Camera dei deputati - XVI Legislatura - Dossier di documentazione
(Versione per stampa)
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Autore: | Servizio Studi - Osservatorio legislativo e parlamentare | ||||
Titolo: | Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione - A.C. 4434 - Elementi di valutazione sulla qualità del testo | ||||
Riferimenti: |
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Serie: | Note per il Comitato per la legislazione Numero: 132 | ||||
Data: | 22/09/2011 | ||||
Descrittori: |
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Organi della Camera: | Comitato per la legislazione | ||||
Altri riferimenti: |
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22 settembre 2011 |
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n. 132 |
Disposizioni per la
prevenzione e la repressione
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Numero del progetto di legge |
4434 |
Titolo |
Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione |
Iniziativa |
Governo |
Iter al Senato |
Sì |
Numero di articoli |
10 |
Date: |
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adozione quale testo base |
15 settembre 2011 |
richiesta di parere |
15 settembre 2011 |
Commissione competente |
Commissioni riunite I (Affari costituzionali) e II (Giustizia) |
Sede e stato dell’iter |
All’esame delle Commissioni riunite in sede referente |
Iscrizione nel programma dell’Assemblea |
Sì |
Il disegno di legge in titolo consta di dieci articoli risultanti
da stralci effettuati dal Senato sul testo presentato dal Governo il 4 maggio
L’articolo
L'articolo 2 dispone che la trasparenza dell'attività amministrativa - livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione - sia assicurata con la pubblicazione, sui siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni, delle informazioni relative a procedimenti amministrativi. Le pubbliche amministrazioni devono rendere noto, tramite il proprio sito istituzionale, almeno un indirizzo di posta elettronica certificata cui il cittadino possa rivolgersi per trasmettere istanze e dichiarazioni e ricevere informazioni circa i provvedimenti e i procedimenti amministrativi che lo riguardano.
L’articolo 3 modifica l'articolo 53 del decreto legislativo n. 165/2001 in tema di incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi di dipendenti pubblici.
L’articolo 4 – introdotto nel corso dell’esame al Senato mira a tutelare il pubblico dipendente che, fuori dei casi di responsabilità per calunnia o diffamazione, denuncia o riferisce condotte illecite apprese in ragione del suo rapporto di lavoro.
L’articolo 5, anch’esso introdotto dal Senato, individua attività d’impresa particolarmente esposte al rischio di inquinamento mafioso. Il relativo elenco può essere modificato con decreto ministeriale, adottato dal Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro della giustizia, delle infrastrutture e dei trasporti e dell’economia e delle finanze, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti.
L’art. 6 contiene una clausola di
adeguamento alle disposizioni degli articoli da
L’articolo 7 dispone in tema di danno all’immagine della pubblica amministrazione, novellando l’articolo 1 della legge n. 20/1994, che disciplina il giudizio di responsabilità amministrativa. In particolare si prevede: una presunzione relativa sulla quantificazione del danno all’immagine della pubblica amministrazione; la concessione da parte del presidente della sezione della Corte dei conti, nei giudizi di responsabilità amministrativa per il danno all’immagine,su richiesta del procuratore regionale e nell’ipotesi di probabile attenuazione della garanzia patrimoniale del credito erariale, del sequestro conservativo di beni mobili e immobili del convenuto.
L’articolo 8 delega il Governo ad adottare un testo unico per disciplinare, in caso di sentenze definitive di condanna per delitti non colposi: l’incandidabilità a diverse cariche elettive e di governo a livello centrale, regionale e locale; il divieto di ricoprire alcune cariche elettive e di governo proprie degli enti locali; ipotesi di decadenza o sospensione dalle cariche in caso di sentenze di condanna successive all’elezione o all’assunzione della carica.
L’articolo 9 aumentale pene per alcuni delitti contro la pubblica amministrazione (peculato, peculato mediante profitto dell’errore altrui, malversazione a danno dello Stato, indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato, corruzione per un atto d'ufficio, corruzione per un atto contrario ai doveri d'ufficio, corruzione in atti giudiziari), introduce una nuova circostanza aggravante per la qualifica di pubblico ufficiale, innalza, in tema di delitti dei privati contro la pubblica amministrazione, la pena per le fattispecie di astensione dagli incantie di frode nelle pubbliche forniture.
L’articolo 10 contiene la clausola di invarianza finanziaria.
Si tratta di un disegno di legge sottoposto all’esame del Comitato ai sensi dell’articolo 16-bis, comma 6-bis, del regolamento, in quanto contenente una disposizione di delega al Governo (articolo 8).
Il disegno di legge presentato dal Governo al Senato non è corredato né della relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN), né della relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR). La relazione illustrativa, difformemente da quanto disposto dall’articolo 9, comma 3, del regolamento di cui al decreto del presidente del Consiglio dei ministri 11 settembre 2008, n. 170, non “contiene il riferimento alla disposta esenzione [dall’obbligo di redazione della relazione AIR] e alle sue ragioni giustificative”, né “indica sinteticamente la necessità ed i previsti effetti dell’intervento normativo sulle attività dei cittadini e delle imprese e sull’organizzazione e sul funzionamento delle pubbliche amministrazioni, dando conto della eventuale comparazione di opzioni regolatorie alternative.
Con riguardo all’articolo 1, si rammenta che sono all’esame del Senato due proposte di legge (AS 850 e AS 2058), di ratifica della Convenzione penale sulla corruzione (fatta a Strasburgo il 27 gennaio 1999) che, introducendo norme di adeguamento interno, prevedono sostanziali modifiche al codice penale che ridisegnano complessivamente il quadro dei delitti contro la pubblica amministrazione.
L’articolo
Con riguardo all’articolo 5, si segnala che l’articolo101, comma 8, dello schema di decreto legislativo cosiddetto codice antimafia, sul quale il Comitato per la legislazione si è pronunciato nella seduta del 26 luglio 2011, e definitivamente approvato dal Consiglio dei ministri nella riunione del 3 agosto 2011, ma non ancora pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, rimette ad un regolamento adottato con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro della giustizia, delle infrastrutture e dei trasporti e con il Ministro dello sviluppo economico, l’individuazione delle diverse tipologie di attività d’impresa suscettibili di infiltrazione mafiosa per le quali, in relazione allo specifico settore d’impiego e alle situazioni ambientali che determinano un maggiore rischio di infiltrazione, è sempre obbligatoria l’acquisizione della documentazione antimafia.
Il disegno di legge contiene una pluralità di disposizioni il cui elemento unificante risulta essere la finalità di assicurare una maggiore efficacia nella prevenzione e nella repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione e negli organi rappresentativi e di governo dei diversi livelli territoriali. Il testo non risulta articolato, come sarebbe stato invece auspicabile, per capi corrispondenti ai settori sui quali interviene il provvedimento, che sono i seguenti: individuazione dell’autorità nazionale competente a coordinare l’attività di contrasto della corruzione nella pubblica amministrazione (articolo 1); trasparenza dell'attività amministrativa (articolo 2); incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi di dipendenti pubblici (articolo 3); tutela del pubblico dipendente che denuncia o riferisce condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del suo rapporto di lavoro (articolo 4); individuazione delle attività d’impresa particolarmente esposte al rischio di inquinamento (articolo 5); dannoall’immagine della pubblica amministrazione (articolo 7); aumento delle pene per alcuni delitti contro la pubblica amministrazione (articolo 9); delega al Governo per l’adozione di un testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e di divieto di ricoprire cariche elettive e di governo conseguenti a sentenze definitive dicondanna per delitti non colposi (articolo 8).
Il disegno di legge in esame, nel suo complesso, fa sistema con la normativa vigente, che in parte conferma ed in parte innova. non sempre ricorrendo alla tecnica della novellazione. In particolare:
• l’articolo 1 modifica l’attuale assetto delle competenze in materia di lotta alla corruzione, attribuendo alla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche il ruolo di Autorità nazionale anticorruzione, oggi svolto dal Dipartimento della funzione pubblica. Andrebbe valutata opportunità di novellare l’articolo 13 del decreto legislativo n. 150/209, istitutivo della Commissione, coordinando le nuove disposizioni anche con le norme sulle quali si fonda l’attuale assetto organizzativo e funzionale (in particolare: l’articolo 6 della legge n. 106/2009 e l’articolo 68, comma 6-bis del decreto-legge n. 112/2008, il cui combinato disposto attribuisce al Dipartimento della funzione pubblica il ruolo di Autorità nazionale);
• l’articolo 2 fa sistema con le seguenti disposizioni, con le quali non opera il necessario coordinamento: articolo 11 del decreto legislativo n. 150/2009 (richiamato in quanto stabilisce che la trasparenza dell’attività amministrativa costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m) della Costituzione); articoli 54 e 57 del codice dell’amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, rispettivamente riguardanti il contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni e moduli e formulari da rendere disponibili in via telematica; combinato disposto dell’articolo 65 del citato codice dell’amministrazione digitale e dell’articolo 38 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, che già prevedono che tutte le istanze e dichiarazioni da presentare alla pubblica amministrazione o ai gestori o esercenti di pubblici esercizi possono essere inviate anche per fax e via telematica; articolo 6 del recente decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, che reca ulteriori riduzione e semplificazioni degli adempimenti burocratici, ponendo tra l’altro in capo alle pubbliche amministrazioni l’obbligo di pubblicare sul proprio sito istituzionale l’elenco degli atti e documenti necessari per ottenere provvedimenti amministrativi; legge n. 241/1990, sul procedimento amministrativo.
Con particolare riguardo al comma 5, si segnala che il capo III della legge n. 241/1990garantisce puntualmente il diritto di partecipazione degli interessati attraverso specifiche disposizioni quali quelle relative all’obbligo dell’amministrazione di comunicare l’avvio del procedimento, al ruolo chiave svolto dal responsabile del procedimento, alla possibilità di concludere accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto del provvedimento ovvero, in sostituzione di questo, alla comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, sino al Capo V, relativo al diritto di accesso ai documenti amministrativi. Atteso che per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le amministrazioni pubbliche sono già tenute ad incentivare l'uso della telematica, nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati ai sensi dell’articolo 3-bis della citata legge n. 241/1990, non appare chiaro in quali termini il comma in esame intenda definire come mera facoltà ciò che, in via di principio, è già previsto dalla legge generale in materia di procedimento amministrativo, nonché, come obbligo in capo alle pubbliche amministrazioni, dai sopra citati articoli 54 e 57 del codice dell'amministrazione digitale con riferimento al contenuto necessario dei siti delle pubbliche amministrazioni;
• l’articolo 5 fa sistema con l’articolo 4, comma 13 del decreto-legge n. 70/2011, che ha previsto l’istituzione, presso ogni prefettura, dell’«elenco di fornitori e prestatori di servizi non soggetti a rischio di inquinamento mafioso, ai quali possono rivolgersi gli esecutori dei lavori, servizi e forniture», individuando una serie di attività “come particolarmente esposte a tale rischio”. Già si è segnalata, nel paragrafo relativo al collegamento con lavori legislativi in corso, la sovrapposizione con lo schema di decreto legislativo cosiddetto codice antimafia, che non risulta ancora pubblicato nella “Gazzetta Ufficiale”.
L’articolo 9 novella il codice penale al fine di aumentare le pene per alcuni delitti contro la pubblica amministrazione. In particolare, il comma 1, lettera h) novella il primo comma dell’articolo 319-ter del codice, relativo alla corruzione in atti giudiziari, innalzando il minimo della pena ivi previsto da tre a quattro anni (e lasciando immutato il massimo: otto anni). Con tale innalzamento, il minimo della pena in caso di fatti commessi per favorire o danneggiare una parte in un processo civile, penale o amministrativo, viene a coincidere con il minimo della pena previsto dal secondo comma del medesimo articolo 319-ter con riguardo ad una fattispecie più grave: “Se dal fatto deriva l'ingiusta condanna di taluno alla reclusione non superiore a cinque anni, la pena è della reclusione da quattro a dodici anni”.Andrebbe quindi valutata l’opportunità di verificare il coordinamento tra il primo comma dell’articolo 319-ter, come modificato dalla disposizione in esame, ed il secondo comma.
Disposizioni ricognitive
Alcune disposizioni del decreto-legge, nel modificare alcuni aspetti dell’ordinamento, precisano che determinate norme o discipline previgenti continuano ad avere efficacia. A titolo esemplificativo, si segnalano:
- all’articolo 2:
• il comma 2 (“Fermo restando quanto stabilito nell'articolo 53 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come modificato dall'articolo 3 della presente legge, nell'articolo 54 del codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, nell'articolo 21 della legge 18 giugno 2009, n. 69, e nell'articolo 11 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, le amministrazioni pubbliche assicurano i livelli essenziali di cui al comma 1 con particolare riferimento” ad alcuni procedimenti di seguito indicati);
• il comma 6, ultimo periodo (“Restano ferme le disposizioni in materia
di pubblicità previste dal codice di cui al citato decreto legislativo n. 163
del
- l’articolo 8, comma 2, lettera a) (“ferme restando le disposizioni del codice penale in materia di interdizione perpetua dai pubblici uffici”).
Delegificazione spuria
All’articolo 5, il comma 2 attribuisce un ad un decreto interministeriale (interno, giustizia, infrastrutture e trasporti ed economia e finanze) la possibilità di aggiornare annualmente l’indicazione delle attività particolarmente esposte al rischio dì inquinamento mafioso contenuta nel comma 1 del medesimo articolo.Il comma 3 prevede l’espressione del parere sugli schemi di tali decreti da parte delle competenti Commissioni parlamentari.Andrebbe valutata l’opportunità di verificare la congruità dello strumento giuridico ivi indicato, atteso che la modifica e la successiva definizione, attraverso un decreto interministeriale, di una materia disciplinata dalla legge non appare coerente con il sistema delle fonti ed, in particolare, con la tecnica della delegificazione, come delineata dall’articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988.
Disposizioni di delega
L’articolo 8 reca una delega al Governo per l'adozione di un testo unico delle disposizioni in materia di incandidabilità e divieto di ricoprire cariche elettive e di governo conseguenti a sentenze definitive di condanna per delitti non colposi. Riguardo a tale delega, si segnala quanto segue:
• il comma 1 delega dunque il Governo ad adottare “un decreto
legislativo contenente un testo unico della normativa in materia di incandidabilità alla carica di deputato e di
senatore della Repubblica, di incandidabilità alle elezioni regionali,
provinciali, comunali e circoscrizionali e di divieto di ricoprire le cariche
di presidente e componente del consiglio di amministrazione dei consorzi,
presidente e componente dei consigli e delle giunte delle unioni di comuni,
consigliere di amministrazione e presidente delle aziende speciali e delle
istituzioni di cui all'articolo 114 del testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo
• Il comma 2 indica 11 principi e criteri direttivi per l’esercizio della delega: taluni di essi appaiono coincidere con l’oggetto della delega; altri appaiono eccessivamente generici. A titolo esemplificativo:
• alla prima tipologia possono essere ascritte le lettere f) e g):
« f) prevedere che le condizioni di incandidabilità alla carica di deputato e di senatore siano applicate altresì all'assunzione delle cariche di governo;
g) operare una completa ricognizione della normativa vigente in materia di incandidabilità alle elezioni provinciali, comunali e circoscrizionali e di divieto di ricoprire le cariche di presidente della provincia, sindaco, assessore e consigliere provinciale e comunale, presidente e componente del consiglio circoscrizionale, presidente e componente del consiglio di amministrazione dei consorzi, presidente e componente dei consigli e delle giunte delle unioni di comuni, consigliere di amministrazione e presidente delle aziende speciali e delle istituzioni di cui all'articolo 114 del testo unico di cui al citato decreto legislativo n. 267 del 2000, presidente e componente degli organi delle comunità montane, determinata da sentenze definitive di condanna».
La lettera g), peraltro, riprende quasi testualmente quanto già indicato all’alinea come oggetto della delega; la lettera f) aggiunge il riferimento alle cariche di Governo, per le quali si dovrebbe parlare di divieto di ricoprirle piuttosto che di incandidabilità – come del resto fa la rubrica dell’articolo – dal momento che i membri del Governo possono essere scelti non solo tra i membri delle Camere;
• alla seconda tipologia possono essere ascritte le lettere b), c), h), i) ed m):
- la lettera b) delega il Governo a “prevedere che non siano temporaneamente candidabili a deputati o a senatori coloro che abbiano riportato condanne definitive a pene superiori a due anni di reclusione per i delitti previsti nel libro II, titolo II, capo I, del codice penale e, se del caso, per altri delitti per i quali la legge preveda una pena detentiva superiore nel massimo a tre anni”. L’espressione “se del caso” lascia piena discrezionalità al Governo circa l’individuazione di altri delitti cui consegua l’incandidabilità;
- la lettera c) indica il seguente principio: “prevedere la durata dell'incandidabilità di cui alle lettere a) e b)” (si tratta della incandidabilità temporanea alle cariche di deputato e senatore);
- la lettera h) contiene il seguente principio: “valutare per le cariche di cui alla lettera g) [cariche nei comuni, nelle province e nelle circoscrizioni di decentramento comunale, aziende speciali e comunità montane], in coerenza con le scelte operate in attuazione della lettera a) e della lettera i), l'introduzione di ulteriori ipotesi di incandidabilità determinate da delitti di grave allarme sociale”;
- la lettera i) si limita ad indicare come principio la individuazione, fatta salva la competenza legislativa regionale sul sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del presidente e degli altri componenti della giunta regionale nonché dei consiglieri regionali delle “ipotesi di incandidabilità alle elezioni regionali e di divieto di ricoprire cariche negli organi politici di vertice delle regioni, conseguenti a sentenze definitive di condanna”;
-
la lettera m) recita: “disciplinare
le ipotesi di sospensione e decadenza di diritto dalle cariche di cui al comma
Alla lettera i), il cautelativo inciso «fatta
salva la competenza legislativa regionale sul sistema di elezione e i casi di
ineleggibilità e di incompatibilità del presidente e degli altri componenti
della giunta regionale nonché dei consiglieri regionali» induce a ritenere che il Governo è delegato a
definire ipotesi ulteriori rispetto a quelle già previste dalla legislazione
vigente. Si segnala in proposito che l'articolo 122, primo comma della
Costituzione (come sostituito dalla legge costituzionale
La legge 2 luglio 2004, n. 165, recante le disposizioni di attuazione del suddetto articolo 122, primo comma della Costituzione, fa salve le disposizioni legislative statali in materia di incandidabilità per coloro che hanno riportato sentenze di condanna o nei cui confronti sono state applicate misure di prevenzione (articolo 2).
Alla lettera m), andrebbe valutata l’opportunità di specificare che le ipotesi di decadenza e di diritto non riguarda le cariche di deputato e senatore, dal momento che l’articolo 66 della Costituzione stabilisce espressamente che “Ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità”.
Ulteriori adempimenti
L’articolo 1, comma 4, nell’elencare le funzioni del Dipartimento della funzione pubblica quale Autorità nazionale anticorruzione, dispone, in maniera quasi parentetica, che esso agisce “anche secondo linee di indirizzo adottate dal Comitato interministeriale istituito e disciplinato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri”. La denominazione, la disciplina, la composizione e le funzioni del Comitato non sono individuate; vi è pertanto un ampio rinvio al DPCM. Andrebbe valutata l’opportunità di definire per legge almeno finalità e composizione del Comitato.
Formulazione del testo
L’articolo 9, comma 1, lettera i) introduce, nell’ambito del codice
penale, l’articolo 335-ter, volto ad
individuare le circostanze aggravanti in caso di delitti dei pubblici ufficiali
contro
Servizio Studi – Osservatorio sulla legislazione |
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I dossier dei servizi e degli uffici della Camera
sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli
organi parlamentari e dei parlamentari. |
File: Cl132..doc