Camera dei deputati - XVI Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento istituzioni
Titolo: Norme per la tutela della libertà d'impresa. Statuto delle imprese - A.C. 2754 e abb. _ Testo unificato - Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità costituzionale
Riferimenti:
AC N. 2754/XVI     
Serie: Note per la I Commissione affari costituzionali    Numero: 234
Data: 13/10/2010
Descrittori:
IMPRESE MEDIE E PICCOLE   LIBERA CIRCOLAZIONE NEL MERCATO
Organi della Camera: I-Affari Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni

 

13 ottobre 2010

 

n. 234

Norme per la tutela della libertà d'impresa.
Statuto delle imprese

A.C. 2754 e abbinate – Testo unificato

Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità costituzionale

 

Numero del progetto di legge

A.C. 2754 (testo unificato)

Titolo

Norme per la tutela della libertà d'impresa. Statuto delle imprese

Iniziativa

Parlamentare

Iter al Senato

No

Numero di articoli

25

Date:

 

adozione quale testo base

14 luglio 2010

richiesta di parere

5 ottobre 2010

Commissione competente

X Commissione (Attività produttive)

Sede e stato dell’iter

Sede referente – Concluso l’esame degli emendamenti

Iscrizione nel programma dell’Assemblea

No

 

 


Contenuto

Il testo unificato delle proposte di legge C. 2754 e abb., come risultante dagli emendamenti approvati, è volto a stabilire i diritti fondamentali delle imprese definendone lo statuto giuridico, con particolare riferimento alle micro, piccole e medie imprese, relativamente alle quali si intendono recepire le indicazioni contenute nello Small Business Act adottato a livello comunitario.

In particolare le finalità del provvedimento esplicitate dall’articolo 1 sono, tra l’altro: riconoscere il contributo fondamentale delle imprese alla crescita dell'occupazione e allo sviluppo economico; sostenere l'avvio di nuove imprese, in particolare da parte dei giovani e delle donne; valorizzare il potenziale di crescita, di produttività e di innovazione delle imprese, con particolare riferimento alle micro, piccole e medie imprese; favorire la competitività del sistema produttivo nazionale nel contesto internazionale; adeguare l'intervento pubblico alle esigenze delle micro, piccole e medie imprese.

L’articolo 2 esplicita i principi generali del provvedimento, che concorrono a definire lo statuto giuridico delle imprese, tra cui: libertà di iniziativa economica e concorrenza; sussidiarietà orizzontale quale principio a cui sono improntate le politiche pubbliche, anche per quanto riguarda l’avvio dell’attività d’impresa, la semplificazione burocratica, la tassazione, la successione d’impresa; l’adozione di norme certe sull’attività d’impresa; progressiva riduzione degli oneri amministrativi a carico delle imprese; diritto delle imprese all’accesso al credito informato, corretto e non vessatorio; misure fiscali e di semplificazione amministrativa a favore delle micro, piccole e medie imprese; la garanzia che nei rapporti tra imprese e nei rapporti tra imprese e pubblica amministrazione la durata dei processi civili relativi al recupero di un credito non sia superiore ad un anno.

L’articolo 3 pone il principio della libertà di associazione delle imprese.

L’articolo 3-bis dispone che le associazioni di categoria rappresentate nel sistema delle camere di commercio sono legittimate a proporre azioni in giudizio sia a tutela di interessi relativi alla generalità degli appartenenti alla categoria professionale, sia a tutela di interessi omogenei relativi solo ad alcuni appartenenti.

L’articolo 4 prevede che Stato, regioni, enti locali ed enti pubblici sono tenuti a valutare gli effetti sulle imprese delle iniziative legislative, regolamentari ed amministrative, anche mediante obbligo di consultazione delle parti interessate prima dell’approvazione delle relative proposte.

L’articolo 5 reca misure per la riduzione e trasparenza degli adempimenti amministrativi a carico di cittadini e imprese, prevedendo che i regolamenti ministeriali o interministeriali, nonché i provvedimenti amministrativi a carattere generale adottati dalle amministrazioni dello Stato al fine di regolare l’esercizio di poteri autorizzatori, concessori o certificatori devono recare in allegato l’elenco di tutti gli oneri informativi gravanti sui cittadini e le imprese introdotti o eliminati con gli atti medesimi.

L’articolo 6 reca nuove norme in materia di analisi di impatto della regolazione, prevedendo che le amministrazioni proponenti allegano agli schemi di atti normativi da sottoporre alla deliberazione del Consiglio dei ministri l’elenco di tutti gli oneri informativi gravanti sui cittadini e sulle imprese introdotti o eliminati con i medesimi atti normativi. Per ciascun onere informativo deve essere poi effettuata una stima dei costi gravanti sui destinatari.

L’articolo 7 prevede norme dirette alla semplificazione dei procedimenti per l’attività di impresa. In tale direzione, il comma 1 richiama il rispetto di alcuni principi generali dell’azione amministrativa nei confronti delle imprese. Il comma 2 prevede la pubblicazione e l’aggiornamento di norme e requisiti minimi per l’esercizio di ciascuna tipologia di attività imprenditoriale, tramite le camere di commercio, e, a favore delle micro, piccole e medie imprese, l’adozione di procedure semplificate e meno onerose per l’avvio e l’esercizio dell’attività. Il comma 3 stabilisce che le amministrazioni statali, gli enti pubblici nazionali e le società con totale o prevalente capitale pubblico, nonché le regioni e gli enti locali, assicurano il rigoroso rispetto dei termini previsti per la conclusione dei procedimenti amministrativi conseguenti ad istanze, nonché l'effettività della previsione che il procedimento possa essere sospeso per una sola volta e in ogni caso per un periodo non superiore a trenta giorni. Inoltre lo Stato e le regioni, nell'ambito delle rispettive competenze, assicurano la più ampia applicazione del principio del silenzio-assenso. A tutela delle imprese, il comma 4 dispone che in nessun caso può costituire presupposto della motivazione un’inadempienza addebitabile alla pubblica amministrazione. Il comma 5 dispone che le certificazioni relative all’impresa devono essere comunicate dalla stessa al Registro delle imprese anche per il tramite delle Agenzie per le imprese, e sono inserite dalle Camere di commercio nel Repertorio economico amministrativo (REA). Conseguentemente alle pubbliche amministrazioni, a cui è garantito senza oneri l’accesso telematico al Registro delle imprese, è fatto divieto di esigere dalle imprese copie di documentazioni già presenti nello stesso Registro. Ai sensi del comma 6 lo Stato si impegna a garantire che nei rapporti tra imprese, nonché tra imprese e pubbliche amministrazioni la durata dei processi civili relativi al recupero di un credito non sia superiore a un anno.

Ai sensi dell’articolo 8 è fatto obbligo alla pubblica amministrazione di non derogare per via contrattuale o con atto unilaterale il termine di pagamento di sessanta giorni nei rapporti commerciali con le imprese. Si prevede la nullità dell’accordo di rinuncia agli interessi di mora, sottoscritto anche successivamente al pagamento, qualora una delle parti contraenti sia la pubblica amministrazione. Inoltre si prevede l’adozione di disposizioni integrative e correttive del D.Lgs. 231/2002 (Lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali), in materia di ritardi di pagamento tra imprese con particolare riguardo agli effetti negativi della posizione dominante di imprese sui propri fornitori o sulle imprese subcommittenti, in particolare nel caso in cui si tratti di micro, piccole e medie imprese.

L’articolo 9 dispone che le certificazioni rilasciate alle imprese da enti autorizzati sostituiscono le verifiche delle autorità competenti, fatte salve eventuali responsabilità penali.

L’articolo 10 reca misure di favore per gli imprenditori in stato di insolvenza, prevedendo che agli imprenditori dichiarati falliti, in possesso dei requisiti necessari per l’esdebitazione, fatti salvi eventuali profili penali, lo Stato garantisce il conseguimento di una piena riabilitazione rimuovendo ogni limitazione di carattere amministrativo, che possa pregiudicare l’avvio e l’esercizio di nuove imprese. Inoltre viene fissato il limite di un anno per le procedure fallimentari e concorsuali e, nell’ambito di tali procedure, si pongono a carico dello Stato gli oneri dovuti ai fornitori privilegiati che siano micro, piccole e medie imprese.

L’articolo 11 è volto a rendere più trasparente l'informazione relativa agli appalti pubblici d'importo inferiore alle soglie stabilite dall'Unione europea e ai bandi per l’accesso agli incentivi da parte delle micro e piccole imprese attraverso l’istituzione di portali telematici (comma 1) nonché a facilitare la partecipazione delle micro, piccole e medie imprese alle gare d’appalto e a favorire l'accesso delle medesime imprese nell’aggiudicazione degli appalti (commi 2-7).

L’articolo 12 reca una serie di definizioni relative alle imprese, ai distretti e alle reti di imprese, rinviando ai criteri utilizzati in ambito comunitario per la definizione di micro, piccola e media impresa e provvedendo altresì a definire i consorzi per il commercio estero, le nuove imprese, le imprese femminili, le imprese giovanili, le imprese tencologiche.

L’articolo 13 dispone che, al fine di garantire la competitività e la produttività delle micro, piccole e medie imprese e delle reti di imprese, lo Stato ne favorisce in ogni modo la ricerca e l'innovazione, l'internazionalizzazione e la capitalizzazione, in particolare tramite apposite misure specificate dalla norma.

L’articolo 14 delega il Governo all’adozione - entro 24 mesi dall’entrata in vigore della legge - di decreti legislativi volti alla riforma dell’imposizione tributaria gravante sulle imprese secondo princìpi e criteri direttivi diversificati in relazione all’imposta sui redditi, alla determinazione dell’imponibile e il versamento delle imposte, e all’IRAP. E’ prevista un’ulteriore delega al Governo - da esercitare entro 18 mesi dalla data di entrata in vigore - volta a disciplinare per le imprese la facoltà di compensare i crediti vantati nei confronti della P.A. con i debiti relativi a obbligazioni tributarie e per oneri sociali.

L’articolo 15 prevede che lo Stato garantisce regimi fiscali di maggiore vantaggio alle imprese avviate da soggetti di età inferiore a 35 anni (imprese giovanili), alle imprese tecnologiche, alle imprese femminili e alle imprese localizzate in aree svantaggiate (comma 1). Le regioni, gli enti locali e le camere di commercio possono mettere a disposizione delle nuove imprese tecnologiche aree e locali a titolo gratuito per i primi cinque anni di attività (comma 3). Inoltre, le camere di commercio garantiscono formazione e assistenza anche operativa alle tipologie di imprese considerate dall’articolo in esame (comma 3).

L’articolo 16 istituisce l’Agenzia nazionale per le micro, piccole e medie imprese, con il compito di elaborare proposte volte a favorire lo sviluppo delle imprese di minore dimensione e di effettuare l’analisi di impatto preventivo e la verifica di impatto successivo sulle imprese in questione degli atti normativi. L’articolo 17 dispone in merito agli organi dell’Agenzia.

Gli articolo 18, 19 e 20 istituiscono la Commissione parlamentare per le micro, piccole e medie imprese, che ha il compito di valutare l’attuazione degli accordi internazionali e della legislazione in materia di micro, piccole e medie imprese e di formulare osservazioni e proposte sull’eventuale necessità di adeguamento della legislazione vigente ai fini della rispondenza della medesima alla normativa europea sulle imprese in questione.

L’articolo 20-bis introduce nell’ordinamento la “Legge annuale per la tutela e lo sviluppo delle micro e piccole imprese”, al fine di attuare lo Small Business Act adottato a livello comunitario (COM(2008)394). Il provvedimento, da presentare alle Camere entro il 30 giugno di ogni anno, intende definire indirizzi, criteri, modalità e materie di intervento per l’anno successivo a quello di presentazione, tenuto conto del rapporto annuale dell’Agenzia per le micro, piccole e medie imprese e del conseguente parere parlamentare. Al disegno di legge sarà allegata una relazione sullo stato di conformità della normativa vigente riguardante le imprese rispetto ai principi ed obiettivi dello Small Business Act; sullo stato di attuazione degli interventi programmati nelle precedenti leggi per le MPI; sull’analisi preventiva e la valutazione successiva d’impatto delle politiche sulle MPI; sulle ulteriori specifiche misure da adottare per favorire la competitività delle MPI.

L’articolo 21 precisa che le norme di cui al provvedimento in esame sono espressione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Resta ferma la potestà delle regioni e degli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, di garantire livelli ulteriori di tutela.

L’articolo 22 dispone in merito all’entrata in vigore (il giorno successivo alla pubblicazione) e ai provvedimenti attuativi (da adottare entro sei mesi dall’entrata in vigore).

Infine, l’articolo 23 dispone in merito alla copertura finanziaria.

 

Relazioni allegate

Alle proposte di legge iniziali è allegata la relazione illustrativa.

 

Collegamento con lavori legislativi in corso

Si ricorda che al Senato è in corso di esame il disegno di legge A.S. 2243, approvato dalla Camera, recante al Capo I disposizioni in materia di innovazione e di semplificazione dei rapporti della Pubblica Amministrazione con cittadini e imprese. Alcune di tali disposizioni intervengono su profili analoghi o comunque attinenti a quelli affrontati dal provvedimento in esame.

 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il contenuto del provvedimento, finalizzato in via generale ad introdurre una disciplina sullo statuto giuridico delle imprese, e in particolare delle micro, piccole e medie imprese, che sia in grado di favorire l’avvio e lo sviluppo dell’attività d’impresa meglio della normativa vigente e così accrescere la competitività del sistema produttivo nazionale, è riconducibile nel suo complesso alla materia di competenza legislativa esclusiva dello Stato tutela della concorrenza, come intesa dalla consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale.

Nella sentenza n. 14 del 2004, la Corte ha rilevato che l'inclusione della tutela della concorrenza nella lettera e) dell'art. 117, secondo comma, Cost. - insieme alle materie moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie - «evidenzia l'intendimento del legislatore costituzionale del 2001 di unificare in capo allo Stato strumenti di politica economica che attengono allo sviluppo dell'intero Paese; strumenti che, in definitiva, esprimono un carattere unitario e, interpretati gli uni per mezzo degli altri, risultano tutti finalizzati ad equilibrare il volume di risorse finanziarie inserite nel circuito economico. L'intervento statale si giustifica, dunque, per la sua rilevanza macroeconomica: solo in tale quadro è mantenuta allo Stato la facoltà di adottare sia specifiche misure di rilevante entità, sia regimi di aiuto ammessi dall'ordinamento comunitario (fra i quali gli aiuti de minimis), purché siano in ogni caso idonei, quanto ad accessibilità a tutti gli operatori ed impatto complessivo, ad incidere sull'equilibrio economico generale (nello stesso senso, cfr. sentenze n. 16 e 272 del 2004).

 

Con riferimento alle singole disposizioni vengono altresì in rilievo:

§          le seguenti materie di competenza esclusiva dello Stato:

-          rapporti dello Stato con l'Unione europea; immigrazione;

-          sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie;

-          ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali;

-          giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa;

-          determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale;

-          coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale;

§          le seguenti materie di competenza concorrente tra Stato e regioni:

-          commercio con l'estero;

-          ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi;

-          coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.

 

L’articolo 1, commi 2 e 3, prevede che i principi della legge costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica e principi dell’ordinamento giuridico dello Stato e chenelle materie oggetto di competenza legislativa concorrente le regioni e le province autonome esercitano la potestà legislativa nel rispetto dei principi fondamentali contenuti o desumibili dalla presente legge.

 

L’articolo 21, comma 1, dispone peraltro che le disposizioni della legge sono espressione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettere e), l) ed m), Cost. Resta ferma la potestà delle regioni e degli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, di garantire livelli ulteriori di tutela.

 

Si ricorda in proposito che la competenza legislativa esclusiva in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionaleè prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost, mentre le lettere e) ed l) concernono, rispettivamente, la competenza esclusiva statale in materia di moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie e di giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa.

 

Si valuti l’opportunità di un coordinamento tra le disposizioni dell’articolo 1, commi 2 e 3, e dell’articolo 21, comma 1. Dal tenore dell’articolo 21, comma 1, che riconduce le disposizioni ad un ambito di competenza legislativa esclusiva statale sembrerebbe infatti derivare l’immediata applicabilità di tutte le disposizioni alle regioni, laddove l’articolo 1, comma 3, prevede che, nelle materie di competenza concorrente, le disposizioni della legge costituiscono principi fondamentali.

 

Si ricorda infine che, secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale, «ai fini del giudizio di legittimità costituzionale, la qualificazione legislativa non vale ad attribuire alle norme una natura diversa da quella ad esse propria, quale risulta dalla loro oggettiva sostanza» (ex plurimis, sentenze n. 207 del 2010, n. 447 del 2006 e n. 482 del 1995).

In altri termini, per individuare la materia alla quale devono essere ascritte le disposizioni, non assume rilievo la qualificazione che di esse dà il legislatore, ma occorre fare riferimento all’oggetto ed alla disciplina delle medesime, tenendo conto della loro ratio così da identificare correttamente e compiutamente anche l’interesse tutelato (sentenze n. 430, n. 169 e n. 165 del 2007).

 

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

L’articolo 20, relativo alle spese per il funzionamento della Commissione parlamentare per le micro, piccole e medie imprese, determina direttamente l’onere a carico dei bilanci delle Camere (pari a 30.000 euro).

Tale disposizione potrebbe risultare non coerente con l’autonomia di bilancio costituzionalmente riconosciuta ai due rami del Parlamento. Si valuti l’opportunità di una riformulazione in termini di limite massimo di spesa, come già previsto da norme di analogo contenuto, anziché una immediata e diretta quantificazione degli oneri.

 

Formulazione del testo

L’articolo 3-bis, comma 3, prevede che le associazioni di categoria maggiormente rappresentative a livello nazionale, regionale e provinciale sono legittimate ad impugnare gli atti amministrativi lesivi degli interessi diffusi.

La disposizione dovrebbe essere oggetto di valutazione, ove fosse interpretata nel senso dell’esclusione della legittimazione attiva per le altre associazioni di categoria.

 

L’articolo 7, comma 3, dispone che le amministrazioni statali, gli enti pubblici nazionali e le società con totale o prevalente capitale pubblico, nonché, nell'ambito delle rispettive competenze, le regioni e gli enti locali, assicurano il rigoroso rispetto dei termini previsti per la conclusione dei procedimenti amministrativi conseguenti ad istanze, di cui all'art. 2 della legge 241/1990.

Dovrebbe in proposito essere verificata l’applicabilità della disposizione alle società con totale o prevalente capitale pubblico, atteso che le norme sul procedimento amministrativo, e in particolare l’art. 2 L 241/1990, non trovano applicazione nei confronti di soggetti che, da un punto di vista formale, hanno natura giuridica privata.

 

Alcune disposizioni del testo sembrano rivestire inoltre natura di norma di principio o di indirizzo, non risultando direttamente applicabili.

Fra queste rientra l’articolo 7, comma 6, secondo il quale lo Stato si impegna a garantire che nei rapporti tra imprese, nonché tra imprese e pubbliche amministrazioni la durata dei processi civili relativi al recupero di un credito non sia superiore a un anno.

 

L’articolo 8, comma 1, prevede un obbligo per la pubblica amministrazione di non derogare, né per via contrattuale né con atto unilaterale, al termine di pagamento di sessanta giorni nei rapporti commerciali con le imprese.

La disposizione introduce dunque un limite all’autonomia contrattuale delle pubbliche amministrazioni, senza peraltro specificare le conseguenze della mancata osservanza dell’obbligo.

 

Con riferimento alla definizione di “imprese femminili” e “imprese giovanili”, di cui all’articolo 12, commi 10 e 11, si valuti l’opportunità di chiarire tali definizioni, che sembrano, fra l’altro, escludere le imprese non costituite in forma societaria. Ciò anche ai fini di un coordinamento con l’articolo 1, comma 1, secondo periodo, che espressamente esclude la rilevanza dello status giuridico ai fini della definizione di impresa.

 


 

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