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Il decreto-legge in esame reca disposizioni urgenti per la proroga delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia (Capo I, articoli 1-6), degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di ricostruzione e partecipazione alle iniziative delle organizzazioni internazionali per il consolidamento dei processi di pace e di stabilizzazione (capo II, articoli 7-9), nonché disposizioni finali (Capo III, articoli 10 e 11).

■ Il capo I:

• provvede alla proroga delle missioni internazionali delle forze armate e delle forze dipolizia(articolo 1);

•  reca le norme sul personale impegnato nelle missioni (articolo 2), nonché quelle in materia penale (articolo 3) e contabile (articolo 4). L’articolo 5 reca varie disposizioni relative all’Amministrazione della difesa; l’articolo 6 modifica in più punti l’articolo 5 del decreto-legge n. 107 del 2011, in materia di misure di contrasto alla pirateria.

■ Al capo II:

• gli articoli 7 e 8 sono dedicati essenzialmente alle iniziative di cooperazione in favore di Afghanistan, Iraq, Libano, Libia (e Paesi ad essa limitrofi), Myanmar, Pakistan, Somalia, Sudan e Sud Sudan.

• l’articolo 9 disciplina il regime degli interventi, prevedendo, tra l’altro, la possibilità, per il Ministero degli affari esteri, di ricorrere ad acquisti e lavori in economia, anche in deroga alle disposizioni di contabilità generale dello Stato, nei casi di necessità ed urgenza e per le finalità e nei limiti temporali stabiliti dall’articolo in esame.

Il capo III si compone degli articoli 10 e 11, riguardanti – rispettivamente – la copertura finanziaria del provvedimento e la sua entrata in vigore.

 

Tipologia del provvedimento

Si tratta di un disegno di legge di conversione di un decreto-legge, all’esame della Camera in prima lettura.

Il disegno di legge è corredato della relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN), ma non della relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR). La relazione illustrativa, in conformità a quanto disposto dall’articolo 9 del DPCM 11 settembre 2008, n. 170, dà conto della disposta esenzione dall’analisi di impatto della regolamentazione, «in ragione della straordinaria necessità e urgenza dell'intervento legislativo, determinata dalla scadenza, al 31 dicembre 2011, del termine previsto dal precedente provvedimento di proroga delle missioni internazionali e dalla conseguente necessità di fornire in tempi brevi adeguata copertura giuridica e finanziaria all'azione dei contingenti militari e del personale appartenente alle Forze di polizia e ai Ministeri degli affari esteri e della giustizia, impiegati nelle diverse aree geografiche.

L'opzione regolatoria, in relazione alla quale non sussiste possibilità di opzione alternativa, trova giustificazione sia in considerazione dei risvolti finanziari, in quanto le spese connesse agli interventi e alle missioni disciplinati dal provvedimento risultano eccedenti rispetto agli ordinari stanziamenti di bilancio, sia con riguardo alla necessità di adattare la normativa vigente alle esigenze connesse con le missioni, in quanto non è prevista una disciplina uniforme stabile da applicare in tali circostanze.

L'intervento normativo non determina effetti sulle attività dei cittadini e delle imprese. Poiché le attività oggetto di disciplina sono già svolte dalle amministrazioni interessate, le modalità attuative correlate all'intervento non comportano la necessità di creare nuove strutture organizzative o di modificare quelle esistenti».

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Nelle precedenti legislature, sulla materia delle missioni internazionali di pace sono stati emanati numerosi decreti-legge, che hanno, di volta in volta, autorizzato la partecipazione italiana a nuove missioni militari internazionali ovvero prorogato i termini per ciascuna delle missioni internazionali in corso, generalmente per un periodo semestrale.

Nella legislatura in corso, sono stati adottati i decreti-legge:

-        22 settembre 2008, n. 147, recante disposizioni urgenti per assicurare la partecipazione italiana alla missione di vigilanza dell’Unione europea in Georgia e 29 settembre 2008, n. 150, recante proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali per l'anno 2008. Durante il procedimento di conversione, i contenuti del secondo decreto sono stati trasfusi nel disegno di legge di conversione del primo. Si tratta della legge di conversione 20 novembre 2008, n. 183;

-        30 dicembre 2008, n. 209, recante proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 febbraio 2009, n. 12;

-        1° luglio 2009, n. 78, recante provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini, il cui articolo 24, ai commi da 1 a 72, soppressi durante l’iter parlamentare, disponeva la proroga delle missioni internazionali. La proroga fino al 31 ottobre 2009 è stata poi disposta dalla legge 3 agosto 2009, n. 108;

-        4 novembre 2009, n. 152, recante disposizioni urgenti per la proroga degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia;

-        1° gennaio 2010, n. 1, recante disposizioni urgenti per la proroga degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia e disposizioni urgenti per l'attivazione del Servizio europeo per l'azione esterna e per l'Amministrazione della Difesa;

-        6 luglio 2010, n. 102, recante proroga degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace, di stabilizzazione e delle missioni internazionali delle forze armate e di polizia;

-        29 dicembre 2010, n. 228, recante proroga degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace, di stabilizzazione e delle missioni internazionali delle forze armate e di polizia;

-        12 luglio 2011, n. 107, recante proroga delle missioni internazionali delle forze armate e di polizia e disposizioni per l'attuazione delle Risoluzioni 1970 (2011) e 1973 (2011) adottate dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, nonché degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione. Misure urgenti antipirateria.

 

Collegamento con lavori legislativi in corso

Le Commissioni riunite III Affari esteri e IV Difesa della Camera hanno avviato l’esame in sede referente delle proposte di legge C. 1213, C. 1820 e C. 2605, volte a introdurre una complessiva ed organica normativa di riferimento sul trattamento economico e giuridico del personale impegnato nelle missioni, nonché a disciplinare la procedura da adottare per l’invio dei militari all’estero. Ai fini dell’istruttoria legislativa su tali proposte di legge, le due Commissioni hanno svolto un’indagine conoscitiva ed hanno quindi istituito un comitato ristretto.

Le Commissioni riunite II Giustizia e IV Difesa del Senato hanno iniziato l’esame del disegno di legge governativo n. 2099, recante delega al Governo per l’emanazione del codice penale delle missioni militari all’estero, cui è stata abbinata la proposta di legge n. 335, recante delega al Governo per la riforma del codice penale militare di pace e introduzione dell’articolo 4-bis della legge 7 maggio 1981, n. 180, concernente l’ufficio militare di sorveglianza. Il disegno di legge governativo è stato adottato come testo base nella seduta del 28 giugno 2011.

 

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Le disposizioni recate dal decreto-legge nel complesso appaiono omogenee, essendo volte a prorogare la partecipazione di personale italiano alle missioni internazionali in corso di svolgimento e a disciplinarne gli specifici profili anche mediante rinvio a norme vigenti. Connessi ma non del tutto omogenei con l’ambito del decreto appaiono:

l’articolo 5, che reca varie disposizioni relative all’Amministrazione della difesa (previsione di una riserva nelle assunzioni a favore degli arsenali e stabilimenti militari; personale del Corpo del genio navale della Marina militare; Agenzia industrie difesa; programmi di investimento; sviluppo tecnologico nel settore aeronautico);

l’articolo 6, che modifica in più punti l’articolo 5 del decreto-legge n. 107 del 2011, in materia di misure di contrasto alla pirateria;

l’articolo 8, comma 4, nella parte in cui  dispone il finanziamento del fondo del NATO-Russia Council, destinato al settore elicotteristico (peraltro la disposizione appare estranea anche al contenuto dell’articolo, che riguarda, come indica la rubrica, il “Sostegno ai processi di ricostruzione e partecipazione alle iniziative delle organizzazioni internazionali per il consolidamento dei processi di pace e di stabilizzazione”);

l’articolo 8, comma 7, che reca uno stanziamento a favore dello Staff College con sede in Torino (si tratta di un organismo che – esplicita la disposizione – è “finalizzato a sostenere le attività rivolte alla formazione e all'aggiornamento del personale che presta servizio, ovvero da inserire, presso gli organismi internazionali dell'Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU)”;

l’articolo 8, comma 15, che assegna un contributo straordinario al Comitato Atlantico Italiano.

Infine, l’articolo 8, comma 13, nell’autorizzare una spesa per il rafforzamento delle misure di sicurezza attiva, passiva nonché per la messa in sicurezza informatica delle sedi diplomatico-consolari situate in aree ad alta conflittualità e nel rifinanziare il fondo di cui all'articolo 3, comma 159, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, destinato alla messa in sicurezza delle sedi diplomatico-consolari, degli Istituti di Cultura e delle istituzioni scolastiche all'estero poste in Paesi a rischio, reca misure che appaiono disomogenee rispetto ai contenuti dell’articolo, come indicati dalla rubrica già riportata.

 

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

Coordinamento con disposizioni vigenti

Il disegno di legge in esame, nell’autorizzare o prorogare la partecipazione italiana alle missioni internazionali in corso di svolgimento, reca numerosi rinvii alla legislazione vigente, secondo un procedimento consueto nei decreti-legge in materia, in conseguenza della carenza – rilevata più volte dal Comitato per la legislazione in occasione dell’esame di analoghi decreti-legge, anche nella legislatura in corso (da ultimo nel parere sul decreto-legge n. 1/2010) - di una normativa unitaria che regolamenti i profili giuridico-economici delle missioni stesse. La medesima carenza viene segnalata nella relazione sull’analisi tecnico-normativa allegata al provvedimento in esame.

Si segnala in proposito che gli elementi essenziali della disciplina di carattere generale potrebbero rinvenirsi nella legge n. 108 del 2009, cui, ad esempio, si rinvia per alcuni aspetti in materia di personale; per la disciplina in materia penale il provvedimento in esame perpetua, invece, la lunga e complessa catena di rinvii normativi ai decreti-legge n. 152 del 2009 e n. 209 del 2008 che, a sua volta, contiene anche ulteriori rinvii al codice penale militare di pace ed alla peculiare disciplina in materia di missioni militari recata dal decreto-legge n. 421 del 2001.

 

Modifiche non testuali

L’articolo 5, comma 3 integra in maniera non testuale, relativamente ai programmi di investimento di interesse dell’Amministrazione della difesa, la disciplina sull’attuazione di disposizioni legislative autorizzatrici di contributi pluriennali, di cui all’articolo 4, comma 177-bis, della legge 24 dicembre 2003, n. 350.

L’articolo 9, comma 1, secondo periodo reca una disposizione di natura ordinamentale, volta ad aggiornare in maniera non testuale il disposto della legge n. 49 del 1987, recante Nuova disciplina della cooperazione dell'Italia con i Paesi in via di sviluppo, alla luce della nomina del Ministro per la cooperazione internazionale e l’integrazione. Andrebbe valutata l’opportunità di chiarire la portata normativa dell’inciso iniziale “Fatto salvo quanto previsto dalla legge 26 febbraio 1987, n. 49”).

 

Coordinamento con il codice dell’ordinamento militare

La relazione per l’analisi tecnico-normativa segnala che “nell’ambito delle disposizioni che disciplinano le missioni previste dal presente decreto sono previsti rinvii a disposizioni che, originariamente previste da fonti diverse, sono attualmente riprodotte nel codice dell’ordinamento militare, di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, e nel testo unico delle disposizioni regolamentari dell’ordinamento militare, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 2010, n. 90, recanti il riassetto delle disposizioni legislative e regolamentari sull’ordinamento militare. I rinvii in parola, ai sensi dell’articolo 2115 del codice dell’ordinamento militare, debbono intendersi effettuati alle corrispondenti disposizioni dello stesso codice dell’ordinamento militare e del testo unico delle disposizioni regolamentari dell’ordinamento militare”.

 

Disposizioni in deroga

Alcune disposizioni recano deroghe alla legislazione vigente, individuate nella relazione per l’analisi tecnico-normativa. Sono rintracciabili le seguenti categorie di deroghe:

•      deroghe esplicite;

•      deroghe effettuate tramite il richiamo alla normativa vigente in materia di missioni militari, finalizzato al mantenimento anche per il periodo disciplinato dal provvedimento in esame delle deroghe da essa già previste per precedenti periodi;

•      deroghe implicite.

Si rammenta in proposito che l’articolo 13-bis della legge n. 400/1988, introdotto dalla legge n. 69/2009, dispone tra l’altro (comma 1, lettera a) ) che il Governo, nell’ambito delle proprie competenze, provvede “a che ogni norma che sia diretta a sostituire, modificare o abrogare norme vigenti ovvero a stabilire deroghe indichi espressamente le norme sostituite, modificate, abrogate o derogate”. Il comma 2 del medesimo articolo precisa: “Le disposizioni della presente legge in materia di chiarezza dei testi normativi costituiscono princìpi generali per la produzione normativa e non possono essere derogate, modificate o abrogate se non in modo esplicito”.

A titolo esemplificativo:

• deroghe esplicite – rispettivamente specifica e generica – sono contenute nell’articolo 8, comma 14 (all’articolo 181, comma 1 del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18), nonché all’articolo 1, comma 15  e all’articolo 9, comma 2 (alle disposizioni di contabilità generale dello Stato). In qualche caso, la deroga viene esplicitata con il ricorso alla formula: “non si applicano le disposizioni di cui….” (per esempio: articolo 8, comma 13);

• deroghe effettuate tramite il richiamo alla normativa vigente in materia di missioni militari sono contenute soprattutto negli articoli:

-             2, comma 1, che richiama l’articolo 3, commi da 1 a 9, della legge 3 agosto 2009, n. 108. Le disposizioni richiamate recano numerose deroghe in materia di trattamento del personale in missione;

-             3, che richiama l’articolo 5 del decreto-legge n. 209 del 2008, che prevede deroghe, tra l’altro, alle disposizioni sulla competenza territoriale dei tribunali militari, sulla procedura penale militare, al codice penale ed al codice di procedura penale;

-             4, comma 1, in materia contabile, che tramite il rinvio all’articolo 5, commi 1 e 2, del decreto-legge n. 152/2009 dispone in deroga alle norme di contabilità generale dello Stato ed all’articolo 3, comma 82, della legge n. 244/2007;

• alcune delle deroghe operate tramite rinvio a precedenti disposizioni sono implicite: a titolo esemplificativo, l’articolo 3, comma 8 della legge n. 108/2009 (richiamato dall’articolo 2, comma 1), prevedendo la possibilità del prolungamento della ferma dei volontari in ferma prefissata di un anno, deroga implicitamente all’articolo 11, comma 3, della legge 23 agosto 2004, n. 226, il quale prevede che il periodo di ferma possa essere prolungato solo in caso di partecipazione ai concorsi per il reclutamento dei volontari in ferma prefissata quadriennale.

L’articolo 2, comma 3, in materia di compenso forfettario di impiego per il personale che partecipa alle missioni militari,  contiene una deroga all’articolo 9, comma 3 del decreto del Presidente della Repubblica 11 settembre 2007, n. 171, “Recepimento del provvedimento di concertazione per il personale non dirigente delle Forze armate (quadriennio normativo 2006-2009 e biennio economico 2006-2007)”.

L’articolo 9, comma 7 prevede una deroga al principio generale di non discriminazione nelle assunzioni pubbliche statuito dall’articolo 7 del decreto legislativo n. 165 del 2001.

 

Efficacia retroattiva

L’articolo 1, comma 16 reca disposizioni concernenti la missione in Libia con riguardo al periodo 1° ottobre – 31 dicembre 2011, provvedendo alla copertura finanziaria dei relativi oneri e disponendo che al personale impegnato nella medesima missione si applicano (evidentemente, sempre con efficacia retroattiva, visto che altrimenti non sarebbe necessario ripeterlo in un articolo che riguarda peraltro la copertura finanziaria) le disposizioni di cui all’articolo 6, commi 1, 2, lettera c) e 3 (in materia di personale) del decreto-legge n. 107 del 2011.

Andrebbe valutata l’opportunità di chiarire se l’articolo 3 – in base al quale alle missioni internazionali di cui al decreto si applicano in materia penale le disposizioni di cui all'articolo 5 del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 209, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 febbraio 2009, n. 12, e successive modificazioni, e all'articolo 4, commi 1-sexies e 1-septies, del decreto-legge 4 novembre 2009, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 dicembre 2009, n. 197 – abbia efficacia retroattiva con riferimento alla missione in Libia, anche tenendo conto del disposto dell’articolo 25 della Costituzione, in base al quale “Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso”.

 

Richiami normativi

Il decreto-legge reca taluni richiami normativi generici o imprecisi. A titolo esemplificativo:

• l’articolo 7, comma 3 fa riferimento alla legge 12 novembre 2011, n. 18, in luogo della legge 12 novembre 2011, n. 183;

l’articolo 9, comma 5 richiama alcune disposizioni sul regime degli interventi “per quanto non diversamente previsto”.

 

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

L’articolo 7, comma 2 demanda al Ministro degli affari esteri ed al Ministro per la cooperazione internazionale e l’integrazione l’identificazione delle “misure volte ad agevolare l'intervento di organizzazioni non governative che intendano operare in Pakistan e in Afghanistan per fini umanitari”, con formula che appare generica in relazione sia allo strumento da utilizzare per l’identificazione di tali misure sia alla loro natura.

L’articolo 7, comma 3 dispone la spesa di euro 33.300.000 nonché “la spesa di euro 2.000.000 per la realizzazione di programmi integrati di sminamento umanitario, di cui alla legge 7 marzo 2001, n. 58, anche in altre aree e territori”. Tale disposizione consente quindi di realizzare gli interventi di sminamento umanitario e di bonifica di aree con residuati bellici esplosivi (di cui alla legge n. 58/2001) non soltanto nei Paesi destinatari delle iniziative di cooperazione previste dal comma in esame, ma anche in altri. La disposizione continua prevedendo che “nell’ambito dello stanziamento di euro 33.300.000 il Ministro degli affari esteri e il Ministro per la cooperazione internazionale e l’integrazione, con decreto, possono, a decorrere dal 1° gennaio e fino al 31 dicembre 2012, destinare risorse, fino ad un massimo del quindici per cento, per iniziative di cooperazione in altre aree di crisi, per le quali emergano urgenti necessità di intervento nel periodo di applicazione delle disposizioni di cui al presente decreto”. Si opera così una sorta di delegificazione spuria, autorizzando il Ministro degli affari esteri e il Ministro per la cooperazione internazionale e l’integrazione ad utilizzare a destinare parte dello stanziamento complessivo per ulteriori iniziative di cooperazione in altre aree di crisi. Analogo rilievo può essere formulato in relazione al secondo periodo del comma 1 dell’articolo 8, in base al quale, nell’ambito dello stanziamento previsto dal primo periodo per gli interventi a sostegno dei processi di ricostruzione e di stabilizzazione nei Paesi in situazione di fragilità, di conflitto o post-conflitto e per il contributo all'Unione per il Mediterraneo, «il Ministro degli affari esteri, con proprio decreto, può destinare risorse per iniziative in altre aree di crisi, per le quali emergano urgenti necessità di intervento nel periodo di vigenza del presente decreto».

L’articolo 8, comma 5 reca un’autorizzazione di spesa volta ad assicurare la partecipazione italiana alle iniziative PESC-PSDC e – con formulazione generica – “a quelle di altre organizzazioni internazionali”.

L’articolo 8, comma 14 contiene la seguente disposizione, formulata in modo incompleto: “il predetto funzionario può avvalersi del supporto di due unità da reperire in loco non superiore a quello di applicazione delle disposizioni di cui al presente decreto”.

L’articolo 9, comma 8 reca una disposizione di cui andrebbe chiarita la portata normativa, in quanto dispone che “sono convalidati gli atti adottati, le attività svolte e le prestazioni effettuate dal 1° gennaio 2012 fino alla data di entrata in vigore del presente decreto, conformi alla disciplina contenuta nel presente articolo”. Si segnala infatti che il decreto-legge, pubblicato nella “Gazzetta Ufficiale” del 29 dicembre 2011, è entrato in vigore il giorno stesso.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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File: CI138.doc