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La presente nota è
dedicata ai due decreti-legge nn. 155 e 157del 2008, che, emanati a distanza di
4 giorni l’uno dall’altro, fanno tra loro sistema, recando misure urgenti per
la stabilità del credito e la continuità nell’erogazione del credito alle
imprese ed ai consumatori, nell’attuale situazione di crisi dei mercati
finanziari internazionali.
Il
decreto-legge n. 155/2008
Il
decreto-legge n. 155/2008 si compone di 6 articoli volti ad
autorizzare il Ministero dell'economia e delle finanze ad adottare misure
straordinarie eventualmente necessarie per fronteggiare le ripercussioni
dell'attuale crisi finanziaria, al fine di garantire la stabilità del sistema
bancario e la tutela del risparmio, in linea con le conclusioni del Consiglio
dei Ministri dell'economia e delle finanze dell'Unione europea dello scorso 7
ottobre.
L’articolo 1 autorizza il Ministero dell’economia e delle finanze ad
intervenire presso le banche che si trovano in situazione di inadeguatezza
patrimoniale accertata dalla Banca d’Italia attraverso la sottoscrizione o la
garanzia di aumenti del capitale sociale. A tal fine è prevista
un’autorizzazione della Banca d’Italia, che verifica l’esistenza dei requisiti
richiesti, l’adeguatezza del programma di stabilizzazione e rafforzamento, da
attuare in un periodo non inferiore a 36 mesi, e la presenza di politiche dei
dividendi dirette a garantire un regime di favore per il Ministero nella
distribuzione degli utili (commi da 1 a 4).
Negli interventi in
favore delle banche cooperative, al Ministero non si applicano i limiti
partecipativi previsti dal testo unico bancario (nessun socio può detenere più
dello 0,50% del capitale nelle banche popolari ovvero un valore nominale
complessivo superiore a 50.000 euro per le banche di credito cooperativo) ed è
comunque garantito un diritto di voto proporzionale alle partecipazioni
possedute (comma 5).
Il comma 6 dispone la inapplicabilità
della disciplina sulle offerte pubbliche di acquisto (OPA) per le
partecipazioni acquisite dal Ministero dell’economia e delle finanze.
I commi
7 ed 8 dispongono in ordine al
reperimento delle risorse necessarie per finanziare gli eventuali interventi di
sostegno pubblico alle ricapitalizzazioni bancarie previsti dal presente
articolo.
In particolare, il comma 7 dispone che le risorse necessarie per ciascuna operazione
siano individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su
proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, ed iscritte in apposito
capitolo dello stato di previsione del Ministero dell'economia . Tali risorse –
il cui importo non è quantificato – sono individuate mediante: a) la riduzione
lineare delle dotazioni finanziarie, a legislazione vigente, delle missioni di
spesa di ciascun Ministero, con esclusione di alcune categorie di spesa
assimilabili in larga parte a spese di carattere obbligatorio o aventi natura
obbligatoria; b) la riduzione di singole autorizzazioni legislative di spesa;
c) l’utilizzo mediante versamento in entrata di disponibilità esistenti sulle
contabilità speciali, nonché sui conti di tesoreria intestati ad
Amministrazioni pubbliche ed enti pubblici nazionali, con esclusione di quelli
intestati alle Amministrazioni territoriali, con corrispondente riduzione delle
relative autorizzazioni di spesa; d) l’emissione di titoli del debito pubblico.
Ai sensi del comma 8, i suddetti decreti del Presidente del Consiglio dei
ministri e i correlati decreti di variazione di bilancio devono essere trasmessi
con immediatezza al Parlamento e comunicati alla Corte dei conti.
L’articolo 2, comma 1, estende la facoltà di avviare le procedure di
amministrazione straordinaria e gestione provvisoria alle banche che presentano
problemi di liquidità.
Il comma 2 stabilisce che gli interventi
di ricapitalizzazione pubblica delle banche previsti dall’articolo 1 sono
ammessi anche per gli istituti di credito che si trovano in amministrazione
straordinaria o in gestione provvisoria.
L’articolo 3 reca deroghe alla disciplina civilistica in materia di
garanzie in relazione ai finanziamenti della Banca d’Italia nonché la
previsione di una garanzia statale in relazione ai finanziamenti erogati dalla
stessa Banca d’Italia.
L’articolo 4 integra la vigente disciplina in tema di garanzia sui
depositi, aggiungendo ai sistemi di natura privatistica già presenti
nell’ordinamento la possibilità di rilascio, da parte del Ministero
dell’economia e delle finanze, di una garanzia statale a favore dei depositanti
delle banche italiane.
L’articolo 5 reca le disposizioni di attuazione delle norme del
decreto-legge medesimo, la copertura finanziaria degli interventi di garanzia
statale sui depositi, nonché sui finanziamenti erogati dalla Banca d’Italia per
fronteggiare gravi crisi di liquidità. La copertura finanziaria degli eventuali
oneri derivanti dalla concessione delle garanzie statali è posta a valere sulle
risorse del Fondo di riserva per le
spese obbligatorie e di ordine.
L’articolo 6 dispone l’immediata entrata in vigore del provvedimento.
Il
decreto-legge n. 157/2008
Il
decreto-legge completa gli strumenti già previsti con il decreto-legge 9
ottobre 2008, n. 155, al fine, in particolare, di riattivare il funzionamento
del mercato dei prestiti interbancari, in linea con gli indirizzi approvati dai
Capi di Stato e di Governo dei Paesi aderenti all'euro nel vertice di Parigi
del 12 ottobre 2008.
L’articolo
1 prevede, in generale, una garanzia dello Stato sulle passività delle
banche e un meccanismo di operazioni di scambio tra titoli di Stato e strumenti
finanziari detenuti dalle banche. Si autorizza inoltre il Ministero
dell'economia e delle finanze, fino al 31 dicembre 2009, a
concedere la garanzia dello Stato sulle operazioni stipulate da banche
italiane, al fine di ottenere la temporanea disponibilità di titoli
utilizzabili per operazioni di rifinanziamento presso l'Eurosistema.
L’articolo 2 affida a decreti di natura non regolamentare del
Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Banca d'Italia, il compito di stabilire criteri,
condizioni e modalità di attuazione del presente decreto. La copertura
finanziaria degli eventuali oneri derivanti dalle garanzie concesse dallo Stato
sulle passività delle banche e sulle operazioni stipulate dalle banche è posta
a valere sulle risorse del Fondo di
riserva per le spese obbligatorie e di ordine.
L’articolo 3 dispone l’immediata entrata in vigore del provvedimento.
Tipologia
del provvedimento
Si tratta di due
disegni di legge di conversione di
decreti-legge tra loro connessi, all’esame abbinato della Camera in
prima lettura.
I due disegni di legge
di conversione non sono corredati né della relazione sull’analisi
tecnico-normativa (ATN) né della relazione sull’analisi di impatto della
regolamentazione (AIR).
Precedenti
decreti-legge sulla stessa materia
Non risultano
precedenti provvedimenti d’urgenza legati a situazioni di crisi nel sistema
creditizio.
Collegamento
con lavori legislativi in corso
Nulla da rilevare.
Specificità
ed omogeneità delle disposizioni
Il decreto-legge n.
155/2008 reca una organica serie di misure urgenti volte ad arginare la crisi
del sistema creditizio, integrate dal successivo decreto-legge n. 157/2008.
Coordinamento
con la legislazione vigente e semplificazione
Disposizioni
derogatorie
I
decreti-legge in esame incidono, anche in via derogatoria, su disposizioni del
testo unico bancario di cui al decreto legislativo n. 385 del 1993 e del testo
unico della finanza di cui al decreto legislativo n. 58 del 1998. Derogano
inoltre agli articoli 1264, 1265 e 2800 del codice civile e agli articoli 1,
comma 1, lettera q), e 2, comma 1, lettera b), del decreto
legislativo 21 maggio 2004, n. 170, nonché – in maniera più generica – alla
legislazione vigente in materia di emissione di titoli di Stato ed alla norme di
contabilità dello Stato.
Modalità
di reperimento delle risorse finanziarie
Riguardo
alle modalità di reperimento delle risorse finanziarie di cui ai commi 7 e 8 dell’articolo 1 del decreto-legge n. 155/2008, si osserva come la
procedura prevista abbia un carattere innovativo anche rispetto alle recenti
disposizioni previste in materia di flessibilità di bilancio dall’articolo 60
del decreto-legge n. 112 del 2008, posto che si demanda ad un DPCM da
trasmettere al Parlamento e alla Corte dei Conti l’individuazione delle
riduzioni di dotazioni finanziarie stabilite nella legge di bilancio e di
singole autorizzazioni legislative di spesa. Con riferimento alla possibilità
di emettere titoli del debito pubblico, si osserva, inoltre, come tale modalità
di copertura, che non rientra tra le modalità di copertura finanziaria delle
leggi tipizzate dall’articolo 11-ter
della legge di contabilità generale, sia stata utilizzata in passato per far
fronte ad esigenze di carattere straordinario; andrebbero comunque valutati gli
effetti delle eventuali emissioni di titoli sull’andamento della spesa per
interessi e sulle previsioni relative alla riduzione del debito pubblico in
rapporto al PIL.
Si segnala in
proposito che il Comitato per la legislazione, nei pareri sui disegni di legge
di conversione dei decreti-legge n. 93/2008 e n. 112/2008, ha avuto modo di
segnalare – in riferimento alla possibilità di rimodulare le spese con decreti
ministeriali – che tale modalità di rimodulazione prefigura “uno strumento di
intervento su spese legislativamente previste non avente carattere di fonte
normativa di rango primario”.
Riferimenti normativi
All’articolo 2, comma 1, ove si richiamano
“ gli articoli 70, e seguenti” andrebbe
valutata l’opportunità di specificare in dettaglio a quali articoli del
testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto
legislativo n. 385/1993, si intenda fare riferimento.
Chiarezza
e proprietà della formulazione del testo
All’articolo 1 del decreto-legge n.
155/2008 andrebbe valutata l’opportunità
di integrare i contenuti del comma
1, secondo periodo, e del comma 2,
atteso che tali disposizioni fissano le condizioni per la partecipazione a
sottoscrizioni di aumenti di capitale da parte del Ministero dell’economia,
mentre il primo periodo del comma 1 contempla anche la possibilità
che il ministero si limiti a garantire gli aumenti di capitale delle banche
italiane.
L’articolo 5, comma 1 del decreto-legge n. 155/2008 e l’articolo 2, comma 1 del decreto-legge
n. 157/2008 demandano a decreti del Ministro dell’economia e delle finanze, emanati
previo parere della Banca d’Italia e di natura
non regolamentare, rispettivamente:
-
criteri, condizioni e modalità di sottoscrizione
degli aumenti di capitale e di concessione della garanzia statale, nonché di attuazione
del decreto-legge;
-
l'adozione delle disposizioni di attuazione che
specifichino criteri, condizioni e modalità delle operazioni ivi previste e
della garanzia dello Stato.
Data l’ampiezza di
contenuto dei decreti di cui si prevede l’emanazione, che afferiscono a materia
di competenza esclusiva dello Stato (tutela del risparmio e mercati
finanziari), per la quale non opera la limitazione di cui all’articolo 117,
sesto comma, della Costituzione, andrebbe
valutata l’opportunità di verificare la congruità dello strumento prescelto,
con specifico riguardo alla natura non
regolamentare.
