	2007 (B)	2006	2007 (C)
Totale Nord	47.493,7	51.254,0	7.788,6	7.688,9	820,5	746,9	1,5	9,7
Totale Centro	22.743,6	27.485,3	4.415,9	4.949,4	574,3	582,5	2,1	11,8
Totale Sud	25.573,0	31.413,4	5.586,5	5.501,1	1.000,0	960,1	3,1	17,5
Totale	95.810,5	110.152,7	17.791,0	18.139,4	2.394,9	2.289,4	2,1	12,6

 

Fonte: Elaborazioni su dati Corte dei conti, “Relazione sulla gestione finanziaria delle regioni”.

 

La successiva tabella 6mostra, infine, la ripartizione della spesa complessiva per titoli, con riferimento alle regioni a statuto speciale e alle province autonome. I dati sono tratti dai rendiconti delle regioni ovvero dalle relazioni sul rendiconto della regione o provincia autonoma da parte della Corte dei conti.

Per tali regioni e province autonome si evidenzia nel triennio una dinamica tendenzialmente crescente per le spese correnti e decrescente per le spese in conto capitale, ad eccezione della Valle d’Aosta e della provincia autonoma di Trento, che registrano spese in conto capitale crescenti e della Sicilia che, per il solo 2006, presenta un’inversione dei predetti trend.

 

Tabella 6 - Impegni di spesa delle regioni a statuto speciale e province autonome per titoli di spesa -anni 2005-2007

 

Fonte:    Corte dei conti, singole relazioni sul rendiconto (per le regioni Friuli Venezia Giulia, Trentino Alto Adige e province autonome di Trento e di Bolzano e per la regione Sardegna) e singoli rendiconti (per le regioni Valle D’Aosta e Sicilia).

 

3.Le entrate e le spese degli enti locali

Nel presente paragrafo viene presentata una analisi delle entrate e delle spese di province e comuni^[18].

Per ciascuna tipologia di enti la prima parte presenta una analisi relativa all'intero comparto, evidenziando, sulla base dei dati di contabilità nazionale in termini di competenza economica, le principali categorie di entrata e di spesa. La seconda parte presenta alcune elaborazioni su spese ed entrate, presentando i dati pro capite di accertamento e di impegno desunti dai certificati consuntivi degli enti, ripartiti su base territoriale [19].

3.1   Il comparto delle Province

Nel 2007, le entrate complessive delle Province sono pari a 10.587 milioni di euro, la spesa primaria è pari a 11.536 milioni di euro (Tabella 1)[20].

Le entrate correnti rappresentano l'82 per cento del totale, mentre quelle in conto capitale il 18 per cento. Le imposte indirette e i trasferimenti da enti pubblici costituiscono le principali fonti di finanziamento, rappresentando, rispettivamente, circa il 51 e il 41 per cento delle entrate correnti totali. Le entrate in conto capitale sono in larga parte costituite dai trasferimenti e dai contributi agli investimenti provenienti da enti pubblici che sono pari a 1.811 milioni di euro. Nel complesso i trasferimenti da enti pubblici sono pari a 5.389 milioni di euro (circa il 51 per cento delle entrate totali).

 

Relativamente alla spesa primaria si osserva una netta predominanza di quella di natura corrente, circa il 66 per cento del totale; la spesa in conto capitale, principalmente investimenti fissi lordi, interessa la restante quota di spesa (Grafico 2). Le spese correnti sono principalmente destinate ai redditi da lavoro dipendente e ai consumi intermedi, rispettivamente pari a 2.148 milioni di euro e a 3.628 milioni di euro (Grafico 1).

 

Tabella 1

Entrate e spese del comparto delle Province, anno 2007

 

 

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT

Grafico 1

Composizione delle spese correnti provinciali, anno 2007

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT

 

Grafico 2

Composizione delle Spese in conto capitale provinciali - Anno 2007

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT

 

Prendendo in considerazione le entrate e le spese delle province aggregate per le rispettive regioni di appartenenza[21], la tabella 2 evidenzia, per l'esercizio 2006, i dati riguardanti gli accertamenti dei primi due titoli del bilancio provinciale (entrate tributarie e trasferimenti correnti) e gli impegni di spesa corrente[22]. L’analisi del coefficiente di variazione e del rapporto fra il massimo e il minimo mostra sul lato delle entrate tributarie divari regionali più contenuti rispetto alle spese. Le entrate da trasferimento (comprensive della compartecipazione IRPEF), che rispondono a finalità perequative, presentano una più alta variabilità territoriale.

 

Con riferimento alle entrate la tabella 3 mostra i dati pro capite degli accertamenti per titoli. Il titolo I (entrate tributarie) è presentato evidenziando separatamente le tre categorie che lo compongono, ovvero:

1.      le imposte (addizionale IRPEF, addizionale sul consumo di energia elettrica, imposta provinciale di trascrizione, imposta sulle assicurazioni R.C. auto, tributo provinciale per i servizi di tutela, protezione e igiene dell'ambiente, altre imposte);

2.      le tasse (tassa per l'occupazione degli spazi ed aree pubbliche; altre tasse);

3.      i tributi speciali ed altre entrate tributarie proprie (anche compartecipazione I.R.A.P.).

 

La tabella 4 espone le entrate derivanti da contributi e trasferimenti correnti ripartiti per ente erogatore, da cui si evince che la maggior parte dei trasferimenti che vengono attribuiti alle province proviene dalla propria regione di appartenenza, cui seguono i trasferimenti derivanti dallo Stato.

 

Tabella 2

Entrate e spese del comparto delle Province ripartite per regione. Anno 2006 – (valori pro capite in euro)

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT

 

Tabella 3

Province - Distribuzione territoriale delle entrate. Anno -2006 - Accertamenti (valori pro capite in euro)

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT

 

Tabella 4

Province - Distribuzione territoriale delle entrate derivanti da contributi e trasferimenti correnti ripartiti per ente erogatore. Anno -2006 - Accertamenti (valori pro capite in euro)

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT

 

Dal punto di vista dell’articolazione della spesa per le funzioni che caratterizzano i bilanci del comparto provinciale le tabelle 6 e 7 mostrano, per l'anno 2006, l'andamento degli impegni per la spesa corrente e per la spesa in conto capitale, raggruppate per regione di appartenenza. Il titolo I e il titolo II della spesa del bilancio delle province si articolano in nove funzioni[23]:

1.      funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo (nella quale rientrano tra gli altri i servizi della gestione economica, finanziaria, programmazione, provveditorato e controllo di gestione, la gestione delle entrate tributarie e servizi fiscali, la gestione dei beni demaniali e patrimoniali, l'ufficio tecnico, il servizio statistico);

2.      funzioni di istruzione pubblica (nella quale rientrano tra le altre le spese per istituti di istruzione secondaria, la formazione professionale ed altri servizi inerenti l'istruzione);

3.      funzioni relative alla cultura ed ai beni culturali (biblioteche, musei e pinacoteche; valorizzazione di beni di interesse storico, artistico e altre attività culturali);

4.      funzioni nel settore turistico, sportivo e ricreativo;

5.      funzioni nel campo dei trasporti;

6.      funzioni riguardanti la gestione del territorio (viabilità, urbanistica e programmazione territoriale);

7.      funzioni nel campo della tutela ambientale;

8.      funzioni nel settore sociale;

9.      funzioni nel campo dello sviluppo economico.

 

Dalle analisi dei valori pro capite della spesa, del coefficiente di variazione e del rapporto tra il valore massimo e il valore minimo della spesa emerge che i differenziali esistenti tra le diverse province, aggregate per la regione di appartenenza, sono rilevanti. Come evidenziato nel Rapporto sulla finanza locale[24] le cause di questa differenziazione possono essere ricondotte all’ampiezza delle funzioni attribuite alle province dalle regioni di appartenenza (ad esempio, le funzioni come il trasporto pubblico), agli effetti di scala dovuti alla ridotta dimensione demografica, tali da accrescere l’incidenza dei costi fissi, e alla sedimentazione pluriennale dei diversi contributi statali.

 

Tabella 6

Province - Distribuzione territoriale della spesa corrente ripartita per funzioni. Anno -2006 - Impegni (valori pro capite in euro)

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT

 

Tabella 7

Province - Distribuzione territoriale della spesa in conto capitale ripartita per funzioni. Anno -2006 - Impegni (valori pro capite in euro)

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT

 

 

Dal punto di vista dell’articolazione della spesa per categoria economica, sempre con riferimento all’esercizio 2006,[25] il grafico 3 riporta, per il 2006, la spesa corrente pro capite, distinta per voce economica (spesa per il personale, per beni e servizi e altre spese correnti) del comparto delle province, suddivisa per regione; viene altresì riportata la media nazionale. Il grafico 4 propone le medesime informazioni in termini di composizione percentuale.

 

Occorre sottolineare che la collocazione geografica delle province è solo una delle possibili determinanti delle variazioni di spesa, in quanto nel confronto tra singoli enti in termini di livelli (pro-capite) i fattori che determinano l'eterogeneità dei livelli di spesa che si possono riscontrare sono molteplici.

 

L’ISAE sottolinea come le differenze che si osservano nei livelli di spesa pro capite delle amministrazioni provinciali si possano ricondurre a tre categorie principali di fattori: i fattori di struttura, i fattori peculiari e i fattori di efficienza. I fattori di struttura sono dovuti a caratteristiche oggettive delle Province e della loro popolazione (connotazione fisica del territorio, densità della popolazione, struttura geografica, struttura economica, ecc.); i fattori peculiari dipendono dalla realtà delle singole province e sono riconducibili a diversità nel contesto istituzionale in cui le province operano, compresa l’eventuale diversità nelle preferenze dei loro cittadini su quanto e come spendere; i fattori di efficienza riguardano la conduzione del processo di spesa e riflettono i comportamenti degli amministratori^[26].

 

Grafico 3

Spesa corrente delle amministrazioni provinciali distribuite per Regione. Anno -2006 - Impegni (valori pro capite in euro)

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT

 

Grafico 4

Composizione percentuale delle spese correnti delle Amministrazioni provinciali distribuite per Regione. Anno -2006 - Impegni

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT

3.2   Il comparto dei Comuni

Nel 2007 le entrate complessive dei Comuni sono pari a 64.118 milioni di euro, mentre la spesa primaria è pari a 61.812 milioni di euro (Tabella 8)[27].

Le entrate correnti rappresentano l'86 per cento del totale, mentre quelle in conto capitale il 14 per cento. Le entrate di natura corrente sono principalmente imposte indirette (il 29 per cento delle entrate correnti totali) e trasferimenti da enti pubblici, pari a 18.509 milioni di euro (il 33 per cento). Le entrate in conto capitale sono quasi interamente costituite dai contributi agli investimenti e dai trasferimenti provenienti da enti pubblici, pari a 8.029 milioni di euro (circa il 92 per cento delle entrate in conto capitale).

La spesa corrente primaria rappresenta il 71 per cento della spesa complessiva, mentre quella in conto capitale il 29 per cento. La spesa per redditi da lavoro dipendente (36 per cento) e quella per consumi intermedi (47 per cento) rappresentano la parte più consistente delle spese correnti complessive (Grafico 5). Gli investimenti fissi lordi sono invece la maggiore voce di spesa in conto capitale, pari a circa l'86 per cento (Grafico 6).

Tabella 8

Entrate e spese del comparto dei Comuni, anno 2007

 

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT

 

Grafico 5

Composizione della spesa corrente delle amministrazioni comunali - Anno 2007

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT

 

Grafico 6

Composizione della spesa in conto capitale delle amministrazioni comunali - Anno 2007

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT

 

Prendendo in considerazione le entrate e le spese dei comuni, aggregati per le rispettive regioni di appartenenza,[28] relativi all'esercizio 2006, la tabella 9 evidenzia i dati riguardanti gli accertamenti dei primi due titoli delle entrate del bilancio comunale (entrate tributarie e trasferimenti correnti) e gli impegni di spesa corrente[29].

 

Dall’analisi emerge una significativa diversificazione territoriale, con evidenza della peculiarità delle regioni a statuto speciale. L’analisi del coefficiente di variazione e del rapporto fra il massimo e il minimo calcolati per i comuni appartenenti alle regioni a statuto ordinario mostra sul lato delle spese divari regionali più contenuti rispetto alle entrate[30], in quanto le entrate da trasferimento (comprensive della compartecipazione IRPEF) - analogamente alle province - rispondono a finalità perequative e, presentando una più alta variabilità territoriale, compensano i divari di gettito delle entrate tributarie, consentendo ai governi locali di rispondere in modo più uniforme ai fabbisogni di spesa. Dall’analisi dei comuni appartenenti alle regioni a statuto ordinario emerge anche una corrispondenza fra le entrate tributarie e le spese correnti (ad un livello più alto delle prime corrisponde un livello più elevato delle seconde).

Tabella 9

Entrate e spese del comparto dei comuni ripartite per regione. Anno 2006 – (valori pro capite in euro)

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT

 

Con riferimento alle entrate, la tabella 10 mostra i dati pro capite degli accertamenti per titoli. Il titolo I (entrate tributarie) è presentato evidenziando le tre categorie che lo compongono, ovvero:

1.      le imposte (I.C.I., Imposta comunale sulla pubblicità, Imposta sulle insegne, addizionale comunale sul consumo di energia elettrica, addizionale IRPEF, altre imposte);

2.      le tasse (tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, tassa di concessione su atti e provvedimenti comunali, altre tasse);

3.      i tributi speciali ed altre entrate tributarie proprie.

 

La tabella 11 espone la distribuzione territoriale dei valori pro capite delle entrate correnti derivanti da contributi e trasferimenti correnti ripartiti per ente erogatore. Analizzando la composizione dei trasferimenti pro capite si evince che la gran parte dei trasferimenti che vengono attribuiti ai comuni deriva dallo Stato.

Tabella 10

Comuni - Distribuzione territoriale delle entrate. Anno -2006 - Accertamenti (valori pro capite in euro)

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT

Tabella 11

Comuni - Distribuzione territoriale delle entrate derivanti da contributi e trasferimenti correnti ripartiti per ente erogatore. Anno -2006 - Accertamenti (valori pro capite in euro)

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT

 

 

Per sviluppare una analisi più significativa delle spese i comuni sono stati raggruppati, considerando, da un lato, la numerosità della popolazione (popolazione media nel 2005), misurata secondo cinque differenti classi; dall'altro, l'appartenenza del comune ad una data aggregazione territoriale (la regione di appartenenza) (tabella 12).

 

Tabella 12

Distribuzione dei comuni e della popolazione per regione e per classi dimensionali di popolazione (popolazione media 2005)

 

 

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT

Dal punto di vista dell’articolazione della spesa per le funzioni che caratterizzano i bilanci del comparto comunale[31], le tabelle 13 e 14 mostrano l'andamento degli impegni della spesa corrente e della spesa in conto capitale con riferimento alle classi di popolazione individuate precedentemente. Il titolo I e il titolo II della spesa del bilancio dei comuni si articolano in dodici funzioni[32]:

1.      funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo (nella quale rientrano tra gli altri i servizi della gestione economica, finanziaria, programmazione, provveditorato e controllo di gestione, la gestione delle entrate tributarie e servizi fiscali, la gestione dei beni demaniali e patrimoniali, l'ufficio tecnico, il servizio statistico);

2.      funzioni relative alla giustizia;

3.      funzioni di polizia locale;

4.      funzioni di istruzione pubblica (nella quale rientrano tra le altre, le spese per la scuola materna, l'istruzione elementare e media, l'istruzione secondaria superiore);

5.      funzioni relative alla cultura ed ai beni culturali (biblioteche, musei e pinacoteche; valorizzazione di beni di interesse storico, artistico e altre attività culturali);

6.      funzioni nel settore sportivo e ricreativo;

7.      funzioni nel campo turistico;

8.      funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti;

9.      funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell'ambiente;

10.  funzioni nel settore sociale;

11.  funzioni nel campo dello sviluppo economico;

12.  funzioni relative a servizi produttivi. e alla

 

L'analisi delle funzioni che caratterizzano la spesa corrente dei bilanci comunali ripartite per classi di popolazione conferma per il totale della spesa corrente e per alcune funzioni (amministrazione, servizi produttivi) un andamento della spesa del tipo "ad U", con livelli di spesa minima intorno a classi di popolazione medie o medio-piccole[33].

 

Tabella 13

Comuni - Distribuzione per classi di popolazione e funzione della spesa corrente. Anno -2005 - Impegni (valori pro capite in euro)

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT

 

Tabella 14

Comuni - Distribuzione per classi di popolazione e funzione della spesa in conto capitale. Anno -2005 - Impegni (valori pro capite in euro)

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT

 

Dall’analisi della spesa corrente e della spesa in conto capitale su base pro capite emerge inoltre che, indipendentemente dalla classe di popolazione di appartenenza, le funzioni che presentano i valori di spesa pro capite più elevati sono quelle che riguardano l’amministrazione, la gestione del territorio e dell’ambiente, i servizi sociali e la viabilità e i trasporti.

 

Con riferimento all’esercizio 2006 vengono presentati gli impegni di spese corrente (tabella 15) e gli impegni di spesa in conto capitale (tabella 16) tenendo conto della distribuzione territoriale (i dati dei singoli comuni vengono accorpati su base regionale) della spesa pro capite, distinta per le funzioni che caratterizzano il bilancio dei comuni.

 

Dal punto di vista dell’articolazione della spesa per categoria economica, con riferimento all’esercizio 2006, di seguito viene presentato un approfondimento delle principali voci economiche di spesa.

Il grafico 7 riporta, per il 2006, la spesa corrente pro capite, distinta per voce economica (spesa per il personale, per beni e servizi e altre spese correnti), dei comuni ripartiti per regione (i dati dei singoli comuni vengono accorpati su base regionale) e la media nazionale. Il grafico 8 propone le medesime informazioni presentate in termini di composizione percentuale.

 

Anche per il comparto comunale restano valide le considerazioni svolte per le province con riferimento ai fattori che determinano i differenziali nei livelli di spesa delle amministrazioni comunali nelle diverse regioni.

 

Tabella 15

Comuni - Distribuzione Territoriale della spesa corrente ripartita per funzioni. Anno -2006 - Impegni (valori pro capite in euro)

 

 

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT

Tabella 16

Comuni - Distribuzione Territoriale della spesa in conto capitale ripartita per funzioni. Anno -2006 - Impegni (valori pro capite in euro)

 

 

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT

 

Grafico 7

Spese correnti delle Amministrazioni comunali distribuite per Regione. Anno -2006- Impegni (valori pro capite in euro)

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT

 

Grafico 8

Composizione percentuale delle spese correnti delle Amministrazioni comunali distribuite per Regione. Anno -2006- Impegni

Fonte: Elaborazione su dati ISTAT

 

4.Il finanziamento delle autonomie territoriali. I modelli di perequazione

Nei paesi con una forma di finanza decentrata spesso sussiste, per alcuni livelli di governo, un'imperfetta corrispondenza tra entrate e uscite. Tale asimmetria genera cd. gap fiscali sia di tipo verticale, che di tipo orizzontale[34] e suggerisce la definizione di meccanismi per l'assegnazione delle risorse che, riducendo parzialmente o totalmente tali divari, risultino più equi e finanziariamente sostenibili.

La copertura del gap fiscale potrebbe essere effettuata semplicemente assegnando a ciascun governo locale un trasferimento pari alla differenza tra spese effettive e risorse effettive; la teoria economica ha, peraltro, evidenziato come, dall'adozione di schemi di questo genere, potrebbero derivare comportamenti opportunistici dei governi sub-centrali. Per tale motivo sono state sviluppate analisi specifiche dirette ad individuare parametri e indicatori adatti a costituire la base dei meccanismi di perequazione, nonché per governare l’assegnazione delle risorse e l’allocazione dei trasferimenti. I principali meccanismi sono quelli dei fabbisogni di spesa e quello delle capacità fiscali.

4.1   La nozione di fabbisogno nella teoria economica

L'individuazione dei fabbisogni di spesa rappresenta una pratica diffusa in diversi paesi e costituisce sia la base per la determinazione di regole sulla spesa che guidino la definizione delle politiche di bilancio (nonché l'implementazione del bilancio stesso), sia il punto di partenza per definire l'ammontare di risorse che spettano ai livelli di governo sub-centrali (sia mediante trasferimenti, sia con modelli perequativi rispetto alla assegnazione di risorse proprie).[35]

In particolare, con riferimento alla modalità di finanziamento degli enti sub-centrali, la definizione dei fabbisogni di spesa ha costituito e continua a rappresentare un elemento determinante in molti sistemi istituzionali. La letteratura in materia[36] sottolinea come un approccio corretto alla valutazione dei fabbisogni di spesa degli enti sub-centrali dovrebbe essere disegnato nel rispetto dei criteri di legalità, coerenza/razionalità, fattibilità e semplicità. Più in particolare, l’implementazione di tale meccanismo dovrebbe essere coerente con le disposizioni legislative che governano l’assegnazione di funzioni tra livelli di governo, avvenire all'interno di una cornice che consideri gli obiettivi del paese, essere costruito nella consapevolezza dei dati disponibili, nonché risultare facilmente comprensibile a tutte le parti coinvolte.

 

Nello specifico, la definizione di misure di spesa locale che favoriscano comportamenti efficienti dei governi sub-centrali viene sviluppata ricorrendo alla nozione di fabbisogno standard. Teoricamente un valore standard è un valore oggettivo, confrontabile e che incorpora al tempo stesso un criterio di efficienza. Il criterio del fabbisogno standard presenta tuttavia numerosi aspetti che sono ancora oggetto di dibattito[37]. Uno dei punti cruciali consiste nell'approfondire come debba avvenire la costruzione di tali standard, ovvero come pervenire a un'accurata valutazione dei fabbisogni di spesa.

Sotto il profilo della teoria economica, i concetti di fabbisogno di spesa e di spesa standard non sono sempre definiti in modo univoco[38]. Alcuni studiosi fanno riferimento a comportamenti medi di spesa che devono però trovare riscontro in fattori oggettivi esogeni, altri definiscono la spesa standard per abitante mettendola in relazione a variabili ritenute a priori le determinanti dei fabbisogni di spesa dei singoli enti, altri ancora definiscono la spesa standard come il livello di spesa pro-capite che consente la fornitura di un livello di servizi considerato standard.

 

Il termine fabbisogno di spesa può essere generalmente messo in relazione con due vincoli[39]: il primo vincolo concerne il legame risorse e impieghi (le risorse disponibili a livello locale non dovrebbero eccedere gli impieghi), il secondo vincolo è di tipo tecnologico ed è rappresentato dalla funzione di produzione dei beni pubblici locali.

In tale ambito, risulta utile comprendere quali siano i diversi fattori che influenzano il fabbisogno di spesa. Una prima distinzione è quella basata su fabbisogni location-specific e non location specific. I primi fanno riferimento a fabbisogni di spesa imputabili alle specifiche caratteristiche di un territorio (ad esempio, le caratteristiche geografiche dell’ente), mentre i secondi fanno riferimento a un insieme di fabbisogni che accomunano più governi locali.

Un'altra distinzione nell'individuazione dei fabbisogni prende in considerazione la domanda e il costo dei servizi pubblici (rispettivamente demand needs e cost needs). Se si considera la domanda di servizi, il riferimento è ai destinatari dei servizi stessi, ovvero per la valutazione di un fabbisogno pro-capite può essere utile individuare chi effettivamente ha la facoltà di richiedere un certo tipo di servizio (universo rilevante); tale distinzione può essere ad esempio riferita al numero di fruitori o alle caratteristiche dei possibili utilizzatori. Relativamente alla domanda, quindi, può accadere che, per la valutazione di un fabbisogno, l'universo rilevante sia l'intera popolazione locale (questo accade per esempio per i servizi ospedalieri, i quali sono in molti paesi disponibili per l'intera popolazione), oppure solo una quota di essa (questo accade per le scuole, in tal caso la popolazione rilevante è un sottoinsieme della popolazione totale).

Inoltre, differenti caratteristiche nella composizione territoriale della popolazione possono generare fabbisogni diversi; si pensi, ad esempio, a come possa influire sulla domanda di servizi l'età dei fruitori o la composizione etnica di un territorio. Un altro aspetto, sempre legato alla domanda di servizi, riguarda le esternalità; nello specifico, ci si riferisce all'effetto netto di due fattori: la domanda di servizi locali da parte della popolazione non residente nell'ente locale di riferimento e la domanda di servizi locali offerti da enti locali adiacenti da parte della popolazione residente nell'ente di riferimento.

Diversamente, se la valutazione di un fabbisogno vuole essere legata alla fornitura di un determinato livello di servizio, la componente di costo assume un ruolo fondamentale. Si pensi, ad esempio, all'istruzione e a come può variare il costo di fornitura del servizio di istruzione a seconda che ci si riferisca all'istruzione di base o a quella specialistica; maggiore è il livello del servizio di istruzione da fornire (o minore è il numero dei componenti delle classi scolastiche) e maggiori sono i costi connessi ai servizi richiesti (per esempio, la necessità di laboratori specifici). Un altro aspetto che influisce sul costo della fornitura di un determinato livello di servizio è, ad esempio, legato alla distribuzione della popolazione sul territorio locale (a parità di condizioni, uno stesso servizio, per essere garantito allo stesso livello, può avere costi diversi se la fornitura di tale servizio è indirizzata ad una popolazione più concentrata sul territorio o maggiormente dispersa; anche il grado di urbanizzazione è una variabile che influisce sul costo di un servizio, si pensi, ad esempio, a come un elevata urbanizzazione implichi la fornitura di servizi accessori e il potenziamento dei servizi esistenti). Sempre con riferimento ai fattori di costo, si evidenzia come la presenza di economie di scala o di costi degli input più bassi (ad esempio, la disponibilità in loco di determinate materie prime) influisca ancora una volta nella fornitura di un determinato livello di servizio.

 

Inoltre, mentre nella trattazione teorica la distinzione tra demand needs e cost needs è utile per comprenderne i tratti peculiari, nell'esperienza concreta è più facile osservare come nella fase di individuazione di un fabbisogno si pervenga a considerare entrambe le componenti. La fornitura di servizi ospedalieri specializzati (per effettuare un'operazione al cuore sono necessarie attrezzature e personale specializzato) implica, infatti, la considerazione di fattori di costo (la fornitura di un servizio specializzato è particolarmente costosa e per tale motivo, in genere, disponibile su territori in cui sono presenti già grandi strutture mediche specializzate) ma anche fattori di domanda (è evidente come la domanda del servizio specializzato possa provenire anche da popolazioni adiacenti all'ente locale che fornisce il servizio).

 

Infine, la letteratura sottolinea come non tutte le funzioni possono essere oggetto di valutazione; alcuni studi sottolineano, ad esempio, le criticità connesse ad approcci che includono nella valutazione dei fabbisogni standard gli specific-location needs. Analogamente la scelta di un approccio deve tener conto della natura della spesa (fabbisogno di spesa corrente, in conto capitale o fabbisogno di spesa complessivo) e del numero di enti sub-centrali per cui si ritiene necessaria la determinazione del fabbisogno, tenendo conto anche del costo connesso con l'elaborazione di tali valutazioni. Ovvero è opportuno chiedersi se per una funzione, svolta da un numero elevato di enti, ma che occupa un ruolo marginale nel bilancio degli enti, è economicamente vantaggioso introdurre processi di valutazione (inevitabilmente costosi) sul fabbisogno di spesa.

4.2I criteri per l’individuazione dei fabbisogni: approcci a confronto

Un'estesa varietà di approcci alla valutazione dei fabbisogni può essere individuata nella letteratura economica, nonché desunta dall'esperienza internazionale[40].

 

Una prima categorizzazione, introdotta nella letteratura, separa gli approcci alla valutazione dei fabbisogni sviluppati partendo dai valori di spesa, storica o effettiva, da quelli che non considerano i valori di spesa, adottando variabili ad hoc.

Analogamente, un'altra differenza sostanziale concerne la metodologia adottata, distinguendo tra: 1) Approcci sviluppati tramite l'ausilio di analisi econometriche, cioè effettuando regressioni che permettono di individuare la relazione statistica che lega la spesa, variabile dipendente, ad una serie di determinanti; 2) Approcci che determinano i fabbisogni di spesa partendo dall'individuazione di indicatori, definendo a priori un legame tra le varie determinanti della spesa e la spesa stessa (ovvero non utilizzando analisi di regressione per determinare il peso con cui ciascuna determinante influisce sulla spesa).

 

Nella scelta dell'approccio metodologico il livello di disponibilità dei dati assume un ruolo cruciale. Ai fini della determinazione dei fabbisogni di spesa, infatti, i dati utilizzati dovrebbero essere disponibili per ciascun ente sub-centrale, dovrebbero essere comparabili, il più possibile aderenti con i fabbisogni reali, nonché dovrebbero essere aggiornati periodicamente.

Tenendo conto anche delle diversità sopraevidenziate, si presentano sinteticamente i principali approcci metodologici[41]:

1.      approccio basato su valori storici di spesa "lagged expenditure values" o valori di spesa corrente (attuale) "Actual"

2.      approccio "equality" in cui si assume che il livello di fabbisogno delle giurisdizioni locali sia identico; o "equal per capita";

3.      approccio "Weighted indexes of Relative Need" basato sulla stima di indicatori dei fabbisogni di spesa relativi;

4.      approccio top-down;

5.      approccio bottom-up;

6.      Representative Expenditure Systems (RES); RES basato su regressioni.

1)    Lagged expenditure values: approccio basato sulla spesa storica e generalmente applicato in contesti in cui non si dispone di una base dati adeguata e di un "concepual framework" (es. LDTC); semplice e poco costoso, indicato nel breve periodo ma non adatto per misurare i fabbisogni di spesa nel lungo periodo. L'utilizzo è indicato nelle fasi di transizione verso la sperimentazione di nuovi sistemi di finanziamento; generalmente dopo un periodo di due o tre anni, dovrebbe essere introdotto un approccio più avanzato. Fabbisogni fondati su valori di spesa passati rischiano, infatti, di non cogliere importanti cambiamenti (ed esempio variazioni demografiche) e soprattutto di mantenere le inefficienze connesse alla fornitura dei servizi. L'indicizzazione all'inflazione e/o a una serie di altri parametri viene spesso utilizzata per superare i problemi connessi con l'obsolescenza implicita in un approccio basato sulla spesa storica. Anche la scelta di ridefinire la base storica dopo un periodo prefissato rappresenta una possibile soluzione al problema dell'obsolescenza.

2)    Equality: assegna una somma uguale a ciascun ente. Approccio fondato sull'ipotesi che tutti i governi sub-centrali abbiano lo stesso livello di fabbisogno di spesa, indipendentemente dal numero di abitanti o dalle caratteristiche del territorio; utilizzato in contesti in cui l'informazione sulla finanza locale è quasi assente; semplice e trasparente ma il cui utilizzo non è auspicabile nemmeno nel breve periodo. Un approccio così disegnato non incoraggia economie di scala e incentiva la frammentazione. In assenza di dati accurati sulla popolazione una possibile soluzione viene indicata nell'individuazione di categorie di popolosità da attribuire alle diverse giurisdizioni.

Per capita equality: assegna una somma uguale in termini pro-capite a ciascun ente.   Approccio simile ma da preferire all'approccio "equality", poiché costruito su base pro-capite; fondato sempre sull'ipotesi che in assenza di basi dati la migliore approssimazione dei bisogni locali sia garantita assicurando a ciascuna giurisdizione un uguale livello di fabbisogno, in questo caso pro-capite.

3)    Weighted Indexes of relative need: approccio tra i più diffusi, articolato su più fasi e basato sull'individuazione di indicatori di fabbisogno relativo, costruiti considerando una serie di fattori[42] ritenuti alla base delle differenze nei fabbisogni di spesa (o alla base dei differenziali di costo nella fornitura di uno standard di sevizio). La lista dei fattori, inclusi con un peso specifico nella costruzione dell'indice, dipende dalla disponibilità dei dati; l'indicatore più semplice si basa su due fattori (ad esempio, il numero di abitanti e la dimensione del territorio). Elementi di decisione politica influenzano la quantificazione dei fabbisogni di spesa index-based, sia influenzando i fattori da includere/escludere, sia intervenendo sui relativi pesi. Una lista troppo ampia di fattori può rendere eccessivamente onerosa e difficile la misurazione, nonché ridurre la trasparenza. Un aggiornamento anche annuale dei fattori in presenza di una buona qualità dei dati, è consigliato.

A carattere esemplificativo si indicano le sei fasi di un approccio tra i più diffusi e riconducibile all'approccio generale "Weighted Indexes of relative need":

-          nella prima fase, si determina a livello aggregato il fabbisogno di spesa per il comparto sub-centrale. L’individuazione dell’aggregato di spesa può basarsi su valori di spesa storica o su dati contenuti nelle previsioni di bilancio;

-          successivamente, si perviene all'individuazione di una serie di fattori che possono influire sul fabbisogno di spesa (ad esempio: popolazione, collocazione geografica, caratteristiche infrastrutturali, ecc.);

-          si determinano, in seguito, per ciascun ente locale i valori relativi dei fattori individuati precedentemente (ad esempio popolazione locale/popolazione totale);

-          a ciascun indicatore viene, poi, attribuito un peso che ne determina l'importanza relativa, facendo in modo che la somma dei pesi sia pari a uno. In alcuni casi la scelta dei pesi è il frutto della contrattazione fra il governo centrale e i governi locali, in altri casi può derivare dal lavoro di una commissione indipendente[43]. I pesi possono anche essere calcolati con l’ausilio di tecniche statistiche (tale scelta avvicina l’approccio weighted indexes of relative needs a un approccio RES);

-          si utilizzano i pesi per determinare l'indice di fabbisogno di ogni governo locale;

-          infine, si individua il fabbisogno di spesa relativo di ogni governo locale moltiplicando l'indice di fabbisogno identificato nella fase precedente per il fabbisogno aggregato del comparto sub-centrale.

4)    Per Client expenditures norms (top-down): approccio che misura il fabbisogno di spesa partendo dalle risorse complessive disponibili; relativamente semplice sia per quanto concerne l'acquisizione dei dati sia in relazione all'implementazione del processo. Costruito partendo dell'ammontare di risorse che il governo centrale decide di allocare ai governi sub-centrali per lo svolgimento di una determinata funzione e successivamente calcolato ripartendo le risorse di ogni funzione su base pro-capite (la ripartizione può avvenire anche in base all'universo rilevante e non in base all'intera popolazione) con lo scopo di creare una regola di spesa. La regola di spesa costituisce il mezzo per determinare il fabbisogno di spesa per ogni governo locale. In alcuni casi il fabbisogno può essere aggiustato, tramite l'utilizzo di indici, per tener conto di differenze territoriali nel costo di fornitura di un servizio. L'approccio top-down garantisce la sostenibilità dei fabbisogni individuati. Alcune problematiche connesse con un approccio top-down riguardano la possibilità che non ci sia perfetta coerenza con i fabbisogni reali e l'eventualità che un processo di individuazione dei fabbisogni così disegnato sia scarsamente trasparente (soprattutto quando vengono individuati indici per tener conto delle specificità territoriali).

5)    Bottom-up expenditure norms: approccio che misura il fabbisogno di spesa partendo dalle attuali spese dei governi sub-centrali o da un paniere standardizzato di servizi offerti dai governi sub-centrali. Fondato sull'individuazione dettagliata dei costi degli input necessari per fornire un livello di servizio standard. Questo tipo di approccio richiede, tuttavia, un numero elevato di informazioni (informazioni di costo per tutti i fattori che influiscono sulla spesa) e allo stesso modo può non essere coerente con la programmazione finanziaria. Una corretta applicazione di tale approccio necessita, inoltre, una puntuale definizione di che cosa s'intenda per livello standard. Infatti, soprattutto in paesi unitari, il governo centrale determina una serie di standard nazionali o minimi che devono essere garantiti dai livelli sub-centrali. La quantificazione in termini monetari di tali standard, che generalmente sono definiti come dati fisici, richiedeun elevato numero di informazioni circa il costo degli input.

6)    Representative Expenditure System: approccio complesso, articolato su più fasi; sviluppato per pervenire alla costruzione di un indicatore di fabbisogno di spesa che consideri sia i principali fattori che possono influire su determinate categorie di spesa (es. per la spesa in educazione il numero di studenti), sia i fattori di costo, sia il livello di spesa corrente.

 

Una serie di paesi ha implementato approcci innovativi - cd performance-based approach - all'identificazione dei fabbisogni di spesa. Tali approcci, utilizzati soprattutto finora per la determinazione dei fabbisogni di spesa al fine delle analisi di bilancio, abbandonano le tecniche tradizionali, fondate sull'individuazione dei fattori ritenuti in grado di influire sui fabbisogni di spesa, a favore di approcci performance-based. Tali approcci identificano nell'analisi degli obiettivi e dei risultati (nonché nelle risorse necessarie per raggiungere i risultati stessi) delle unità di governo lo strumento più efficace per la determinazione dei fabbisogni di spesa.

Nello specifico, l'approccio performance-based si fonda sulla valutazione del rapporto costo-beneficio, sia connesso ad uno specifico programma di governo, sia relativo alla fornitura di un determinato servizio pubblico. In molti casi, tuttavia, l'identificazione precisa delle variabili che consentono l'ottenimento di un determinato risultato è complessa; inoltre, potrebbe non esserci sempre l'incentivo da parte degli enti sub-centrali nel fornire indicazioni precise sui risultati ottenuti (ad esempio se il governo locale ottiene risultati limitati non ha incentivi nel fornire informazioni trasparenti sulle motivazioni).

Alcuni paesi stanno, infine, sperimentando l'introduzione di accordi formali sui performance targets (performance contracts); tali accordi prevedono l'indicazione puntale del risultato che il governo sub-centrale si impegna a raggiungere dato un determinato ammontare di risorse.

4.3   La perequazione sulle capacità fiscali

La capacità fiscale è un altro dei parametri frequentemente utilizzati nei modelli di perequazione. Nella definizione maggiormente utilizzata la capacita fiscale rappresenta il gettito che un ente territoriale è potenzialmente in grado di raccogliere attraverso la tassazione di basi imponibili locali.

Le disuguaglianze di gettito regionale pro-capite derivano, in genere, da fattori non-discrezionali, quale la diversa consistenza delle basi imponibili, legata alle differenze nella manifestazione oggettiva soggetta a tassazione, (ad esempio, la diversa distribuzione del reddito fra i vari territori o i differenziali di consumo). Allo stesso tempo, la diversità delle basi imponibili può essere spiegata anche da un fattore discrezionale chiamato sforzo fiscale. Esso rappresenta un indicatore del grado di utilizzo della base imponibile potenziale dei tributi locali ed è influenzato dalla definizione della base imponibile stessa, all'aliquota applicata così come alle esenzioni e alle agevolazioni previste.

 

Le misure della capacità fiscale territoriale dovrebbero essere in grado di isolare dal gettito dei tributi propri, l'effetto dei fattori discrezionali.

Nella letteratura si ritrovano diverse metodologie per il calcolo della capacità fiscale. La misura più immediata è quella rappresentata dal gettito corrente dei tributi destinati al finanziamento delle spese degli enti territoriali. Questa metodologia può essere utile quando non vi sono dati disponibili o quando le aliquote e le basi imponibili sono decise dal livello centrale e risultano quindi omogenee per tutti gli enti territoriali. Negli altri casi, questo tipo di criterio premierebbe quegli enti locali che a fronte di uno sforzo fiscale minore (ovvero dell'applicazione di un'aliquota più bassa della media o dell'utilizzo di una base imponibile più ristretta) risulterebbero con un divario fiscale più ampio e potrebbero, di conseguenza, ricevere quote di fondo perequativo più alte.

 

Un'altra metodologia consiste nell'utilizzare una variabile che riflette la capacità fiscale (proxy), come il PIL regionale o il reddito pro-capite, con l'obiettivo di misurare le potenzialità di gettito delle tasse locali.

 

La metodologia più raffinata, detta "Sistema di entrata rappresentativo", consiste nel calcolare, per ogni tipologia di imposta locale, un'aliquota standard ossia identica, nella sua definizione, per tutti gli enti (di solito calcolata come rapporto tra la somma del gettito degli enti sub-centrali e una base imponibile standardizzata[44]). Successivamente, tale aliquota viene moltiplicata per la base imponibile standard locale, giungendo a determinare il gettito standard.

La capacità fiscale pro-capite dell'ente territoriale è ottenuta dalla somma del gettito standard delle imposte considerate diviso il totale della popolazione locale.

Tale metodologia è estremamente accurata in quanto tiene conto del gettito delle diverse imposte rapportato ad una base imponibile standardizzata, in modo che le differenze interregionali siano dovute solamente a fattori non imputabili alle scelte del governo locale.

Essa però richiede una serie di stime per la regionalizzazione (su tale punto si veda il capitolo 5) e la standardizzazione delle basi imponibili e un'ampia disponibilità di dati.

 

La perequazione può essere totale o parziale a seconda che si provveda o meno a finanziare integralmente la differenza fra la capacità fiscale della singola regione e la capacità media. Nel primo caso, si integra completamente la differenza di gettito pro capite rispetto alla media nazionale; nel secondo caso, si integra la capacità fiscale regionale per una quota percentuale della differenza rispetto alla media nazionale.

La formula seguente, che riprende la perequazione parziale già prevista nel D.Lgs. 56/2000, aiuta a comprendere meglio i due concetti:

 

Risorse perequative

dove  rappresenta la media delle capacità fiscali pro-capite regionali,  è la capacità fiscale pro capite della regione j (che ha una capacità fiscale inferiore alla media e per la quale, quindi (t - ti) è positivo) e  è la percentuale del differenziale fra queste due grandezze, su cui opera la perequazione.

Nel caso di perequazione totale,  risulterebbe pari a 1 e non vi sarebbe più alcuna differenziazione nelle risorse pro-capite attribuite alle singole regioni, che riceverebbero ciascuna una quota pari alla capacità fiscale media.

4.4   Fabbisogni e capacità fiscale nel disegno di legge delega

Il disegno di legge delega in materia di federalismo fiscale, nel definire, all’articolo 2, i principi fondamentali del sistema di finanziamento delle autonomia territoriali prevede il superamento graduale, per tutti i livelli istituzionali, del criterio della spesa storica a favore:

§        del fabbisogno standard per il finanziamento delle funzioni corrispondenti ai livelli essenziali e alle funzioni fondamentali, di cui all’art. 117, secondo comma, lettere m) e p) della Costituzione;

§        delle capacità fiscali per le altre funzioni.

 

Il disegno di legge delega di federalismo fiscale implica quindi meccanismi diversificati, prendendo a riferimento un modello di perequazione basata sul fabbisogno di spesa, associato alla definizione dei costi standard per la determinazione delle modalità di finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali degli enti territoriali, nonché un modello di perequazione sulle capacità fiscali per le altre funzioni.

Le regioni

Con riferimento alle regioni, l'articolo 6 (comma 1, lettera b) sottolinea che, nell'attuazione della delega, le spese riconducibili ai livelli essenziali siano determinate nel rispetto dei costi standard associati ai livelli essenziali delle prestazioni[45]. Anche nella definizione della spesa e del relativo finanziamento per il trasporto pubblico locale, si indica quale parametro la fornitura di un livello adeguato del servizio su tutto il territorio nazionale, nonché dei costi standard (lett. c).

L'articolo 7, esponendo i principi e i criteri direttivi in ordine alla determinazione dell'entità e del riparto del fondo perequativo, conferma che le risorse del fondo devono finanziare la differenza tra il fabbisogno finanziario necessario alla copertura delle spese riconducibili al vincolo dell'art.117, secondo comma, lettera m), calcolate ai costi standard e il gettito regionale dei tributi ad esse dedicati (determinato con l'esclusione delle variazioni di gettito prodotte dall'esercizio dell'autonomia tributaria, nonché dall'emersione della base imponibile riferibile al concorso regionale nell'attività di recupero fiscale), in modo da assicurare l'integrale copertura delle spese corrispondenti al fabbisogno standard per i livelli essenziali delle prestazioni (comma 1, lett. c).

 

Relativamente ai criteri di perequazione delle altre funzioni regionali, diverse da quelle essenziali, il ddl prevede che questa avvenga prendendo come riferimento le capacità fiscali regionali. Viene, quindi, istituito un fondo perequativo cui contribuiscono le regioni con capacità fiscale superiore alle media nazionale, che devolverebbero al fondo una quota delle risorse loro assegnata. Le regioni con capacità fiscale inferiore alla media partecipano al riparto del fondo perequativo (per un approfondimento su tale punto si veda il paragrafo 9.2).

Gli enti locali

Relativamente agli enti locali, l'articolo 9 (comma 1, lett. b) indica che le modalità per cui il finanziamento delle spese riconducibili alle funzioni fondamentali, e dei livelli essenziali delle prestazioni da esse implicate, debba avvenire in modo da garantire il finanziamento integrale in base al fabbisogno standard. Alla lettera c) del medesimo comma si precisa che, per le funzioni non fondamentali, il finanziamento incentrato sul gettito dei tributi propri verrà integrato con un fondo perequativo basato sulle capacità fiscali.

L'articolo 11, peraltro - elencando i principi e i criteri direttivi concernenti l'entità e il riparto dei due fondi perequativi, uno destinato alle province e l'altro ai comuni - non riprende le doppia articolazione del fondo in base al carattere fondamentale o meno delle funzioni il cui finanziamento è oggetto di perequazione, ma indica che la ripartizione del fondo debba avvenire in base a due indicatori, uno di fabbisogno finanziario e uno di infrastrutture.

Il criterio di perequazione viene quindi basato su indicatori di fabbisogno (diversamente articolati per la spesa di parte corrente e di conto capitale[46]), mentre sembrerebbe scomparire l'indicatore di capacità fiscale richiamato dall'articolo 9 in relazione alle funzioni diverse da quelle fondamentali (per un approfondimento su tale punto si veda il capitolo 10).

Da notare che nessuno dei due indicatori richiamati dall'articolo 11 incorpora la spesa per interessi, da cui deriverebbe che tale componente di spesa non entra nel calcolo della componente di perequazione.

4.5   Il decreto legislativo n. 56/2000

Il finanziamento della spesa sanitaria nel decreto legislativo n. 56/2000

Un primo tentativo di introdurre il federalismo fiscale, con specifico riferimento al finanziamento del sistema sanitario, si è avuto con il decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56, recante “Disposizioni in materia di federalismo fiscale, a norma dell’articolo 10 della legge 13 maggio 1999, n. 133”.

Due le innovazioni più significative in materia di riordino del sistema di finanziamento delle regioni a statuto ordinario contenute nel provvedimento: l’incremento delle quote di compartecipazione ai tributi erariali e un nuovo sistema di perequazione.

A tali previsioni si accompagnava l’eliminazione dei trasferimenti erariali in favore delle regioni a statuto ordinario a partire dal 2001.

Le regioni, per il finanziamento delle funzioni in materia sanitaria ad esse attribuite, dovevano disporre prevalentemente di tributi propri e di quote di partecipazione ai tributi erariali riscossi sul proprio territorio. I residui trasferimenti dal bilancio dello Stato erano destinati a finanziare: a) le funzioni delegate; b) la solidarietà nazionale in caso di calamità; c) le quote del Fondo sanitario nazionale di parte corrente destinate agli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, le attività di ricerca scientifica sperimentale, i programmi sanitari di rilievo nazionale e internazionale, le politiche di riequilibrio e promozione strutturale. I trasferimenti dal Fondo sanitario nazionale erano trasformati in compartecipazioni al gettito di imposte erariali (IVA ed IRPEF).

In particolare, per assicurare alle regioni l’ammontare di risorse sino a quel momento trasferite - stimate in circa 39 mila miliardi per il 2001 - veniva istituita una compartecipazione al gettito IVA; era maggiorata l’addizionale regionale IRPEF; era infine aumentata l’accisa sulla benzina attribuita alle regioni.

Nel dettaglio, si attribuiva alle regioni il 25,7% del gettito derivante dall’imposta sul valore aggiunto, usando come indicatore di base imponibile la media dei consumi finali delle famiglie rilevati dall’ISTAT nei tre anni precedenti. Dall’altro lato, l’addizionale regionale all’IRPEF aumentava dallo 0,5 allo 0,9%, a fronte di una riduzione equivalente dell’aliquota erariale. Infine, cresceva di 8 lire l’accisa sulla benzina attribuita alle regioni a statuto ordinario.

La riforma, almeno in fase di avvio, non comportava oneri aggiuntivi per il bilancio dello Stato e per quello delle regioni a statuto ordinario. Le aliquote di compartecipazione venivano infatti fissate in modo da compensare integralmente i trasferimenti soppressi. Nel tempo, tuttavia, le somme derivanti dalle compartecipazioni erano destinate a seguire la dinamica del gettito dei tributi, evidentemente legato all’andamento delle basi imponibili. L’invarianza delle risorse era quindi assicurata solo nella fase iniziale.

L’obiettivo era quello di passare entro il 2014, dopo una fase di transizione, da un sistema basato sul criterio delle spesa storica – in applicazione del quale il fabbisogno futuro veniva determinato in base alla spesa sino ad allora sostenuta - ad uno imperniato sulle autonome capacità fiscali delle regioni, corretto in senso perequativo sia sul versante della capacità fiscale sia su quello dei fabbisogni, attraverso la redistribuzione alla regioni di un fondo perequativo alimentato dalla compartecipazione all’IVA.

La riduzione del parametro rappresentato dalla spesa storica era previsto dovesse avvenire nella misura di 5 punti percentuali all’anno per il biennio 2000-2002 e, quindi, di 9 punti percentuali all’anno sino alla conclusione della transizione.

Il sistema di perequazione doveva operare in favore delle regioni in cui la base imponibile dei tributi non era idonea a garantire un sufficiente livello di entrate. L’articolo 7 del D.Lgs. 56/2000 istituiva a tale scopo il Fondo perequativo nazionale, alimentato dalle compartecipazioni all'IVA ed all'accisa sulla benzina, al fine di consentire che una parte del gettito della compartecipazione all'IVA fosse destinata alla realizzazione degli obiettivi di solidarietà interregionale.

Era prescritto che le somme da erogare a ciascuna regione da parte del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica fossero determinate in funzione di parametri riferiti alla popolazione residente, alla capacità fiscale - le cui distanze rispetto alla media sarebbero state ridotte del 90 per cento - ai fabbisogni sanitari e alla dimensione geografica di ciascuna regione, come definiti e determinati dalle specifiche tecniche. Le disposizioni prevedevano che le somme erogate dal Fondo alle regioni dovessero essere fissate in modo tale da assicurare comunque la copertura del fabbisogno sanitario alle regioni con insufficiente capacità fiscale.

Il Fondo presentava le caratteristiche dei sistemi di perequazione orizzontale, evidenziando un trasferimento di risorse (l’IVA calcolata su base territoriale) dalle regioni più ricche a quelle più povere. Inoltre, al termine del periodo transitorio, la perequazione interregionale non doveva più considerare la spesa storica ma basarsi sulla “capacità fiscale” di ciascuna regione (integrata al 90% rispetto alla media nazionale), sui fabbisogni sanitari e su un livello uniforme di servizi. In altri termine, a conclusione del predetto periodo, ciascuna regione – una volta assicurata l’integrazione della capacità fiscale al 90% della media nazionale per tutte le regioni – avrebbe potuto beneficiare della dinamica dei propri gettiti tributari.

Per comprendere l’impatto della riforma sulla struttura di finanziamento regionale, va considerato come nella situazione pre-riforma la compartecipazione al gettito nazionale e i tributi propri rappresentassero il 65% delle risorse complessive a disposizioni delle regioni. Tale percentuale era peraltro il prodotto di realtà fortemente differenziate: la Lombardia poteva contare su risorse fiscali pari al 90% del fabbisogno mentre tutte le regioni meridionali si collocavano sotto il 40%.

Nel primo anno di applicazione della riforma (2001), in cui bisognava garantire l’invarianza delle risorse rispetto alla spesa storica, l’applicazione del meccanismo perequativo ha determinato un complesso sistema di riversamento di quote dei tributi erariali (da parte delle regioni in eccedenza) e di prelievo di quote dei medesimi tributi ( da parte delle regioni in deficit).

Nel complesso, nel primo anno di applicazione della riforma, delle 15 regioni a statuto ordinario, 7 sono risultate eccedenti (in ordine decrescente: Lombardia, Emilia Romagna, Veneto, Lazio, Piemonte, Toscana e Marche), ed hanno alimentato il fondo perequativo, ed 8 deficitarie (in ordine decrescente: Campania, Puglia, Calabria, Abruzzo, Basilicata, Liguria, Umbria e Molise), ed hanno dunque prelevato dallo stesso fondo.

Il percorso definito dal decreto legislativo n. 56 è entrato in crisi per le difficoltà incontrate nell’attuare il previsto abbandono del criterio della spesa storica. Il problema è emerso con forza in occasione della ripartizione del fondo sanitario per l’anno 2002, attuata con il D.P.C.M. 14 maggio 2004, quando ad alcune regioni la quantificazione delle risorse risultante dall’applicazione della quota di riduzione della spesa storica apparve decisamente insostenibile.

L’emanazione del DPCM 14 maggio 2004, «Determinazione delle quote previste dall’articolo 2, comma 4, del decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56 – Anno 2002» ha reso numericamente evidenti gli effetti che sarebbero derivati dal progressivo abbandono del criterio della spesa storica nella ripartizione del fondo perequativo introdotto con il “federalismo fiscale”. Con il crescere della quota ripartita in base ai cosiddetti ‘parametri obiettivi’ stabiliti dall’allegato «A» al D.Lgs. n. 56, le regioni con bassa capacità fiscale, più massicciamente dipendenti dall’ammontare della ‘perequazione’, avrebbero progressivamente perso parte dei trasferimenti che erano loro assicurati dalla invarianza della copertura della spesa storica: poco più che 98 milioni di euro nell’anno 2002, con la prima applicazione e la quota limitata al 5%; già 152 milioni di euro nell’anno successivo, quando la quota da ripartire secondo i parametri obiettivi sarebbe salita al 10%. A partire dal 2004 e sino al 2013 quella quota sarebbe aumentata del 9% annuo (19%, 28%, 37%, rispettivamente negli anni 2004, 2005 e 2006) raggiungendo nell’anno 2013 la quota massima del 100%. Nel 2013 la ‘spesa storica’ sarebbe divenuta una voce ‘per memoria’ ed il finanziamento del fabbisogno sanitario di ciascuna regione sarebbe stato assicurato integralmente secondo i ‘parametri obiettivi’. In questi la correzione della capacità fiscale effettuata fino al 90% (tramite il parametro «ß», o «coefficiente di solidarietà») avrebbe garantito la quasi totale perequazione delle basi imponibili lasciando soltanto il 10% dello sforzo fiscale di ciascuna regione come riconoscimento ad ognuna dell’apporto di quel territorio alla solidarietà generale. Questa prospettiva non si è realizzata: i numeri del decreto hanno fatto emergere la contraddizione fra la generale accettazione dei principi che avevano ispirato il decreto legislativo n. 56/2000 e la contestazione della loro concreta attuazione.

 

Crisi e modifica del meccanismo di superamento della spesa storica definito dal D.Lgs. n. 56 del 2000

A fronte delle riscontrate difficoltà applicative, il decreto-legge 30 dicembre 2004, n. 314, sospendeva l’efficacia del decreto legislativo n. 56/2000 nelle more di un suo adeguamento al nuovo Titolo V della Costituzione. L’articolo 4 del decreto demandava al Governo, previa intesa in sede di Conferenza Stato-regioni, l’approvazione delle proposte normative per adeguare il decreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 56, ai princìpi contenuti nel Titolo V della Costituzione, nel rispetto delle disposizioni contenute nelle leggi finanziarie.

Con l’ “Accordo di Santa Trada” del 21 luglio 2005, la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome proponeva specifiche modalità di applicazione del D.Lgs. 56/2000, delineando un “percorso di aggiustamento” che contemplasse la modifica del D.Lgs. 56/2000 e proponendo specifiche modalità di riparto delle risorse per gli anni 2002-2004

La disciplina pattizia, e il metodo dell’intesa tra i diversi livelli di governo, sono stati poi sostanzialmente recepiti dalla legge finanziaria 2006. L’articolo 1, comma 320, della legge 266/2005 - riproducendo gli intenti espressi in sede di Conferenza permanente – ha disposto che nella determinazione delle somme spettanti ogni anno a ciascuna regione il parametro della spesa storica decresca più gradualmente (in un arco di tempo pari a 66 anni) rispetto all’originaria curva delineata del decreto legislativo n. 56/2000 e che, conseguentemente, la quota di risorse ripartita secondo i cosiddetti ‘parametri obiettivi’ (di cui all’Allegato A al D.Lgs. 56/2000) non possa crescere oltre il valore nominale della cifra determinata per l’anno 2002.

La quota del fondo ripartita secondo il criterio della spesa storica è stata dunque ridotta del 5 per cento per il 2001 e, a decorrere dall'anno 2003, di un ulteriore 1,5 per cento annuo (sino ad arrivare all’11 per cento per il 2006, come si vedrà infra).

Tale intervento ha consentito di restituire, per l’anno 2002, attraverso il D.P.C.M. 3 ottobre 2006, 77,25 milioni di euro a Lazio, Abruzzo, Molise, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria, assegnati nel 2004 alle regioni del Nord.

La legge finanziaria per il 2008 ha infine precisato la disciplina dei criteri di ripartizione delle somme dovute alle regioni ai fini della perequazione: è stato infatti previsto (articolo 2, commi 52-54) che detti ammontari possano essere ripartiti sulle base “di uno specifico accordo stipulato tra le regioni”, con l’estensione di questa possibilità anche alle ripartizioni relative agli anni 2005 e 2006, sulle quali peraltro si è già espressa positivamente la Conferenza Stato-regioni.

Riparto delle risorse e finalità perequative

In attuazione del D.Lgs. n. 56 del 2000, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri - su proposta del Ministro dell’economia, sentito il Ministero della salute e d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano sono per l’appunto determinate, entro il 30 settembre di ciascun anno e per il triennio successivo, per ciascuna regione:

a)      la quota di compartecipazione all'IVA;

b)      la quota di concorso di ciascuna regione alla solidarietà interregionale;

c)      la quota di gettito IVA da assegnare a titolo di fondo perequativo nazionale;

d)      infine, le somme da erogare a ciascuna regione da parte del Ministero dell’economia e delle finanze.

Da ultimo, il DPCM 7 dicembre 2007 la quota di gettito complessivo dell’IVA da assegnare alle regioni a titolo di compartecipazione è stata fissata per il 2006 nella misura del 43,58 per cento del gettito realizzato nel 2004.

 

L’importo della compartecipazione all'IVA di cui al comma 2 viene quantificato per ciascuna regione utilizzando, come indicatore di base imponibile, la media dei consumi finali delle famiglie rilevati dall'ISTAT a livello regionale negli ultimi tre anni disponibili.

E’ stato emanato, da ultimo, il DPCM 11 gennaio 2008, che ha effettuato il riparto delle risorse riferibili all’anno 2006. L’articolo 4 del DPCM ha in particolare fissato l’ammontare complessivo delle somme da ripartire alle regioni a statuto ordinario in 40.986 milioni di euro per l’anno 2006.

Si riproduce di seguito la Tabella D allegata al decreto, nella quale sono evidenziate le operazioni che hanno condotto al suddetto riparto di risorse. La nota metodologica allegata agli schemi di DPCM di riparto delle risorse relative agli anni 2003-2005 (inviati alla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome) illustra i criteri adottati per effettuare il riparto delle risorse del Fondo perequativo (ex articolo 7, comma 2 del D.Lgs. n. 56/2000) tra le Regioni. Nella nota si sottolinea come la formula per il computo delle somme da erogare a ciascuna regione consti di quattro parametri: popolazione, capacità fiscale, dimensione geografica e fabbisogno sanitario. In particolare, nella nota si rileva come alla definizione di “capacità fiscale” concorrano componenti impositive sia dirette che indirette: addizionale regionale all’IRPEF, IRAP, tasse automobilistiche e accisa sulla benzina.