Politiche dell’Unione europea
Ricapitalizzazione degli istituti finanziari
Il 5 dicembre 2008 la Commissione europea ha adottato gli orientamenti sulla ricapitalizzazione degli istituti finanziari da parte degli Stati membri nell’attuale situazione di crisi finanziaria.
Il documento – che non ha in sé carattere giuridicamente vincolante – definisce tuttavia i parametri ai quali la Commissione intende attenersi per valutare, sotto il profilo della compatibilità con le norme relative agli aiuti di Stato, i provvedimenti che gli Stati membri hanno adottato o adotteranno in difesa delle istituzioni finanziarie rilevanti per i sistemi nazionali.
Gli orientamenti – che saranno applicati sia ai nuovi regimi di ricapitalizzazione sia per l’adeguamento dei regimi esistenti – precisano ed integrano i criteri generali già enunciati nella comunicazione della Commissione del 13 ottobre 2008 relativa all’applicazione della normativa sugli aiuti di Stato alle misure prese nei confronti di istituzioni finanziarie nel contesto della crisi finanziaria globale.
Tale ultimo documento individua nei meccanismi di ricapitalizzazione delle istituzioni finanziarie una delle misure sistemiche che gli Stati membri possono adottare per mantenere la stabilità e il corretto funzionamento dei mercati finanziari, demandando ad un’ulteriore apposita comunicazione la definizione di criteri specifici di ammissibilità.
Obiettivi
Gli orientamenti richiamano l’attenzione, in via preliminare, sugli obiettivi che devono essere perseguiti dalle misure di ricapitalizzazione degli istituti finanziari:
· garantire il ritorno della stabilità finanziaria e della fiducia necessaria per incoraggiare i prestiti interbancari nonché la possibilità di assorbire le perdite e di ridurre i rischi di insolvenza;
· assicurare crediti all’economia reale, evitando al contempo che le difficoltà dei mercati finanziari abbiano ripercussioni sugli altri settori economici;
· affrontare il rischio sistemico di insolvenza a breve termine da partedelle banche imputabile al loro modello economico e alla loro strategia di investimento.
Considerato che qualsiasi operazione di ricapitalizzazione è suscettibile di produrre distorsioni sotto il profilo della concorrenza, la Commissione rileva che gli obiettivi delle misure di ricapitalizzazione devono essere conciliati con le seguenti considerazioni in materia di concorrenza:
· garantire una concorrenza leale tra Stati membri, evitando che essi forniscano alle proprie banche un indebito vantaggio competitivo e creino difficoltà per le economie degli Stati membri che non procedono ad operazioni di ricapitalizzazione;
· garantire una concorrenza leale tra le banche: ad avviso della Commissione regimi di ricapitalizzazione accessibili a tutte le banche all’interno di uno stesso Stato membro, senza prevedere un adeguato criterio di differenziazione tra banche beneficiarie in virtù del loro profilo di rischio, può conferire un indebito vantaggio alle banche in difficoltà strutturale rispetto alle banche fondamentalmente solide ed efficienti;
· garantire il ritorno ad un normale funzionamento del mercato: la ricapitalizzazione pubblica e, in particolare, la remunerazione del capitale pubblico investito non dovrebbero produrre l’effetto di porre in una posizione meno competitiva le banche che ricercano capitali sul mercato. Pertanto gli apporti di capitale statale devono essere limitati allo stretto necessario e non devono consentire al beneficiario di avviare strategie commerciali aggressive che sarebbero incompatibili con gli obiettivi della ricapitalizzazione.
Princìpi
Gli orientamenti stabiliscono alcuni princìpi ai quali è necessario attenersi all’atto dell’adozione dei regimi di ricapitalizzazione, precisando in particolare i criteri di valutazione della remunerazione del capitale pubblico investito e la necessità di prevedere garanzie.
Quale criterio generale, la Commissione precisa che quanto maggiore è la remunerazione del capitale pubblico investito minore è la necessità di garanzie.
L’applicazione delle garanzie sarà basata su una valutazione proporzionale che tenga conto di tutti i fattori rilevanti e, in particolare, dell’entità dell’apporto di capitale pubblico e del profilo di rischio della banca beneficiaria: mentre le banche con un profilo di rischio molto basso potrebbero avere bisogno di garanzie molto limitate, in presenza di un profilo di rischio più alto la necessità di tali garanzie aumenta. Precisa inoltre che, allorché gli Stati membri ricorrono alla ricapitalizzazione allo scopo di finanziare l’economia reale, essi sono tenuti ad assicurare che l’aiuto persegua effettivamente tale obiettivo, associando alla ricapitalizzazione, conformemente alle pertinenti normative nazionali, garanzie nazionali effettive tali da assicurare che il capitale statale venga usato per fornire crediti all’economia reale.
Ricapitalizzazione ai tassi correnti di mercato
La Commissione riterrà compatibile la remunerazione del capitale pubblico fissata nell’accordo laddove gli apporti di capitale statale vengano effettuati a pari condizioni con una significativa partecipazione degli investitori privati (30% o più). Considerato che questo tipo di operazione presenta rischi limitati sotto il profilo della concorrenza, in linea di principio la Commissione non richiederà garanzie ex ante in materia di concorrenza o incentivi per favorire l’uscita dal regime di ricapitalizzazione delle banche interessate.
Ricapitalizzazione temporanea delle banche fondamentalmente solide
Gli orientamenti precisano che in presenza di istituti finanziari fondamentalmente solidi, la remunerazione globale del capitale pubblico investito deve essere valutata sulla base dei seguenti elementi:
· la situazione di mercato di ogni singolo istituto finanziario beneficiario, compresi il profilo di rischio e il grado di solvibilità;
· le caratteristiche dello strumento prescelto, il rischio e le modalità di pagamento;
· gli incentivi per uscire dal regime di ricapitalizzazione;
· un adeguato tasso di interesse di riferimento privo di rischio. Ad avviso della Commissione la ricapitalizzazione delle banche fondamentalmente solide può essere operata a tassi inferiori a quelli di mercato, purché esse accettino condizioni di restituzione del capitale o di conversione dell’aiuto idonee a riconoscere il carattere temporaneo dell’impegno dello Stato nonché l’impegno a non utilizzare il capitale statale per azioni strategiche di ampia portata. Al tempo stesso, il rendimento globale del capitale pubblico non dovrebbe discostarsi troppo dai prezzi correnti di mercato per evitare che il rischio venga sottovalutato come è avvenuto prima della crisi, nonché per incentivare l’uscita dal regime di ricapitalizzazione ed evitare di escludere dalla ricapitalizzazione il settore privato.
Ricapitalizzazioni per il salvataggio di altre banche
Gli orientamenti assoggettano le ricapitalizzazioni di banche che non sono fondamentalmente solide a criteri più restrittivi:
· la remunerazione del capitale dovrebbe riflettere il profilo di rischio del beneficiario ed essere quindi più elevata di quella prevista per le banche fondamentalmente solide. E’ fatta salva la facoltà per le autorità di supervisione di adottare misure urgenti laddove necessario in caso di ristrutturazioni. Nel caso in cui sia impossibile fissare il tasso di remunerazione ai livelli corrispondenti al profilo di rischio della banca, essi dovrebbero in ogni caso essere vicini a quelli richiesti per una banca dello stesso tipo alle normali condizioni di mercato;
· l’uso del capitale statale per queste banche può essere accettato solo a condizione che, entro sei mesi dall’avvio della ricapitalizzazione, si proceda ad una liquidazione delle stesse o ad una completa ristrutturazione e, se necessario, ad un cambio della gestione aziendale. Le misure adottate a tal fine dovranno essere valutate in base agli orientamenti per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà[1];
· fino alla restituzione del capitale pubblico, nelle fasi di salvataggio e di ristrutturazione dovrebbero essere richieste alle banche in difficoltà garanzie che comprendano in linea di massima: una restrizione nella distribuzione dei dividendi (compreso un divieto di distribuzione almeno durante il periodo di ristrutturazione), restrizioni alla remunerazione dei dirigenti o alla distribuzione dei bonus, l’obbligo di ripristinare e di mantenere un tasso di solvibilità elevato compatibile con l’obiettivo della stabilità finanziaria, una scadenza per la restituzione della sovvenzione statale;
· in casi debitamente giustificati, per le banche in difficoltà strutturale è ammissibile una remunerazione a breve termine del capitale pubblico più bassa a condizione che a lungo termine il costo dell’intervento pubblico a loro favore si rifletta nella ristrutturazione necessaria per favorire il ritorno all’efficienza e che le conseguenze in termini di competitività dell’aiuto concesso si riflettano in misure compensative.
Incentivi a restituire il capitale statale
Gli orientamenti sottolineano la necessità che gli aiuti di Stato destinati alle ricapitalizzazioni delle banche siano proporzionati, temporanei e concepiti in modo tale che le banche siano incentivate a restituire il capitale allo Stato non appena lo consentano le condizioni di mercato, sostituendo i capitali statali con quelli privati. A tal fine, secondo la Commissione, sono possibili diverse opzioni:
· la fissazione di una remunerazione abbastanza elevata per il capitale pubblico investito;
· l’aumento della remunerazione globale mediante una opzione di dont (o di acquisto) ovvero altre clausole di rimborso o meccanismi intesi ad aumentare la parte del capitale privato (ad esempio subordinando il pagamento dei dividendi ad una remunerazione obbligatoria dello Stato che aumenti col passare del tempo);
· una restrizione nella distribuzione dei dividendi. Ad avviso della Commissione tali restrizioni non sono necessarie qualora il livello dei prezzi rifletta correttamente il profilo di rischio delle banche e le clausole di incremento dei tassi o meccanismi analoghi offrano incentivi sufficienti per uscire dal regime di ricapitalizzazione e l’entità della ricapitalizzazione stessa sia limitata. La Commissione ritiene altresì necessario procedere al pagamento dei dividendi allorché ciò costituisca un incentivo per fornire nuovo capitale di rischio alle banche fondamentalmente solide.
Riesame degli effetti della ricapitalizzazione
Gli orientamenti sottolineano la necessità di procedere a scadenze regolari ad un riesame degli effetti della ricapitalizzazione e della situazione dei beneficiari, prevedendo, laddove necessario, piani di ristrutturazione.
In particolare, sei mesi dopo l’adozione di un regime di ricapitalizzazione, gli Stati membri sono tenuti a presentare alla Commissione una relazione dettagliata sull’attuazione delle misure adottate.
Nell’ambito del riesame la Commissione valuterà, tra l’altro, la necessità di mantenere le garanzie riservandosi, in funzione dell’evoluzione delle condizioni di mercato, di richiedere una revisione delle garanzie che corredano le misure per assicurare che l’aiuto sia limitato allo stretto necessario, anche in termini di durata, in funzione della crisi corrente.
La Commissione ricorda che se una banca considerata inizialmente fondamentalmente solida si trova in difficoltà dopo la ricapitalizzazione, è necessario notificare un piano di ristrutturazione della stessa.
Aiuti già autorizzati
Gli orientamenti ricordano che allo stato attuale la Commissione ha già autorizzato, in conformità ai princìpi fissati nella citata comunicazione del 13 ottobre, schemi di ricapitalizzazione in tre Stati membri (Regno Unito, Germania e Grecia), oltre ad alcune misure di ricapitalizzazione individuale. Successivamente all’adozione degli orientamenti in esame, la Commissione ha altresì autorizzato il regime di ricapitalizzazione degli istituti finanziari adottato dalle autorità francesi, austriache e slovene.
Si segnala che peraltro il 14 novembre 2008 la Commissione europea ha autorizzato anche il regime italiano di garanzia delle passività e le operazioni temporanee di scambio per gli istituti di credito, di cui al decreto-legge n. 155/2008 (convertito con modificazioni dalla legge n. 190/2008), che era stato notificato dal governo italiano il 17 ottobre 2008 (la decisione della Commissione non è ancora stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale dell’UE).
La Commissione ha considerato le misure in questione conformi alle disposizioni dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), del TCE, in forza del quale possono considerarsi compatibili con il mercato comune gli aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro.
Secondo la Commissione, infatti, il decreto-legge n. 155/2008 prevede un accesso non discriminatorio, è limitato nel tempo e nel campo di applicazione ed introduce misure di salvaguardia adeguate per limitare le distorsioni della concorrenza. In ogni caso, l'Italia si è impegnata ad una rinotifica in caso di un’eventuale necessità di estendere le misure oltre sei mesi dall'entrata in vigore del regime, in funzione dell’andamento dei mercati finanziari.
Le misure di ricapitalizzazione notificate dal governo italiano contestualmente al regime di garanzia delle passività precedentemente descritto, saranno invece oggetto di una decisione separata da parte della Commissione.
XVI legislatura – Bollettino Politiche dell'Unione europea n. 25, 16 Dicembre 2008