22 novembre 2012			n. 454/0
	Linee guida generali per l’individuazione delle missioni delle amministrazioni pubbliche Schema di Decreto n. 510 (art. 11, co. 1, lettera a) e co. 3, D.Lgs. n. 91/2011) Elementi per l’istruttoria normativa

 

 

Presupposti normativi

Lo schema di decreto n. 510 si inserisce nell'ambito della procedura finalizzata all’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche, introdotta dalla legge di contabilità e finanza pubblica n. 196/2009.

Si ricorda che la legge di contabilità ha previsto, all’articolo 2, una apposita delega al Governo per l’adozione di regole contabili uniformi tra tutte le amministrazioni pubbliche – escluse le regioni, gli enti locali e gli enti del Servizio sanitario nazionale[1] - in funzione delle esigenze di programmazione, gestione, rendicontazione e controllo della finanza pubblica, anche nella prospettiva del raccordo della disciplina contabile interna con quella adottata in ambito europeo ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi.

 

I criteri e i principi direttivi per l’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle amministrazioni pubbliche dettati dall’articolo 2 della legge n. 196/2009 hanno riguardato, in particolare, l’individuazione di regole contabili uniformi e l’adozione di un comune piano dei conti integrato; l'adozione di comuni schemi di bilancio articolati in missioni e programmi coerenti con la classificazione economica e funzionale (COFOG) individuata dagli appositi regolamenti comunitari; la definizione di una tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e di bilancio per le amministrazioni pubbliche tenute al regime di contabilità civilistica; l’affiancamento, ai fini conoscitivi, al sistema di contabilità finanziaria, di un sistema e di schemi di contabilità economico-patrimoniale; la definizione di un sistema di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferiti ai programmi del bilancio, costruiti secondo criteri e metodologie comuni alle diverse amministrazioni.

La delega è stata esplicitamente finalizzata a consentire il concorso di tutte le amministrazioni pubbliche al governo unitario della finanza pubblica, il quale richiede, quale presupposto essenziale, che le informazioni relative ai bilanci dei diversi enti che compongono l’aggregato delle amministrazioni pubbliche siano omogenee e che i sistemi contabili e gli schemi di bilancio delle P.A. siano facilmente raccordabili con quelli adottati in ambito europeo (sistema europeo dei conti - SEC95), ai fini dellaprocedura sui disavanzi eccessivi.

 

La norma di delega ha ricevuto attuazione con l’adozione del decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 91, il quale reca, con riferimento alle amministrazioni pubbliche diverse da quelle territoriali, le regole e i principi generali di contabilità e di bilancio cui devono conformarsi le pubbliche amministrazioni (Titolo I), la disciplina quadro del Piano dei conti integrato delle amministrazioni pubbliche, costituito da conti che rilevano le entrate e le spese sia in termini dicontabilità finanziaria che in termini di contabilità economico patrimoniale(Titolo II), la disciplina per l'adozione, da parte delle amministrazioni pubbliche della classificazione delle spese per Missioni e Programmi, quale modalità uniforme di rappresentazione contabile della spesa nei documenti di bilancio previsionali e consuntivi (Titolo III)[2].

 

Al fine di assicurare la trasparenza del processo di allocazione delle risorse e di consentire la confrontabilità dei dati di bilancio delle amministrazioni pubbliche secondo le classificazioni adottate in ambito europeo, l’articolo 9 del D.Lgs. n. 91/2011 dispone che le amministrazioni pubbliche adottino una rappresentazione dei dati di bilancio che evidenzi le finalità della spesa secondo l'articolazione per missioni e programmi.

La classificazione delle spese per Missioni e Programmi è disciplinata dall’articolo 11 del D.Lgs. n. 91/2011, in maniera del tutto analoga a quella definita dalla legge di contabilità per il bilancio dello Stato. In particolare, si prevede l’esposizione delle voci di bilancio articolata su tre livelli:

§   le Missioni, che vanno definite in base allo scopo istituzionale dell’amministrazione, in modo da rappresentare le specifiche funzioni politico-istituzionali perseguite dall’amministrazione con le risorse a disposizione (art. 11, co. 1, lettera a));

§   i Programmi, che si configurano come unità di rappresentazione del bilancio e costituiscono aggregati omogenei di attività realizzate dall'amministrazione, finalizzate al perseguimento degli obiettivi indicati nell’ambito di ciascuna Missione di spesa (art. 11, co. 1, lettera b));

§   La realizzazione di ciascun programma deve essere affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa (art. 11, co. 2);

§   i macroaggregati, che costituiscono una articolazione dei programmi secondo la natura economica della spesa (art. 11, co. 1, lettera c).

Nell’ambito delle suddette voci di classificazione, le spese vengono inoltre ripartite tra “spese non rimodulabili” e “spese rimodulabili”, ai fini dell’applicazione, con riferimento alla categoria delle spese rimodulabili, delle disposizioni in materia di flessibilità di bilancio, previste tra i principi contabili generali (art. 11, co. 1, lettera d)).

 

Il medesimo articolo 11, comma 1, lettera a) prevede che le Missioni siano definite sulla base di indirizzi adottati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri - su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, sentiti i ministeri vigilanti, assumendo come termine di riferimento le missioni individuate nel bilancio dello Stato, ai sensi dell'articolo 21, comma 2, della legge di contabilità n. 196/2009 – al fine di assicurare il raggiungimento di un risultato coerente tra tutte le amministrazioni nella rappresentazione dei dati di bilancio sotto il profilo delle finalità della spesa, mediante l'elaborazione di indirizzi uniformi che consentano il consolidamento e il monitoraggio dei conti pubblici, nonché una maggiore trasparenza nel processo di allocazione delle risorse pubbliche.

Il comma 3 dell’articolo 11 stabilisce che il D.P.C.M. di cui al comma 1, lettera a), venga adottato entro il 31 dicembre 2012[3].

Il relativo schema è trasmesso alle Camere per l'espressione del parere, da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari, da rendere entro trenta giorni dalla trasmissione.

Entro il 31 dicembre 2012, le amministrazioni pubbliche sono conseguentemente tenute ad adottare una specifica regolamentazione interna adeguando, ove necessario, i regolamenti di amministrazione e contabilità.

Si ricorda, infine, che per consentire la riferibilità delle singole decisioni di spesa alle articolazioni dei documenti di bilancio come indicate dall’articolo 11, le amministrazioni pubbliche sono altresì tenute a codificare con criteri uniformi i provvedimenti di spesa assunti nella fase di gestione del bilancio, secondo criteri definiti con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze, anch’esso da adottarsi entro il 31 dicembre 2012.

Contenuto

Lo schema di decreto del Ministro dell’economia e finanze n. 510, reca le linee guida da seguire per una uniforme classificazione delle Missioni di spesa delle amministrazioni pubbliche diverse dalle amministrazioni centrali dello Stato - ad esclusione delle regioni, degli enti locali, dei loro enti ed organismi strumentali e degli enti del Servizio sanitario nazionale - individuando quale base di riferimento la classificazione delle Missioni applicata al bilancio dello Stato, ai sensi dell'articolo 21, comma 2, della citata legge n. 196 del 2009.

Si ricorda che il bilancio dello Stato, per il lato della spesa, è articolato in Missioni, definite dalla legge di contabilità pubblica, come le funzioni principali e gli obiettivi strategici della spesa, e in Programmi, quali aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell'ambito delle missioni. Con riferimento ai programmi di spesa, il comma 2 dell’articolo 21 della legge di contabilità dispone:

§   che la realizzazione di ciascun programma deve essere affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa, che deve corrispondere all’unità organizzativa di primo livello dei Ministeri;

§   che i programmi siano univocamente raccordati alla nomenclatura COFOG (Classification of the functions of government) di secondo livello.

 

In particolare, l’articolo 1 dello schema, in linea con quanto previsto all’articolo 9 del D.Lgs. 91/2011, impegna le Amministrazioni pubbliche interessate ad adottare una rappresentazione dei dati di bilancio che evidenzi le finalità della spesa, secondo l’articolazione per Missioni e programmi, al fine di assicurare il consolidamento ed il monitoraggio dei conti pubblici nonché una maggiore trasparenza nel processo di allocazione delle risorse pubbliche.

 

Ricalcando la definizione contenuta nella legge di contabilità, l’articolo 2 dello schema qualifica le Missioni come le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti dalle amministrazioni pubbliche nell’utilizzo delle risorse finanziarie umane e strumentali ad esse destinate ed impone alle amministrazioni di adottare una classificazione uniforme a quella del bilancio dello Stato.

 

A tal fine, l’articolo 3 dello schema reca i criteri da seguire per procedere alla classificazione delle Missioni. In particolare, ciascuna amministrazione è tenuta ad individuare, previa indicazione da parte dell'amministrazione vigilante, le Missioni del bilancio statale che appaiono maggiormente rappresentative delle finalità istituzionali, delle funzioni e degli obiettivi strategici perseguiti dall’amministrazione stessa, ovvero, in mancanza, a trasmettere alla Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell’economia una proposta motivata di modifica della classificazione statale di riferimento o di istituzione di nuove Missioni, per il tramite del Ministero vigilante. L'istanza deve essere accompagnata da idonea motivazione, con indicazione dei provvedimenti normativi dai quali risultino chiaramente attribuite all'amministrazione funzioni non adeguatamente riconducibili alle Missioni attualmente presenti nella classificazione statale.

Il Ministro dell'economia e delle finanze, Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, provvede, periodicamente, con proprio decreto, all'aggior­namento della uniforme classificazione delle Missioni delle amministrazioni pubbliche.

 

Per quanto riguarda i Programmi di spesa, quali unità di rappresentazione del bilancio, sono definiti dall’articolo 4 dello schema come aggregati omogenei di attività realizzati dall'amministrazione per il perseguimento delle finalità/obiettivi individuate nell'ambito dì ciascuna Missione di spesa.

L’articolo stabilisce che l'individuazione dei Programmidi spesa sottostanti le Missioni di competenza deve avvenire sulla base di una ricognizione delle attività svolte dall’amministrazione assegnando a ciascun Programma una denominazione chiara rappresentativa delle medesime. Ciascun programma viene, inoltre, corredato con l'indicazione della corrispondente codificazione COFOG di secondo livello.

Ciascun Programma dovrà corrispondere ad un unico Centro di responsabilità amministrativa, rappresentato dall'unità organizzativa individuata in conformità con i regolamenti di organizzazione.

 

L’articolo 5 dello schema precisa che eventuali modifiche o integrazioni delle linee guida potranno essere adottate mediante specifici decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, tenuto anche conto del completamento della riforma della struttura del bilancio statale ai sensi dell'articolo 40 della legge n. 196/2009.

 

Si ricorda che l’articolo 40 della legge di contabilità reca una delega al Governo, da attuare con l’adozione di uno o più decreti legislativi entro tre anni dalla data di entrata in vigore della legge di contabilità (ossia entro il 1° gennaio 2013), ai fini del completamento della riforma che riguarda la struttura del bilancio dello Stato in senso funzionale, secondo i caratteri di certezza, di trasparenza e di flessibilità. I principali principi di delega relativi alla riorganizzazione di programmi e missioni, sono riassumibili come segue:

§   revisione delle missioni, in funzione di una migliore correlazione tra missioni e ministeri ed enucleazione di missioni trasversali;

§   revisione dei programmi, volta ad assicurare: 1) la corrispondenza univoca fra programma e ciascun Ministero in base alle proprie funzioni peculiari, 2) l’affidamento di ciascun programma di spesa ad un unico centro di responsabilità amministrativa e 3) il raccordo dei programmi alla classificazione COFOG;

§   stanziamenti di programma coerenti con gli obiettivi;

§   definizione delle azioni quali componenti del programma e unità elementari di bilancio;

§   programmazione triennale delle risorse e degli obiettivi;

§   limiti alle spese del bilancio dello Stato;

§   accordi sugli obiettivi da conseguire nel triennio;

§   riordino delle norme che autorizzano variazioni di bilancio.

 

L’articolo 6 dello schema fissa l’entrata in vigore delle disposizioni recate dal D.P.C.M. a decorrere dall’esercizio finanziario 2014.

 

 

 

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