Camera dei deputati

XVI LEGISLATURA

 

 

 

 

 

SERVIZIO STUDI

Documentazione e ricerche

 

 

 

 

 

 

 

Strumenti e procedure

di finanza pubblica

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

n. 51

 

26 febbraio 2009

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dipartimento Bilancio e politica economica

 

SIWEB

I dossier del Servizio studi sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

 

File: BI0073.doc

I N D I C E

 

 

Quadro generale.. 1

§         Le fonti in materia di disciplina della finanza pubblica. 1

§         Gli atti e i documenti di finanza pubblica. 1

§         Il contenuto decisionale del bilancio. 3

§         Emendabilità parlamentare del bilancio. 5

§         Il ciclo di bilancio. 6

Il Documento di programmazione economico-finanziaria. 10

§         La disciplina del Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF)10

§         Il contenuto del DPEF. 11

§         La procedura di esame parlamentare del DPEF. 12

§         La Nota di aggiornamento al DPEF. 13

Il Bilancio dello Stato.. 15

§         Bilancio di competenza e di cassa. 17

§         Bilancio pluriennale. 19

§         La classificazione delle entrate e delle spese. 20

§         Le unità previsionali di base. 21

§         La ripartizione delle unità previsionali di base in capitoli22

§         Le variazioni degli stanziamenti23

§         Il quadro generale riassuntivo. 24

§         La classificazione funzionale e la classificazione economica. 24

§         Il “bilancio semplificato”30

§         Il “budget”30

§         Bilancio e contabilità ambientale. 31

La legge finanziaria. 33

§         L’evoluzione della legge finanziaria. 33

§         Il contenuto proprio della legge finanziaria. 35

§         La copertura degli oneri correnti della legge finanziaria. 37

§         La procedura parlamentare di esame della finanziaria. 38

I provvedimenti collegati42

§         La disciplina dei provvedimenti collegati prevista dalla legge n. 208/1999. 42

§         La procedura di esame dei provvedimenti collegati presso la Camera dei deputati43

L’assestamento del bilancio dello Stato.. 45

Il Rendiconto generale dello Stato.. 49

§         Il conto del bilancio. 50

§         Il conto generale del patrimonio. 51

Allegati

§         Testo a fronte tra le norme del Regolamento della Camera dei deputati e del Regolamento del Senato della Repubblica relative alle procedure di bilancio. 55

§         Legge 5 agosto 1978, n. 468 Riforma di alcune norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio. 73

 

Quadro generale

Le fonti in materia di disciplina della finanza pubblica

L’articolo 81 della Costituzione reca le disposizioni fondamentali in materia di bilancio (commi 1-3) e di copertura finanziaria delle leggi (comma 4).

La normativa concernente gli strumenti di programmazione economica e finanziaria, la struttura della legge di bilancio, la legge finanziaria, la copertura finanziaria delle leggi e le principali procedure contabili è contenuta nella legge 5 agosto 1978, n. 468 (Riforma di alcune norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio).

I successivi interventi normativi sono stati essenzialmente effettuati mediante novelle alla legge n. 468/1978 (legge 23 agosto 1988, n. 362; legge 3 aprile 1997, n. 94; legge 25 giugno 1999, n. 208; decreto-legge 6 settembre 2002, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla legge 31 ottobre 2002, n. 246). La legge n. 468/78, pertanto, nel testo vigente, contiene la normativa generale in materia di contabilità di Stato.

 

Le procedure di esame del disegno di legge di bilancio e del disegno di legge finanziaria sono disciplinate dal Regolamento della Camera dei deputati (capo XXVII, articoli da 118-bis a 124) e dal Regolamento del Senato della Repubblica (capo XV, articoli da 125 a 134), che prevedono un’apposita sessione dei lavori parlamentari (sessione di bilancio) per l’esame congiunto e l’approvazione dei due disegni di legge. Relativamente alle regole che presiedono ad alcune fasi decisive della procedura di esame (decisione di stralcio del Presidente dell’una o dell’altra Camera, decisione sull’ammissibilità degli emendamenti), i Regolamenti parlamentari fanno riferimento, per quanto concerne il contenuto proprio delle due leggi e i criteri per l’introduzione di nuovi oneri, alle disposizioni stabilite dalla legislazione vigente sul bilancio e sulla contabilità dello Stato, vale a dire dalla legge n. 468/1978.

Gli atti e i documenti di finanza pubblica

a)      Provvedimenti legislativi:

·         Legge di bilancio;

·         Legge finanziaria;

·         Leggi collegate alla manovra di finanza pubblica, che sono esaminate al di fuori della sessione di bilancio (c.d. provvedimenti collegati fuori sessione);

·         Legge di assestamento del bilancio dello Stato;

·         Legge di approvazione del rendiconto.

 

b)      Principali documenti connessi alla manovra di bilancio:

·         Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF) ed eventuale Nota di aggiornamento;

Il DPEF rappresenta il principale documento di programmazione a medio termine; al riguardo il DPEF considera un periodo di almeno tre anni. Con riferimento a tale periodo, il DPEF espone le previsioni relative allo scenario macroeconomico a livello internazionale e nazionale. Sulla base della evoluzione prevista delle principali grandezze macroeconomiche (PIL, inflazione, occupazione, tassi di interesse sui titoli del debito pubblico), il DPEF illustra, per il periodo corrispondente, il quadro tendenziale di finanza pubblica, facendo riferimento al conto economico delle amministrazioni pubbliche a legislazione vigente. In rapporto al quadro tendenziale, il DPEF indica gli obiettivi finanziari per ciascuno degli anni del periodo considerato relativamente al saldo del conto delle amministrazioni pubbliche, al fabbisogno del settore statale (e eventualmente del settore pubblico), al saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e all’evoluzione del rapporto debito pubblico/PIL. La differenza tra i saldi programmatici e quelli tendenziali determina l’entità della manovra finanziaria, di cui il DPEF indica sommariamente i contenuti, oltre ad illustrare, più in generale, le principali linee d’azione del programma di Governo.

Il DPEF deve essere presentato dal Governo entro il 30 giugno (nella prassi nel mese di luglio) ed è esaminato dal Parlamento nel mese di luglio e approvato con una risoluzione, che può contenere modifiche e integrazioni al Documento stesso.

Nel caso in cui eventi imprevisti lo rendano necessario, il Governo può presentare, prima dell’approvazione della legge finanziaria e del bilancio, una Nota di aggiornamento del DPEF che rivede le previsioni e gli obiettivi fissati a luglio. Anche la Nota di aggiornamento è oggetto di esame del Parlamento e viene approvata con una specifica risoluzione [1].

·         Relazione previsionale e programmatica per l’anno successivo.

Viene presentata dal Governo contestualmente al disegno di legge finanziaria entro il 30 settembre. Illustra la situazione economica nell’anno in corso e le previsioni per l’anno successivo. Espone quindi, in modo più dettagliato, il quadro di finanza pubblica, dando conto dell’incidenza della manovra finanziaria che viene presentata al Parlamento sia in rapporto al conto economico delle amministrazioni pubbliche che in rapporto al bilancio dello Stato.

 

·         Relazione trimestrale sulla situazione di cassa.

La Relazione espone le risultanze dei conti di cassa del settore statale e del settore pubblico, dai quali si evidenzia l’andamento del fabbisogno. Nella Relazione vengono inoltre indicate le stime del fabbisogno e dell’indebitamento netto per l’anno in corso; sotto questo profilo assume particolare rilievo la prima Relazione trimestrale di cassa (presentata generalmente ad aprile), la quale, ove necessario, rivede gli obiettivi di finanza pubblica fissati a fine settembre al momento della presentazione della manovra.

 

·         Relazione sull’andamento dell’economia nell’anno precedente e aggiornamento delle previsioni per l’anno in corso.

Contiene un’esposizione dell’andamento dell’economia internazionale e, in modo più analitico, del quadro macroeconomico interno relativi all’anno precedente, nonché dei risultati di finanza pubblica e delle previsioni economiche e finanziarie per l’anno in corso.

Fino al 2006, tale relazione è stata generalmente presentata ad aprile, insieme con la prima Relazione trimestrale di cassa.

Nell’anno 2007 e 2008, il Ministero dell’economia e finanze ha presentato alle Camere un’unica Relazione Unificata sull’economia e la finanza pubblica (RUEF) in sostituzione delle due relazioni sopra citate: Relazione sulla situazione di cassa e sulla stima del fabbisogno e Relazione sull’andamento dell’economia (previste dall’art. 30, comma 1 della legge n. 468/78 e ss. mod.)

 

·         Relazione generale sulla situazione economica del Paese nell’anno precedente.

Contiene un’esposizione molto dettagliata dell’andamento dell’economia e della finanza pubblica nell’anno precedente, con specifici approfondimenti in materia di mercato del lavoro, previdenza sociale e sanità. Viene generalmente presentata ad aprile-maggio.

Il contenuto decisionale del bilancio

Il bilancio dello Stato viene predisposto per competenza giuridica e per cassa e ha carattere universale, cioè contiene tutte le entrate che le amministrazioni dello Stato prevedono di acquisire e tutte le spese che sono autorizzate ad effettuare.

Le previsioni di entrata sono definite sulla base della legislazione vigente al momento della predisposizione del bilancio, con particolare riferimento alla legislazione tributaria, e sulla base dell’evoluzione delle grandezze macroeconomiche prevista negli strumenti di programmazione economica e finanziaria (Documento di programmazione economico-finanziaria ed eventuale Nota di aggiornamento).

Le spese si distinguono in spese giuridicamente obbligatorie e spese discrezionali. Le spese giuridicamente obbligatorie sono le spese quantificate o quantificabili sulla base della legislazione in vigore al momento della predisposizione del bilancio e le spese che derivano da oneri giuridici già assunti dall’amministrazione. Le spese discrezionali sono le spese che, pur non derivando da disposizioni di legge o da oneri giuridici già contratti, si prevede che siano necessarie per il funzionamento dell’amministrazione e per lo svolgimento dei compiti ad essa assegnati.

Entro il 30 settembre di ciascun anno, insieme al disegno di legge di bilancio, viene presentato dal Governo il disegno di legge finanziaria. I due disegni di legge sono esaminati congiuntamente dal Parlamento. Il disegno di legge finanziaria contiene disposizioni volte a modificare la legislazione sostanziale di entrata e di spesa.

La legge finanziaria, in base a quanto previsto dalla legge generale sulla contabilità dello Stato (legge n. 468/1978), ha un contenuto necessario e specifico della legge medesima e un contenuto eventuale, molto più ampio, che può ritrovarsi anche in altri atti di legge.

Il contenuto necessario e specifico della legge finanziaria è rappresentato dalla determinazione del limite massimo dei saldi di bilancio; da altre determinazioni strettamente quantitative (in particolare, le risorse destinate ai rinnovi contrattuali del personale pubblico); dalle tabelle (in particolare, le tabelle con le quali si stabiliscono gli accantonamenti per la copertura finanziaria delle leggi da adottare nel corso dell’esercizio e i finanziamenti di leggi di spesa permanente).

La legge finanziaria può inoltre contenere disposizioni volte a modificare le determinazioni quantitative della legislazione tributaria (in particolare, aliquote, detrazioni, scaglioni), tutte le disposizioni che comportino un miglioramento significativo dei saldi di bilancio per effetto di aumenti di entrata o riduzioni di spesa e tutte le disposizioni che, attraverso aumenti di spesa o riduzioni di entrata, possano concorrere al sostegno dell’economia del paese, con esclusione degli interventi localistici o microsettoriali. Non possono in ogni caso essere inserite nel disegno di legge finanziaria norme di delega o di carattere meramente ordinamentale o organizzatorio.

Successivamente all’approvazione del disegno di legge finanziaria da parte di ciascuna Camera, le previsioni di entrata e di spesa del bilancio dello Stato, che erano state quantificate sulla base della legislazione vigente al momento della loro predisposizione, vengono modificate con un apposito atto (Nota di variazioni), tenendo conto degli effetti (maggiori o minori entrate, minori o maggiori spese) delle disposizioni recate dalla finanziaria medesima.

Emendabilità parlamentare del bilancio

Il disegno di legge di bilancio può essere emendato nel corso dell’esame parlamentare. La possibilità di emendamento è limitata: possono essere emendati soltanto gli stanziamenti relativi a spese discrezionali.

Le previsioni di entrata e gli stanziamenti relativi a spese giuridicamente obbligatorie possono essere oggetto soltanto di emendamenti di carattere tecnico, che rechino una correzione delle quantificazioni del Governo adeguatamente motivata.

Gli emendamenti che introducono oneri devono, in ogni caso, prevedere un’adeguata copertura finanziaria.

Si ricorda, peraltro, che in via sperimentale il disegno di legge di bilancio per il 2009 ha recato una ripartizione dei capitoli di spesa in capitoli afferenti a spese rimodulabili, e perciò emendabili, e a spese non rimodulabili. All’interno della componente rimodulabile – sono state comprese anche spese predeterminate per legge. Questa diverso approccio, cui si è improntata anche l’emendabilità del disegno di legge di bilancio per il 2009 – ha trovato il suo riferimento giuridico nel decreto legge n. 112/2008, provvedimento “collegato” alla manovra di finanza pubblica, il quale da un lato ha disposto ingenti tagli agli stanziamenti di bilancio – la gran parte dei quali inerenti spese prederminate per legge - e dall’altro ha permesso, in virtù dei tagli operati, la rimodulabilità tra gli stanziamenti oggetto degli stessi tagli.

Relativamente al disegno di legge finanziaria, prima dell’inizio dell’esame parlamentare, il Presidente della Camera presso la quale è stato presentato può, con la decisione di stralcio, escludere da esso le disposizioni che non rispondono alla definizione dei limiti di contenuto della finanziaria, come stabilita dalla legge generale sulla contabilità dello Stato.

Nel corso dell’esame parlamentare tutte le disposizioni del disegno di legge finanziaria possono essere oggetto di emendamenti. Gli emendamenti al disegno di legge finanziaria possono essere presentati sia dal Governo che dai membri del Parlamento.

Ciascun emendamento al disegno di legge finanziaria deve risultare attinente al contenuto della legge, come definito dalla legge generale di contabilità. Ogni emendamento che determina oneri aggiuntivi, inoltre, deve presentare una copertura finanziaria adeguata rispetto all’entità degli oneri e corretta in relazione alle regole di contabilità. Le motivazioni che possono determinare l’inammissibilità di un emendamento sono, pertanto, riconducibili all’estraneità di materia, alla carenza di compensazione e alla inidoneità della copertura. In presenza di uno di questi profili l’emendamento è dichiarato inammissibile e non viene esaminato né posto in votazione.

Il ciclo di bilancio

La procedura per la formazione del bilancio statale si articola in diverse fasi che si susseguono lungo tutto il corso dell’anno per concludersi con l’approvazione della legge finanziaria e della legge di bilancio entro il 31 dicembre.

La predisposizione del bilancio dello Stato è riservata al Governo per disposizione della Costituzione. Anche l’iniziativa relativa alla presentazione in Parlamento del disegno di legge finanziaria è riservata al Governo, secondo quanto previsto dalla legge generale di contabilità.

La disciplina della sessione di bilancio contenuta nei regolamenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica garantisce, di fatto, l’approvazione della legge finanziaria e della legge di bilancio prima dell’inizio dell’esercizio finanziario al quale si riferiscono.

 

 

Il Documento di programmazione economico-finanziaria

La disciplina del Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF)

Il Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF) è stato introdotto nel nostro ordinamento a seguito delle modifiche apportate dalla legge 23 agosto 1988, n. 362, alla legge 5 agosto 1978, n. 468, recante le norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio.

Il DPEF deve indicare, per un periodo non inferiore a quello considerato nel bilancio pluriennale, sulla base degli andamenti dell’economia e della finanza pubblica nell’anno in corso e dell’evoluzione economico-finanziaria internazionale, gli obiettivi macroeconomici (in particolare quelli relativi alla crescita e all’occupazione), l’andamento tendenziale dei conti pubblici e gli obiettivi di finanza pubblica in termini di saldi e di evoluzione del debito.

Nel documento devono, inoltre, essere indicati gli indirizzi per gli interventi necessari al conseguimento degli obiettivi fissati, da adottare sia nella legge finanziaria sia nei provvedimenti collegati.

Si tratta di un documento che disegna il quadro generale di una complessa manovra legislativa, che deve definirsi nel prosieguo di tempo, con i singoli provvedimenti.

 

Le modifiche ai regolamenti parlamentari conseguenti all’approvazione della legge n. 362/1988 hanno definito una specifica procedura di esame per il DPEF, volta a concludersi con l’approvazione, in ciascuna delle due Camere, di una risoluzione con la quale gli obiettivi e le indicazioni programmatiche proposte dal Governo (ed eventualmente integrate o modificate) sono rese vincolanti.

 

La disciplina dettata dalla legge n. 468/1978 è stata successivamente modificata con la legge 25 giugno 1999, n. 208.

Le innovazioni introdotte dalla legge n. 208/1999 hanno affidato al DPEF il compito di delineare, in una logica coerente, il quadro di compatibilità economiche e finanziarie, gli obiettivi che il Governo intende realizzare e gli interventi da adottare con la legge finanziaria e i provvedimenti collegati.

 

Più in particolare, con la legge n. 208/1999:

a)      si è posticipato il termine per la presentazione alle Camere del DPEF dal 15 maggio al 30 giugno. In questo modo si restringe l’intervallo di tempo tra il momento in cui viene definito il quadro programmatico della manovra e quello (il successivo 30 settembre) in cui vengono presentati al Parlamento i disegni di legge di attuazione della manovra stessa;

b)      è stato introdotto, per quanto concerne sia le previsioni tendenziali che gli obiettivi programmatici, il riferimento al conto economico delle amministrazioni pubbliche e soppresso il riferimento al settore pubblico allargato;

c)      si è stabilito che le previsioni tendenziali debbano essere formulate non più sulla base del criterio delle politiche invariate, ma sulla base della legislazione vigente e, per la parte discrezionale della spesa, sulla base dell’invarianza dei servizi e delle prestazioni offerte.

 

Per quanto attiene, più in particolare, al rapporto tra DPEF, legge finanziaria e provvedimenti collegati, le modifiche recate dalla legge n. 208/1999 hanno stabilito che:

a)      il DPEF deve contenere l’articolazione degli interventi, compresi nella manovra di finanza pubblica e necessari per il conseguimento degli obiettivi previsti dal documento medesimo;

b)      il DPEF deve indicare i disegni di legge collegati, che devono contenere disposizioni omogenee per materia.

 

Contestualmente, la legge n. 208/1999 ha modificato la struttura del complesso della manovra di finanza pubblica, attraverso l’ampliamento del contenuto della legge finanziaria (con la possibilità di inserirvi anche disposizioni di carattere espansivo), il superamento del c.d. collegato di sessione e l’individuazione, nei provvedimenti collegati, dello strumento legislativo destinato a dare attuazione delle politiche settoriali.

Rispetto alla nuova articolazione degli strumenti attraverso i quali si realizza la manovra di finanza pubblica, si è inteso accentuare la funzione propria del DPEF di offrire l’occasione per un confronto tra Governo e forze politiche rappresentate in Parlamento sui contenuti generali della politica economico-finanziaria che lo stesso Governo intende perseguire, entro il quadro di compatibilità risultante dall’andamento dell’economia reale e della finanza pubblica.

Il contenuto del DPEF

Il contenuto proprio del Documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF) è individuato all’articolo 3 della legge 468/1978[3].

In base alle disposizioni richiamate, il Documento di programmazione economico-finanziaria deve contenere i seguenti elementi:

a)      presentare una valutazione "puntuale e motivata" della situazione economico-finanziaria internazionale, con particolare riferimento alla Comunità europea, e nazionale, evidenziando gli eventuali scostamenti rispetto alle previsioni contenute nei precedenti documenti programmatici;

b)      esporre il quadro tendenziale di finanza pubblica, illustrando i flussi di entrata e di spesa del conto consolidato della amministrazioni pubbliche e del settore statale, sulla base della legislazione vigente. Le previsioni tendenziali devono riguardare i grandi comparti di entrata e di spesa del settore statale e del conto delle amministrazioni pubbliche ed indicare il flusso di risorse destinate al Mezzogiorno, con l’indicazione della quota nazionale addizionale;

c)      delineare il quadro macroeconomico programmatico, con particolare riferimento agli obiettivi relativi allo sviluppo del reddito e dell'occupazione;

d)      indicare gli obiettivi di finanza pubblica, definiti in rapporto al PIL, con riferimento all’indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche, al saldo corrente e al saldo primario, evidenziando gli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi definiti nei precedenti documenti di programmazione;

e)      definire gli obiettivi, coerenti con quelli indicati in precedenza, di fabbisogno del settore statale e del settore pubblico, per ciascuno degli anni compresi nel periodo di programmazione;

f)        indicare gli obiettivi in termini di debito delle amministrazioni pubbliche in rapporto al PIL;

g)      esporre, in coerenza con gli obiettivi così stabiliti, le conseguenti regole di variazione delle entrate e delle spese del bilancio dello Stato, definendo il quadro programmatico del bilancio pluriennale;

h)      definire l’entità complessiva e, nelle linee generali, i contenuti della manovra di finanza pubblica per il periodo compreso nel bilancio pluriennale;

i)        indicare i disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, ciascuno dei quali dovrà recare disposizioni omogenee per materia.

La procedura di esame parlamentare del DPEF

Il DPEF, presentato dal Governo, viene esaminato dai due rami del Parlamento che approvano ciascuno una propria risoluzione, il cui contenuto è, per prassi, sostanzialmente identico.

La procedura di esame è disciplinata dall’articolo 118-bis del regolamento della Camera (e dal corrispondente articolo 125-bis del Regolamento del Senato).

Analogamente all’esame dei disegni di legge finanziaria e di bilancio, la procedura di esame coinvolge tutte le Commissioni permanenti chiamate ad esprimere un parere alla Commissione bilancio per le questioni di propria competenza.

Alla Camera i tempi per l'espressione del parere e per la conclusione dell’esame presso la Commissione bilancio sono stabiliti dal Presidente; in ogni caso, il documento deve essere iscritto all’ordine del giorno dell’Assemblea non oltre trenta giorni dall’assegnazione alle Commissioni.

L’esame del DPEF presso la Commissione bilancio si caratterizza per la rilevanza dell’attività conoscitiva che, per consuetudine, viene svolta congiuntamente con la Commissione bilancio del Senato. In proposito, si è consolidata la prassi di ascoltare, oltre al Ministro competente, le parti sociali, soggetti della società civile e i principali istituti o organismi pubblici operanti nel settore economico e finanziario (Banca d’Italia, Corte dei conti, CNEL, ISTAT, ISAE).

Al termine dell'esame del DPEF la Commissione bilancio, sentito il parere delle altre Commissioni, presenta una relazione all'Assemblea; possono essere presentate relazioni di minoranza.

La discussione in Assemblea del documento si conclude, entro il termine massimo di tre giorni, con la votazione di una risoluzione. Viene votata per prima la risoluzione accettata dal Governo, la cui approvazione preclude le altre.

La risoluzione sul DPEF, che rende vincolanti gli obiettivi programmatici in esso fissati, può contenere modifiche e integrazioni rispetto al documento presentato dal Governo.

La Nota di aggiornamento al DPEF

La Nota di aggiornamento al DPEF è uno strumento affermatosi nella prassi a decorrere dal 1992 e che è stato successivamente disciplinato dal Regolamento della Camera.

L’articolo 118-bis del Regolamento della Camera prevede, che, qualora si verifichino eventi imprevisti, il Governo può presentare, prima dell'approvazione della legge finanziaria e del bilancio, una Nota di aggiornamento del DPEF, vale a dire, secondo la definizione contenuta nel Regolamento, un documento recante una proposta di aggiornamento degli obiettivi e degli indirizzi contenuti nel documento approvato. Generalmente la Nota viene presentata contestualmente ai disegni di legge finanziaria e di bilancio.

La procedura di esame della Nota di aggiornamento si svolge con le medesime modalità previste per il DPEF.

I tempi, tuttavia, sono assai più ristretti, dal momento che l’esame e l’approvazione della Nota di aggiornamento devono concludersi nel termine massimo di cinque giorni dalla sua presentazione, prorogabile, se il Presidente della Camera lo ritenga opportuno, di altri cinque giorni.

La Nota di aggiornamento viene esaminata dalla V Commissione bilancio, cheriferisce all’Assemblea.

Se è già in corso in Assemblea la discussione sul disegno di legge finanziaria e su quello di bilancio, tale discussione viene sospesa e l’Assemblea passa all’esame del documento presentato dal Governo e della relazione della Commissione bilancio.

L’esame si conclude con l’approvazione di una risoluzione.

Al fine di assicurare il rispetto dei termini previsti dal Regolamento, è previsto che la discussione in Assemblea si svolga con l’intervento di un solo deputato per ciascun gruppo (tempi prefissati sono inoltre riservati agli interventi di un deputato per ciascuna delle componenti del gruppo misto e agli interventi dei deputati dissenzienti).

Il Bilancio dello Stato

 

Il bilancio dello Stato è il documento con il quale viene regolata la gestione finanziaria delle amministrazioni dello Stato, attraverso l’indicazione delle entrate e delle spese.

Si tratta di un bilancio annuale di previsione. “Annuale” perché il periodo di tempo sui si riferisce è di dodici mesi e coincide con l’anno solare (inizia il 1° gennaio e termina il 31 dicembre). “Di previsione” perché viene predisposto e approvato prima dell’inizio della gestione e, pertanto, indica le entrate e le spese che si presume verranno effettuate.

 

Ai sensi dell’articolo 81, comma primo, della Costituzione, l’iniziativa relativa alla presentazione in Parlamento del bilancio dello Stato è riservata al Governo. Il Parlamento approva il bilancio con legge.

 

L’articolo 81, comma terzo, della Costituzione dispone inoltre che “con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese”.

In base a tale disposizione costituzionale si è ritenuto che con la legge di approvazione del bilancio non si possa modificare la normativa sostanziale su cui si fonda l’acquisizione delle entrate e l’erogazione delle spese. Il bilancio pertanto quantifica le previsioni di entrata e di spesa in base alla disciplina vigente al momento in cui viene predisposto.

 

Sono invece determinate direttamente in sede di bilancio le spese di carattere discrezionale, vale a dire le spese, per lo più connesse all’operatività delle amministrazioni, la cui quantificazione non è riconducibile a disposizioni di legge e che comunque non sono giuridicamente obbligatorie (circa l’emendabilità del disegno di legge di bilancio, cfr. supra, a pag.

 

Il disegno di legge di bilancio a legislazione vigente, presentato dal Governo entro il 30 settembre di ogni anno, è costituito :

§      da un unico stato di previsione dell’entrata (distinta, al primo livello, nei seguenti Titoli: entrate Tributarie; entrate Extra tributarie, Alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione crediti; Accensione prestiti);

§      dagli stati di previsione della spesa, relativi ai singoli Ministeri con portafoglio;

§      dal quadro generale riassuntivo.

Il disegno di legge di bilancio viene esaminato congiuntamente al disegno di legge finanziaria nell’ambito della sessione di bilancio.

Agli stati di previsione della spesa sono allegati i bilanci delle aziende ed amministrazioni autonome controllate dal relativo Ministero. Le principali aziende ed amministrazioni autonome, peraltro, nel corso di un processo sviluppatosi in particolare negli anni novanta, sono state trasformate in società per azioni (talora con un passaggio intermedio ad ente pubblico economico). Esse pertanto costituiscono adesso una struttura organizzativa residuale.

Si ricorda che il termine per la presentazione del bilancio annuale a legislazione vigente è stato posticipato dal 31 luglio al 30 settembre dalla legge n. 208/99, che lo ha fatto così coincidere con la presentazione del disegno di legge finanziaria e del bilancio pluriennale programmatico.

 

A seguito della riforma della struttura del bilancio dello Stato effettuata nel 1997 (legge n. 94/1997 e decreto legislativo n. 279/1997), all’interno di ciascuno stato di previsione, le voci contabili in rapporto alle quali sono indicate le previsioni di entrata e di spesa, in termini di competenza e di cassa, sono rappresentate dalle unità previsionali di base, le quali costituiscono l’unità elementare ai fini dell’approvazione parlamentare.

Le unità previsionali di base, a loro volta, a decorrere dalla legge di bilancio 2008, sono articolate non più per centri di responsabilità amministrativa[4], ma sulla base di una classificazione funzionale, per missioni/programmi, che evidenzia le finalità della spesa.

 

Ciascuna unità previsionale di base a sua volta è divisa in capitoli, che costituiscono le unità elementari di riferimento per le operazioni di gestione e di rendicontazione.

La ripartizione delle unità previsionali di base in capitoli non ha luogo nella legge di bilancio, ma viene effettuata, in via amministrativa, con successivo decreto del Ministro dell’economia e delle finanze.

 

L’approvazione del bilancio con legge ha l’effetto giuridico di autorizzare l’amministrazione a percepire le entrate ed effettuare le spese iscritte in bilancio.

Le previsioni relative all’entrata hanno carattere estimativo: le amministrazioni dello Stato hanno comunque facoltà di accertare tutte le entrate per le quali, nel corso dell’esercizio, lo Stato acquisisca un credito e di incassare tutte le entrate versate presso la Tesoreria dello Stato.

L’approvazione delle previsioni di spesa ha invece carattere giuridicamente vincolante: le previsioni di spesa iscritte in bilancio costituiscono, infatti, il limite massimo entro il quale le amministrazioni dello Stato sono autorizzate ad assumere impegni di spesa (autorizzazioni di competenza) e ad effettuare pagamenti (autorizzazioni di cassa).

 

Nel caso in cui il bilancio non sia approvato entro il 31 dicembre (ipotesi che non si è più verificata dopo il 1988, ma che prima era assai frequente), la Costituzione prevede la concessione al Governo dell’esercizio provvisorio.

Con l’esercizio provvisorio il Governo è autorizzato ad effettuare spese pari, in ciascun mese dell’esercizio, ad un dodicesimo della spesa prevista, per ciascuna voce, nel bilancio presentato ma non ancora approvato; la limitazione della spesa, non si applica, tuttavia, alle spese obbligatorie e a quelle non frazionabili che scadono nel periodo dell’esercizio provvisorio.

Ai sensi dell’articolo 81, comma terzo, della Costituzione, l’esercizio provvisorio deve essere concesso con legge e, complessivamente, non può protrarsi per un periodo superiore a quattro mesi.

Bilancio di competenza e di cassa

Per ciascuna unità previsionale di base viene indicata la previsione di competenza e quella di cassa.

il bilancio dello Stato, pertanto, è un bilancio misto, vale a dire un bilancio redatto sia in termini di competenza che in termini di cassa.

 

Le dotazioni di competenza quantificano l’entità prevista delle entrate che le amministrazioni statali acquisiranno il diritto di percepire (entrate che si prevede di accertare) e l’entità prevista delle spese che le amministrazioni statali assumeranno l’obbligo di effettuare (spese che si prevede di impegnare).

Le dotazioni di cassa quantificano l’entità prevista delle entrate che saranno incassate (vale a dire versate in Tesoreria) e delle spese che saranno pagate (erogate dalla Tesoreria).

La competenza, pertanto, tiene conto del momento in cui sorge il titolo giuridico dal quale deriva l’entrata o la spesa; la cassa, invece, si riferisce al compimento, di fatto, delle operazioni di incasso e di pagamento.

 

Le previsioni di cassa sono determinate assumendo come limite massimo, per quanto concerne l’entrata, la massa acquisibile, e per quanto concerne la spesa, la massa spendibile.

La massa acquisibile e spendibile è data dalla somma della consistenza dei residui (rispettivamente attivi e passivi) e della dotazione di competenza.

 

Si definiscono residui attivi le entrate accertate, ma non incassate, vale a dire le entrate per le quali ha avuto luogo l’accertamento, ma, entro il termine dell’esercizio finanziario, non è stato effettuato il versamento in tesoreria.

Si definiscono residui passivi le spese che sono state impegnate, ma non sono state pagate, perché non si è concluso entro la fine dell’esercizio il relativo procedimento di spesa.

Gli Uffici Centrali del bilancio provvedono ad accertare le somme da iscrivere quali residui nel conto consuntivo e a compilare apposita dimostrazione da allegare ai decreti ministeriali con i quali si autorizza, ai sensi dell’art. 53 del R.D. n. 2440/1923, la conservazione in conto residui delle somme impegnate nell’esercizio scaduto.

I residui propri relativi alle spese correnti sono mantenuti in bilancio per i due esercizi successivi a quello nel quale le somme corrispondenti sono state inizialmente stanziate (art. 36, comma 1, R.D. n. 2440/1923). Tra i residui di parte corrente hanno un regime particolare quelli concernenti spese per lavori, forniture e servizi, che possono essere mantenuti in bilancio per tre esercizi.

I residui propri relativi alle spese in conto capitale sono mantenuti in bilancio per tre esercizi successivi a quello in cui è stato iscritto il corrispondente stanziamento (art. 36, comma 3, R.D. n. 2440/1923, come novellato dalla legge finanziaria 2008, art. 3, comma 36) [5].

 

In deroga al principio generale per il quale le somme stanziate che alla fine dell’esercizio non siano state impegnate costituiscono economie di bilancio, può essere autorizzata la conservazione in bilancio anche di somme non impegnate. Più precisamente, ai sensi dell’articolo 36, comma 2, del R.D. n. 2440/1923, è prevista la possibilità di conservazione in bilancio degli stanziamenti relativi a spese in conto capitale, quali residui, anche se tali stanziamenti non siano stati impegnati entro la fine dell’esercizio finanziario (residui di stanziamento o residui impropri).

Nell’ambito della riforma del bilancio (art. 3, co. 1, L. 94/1997 e art. 2, co. 1, D.Lgs. n. 279/1997) è stata introdotta una procedura rigorosa per la determinazione dei residui di stanziamento che possono essere mantenuti in bilancio nei singoli esercizi finanziari. Tale procedura è stata definita dalla direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 16 gennaio 1998, che ha posto a carico delle singole amministrazioni l’onere di dimostrare le esigenze connesse all'attuazione degli investimenti ai quali gli stanziamenti sono preordinati, che motivano la conservazione in bilancio dei residui di stanziamento, e formulare proposte di conservazione. La stessa direttiva ha inoltre previsto che il Ministro dell’economia e finanze sottoponga annualmente al Consiglio dei Ministri un prospetto contenente lo schema di conservazione dei residui di stanziamento; tale schema, complessivamente, dovrà realizzare l’obiettivo di mantenere i residui entro una certa percentuale fissata dal Presidente del Consiglio, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, calcolata sulle somme astrattamente conservabili per l’intero bilancio dello Stato.

Per quanto concerne la conservazione in bilancio dei residui di stanziamento, l’art. 1, comma 6, del D.L. n. 194/2002 (legge 31 ottobre 2002 n. 246), modificando l’articolo 36, comma 2, del R.D. n. 2440/1923, ha limitato ad un solo anno, dopo l’esercizio di iscrizione in bilancio, il periodo di conservazione in bilancio dei residui di stanziamento di conto capitale. Per gli stanziamenti iscritti in bilancio in forza di disposizioni legislative entrate in vigore nell'ultimo quadrimestre dell'esercizio finanziario, il periodo di conservazione è protratto di un ulteriore anno.

 

Ogni unità previsionale di base reca quindi:

§      la previsione relativa ai residui;

§      la previsione di competenza relativa agli accertamenti o agli impegni di spesa che possono essere assunti nell'anno;

§      la previsione di cassa relativa alle entrate che si prevede di incassare o alle spese che possono essere pagate.

Sono oggetto di approvazione parlamentare soltanto le previsioni di competenza e di cassa.

Per quanto riguarda i residui, che sono indicati a fini conoscitivi, la quantificazione nel disegno di legge di bilancio è effettuata in via presuntiva. L’esatto ammontare dei residui al 1° gennaio dell’anno di riferimento sarà determinato in sede di rendiconto relativo all’esercizio precedente.

Bilancio pluriennale

Il bilancio a legislazione vigente viene presentato sia su base annuale, con riferimento all’anno successivo, che su base pluriennale, vale a dire con riferimento ad un periodo di tre anni.

Più precisamente, l’articolo 4 della legge n. 468/1978 prevede che, oltre al bilancio pluriennale a legislazione vigente – il quale, a seguito dell’approvazione della legge finanziaria, viene integrato con gli effetti da essa recati – sia predisposto un bilancio pluriennale programmatico, nel quale si evidenziano i saldi di bilancio da conseguire in ciascuno degli anni considerati, tenendo conto sia della manovra finanziaria da attuare per l’anno successivo, sia delle ulteriori manovre che saranno operate nei due anni seguenti.

Il bilancio pluriennale è approvato con apposito articolo del disegno di legge di bilancio.

Rispetto al bilancio annuale, il bilancio pluriennale viene presentato in forma più aggregata: si dà conto, infatti, dell’evoluzione pluriennale del quadro generale riassuntivo e delle voci contenute nella classificazione per categorie delle entrate e delle spese.

La classificazione delle entrate e delle spese

La struttura del disegno di legge di bilancio, è definita dall’articolo 2 della legge n. 468 del 1978, come modificato dalle legge n. 94 del 1997 e dal decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279, attuativo della delega contenuta nella stessa legge n. 94.

La legge di bilancio 2008 presenta, rispetto agli omologhi provvedimenti degli anni precedenti, una nuova classificazione degli stati di previsione della spesa, strutturati per missioni e programmi e una nuova esposizione dello stato di previsione dell’entrata.

In particolare, le entrate sono articolare nei seguenti livelli di aggregazione:

§      Al primo livello, le entrate sono suddivise in quattro Titoli: Titolo I: entrate tributarie; Titolo II: entrate extra-tributarie; Titolo III: entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti; Titolo IV: entrate derivanti da accensione di prestiti. I primi tre titoli rappresentano le entrate finali; il quarto titolo corrisponde in sostanza all’entità del ricorso al mercato finanziario.

§      Al di sotto di tali titoli, le entrate sono ulteriormente suddivise in entrate ricorrenti e non ricorrenti (secondo livello);

§      Nel terzo livelloè evidenziata la tipologia dell'entrata :per le entrate tributarie, le voci sono costituite dai tributi più importanti (Imposta sui redditi, IRES, IVA), ovvero da raggruppamenti di tributi con caratteristiche analoghe (ad esempio, imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (ad esempio, proventi speciali, redditi da capitale, entrate derivanti da servizi resi dall'amministrazione statale, ecc.).

§      Al quarto livello, al di sotto delle diverse tipologie di entrata, si trovano le unità previsionali di base (u.p.b) le quali, pertanto, sono individuate da una numerazione a quattro cifre. Le u.p.b costituiscono oggetto di approvazione parlamentare e, pertanto, possono essere oggetto di emendamento nel corso dell’esame da parte delle Camere;

§      Al di sotto delle u.p.b si trovano i capitoli, i quali rappresentano una ripartizione delle unità previsionali di base ai fini della gestione e della rendicontazione.

 

Le spese sono classificate nei seguenti livelli:

§      Missioni, le quali indicano gli obiettivi generali della spesa;

§      Programmi, i quali, all’interno di ciascuna missione, ne indicano le finalità specifiche perseguite

§      Unità previsionali di base (o macroaggregati), le quali – trovandosi al terzo livello di classificazione, sottostanti alle missioni e ai programmi - sono individuate da una numerazione a tre cifre. Le u.p.b sono oggetto di approvazione parlamentare e, pertanto, possono essere oggetto di emendamento nel corso dell’esame parlamentare;

In allegato alla legge di bilancio è fornito l’intero elenco delle unità previsionali di base.

§      Centri di responsabilità amministrativa, i quali indicano le strutture amministrative cui compete la gestione, e specificamente l’assunzione degli impegni di spesa e l’emissione dei titoli di pagamento;

§      Capitoli, che rappresentano un’ulteriore ripartizione, a fini gestionali, delle unità previsionali di base, effettuata tenendo conto dell’oggetto, del contenuto economico e funzionale, del carattere obbligatorio o discrezionale della spesa.

 

La gran parte delle missioni interessa più ministeri, dunque figura in più stati di previsione. In un numero limitato di casi, vi sono poi programmi trasversali a più ministeri.

In ciascuno di tali stati di previsione, le missioni, e di conseguenza i programmi ad essa sottesi, assumono una diversa numerazione.

Esiste una numerazione riassuntiva unica delle missioni e dei programmi, la quale è riepilogata in allegato alla legge di bilancio (all.to A/1). Il numero che tali missioni e programmi hanno in tale riepilogo è anche esposto negli stati di previsione in cui esse compaiono e si trova tra parentesi, a destra del nome del programma e della missione.

Le unità previsionali di base

Le unità previsionali di base (UPB) rappresentano le voci fondamentali della struttura del bilancio dello Stato, come delineata dalla legge di riforma n. 94/1997 e dal conseguente decreto legislativo n. 279/1997, in quanto costituiscono l’oggetto dell’approvazione parlamentare.

Le unità previsionali di base sono individuate dai singoli disegni di legge di bilancio, con i quali si provvede, di volta in volta, alle eventuali modifiche o integrazioni rispetto alla classificazione dell'anno precedente.

Ai sensi dell’art. 1, comma 1, del D.Lgs. n. 279/97, la determinazione delle UPB deve assicurare la rispondenza della gestione finanziaria agli obiettivi posti all'azione amministrativa dello Stato.

All’interno di ciascun stato di previsione, le UPB sono collocate al di sotto dei singoli programmi e, come già detto, sono identificate da una numerazione a tre cifre. La prima e la seconda cifra indicano, rispettivamente, la missione e il programma nell’ordine progressivo in cui questi sono esposti nello stato di previsione. La terza cifra indica la natura economica della spesa. In particolare, se essa è costituita da numeri tra 1 e 5, si tratta di spesa di natura di corrente; se la cifra è compresa tra 6 e 8, si tratta di spesa di conto capitale.

 

Più specificamente, le u.p.b di conto corrente sono così numerate:

1.      spese di funzionamento;

2.      spese per interventi;

3.      spese per oneri comuni di parte corrente;

4.      spese per trattamenti di quiescenza e altri trattamenti integrativi o sostitutivi di questi ultimi;

5.      spese per oneri del debito pubblico.

 

Per la spesa in conto capitale, le UPB sono numerate in:

6.      spese di investimento;

7.      altre spese di conto capitale;

8.      spese per oneri comuni.

 

Infine, le u.p.b la cui numerazione termina con il n. 9 sono relative rimborso del debito pubblico.

 

Per ogni unità previsionale di base sono indicati:

a)      l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce.

b)      l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare nell'anno cui il bilancio si riferisce (competenza);

c)      l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare nell'anno cui il bilancio si riferisce (cassa), che si riferiscono in modo indistinto sia alle operazioni in conto competenza che a quelle in conto residui.

La ripartizione delle unità previsionali di base in capitoli

La ripartizione in capitoli delle unità previsionali di base viene esposta, a scopo esclusivamente conoscitivo, nelle tabelle allegate al disegno di legge di bilancio, concernenti lo stato di previsione dell’entrata e ciascun stato di previsione della spesa.

I capitoli costituiscono le unità elementari ai fini della gestione e della rendicontazione.

 

La ripartizione delle unità previsionali di base in capitoli viene effettuata successivamente all’approvazione e alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della legge di bilancio, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze.

 

Entro 10 giorni dalla pubblicazione della legge di bilancio i singoli Ministri assegnano le risorse ai dirigenti generali titolari dei centri di responsabilità delle rispettive amministrazioni, previa definizione degli obiettivi che l'amministrazione intende perseguire e l'indicazione del livello dei servizi, degli interventi e dei programmi e progetti finanziati nell'ambito dello stato di previsione. Il decreto di assegnazione viene comunicato al competente ufficio della Ragioneria e alla Corte dei conti.

Le variazioni degli stanziamenti

L’individuazione delle unità previsionali di base come oggetto dell’approvazione parlamentare e, di conseguenza, l’attribuzione ad un decreto ministeriale della ripartizione in capitoli, ha introdotto significativi profili di elasticità nel sistema di gestione delle risorse.

Infatti, la disciplina contabile prevede che le variazioni compensative tra capitoli appartenenti alla medesima unità previsionale di base possono essere attuate con decreto del Ministro competente, da comunicare al Ministro dell’economia e finanze e alle Commissioni parlamentari.

Tali variazioni, peraltro, non possono avere come oggetto le spese obbligatorie, le spese in annualità e pagamento differito e le autorizzazioni di spesa regolate direttamente dalla legge finanziaria [6].

 

L’elasticità introdotta, nella parte discrezionale della gestione del bilancio, dalla previsione della facoltà di variazione mediante decreto del Ministro competente, risulta tanto più rilevante tenuto conto del fatto che le spese di funzionamento sono raggruppate in un’unica unità previsionale di base.

 

La disciplina contabile in ogni caso esclude la possibilità di effettuare in via amministrativa variazioni, anche compensative, tra stanziamenti relativi a diverse unità previsionali di base, in quanto oggetto della deliberazione parlamentare.

Tali variazioni devono pertanto essere autorizzate con legge di assestamento del bilancio o con successivi provvedimenti legislativi.

Peraltro in sede di legge di bilancio è stata più volte introdotta una disposizione che autorizza variazioni compensative anche tra diverse unità previsionali di base di uno stato di previsione per l’esercizio finanziario al quale il bilancio si riferisce.

Il quadro generale riassuntivo

Nel quadro generale riassuntivo, presentato sia con riguardo al bilancio di competenza che a quello di cassa, sono esposti i seguenti saldi:

§      il risultato differenziale tra il totale delle entrate tributarie ed extratributarie e il totale delle spese correnti (risparmio pubblico, che corrisponde al saldo corrente);

§      il risultato differenziale tra tutte le entrate e le spese, ad esclusione delle operazioni finanziarie relative alle partecipazioni azionarie, ai conferimenti, alla concessione e riscossione di crediti e all’accensione e rimborso di prestiti (indebitamento o accreditamento netto);

§      il risultato differenziale tra il totale delle entrate finali ed il totale delle spese finali, vale a dire il totale delle entrate con esclusione delle entrate relative alle operazioni di accensione di prestiti e il totale delle spese con esclusione delle spese relative a rimborso di prestiti (saldo netto da finanziare);

§      il risultato differenziale fra il totale delle entrate finali e il totale delle spese (ricorso al mercato).

La classificazione funzionale e la classificazione economica

Per rendere più significativa la lettura del bilancio, la legge 468/1978 e successive modificazioni prevede che, in appositi allegati (contenuti, a livello generale, nel quadro generale riassuntivo, e, in modo più dettagliato, negli stati di previsione del disegno di legge presentato dal Governo) gli stanziamenti di spesa siano ripartiti secondo l’analisi funzionale e secondo l’analisi economica.

Queste ripartizioni, pur non essendo oggetto di votazione in Parlamento, hanno un rilevante valore conoscitivo.

In primo luogo la riforma del bilancio del 1997 ha previsto la classificazione degli stanziamenti di spesa per funzioni-obiettivo (analisi funzionale), con l’intento di evidenziare la ripartizione delle risorse tra le diverse finalità della spesa, ovvero tra le diverse politiche di settore che si intendono attuare.

Oltre all’analisi funzionale, è prevista la classificazione per categorie (analisi economica), che mira ad evidenziare l’effetto che le spese di bilancio hanno sul sistema economico nazionale. Per questo, con la riforma del 1997, si è previsto che le categorie economiche siano definite in conformità con gli schemi di classificazione del sistema di contabilità nazionale, che è identico per tutti i paesi membri della Comunità europea.

Anche per le entrate viene esposta una classificazione per categorie, che tuttavia non è ancora stata riformulata in base ai criteri della contabilità nazionale, ma fa riferimento, piuttosto, alla natura dei proventi.

La classificazione funzionale delle spese: le funzioni-obiettivo

L’articolo 6 della legge n. 468 del 1978, come modificato dalla legge n. 94/1997, ha introdotto una classificazione analitica delle speseper funzioni-obiettivo [7].

Le funzioni-obiettivo sono individuate con riguardo all’esigenza di definire le politiche pubbliche di settore, e indicano le finalità dell’attività amministrativa e della spesa.

A partire dal bilancio 1999 sono stati adottati i criteri di classificazione comunitari recepiti nel sistema COFOG (SEC 95). Il sistema COFOG - relativo alla classificazione delle funzioni di governo comune a tutti i paesi dell’Unione Europea e a livello OCSE - è articolato secondo il sistema dei conti SEC95 (Sistema europeo di contabilità nazionale) con la classificazione delle funzioni obiettivo risultante dalla ricognizione delle attività e dei servizi.

-          La classificazione per funzioni obiettivo è articolata su tre livelli, che esprimono la classificazione COFOG (SEC95) adottata in sede comunitaria [8].

-          il primo livello, rappresentato dalle divisioni (n. 10), rappresenta i fini primari perseguiti dalle Amministrazioni;

-          il secondo livello, rappresentato dai gruppi (n. 63), esprime le specifiche aree di intervento delle politiche pubbliche;

-          il terzo livello, rappresentato dalle classi (n. 90), identifica i comparti di attività in cui si articolano le aree di intervento del livello precedente;

L’importo relativo a ciascuna funzione non è oggetto di autonoma decisione, ma si determina dal totale delle risorse attribuite alle U.P.B. facenti capo a quella funzione.

Il primo livello, costituito da 10 divisioni, mette in rilievo la ripartizione delle risorse tra le finalità primarie e più generali delle spese (le grandi destinazioni di spesa). In particolare, le “funzioni-obiettivo” di 1° livello delle spese complessive del bilancio dello Stato (spese finali + rimborso passività finanziarie) è articolata nelle voci seguenti:

Funzioni obiettivo – 1° livello

1.    Servizi generali delle pubbliche amministrazioni

2.    Difesa

3.    Ordine pubblico e sicurezza

4.    Affari economici

5.    Protezione dell’ambiente

6.    Abitazioni e assetto territoriale

7.    Sanità

8.    Attività ricreative, culturali e di culto

9.    Istruzione

10.Protezione sociale

 

Ciascuna voce di primo livello viene poi scomposta in modo analitico nei livelli successivi, fino a pervenire all’individuazione delle specifiche funzioni svolte dalle amministrazioni singolarmente o in modo condiviso.

La classificazione per funzioni-obiettivo delle spese complessive del bilancio dello Stato è esposta nel quadro generale riassuntivo della legge di bilancio: in tale prospetto, gli stanziamenti di spesa del bilancio dello Stato sono ripartiti per funzioni-obiettivo di 1° livello, in riferimento a ciascun Ministero, in termini di competenza (Allegato A) e di cassa (Allegato B).

 

Ulteriori informazioni sulle spese per funzioni obiettivo relative all’intero bilancio dello Stato sono contenute nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze (Tabella 2), allegato al disegno di legge di bilancio a legislazione vigente:

-          nell’Allegato n. 2 è esposto il quadro contabile degli stanziamenti di spesa dell’intero bilancio dello Stato ripartiti per funzioni-obiettivo di 1° e 2° livello (cioè divisioni e gruppi), a raffronto con i dati dell’esercizio precedente;

-          nell’Allegato n. 3 è esposto il quadro contabile degli stanziamenti di spesa dell’intero bilancio dello Stato, ripartiti per funzioni-obiettivo di 1° livello (divisioni) nell’ambito delle singole categorie economiche.

La classificazione economica delle spese e delle entrate

La classificazione delle spese per categorie è stata ridefinita dalla legge di bilancio per il 2000, dove, in sostituzione delle categorie tradizionali, è stata introdotta una classificazione economica degli stanziamenti di spesa elaborata secondo i criteri di contabilità nazionale previsti dal SEC95.

La classificazione economica delle spese finali del bilancio dello Stato è articolata in 19 categorie, di cui 12 di parte corrente e 7 di conto capitale, così definite:

 

 

Nella legge di bilancio, la classificazione economica delle spese finali del bilancio dello Stato è esposta nel quadro generale riassuntivo, in cui sono presenti due prospetti che espongono gli stanziamenti delle spese finali del bilancio dello Stato, ripartiti per categorie economiche, con riferimento a ciascun Ministero, in termini di competenza (Allegato A/2) e di cassa (Allegato B/2).

 

Ulteriori informazioni sulle spese per categorie economiche dell’intero bilancio dello Stato sono contenute nello stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze (Tabella 2), allegato al disegno di legge di bilancio a legislazione vigente:

-          nell’Allegato 1 è esposto il quadro contabile riassuntivo degli stanziamenti di spesa dell’intero bilancio dello Stato, ripartiti per categorie economiche, a raffronto con i dati dell’esercizio precedente;

-          nell’Allegato 3, come già detto, è esposto il quadro contabile degli stanziamenti di spesa dell’intero bilancio dello Stato, ripartiti per categorie economiche ciascuna delle quali è articolata per funzioni-obiettivo di 1° livello. I dati sono a raffronto con quelli dell’esercizio precedente.

 

Nell’ambito di ciascuno stato di previsione è inoltre esposto il raggruppamento dei capitoli del Ministero secondo il codice economico (Allegato n. 2).

 

Per quanto riguarda invece la classificazione economica delle entrate, nel bilancio è ancora mantenuta la tradizionale individuazione delle categorie in base alla natura dei proventi:

 

Elementi conoscitivi

Nel disegno di legge di bilancio, gli ulteriori approfondimenti in relazione alle principali poste di entrata e di spesa dei Ministeri sono contenuti nelle Note preliminari agli stati di previsione e negli allegati tecnici (articolo 2, comma 4-quater, della legge n. 468/1978).La Nota preliminare a ciascuno stato di previsione della spesa deve recare – secondo la normativa contabile- l'indicazione dei criteri adottati per la formulazione delle previsioni, con particolare riguardo a quelli utilizzati per gli stanziamenti di parte corrente a carattere discrezionale, ove le relative variazioni si discostino significativamente dal tasso indicato nel Documento di programmazione.

Con la legge finanziaria per il 2006 (art. 1, co. 171, legge n. 266/2005) - che ha novellato l’art. 2 della legge n. 468/1978 stabilendo che il Governo debba tener conto, in sede di formulazione delle previsioni di spesa, degli esiti del controllo effettuato dalla Corte di conti sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche - è stato introdotto l’obbligo di indicare nelle note preliminari di spesa di ciascun Ministero le misure adottate in conseguenza delle osservazioni della Corte dei conti.

Nella Nota preliminare agli stati di previsione della spesa sono inoltre indicati:

-          gli obiettivi dell'azione amministrativa, distinti per livelli dei servizi che si intendono assicurare ed interventi da realizzare;

-          gli eventuali aumenti di organici programmati per l'esercizio;

-          gli indicatori di efficienza e di efficacia che si intendono utilizzare per la valutazione dei risultati.

Nella Nota preliminare allo stato di previsione dell'entrata sono indicati:

-          i criteri adottati per la previsione delle principali imposte e tasse e, per ciascun titolo, la quota non avente carattere ricorrente;

-          gli effetti derivanti dalle disposizioni normative che comportano agevolazioni fiscali, introdotte nell'esercizio.

A partire dal bilancio 2008, in virtù della riclassificazione in esso operata, nella nota preliminare a ciascuno stato di previsione è data una specifica individuazione:

-         delle missioni/programmi assegnate al Ministero;

-         degli obiettivi che si intendono conseguire con riferimento ai programmi di competenza di ciascun Ministero (v. schede programmi/obiettivi, nelle quali figura uno spazio relativo agli indicatori di efficienza e di efficacia per valutare i risultati).

In ciascuna nota preliminare vi è inoltre una scheda riepilogativa degli stanziamenti in conto competenza previsti per Missioni programmi ed obiettivi.

Inoltre, dal disegno di legge di bilancio 2008, in calce allo stato di previsione di ciascun Ministero vi è poi un nuovo elemento conoscitivo: la Scheda di analisi “Unità previsionale di base – Macroaggregato” per ciascun Programma.

In tale scheda, relativamente a ciascun Programma sono fornite informazioni contabili specifiche in ordine agli stanziamenti ivi previsti. Nello specifico, di ciascuna unità previsionale di base appartenente al programma è esposta la tipologia di spesa: spesa discrezionale - all’interno delle quale è evidenziata la quota vincolata - oneri inderogabili e spesa predeterminate per legge. Per tali ultima tipologia di spesa è inoltre data indicazione delle specifiche disposizioni autorizzative della stessa, con il relativo importo. Tali indicazioni sono finalizzate a dare una maggiore trasparenza dei dati contabili, nonché di una più specifica evidenziazione della componente “emendabile” dell’unità revisionale di base.

Negli allegati tecnici ai singoli stati di previsione sono, tra l’altro, indicate:

-          le schede relative alle competenze fisse per il personale.

Il “bilancio semplificato”

Il Governo, in attuazione di quanto previsto da appositi ordini del giorno [9], trasmette, entro il 15 luglio di ciascun anno, a scopo esclusivamente informativo, una nota contenente uno schema semplificato e sintetico del bilancio, redatto con riferimento alle previsioni a legislazione vigente per l’anno successivo in termini di competenza.

Il documento è stato progressivamente affinato: nel 2006 è stato inserito il Conto economico del bilancio dello Stato, elaborato secondo i criteri di competenza economica, in base al SEC95 (Sistema europeo dei conti), ed è stato fornito un quadro ricostruttivo relativo a confronti e raccordi tra dati di cassa e dati di competenza economica.

Tale documento viene aggiornato con riferimento alle fasi successive di definizione della manovra. Si ha pertanto, successivamente al bilancio sintetico a legislazione vigente, un bilancio sintetico che tiene conto degli effetti del disegno di legge finanziaria e un bilancio sintetico elaborato sulla base delle previsioni della legge di bilancio definitivamente approvata.

Il “budget”

Nell’ambito della riforma del bilancio, delineata con la legge n. 94/1997 e il D.Lgs. n. 279/1997, è stata prevista l’introduzione nelle amministrazioni pubbliche di un sistema di contabilità economica, fondata su rilevazioni analitiche per centri di costo, che si affianca alla contabilità finanziaria dei documenti di bilancio tradizionali, (art. 5, comma 1, lett. h), della legge n. 94/1997 e artt. 10 e 11 del D.Lgs. n. 279/1997).

A partire dall’esercizio 2000 è stato dunque organizzato, per le amministrazioni dello Stato, un sistema di contabilità analitica per centri di costo (il c.d. “budget”), volto ad integrare, sotto il profilo economico, il bilancio di previsione.

Il ”budget” è redatto secondo il principio della competenza economica, prendendo come riferimento i costi, intesi come valore monetario delle risorse umane e strumentali impiegati per la produzione di determinati beni o l’erogazione di determinati servizi; in ciò si differenzia dal bilancio finanziario, che si basa sulla spesa, espressa dall’esborso monetario legato all’acquisizione delle risorse medesime.

Il sistema di contabilità economica analitica si articola in centri di costo, servizi e piano dei conti. I centri di costo rappresentano le strutture amministrative che impiegano le risorsee alle quali sono imputati i relativi costi; ad un livello più elevato, i centri di costo coincidono con i centri di responsabilità amministrativa.

I servizi rappresentano le attività svolte dai singoli centri di costo, in vista del raggiungimento degli obiettivi ad essi assegnati: l’elenco dei servizi permette quindi di quantificare i costi in rapporto ai prodotti dell’attività amministrativa e agli obiettivi conseguiti.

Il piano dei conti è lo strumento, articolato su più livelli, mediante il quale viene effettuata la rilevazione economica dei costi.

Il sistema di contabilità economica viene messo in atto a livello amministrativo, senza assumere rilevanza legislativa. Il Ministero dell’economia elabora, con riferimento a ciascuna amministrazione, una quantificazione dei costi relativi alle risorse impiegate, classificati per centri di costo. Questo documento (il c.d. “budget” dello Stato) viene trasmesso a fini conoscitivi al Parlamento e rappresenta la base sulla quale le amministrazioni effettuano le rilevazioni relative agli andamenti della gestione.

Le risultanze che il sistema di contabilità economica permette di evidenziare perseguono due obiettivi principali:

a)      stabilire criteri e parametri di riferimento per il processo di formazione del bilancio, per quanto riguarda la determinazione delle risorse da assegnare alle singole amministrazioni;

b)      rendere disponibile un complesso di dati, in rapporto ai quali effettuare le valutazioni di competenza del controllo interno di gestione.

Sotto il profilo dell’informazione parlamentare, il sistema di contabilità analitica dovrebbe offrire gli elementi per una valutazione dell’efficienza gestionale dell’azione amministrativa, in rapporto agli obiettivi prefissati e ai servizi resi, e per una valutazione degli oneri dei servizi e delle attività prodotte dalle amministrazioni pubbliche.

 

A seguito della riclassificazione del bilancio dello Stato per missioni e programmi di spesa, anche il budget dello Stato presenta  un’esposizione del dato economico per natura (Piano dei conti), per funzione (Missioni-Programmi) e per responsabilità (Centri di costo- struttura organizzativa).

Bilancio e contabilità ambientale

Con la risoluzione di approvazione del DPEF 1999-2001, le Camere impegnavano il Governo, tra le altre cose, ad “avviare la redazione sperimentale del bilancio in termini di eco-compatibilità da allegare al bilancio dello Stato ”.

A partire dal 2001, nel disegno di legge di bilancio è presente una versione sperimentale di “bilancio ambientale”.

Il bilancio ambientale può essere considerato lo strumento idoneo a rappresentare il quadro organico delle interrelazioni dirette tra le diverse componenti interessate (Stato, imprese, enti pubblici e ambiente naturale), attraverso l'opportuna rappresentazione dei dati quantitativi connessi agli effetti sull'ambiente, delle politiche statali svolte in via diretta e mediata.

L’Ecobilancio intende offrire un quadro di sintesi delle spese previste per la Protezione dell’ambiente nel suo insieme, suddivise per settori d’intervento e distinte tra interventi diretti, perseguiti dalle Amministrazioni centrali dello Stato, e interventi mediati, perseguiti attraverso trasferimenti di risorse sul territorio.

I dati sono esposti secondo la classificazione funzionale (Divisione 5°: Protezione dell’ambiente).

La legge finanziaria

 

La legge finanziaria costituisce lo strumento attraverso il quale viene modificata la legislazione vigente al fine di conseguire gli obiettivi finanziari stabiliti nel DPEF e nell’eventuale nota di aggiornamento, come approvati dalle relative risoluzioni parlamentari.

La legge finanziaria risulta pertanto lo strumento di attuazione della manovra di finanza pubblica, vale a dire del complesso di interventi per mezzo dei quali viene operata una correzione degli andamenti tendenziali (gli andamenti a legislazione vigente) del bilancio dello Stato e della finanza pubblica, in modo da adeguarli al perseguimento degli obiettivi programmati.

A tal fine gli effetti, in termini di entrata e di spesa, delle disposizioni contenute nella legge finanziaria, una volta che quest’ultima è stata approvata da ciascun ramo del Parlamento, sono recepiti nel bilancio dello Stato per effetto dell’approvazione della Nota di variazioni.

Con la riforma del 1999, è stata riconosciuta alla legge finanziaria anche una funzione di sostegno alla crescita e allo sviluppo: il contenuto è stato dunque ampliato anche agli interventi volti al sostegno o al rilancio dell’economia.

L’evoluzione della legge finanziaria

La legge finanziaria è stata introdotta dalla legge n. 468/1978 come strumento da affiancare al bilancio a legislazione vigente volto ad offrire possibilità di intervento rispetto agli andamenti delle entrate e delle spese definiti nel bilancio medesimo, al fine di consentire il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica.

La riforma effettuata nel 1988 (legge n. 362/1988) aveva definito in modo rigido la tipologia di disposizioni che potevano essere inserite nella legge finanziaria, al fine di evitare un’illimitata estensione del suo contenuto. La legge finanziaria si limitava alla fissazione dei saldi ed alla regolazione quantitativa di alcune grandezze previste dalla legislazione vigente.

Venivano nel contempo introdotti due nuovi istituti, il DPEF, con funzione di programmazione, ed i provvedimenti collegati, da esaminare fuori sessione. In questi ultimi avrebbero dovuto trovare spazio gli interventi normativi volti ad attuare gli obiettivi di finanza pubblica che non potevano trovare collocazione né nel disegno di legge di bilancio (con il quale non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese), né nella finanziaria (il cui contenuto, come detto, era rigidamente limitato).

Alle innovazioni legislative faceva seguito la riforma dei regolamenti del Senato e della Camera del 1989, con la quale si dava piena configurazione alla disciplina della sessione di bilancio (introdotta alla Camera nel 1983 e al Senato nel 1985) e si introducevano specifiche disposizioni, volte, tra l’altro, a garantire tempi definiti per l’approvazione dei provvedimenti collegati.

 

L’esigenza di assicurare un margine di intervento nella decisione di finanza pubblica, attraverso modifiche di carattere non solo quantitative ma sostanziale alla legislazione vigente, aveva tuttavia portato all’introduzione nel 1992, sul piano della procedura parlamentare, del “collegato di sessione”, esaminato e approvato dal Parlamento congiuntamente ai disegni di legge finanziaria e di bilancio. La stretta connessione, procedurale e finalistica, con la legge finanziaria ha fatto sì che anche al collegato fossero imposti stringenti vincoli relativi ai tempi di approvazione e all’ammissibilità degli emendamenti. Inoltre, gli effetti finanziari delle disposizioni contenute nel collegato di sessione venivano anch’essi direttamente trasferiti nel bilancio dello Stato. Il contenuto del collegato di sessione restava comunque limitato a norme volte a conseguire il miglioramento dei saldi.

La riforma recata dalla legge n. 208/99 ha, da un lato, preso atto della situazione determinata dalla prassi, consentendo l’inserimento in finanziaria delle disposizioni recate dal collegato di sessione (con l’eccezione delle norme di delega e delle norme di carattere meramente organizzatorio e ordinamentale) ed eliminando dunque la duplicazione degli strumenti, e ha, dall’altro, ampliato ulteriormente il contenuto della legge finanziaria, riconoscendole, una volta raggiunto il traguardo dell’ingresso dell’Italia nell’area dell’euro, una funzione di sostegno alla crescita.

È stata dunque riconosciuta la possibilità di introdurre nella legge finanziaria norme di carattere espansivo (aumenti di spesa o riduzioni di entrata), purché rivolte direttamente al sostegno e al rilancio dell’economia, con esclusione degli interventi localistici o microsettoriali.

Fin dalla prima applicazione della riforma, la possibilità di inserire nella legge finanziaria interventi espansivi a sostegno dell’economia è stata inoltre interpretata, in sede parlamentare, in senso ampliativo, ritenendo che tali interventi potessero essere finalizzati anche al sostegno del reddito.

 

Va segnalato al riguardo che, in via sperimentale,  la legge finanziaria per l’anno 2009 – in virtù di quanto disposto dal decreto legge n. 112/2008 - ha un contenuto più limitato rispetto a quello previsto dalla disciplina contabilistica generale: esso contiene esclusivamente disposizioni strettamente attinenti al contenuto tipico e non contiene disposizioni finalizzate al sostegno o al rilancio dell’economia nonché disposizioni di carattere ordinamentale, microsettoriale e localistico.

 

Si ricorda infine che il decreto-legge “tagliaspese” (decreto-legge n. 194/2002) ha introdotto la possibilità di inserire nella legge finanziaria misure correttive di leggi per le quali, in fase di attuazione, si sono registrati scostamenti rispetto alle previsioni di spesa o di entrata quantificate nelle leggi medesime al fine della copertura finanziaria In tal modo si è inteso istituire un raccordo tra le leggi ordinarie di spesa, soggette ad errori di quantificazione verificabili solo ex post, e la decisione annuale di finanza pubblica.

Il contenuto proprio della legge finanziaria

La legge finanziaria è costituita dall’articolato e da alcune tabelle, il cui contenuto è definito dall’articolo 11 della legge n. 468/1978.

In base al citato articolo (comma 3), sono contenute nell’articolato della legge finanziaria ovvero vi possono essere inserite le seguenti disposizioni:

§      il livello massimo di saldo netto da finanziare, in termini di competenza, e di ricorso al mercato finanziario, vale a dire il tetto massimo del nuovo indebitamento aggiuntivo consentito in ciascuno degli anni del periodo considerato nel bilancio pluriennale (lett. a); con riferimento al livello massimo di saldo netto da finanziare, sono distintamente indicate le eventuali regolazioni debitorie pregresse;

§      le variazioni delle aliquote, delle detrazioni e degli scaglioni e le altre misure che incidono sulla determinazione quantitativa della prestazione, relativamente ad imposte indirette, tasse, canoni, tariffe e contributi in vigore, con effetto, di norma, dal 1° gennaio dell'anno cui essa si riferisce, nonché le correzioni delle imposte conseguenti all'andamento dell'inflazione (lett. b);

§      l'importo complessivo massimo destinato, per ciascun anno, al rinnovo dei contratti del pubblico impiego ed alle modifiche del trattamento economico e normativo del personale dipendente da pubbliche amministrazioni non compreso nel regime contrattuale (lett. h);

§      altre regolazioni meramente quantitative rinviate alla finanziaria da norme vigenti (lett. i);

§      norme che comportino aumenti di entrata o riduzioni di spesa, escluse quelle a carattere ordinamentale o organizzatorio, a meno che si caratterizzino per un rilevante contenuto di miglioramento dei saldi (lett. i-bis, introdotta dal comma 17 dell'art. 2 della legge n. 208/1999);

§      norme che comportino aumenti di spesa o riduzioni di entrata, il cui contenuto sia finalizzato direttamente al sostegno o al rilancio dell'economia, con esclusione di interventi di carattere localistico o microsettoriale (lett. i-ter, introdotta dal comma 17 dell'art. 2 della legge n. 208/1999);

Come già ricordato, fin dalla prima applicazione, la possibilità di inserire interventi espansivi a sostegno dell’economia è stata interpretata, in sede parlamentare, nel senso che tali interventi possono essere finalizzati anche al sostegno del reddito.

§      norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi dalla cui attuazione siano derivati oneri maggiori rispetto a quelli previsti (lettera i-quater, introdotta dal comma 01, lett. a), dell'art. 1 del D.L. n. 194/2002 come modificato dalla legge di conversione n. 246/2002). Di conseguenza, in allegato alla legge finanziaria sono indicati i provvedimenti legislativi adottati - ai sensi dell’art. 11-ter, comma 7, della L. n. 468/1978 - per correggere gli effetti finanziari di leggi che abbiano registrato oneri superiori a quelli previsti, e le misure correttive inserite a tal fine nella legge finanziaria medesima[10].

A partire dalla legge finanziaria per il 2004, l’attuazione del decreto-legge “tagliaspese” si è risolta nell’inserimento, fra gli allegati della legge finanziaria, della tabella delle ccdd. “eccedenze di spesa”, con la quale, a valere sul complesso delle risorse reperite dalla legge finanziaria medesima, sono stabiliti gli stanziamenti necessari per far fronte ai maggiori oneri determinatisi rispetto a specifiche autorizzazioni di spesa. Nonostante il decreto-legge “tagliaspese” prefigurasse una procedura correttiva limitatamente alle autorizzazioni di spesa formulate in termini di previsioni, nella prassi sono state inserite tra le “eccedenze di spese” anche autorizzazioni di spesa formulate in termini di limite massimo. In questi ultimi casi, più che di una applicazione dell’articolo 11, comma 3, lettera i-quater), della legge n. 468/1978 (lettera introdotta dal decreto-legge “tagliaspese”), sembrerebbe trattarsi di un vero e proprio rifinanziamento delle relative leggi.

 

Nelle Tabelle approvate con la legge finanziaria sono disposti:

§      gli importi dei fondi speciali destinati al finanziamento di provvedimenti che si prevede saranno approvati nel corso d'anno (lett. g). I fondi speciali sono indicati per Ministeri in due distinte tabelle, una per la parte corrente e l'altra per quella in conto capitale (rispettivamente, Tabelle A e B).

La legge n. 468/1978 ha inoltre previsto l'introduzione nei fondi speciali di accantonamenti di segno negativo, relativi cioè a provvedimenti di risparmio di spesa o di aumento di entrata, il cui perfezionamento in corso di anno condiziona per pari ammontare la successiva approvazione di provvedimenti collegati ad accantonamenti positivi;

§      la determinazione per ciascun anno del finanziamento da iscrivere in bilancio per le leggi di spesa permanenti la cui quantificazione è rinviata alla legge finanziaria, sia che si tratti di spese di parte corrente che di spese in conto capitale[11] (Tabella C – lett. d), come modificata dal comma 15 dell'art. 2 della legge n. 208/1999).

§      il rifinanziamento, per un solo anno, di interventi di conto capitale per i quali nell'ultimo esercizio sia previsto uno stanziamento di competenza, nonché il rifinanziamento, per uno o più degli anni considerati nel bilancio pluriennale, di norme vigenti che prevedono interventi di particolare rilievo definiti di "sostegno dell'economia", classificati tra le spese in conto capitale. Mentre il finanziamento annuale può essere autonomamente disposto al momento della predisposizione dalla legge finanziaria, il rifinanziamento pluriennale deve essere previsto dalla legge sostanziale[12], (Tabella D – lett. f), modificata dal comma 16 dell'art. 2 della legge n. 208);

§      la riduzione per ciascun anno di autorizzazioni legislative di spese: il cosiddetto "definanziamento" (Tabella E – lett. e);

§      la determinazione (le c.d. “rimodulazioni”), per le leggi di spesa a carattere pluriennale, ripartite per settori di intervento, delle quote destinate a gravare su ciascuno degli anni considerati (Tabella F – lett. c) dell'art. 11, comma 3).

La copertura degli oneri correnti della legge finanziaria

Una specifica disciplina è, inoltre, dettata, relativamente alla copertura degli oneri correnti determinati dalla legge finanziaria.

 

L’articolo 11, comma 5, della legge n. 468/1978, e successive modificazioni, prevede che la legge finanziaria possa disporre, per ciascuno degli anni compresi nel bilancio pluriennale, nuove o maggiori spese correnti, riduzioni di entrata e nuove finalizzazioni nette da iscrivere nel fondo speciale di parte corrente di cui alla tabella A, nei limiti delle nuove o maggiori entrate tributarie, extratributarie e contributive e delle riduzioni permanenti di autorizzazioni di spesa corrente.

 

La disposizione comporta che le nuove o maggiori spese correnti previste nella finanziaria (compresi gli accantonamenti di tabella A), nonché le riduzioni di entrata debbano trovare copertura in nuove o maggiori entrate di parte corrente, vale a dire entrate da iscriversi nei titoli I e II (rispettivamente entrate tributarie ed entrate extratributarie), e in riduzioni permanenti di autorizzazioni di spesa corrente.

Ne consegue il divieto di ricorrere, per la copertura finanziaria di oneri correnti, a risorse (maggiori entrate o riduzioni di spesa) di conto capitale.

 

Nell’ambito di una lettura sistematica delle disposizioni dell’articolo 11, comma 5, della legge n. 468/1978, formulata nelle risoluzioni di approvazione del DPEF 1990-92 di Camera e Senato, è stata ammessa l’interpretazione secondo la quale gli oneri correnti introdotti dalla legge finanziaria possono essere coperti anche ricorrendo all’eventuale miglioramento del risparmio pubblico risultante dal progetto di bilancio a legislazione vigente rispetto all’analogo saldo come determinato nell’assestamento di bilancio relativo all’esercizio in corso.

In conformità all’interpretazione richiamata, pertanto, il vincolo di copertura degli oneri correnti derivanti dalla legge finanziaria va inteso nel senso che la legge finanziaria non può determinare un peggioramento del risparmio pubblico rispetto alla più recente previsione assestata (o al disegno di legge di bilancio a legislazione vigente, nell’ipotesi in cui quest’ultimo evidenzi un saldo peggiore di quello dell’assestamento relativo all’anno precedente).

La procedura parlamentare di esame della finanziaria

Il disegno di legge finanziaria deve essere presentato dal Governo alle Camere entro il 30 settembre dell'anno precedente a quello cui si riferisce, insieme al disegno di legge di bilancio a legislazione vigente, alla relazione previsionale e programmatica e al bilancio pluriennale e programmatico.

Tali documenti sono sottoposti al parere della Conferenza unificata Stato - Regioni e autonomie locali, che lo esprime entro il 15 ottobre e lo comunica al Governo e al Parlamento.

 

Il disegno di legge finanziaria viene esaminato congiuntamente al disegno di legge di bilancio in un'apposita sessione dei lavori parlamentari, che ha una durata predeterminata: 45 giorni a decorrere dall'effettiva distribuzione dei testi dei disegni di legge presso la Camera alla quale sono presentati in prima lettura; 35 giorni presso l'altro ramo del Parlamento.

 

Il contenuto del disegno di legge finanziaria, prima dell’assegnazione, è sottoposto ad un vaglio da parte del Presidente della Camera presso la quale il disegno di legge è presentato in prima lettura.

Il Presidente, sentito il parere della Commissione Bilancio, comunica all’Assemblea lo stralcio delle disposizioni in esso contenute che siano estranee al contenuto tipico della finanziaria, come definito dalla legislazione vigente in materia di bilancio e contabilità dello Stato.

Sulla base dell’articolo 11 della legge n. 468 del 1978, non possono essere contenute nella legge finanziaria:

-       norme di delega;

-       norme di carattere ordinamentale o organizzatorio, a meno che le stesse non si caratterizzino per un rilevante contenuto di miglioramento dei saldi;

-       norme di spesa che non siano finalizzate direttamente al sostegno e al rilancio dell'economia (salvo alcuni stanziamenti espressamente rinviati alla legge finanziaria dalla medesima legge n. 468 o da altre leggi);

-       interventi di carattere localistico o microsettoriale.

Nell'esame preliminare del disegno di legge finanziaria viene altresì valutato che essa non introduca nuovi o maggiori oneri finanziari in contrasto con la legislazione vigente o con le regole fissate nel Documento di programmazione economico-finanziaria, come approvato dalle relative risoluzioni parlamentari, e che siano rispettate le regole di copertura.

 

Presso la Camera dei deputati, ciascuna Commissione di settore esamina, congiuntamente, le parti del disegno di legge finanziaria e i singoli stati di previsione del bilancio di propria competenza.

Sono presentati presso le Commissioni di settore gli emendamenti della parte assegnata alla Commissione medesima.

In Commissione di settore sono inoltre presentati tutti gli ordini del giorno di carattere settoriale, mentre quelli concernenti la politica economica generale sono riservati all'esame in Assemblea.

 

L'esame in Commissione di settore si conclude entro dieci giorni dall'assegnazione (o entro sette, se l'esame è in seconda lettura) con l'approvazione di una relazione per la Commissione bilancio ela nomina di un relatore, che può partecipare, per riferirvi, alle sedute della Commissione Bilancio; nella relazione sono inclusi gli emendamenti approvati dalla Commissione di settore. Possono essere altresì presentate relazioni di minoranza.

Gli emendamenti approvati dalle Commissioni di settore sono riesaminati dalla Commissione bilancio, che può respingerli in modo motivato.

 

La Commissione bilancio, nei quattordici giorni successivi, esamina congiuntamente i disegni di legge finanziaria e di bilancio.

Alla valutazione di ammissibilità degli emendamenti ai disegni di legge finanziaria e di bilancio sono imposti criteri assai più restrittivi di quelli applicati nell'esame delle ordinarie proposte di legge.

I presidenti delle Commissioni di settore (per le parti di propria competenza) e il Presidente della Commissione bilancio dichiarano inammissibili gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che siano estranei al contenuto proprio della legge finanziaria e della legge di bilancio, oppure che siano in contrasto con i criteri per l'introduzione di maggiori spese o minori entrate, come stabiliti dalla legislazione vigente in materia di bilancio e contabilità dello Stato o dagli obiettivi programmatici di finanza pubblica definiti nelle risoluzioni parlamentari di approvazione del DPEF.

La valutazione di ammissibilità degli emendamenti ai disegni di legge finanziaria e di bilancio è pertanto vincolata ai seguenti parametri (oltre quelli generalmente validi per tale valutazione):

1.      il rispetto del contenuto proprio della legge finanziaria e della legge di bilancio, come definiti dalla normativa vigente (inammissibilità per estraneità di materia);

2.      l'obbligo di non aggravare gli effetti sui saldi di finanza pubblica rispetto al testo originario, il quale a sua volta deve attenersi agli obiettivi programmatici definiti nel DPEF (inammissibilità per carenza di copertura finanziaria);

3.      la conformità alle regole di copertura (inammissibilità per inidoneità della copertura).

Non sono inoltre ritenuti ammissibili gli emendamenti al disegno di legge finanziaria che individuino la copertura nel disegno di legge di bilancio o viceversa (c.d. emendamenti "a scavalco").

 

Ai fini della predisposizione del testo per l’Assemblea, la Commissione delibera su tutti gli emendamenti, anche in forma implicita o riassuntiva.

L'esame in Commissione bilancio si conclude con il conferimento del mandato a riferire all'Assemblea. Le relazioni di maggioranza possono essere accompagnate da relazioni di minoranza.

 

L'esame in Assemblea si svolge secondo le norme ordinarie. L'applicazione delle disposizioni relative al contingentamento dei tempi è volta a permettere la conclusione dell'esame nel tempi della sessione. Per la votazione degli emendamenti,il Presidente può ricorrere a votazione riassuntive o per principi, ai sensi dell’articolo 85-bis del Regolamento, che garantisce a ciascun Gruppo parlamentare la votazione di un numero di emendamenti, articoli aggiuntivi e subemendamenti non inferiore in media, per ciascun articolo, ad un decimo del numero dei componenti del Gruppo.

Regole specifiche riguardano la presentazione degli emendamenti da parte dei deputati, che possono proporre solo gli emendamenti respinti dalla Commissione bilancio (e non dunque emendamenti dichiarati inammissibili o ritirati o decaduti per assenza del presentatore). Possono comunque essere presentati emendamenti riferiti alle parti introdotte o modificate dalla Commissione.

Governo e Commissione bilancio possono presentare nuovi emendamenti fino al momento della votazione, purché nell’ambito degli argomenti già considerati nel testo o negli emendamenti presentati e giudicati ammissibili in Commissione.

 

Per quanto riguarda lo svolgimento dei lavori, dopo la discussione congiunta sulle linee generali dei due disegni di legge, vengono esaminati preventivamente gli articoli del disegno di legge di bilancio.

Una volta esaminati e deliberati gli articoli del bilancio, non si procede alla votazione del disegno di legge nel suo complesso, ma si passa all'esame degli articoli e alla deliberazione finale sul disegno di legge finanziaria.

Il Governo elabora quindi la Nota di variazioni mediante la quale vengono trasferiti sul bilancio gli effetti derivanti dall'approvazione della legge finanziaria, come emendata dal Parlamento; il disegno di legge di bilancio, così modificato, viene approvato in via definitiva.

I provvedimenti collegati

La disciplina dei provvedimenti collegati prevista dalla legge n. 208/1999

Si indicano come “collegati” i disegni di legge recanti gli interventi connessi alla realizzazione della manovra di finanza pubblica.

La disciplina dei collegati è stata innovata dalla legge n. 208/1999, che ha ampliato il contenuto proprio della legge finanziaria determinando, contestualmente, il superamento del collegato di sessione.

Il termine per la presentazione da parte del Governo dei disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica è stato posticipato dal 30 settembre (termine previsto per la presentazione del disegno di legge finanziaria) al 15 novembre[13].

La legge n. 208/1999 ha precisato le caratteristiche e le funzioni dei collegati “fuori sessione”.

È stato previsto espressamente che nel DPEF siano indicati i disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica per l’anno successivo ed è stato stabilito che ciascun disegno di legge collegato debba recare disposizioni omogenee per materia[14].

Nell’ambito del sistema di programmazione e attuazione delle decisioni di politica finanziaria, delineato dalla L. 468/1978, come modificata dalla L. 208/1999, i provvedimenti collegati si caratterizzano, pertanto, per i seguenti aspetti:

a)      essere parte integrante del programma di intervento delineato nel DPEF e reso vincolante dall’approvazione delle relative risoluzioni parlamentari. Per questo motivo, nel DPEF e nelle relative risoluzioni si devono indicare i settori di intervento dei disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica;

b)      avere contenuto omogeneo, in quanto rivolti a realizzare indirizzi programmatici relativi a determinati settori.

 

Si può pertanto ritenere che nel disegno di riforma, da cui è derivata la legge n. 208/1999, ai collegati sia assegnata la funzione di recare gli interventi di riordino della disciplina vigente che dovrebbero qualificare le politiche di specifici settori.

Nonostante le riforme dei regolamenti parlamentati volte ad assicurare ai collegati tempi di esame certi e un regime procedurale analogo a quello previsto per la legge finanziaria, l’istituto dei collegati ha stentato a decollare nella prassi: i tempi di approvazione sono in genere risultati piuttosto lunghi e hanno spesso superato l‘anno di riferimento.

La procedura di esame dei provvedimenti collegati presso la Camera dei deputati

La riforma degli strumenti e delle procedure finanziarie ha trovato completamento in alcune modifiche dei regolamenti della Camera e del Senato, approvate nel luglio 1999, con le quali, tra l’altro, è stata rivista la procedura di esame dei provvedimenti collegati.

In particolare, sul modello di quanto previsto per l’esame del disegno di legge finanziaria, anche i provvedimenti collegati, sono sottoposti alla decisione di stralcio delle disposizioni estranee al loro oggetto.

Ad essi, inoltre, è stato formalmente esteso il regime di valutazione dell’ammissibilità di emendamenti e articoli aggiuntivi proprio dei disegni di legge finanziaria e di bilancio.

 

Secondo le disposizioni di cui all’articolo 123-bis del Regolamento della Camera, i disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, indicati nel DPEF, come approvato dalle risoluzioni parlamentari, e presentati al Parlamento entro il termine stabilito, sono assegnati alla Commissione competente.

Riguardo ai disegni di legge presentati in prima lettura alla Camera, prima dell’assegnazione, il Presidente della Camera, sentito il parere della Commissione Bilancio sul contenuto proprio, come definito dalla normativa vigente in materia di bilancio e contabilità dello Stato e dalla risoluzione di approvazione del DPEF, dispone lo stralcio di eventuali disposizioni estranee all’oggetto di ciascuno di essi[15].

Il parere della Commissione bilancio e la successiva decisione del Presidente della Camera assumono pertanto come riferimento i seguenti parametri:

1.      la corrispondenza dell’oggetto dei disegni di legge che il Governo richiede di considerare come collegati all’indicazione dei settori di intervento contenuta nel DPEF, come approvato dalle relative risoluzioni parlamentari;

2.      l’omogeneità del contenuto di ciascun collegato.

 

Durante l’esame in Commissione di merito, il Presidente della Commissione dichiara inammissibili gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che riguardano materie estranee all’oggetto del collegato, sulla base dei medesimi parametri stabiliti per la decisione di stralcio, oppure gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che contrastano con i criteri per l’introduzione di nuove o maggiori spese o minori entrate, come definiti dalla legislazione contabile e di bilancio, vale a dire gli emendamenti che presentano una copertura carente sotto il profilo quantitativo o inidonea sotto il profilo qualitativo. Se la valutazione del Presidente della Commissione viene posta in discussione, la decisione definitiva è rimessa al Presidente della Camera.

 

Il regime di presentazione degli emendamenti in Assemblea è identico a quello previsto per la legge finanziaria.

 

Il Governo può richiedere che la Camera deliberi sul progetto di legge entro un determinato termine, riferito alle scadenze connesse alla manovra finanziaria complessiva. Sulla tale richiesta delibera all'unanimità la Conferenza dei presidenti di Gruppo; In caso di difetto di unanimità l'Assemblea si pronuncia sulle proposte che il Presidente della Camera, tenuto conto degli orientamenti prevalenti, ha facoltà di sottoporre ad essa, riservando comunque all'esame in Assemblea di ciascun progetto di legge, di norma, tre giorni.

 

L'esame e le votazioni sui disegni di legge collegati non possono avvenire negli stessi giorni nei quali sono discussi in Assemblea i disegni di legge finanziaria e di bilancio o i disegni di legge di approvazione del rendiconto e di assestamento, salva diversa decisione all'unanimità della Conferenza dei Presidenti di Gruppo

L’assestamento del bilancio dello Stato

L’articolo 17 della legge n. 468/1978 prevede l'istituto dell'assestamento di bilancio per consentire un aggiornamento, a metà esercizio, degli stanziamenti del bilancio dello Stato, anche sulla scorta della consistenza dei residui attivi e passivi accertata in sede di rendiconto dell'esercizio scaduto al 31 dicembre precedente [16].

Sotto questo profilo, il disegno di legge di assestamento si connette funzionalmente con il disegno di legge di rendiconto relativo all’esercizio precedente. L’entità dei residui, sia attivi che passivi, sussistenti all’inizio dell’esercizio finanziario, che al momento dell’elaborazione e approvazione del bilancio di previsione è stimabile solo in misura approssimativa, viene, infatti, definita in assestamento sulla base delle risultanze del rendiconto.

Più in generale, con il disegno di legge di assestamento le previsioni di bilancio sono adeguate in relazione:

a)      per quanto riguarda le entrate, all’eventuale revisione delle stime del gettito;

b)      per quanto riguarda le spese aventi carattere discrezionale, ad esigenze sopravvenute;

c)      per quanto riguarda la determinazione delle autorizzazioni di pagamento (in termini di cassa), alla eventuale revisione degli stanziamenti di competenza e alla consistenza dei residui accertati in sede di rendiconto dell’esercizio precedente.

 

Per quanto riguarda le previsioni di entrata, poiché esse sono il frutto di una valutazione di carattere tecnico, eventuali modifiche possono essere determinate dall’evoluzione della base imponibile e dagli effetti derivanti dall’applicazione della normativa vigente.

 

In riferimento alle variazioni di spesa, la legge di assestamento presenta il medesimo vincolo che sussiste per il bilancio di previsione, cioè il rispetto della legislazione sostanziale vigente.

Pertanto, non possono essere modificati, in sede di assestamento, gli stanziamenti di spesa direttamente determinati da norme vigenti.

Si ricorda - anche in questa sede -  quanto previsto in via sperimentale per l’esercizio finanziario 2009 dal decreto legge n. 112/2008, il quale, a seguito degli ingenti tagli agli stanziamenti di bilancio da esso operati – la gran parte dei quali inerenti spese prederminate per legge - ha permesso che possano essere proposte rimodulazioni degli stanziamenti oggetto dei stessi tagli, non solo da parte del disegno di legge di bilancio, ma anche da parte del disegno di legge di assestamento.

 

Il disegno di legge di assestamento dispone l’approvazione delle variazioni alle previsioni del bilancio dello Stato per l’anno in corso, indicate nelle annesse tabelle.

Le tabelle si riferiscono allo stato di previsione dell’entrata, agli stati di previsione della spesa dei singoli ministeri e ai bilanci delle Amministrazioni autonome.

 

Il disegno di legge, infatti, contiene, sia per lo stato di previsione dell’entrata che per ciascuno degli stati di previsione dei ministeri di spesa, le proposte di variazione degli stanziamenti di bilancio in termini di competenza e di cassa, che vengono effettuate tramite il disegno di legge medesimo e che costituiscono oggetto di approvazione da parte del Parlamento.

 

In allegato al disegno di legge è invece evidenziata, a fini conoscitivi, sia per lo stato di previsione dell’entrata che per gli stati di previsione della spesa, l’evoluzione, in termini di competenza e di cassa, delle singole poste di bilancio, per effetto sia delle variazioni apportate in forza di atti amministrativi fino al 31 maggio, sia delle variazioni proposte con il disegno di legge di assestamento medesimo.

Per ciascuna U.P.B. si indicano, inoltre, le variazioni che si registrano nella consistenza dei residui, in linea con le risultanze definitive esposte nel Rendiconto dell’esercizio precedente.

A partire dalla previsione iniziale, le eventuali variazioni intervenute per atto amministrativo o proposte con il disegno di assestamento determinano, per ciascuna U.P.B., la previsione assestata.

 

Le variazioni disposte in bilancio nel periodo gennaio-maggio con atto amministrativo derivano dall’applicazione di nuovi provvedimenti legislativi intervenuti successivamente all’approvazione del bilancio (per le quali il Ministro dell’economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con proprio decreto, le conseguenti variazioni) oppure dall’applicazione di procedure previste dalla normativa contabile.

La maggior parte delle variazioni apportate con atto amministrativo non ha effetto sui saldi (variazioni compensative)perché si tratta o dello spostamento di somme tra capitoli di spesa, oppure di modifiche della stessa entità ma di segno contrario dell’entrata e della spesa.

Le variazioni compensative dipendono:

-          dall’utilizzo dei fondi speciali recanti gli accantonamenti di parte corrente e in conto capitale destinati alla copertura di provvedimenti legislativi da approvare nel corso dell’esercizio finanziario;

-          da altre variazione delle previsioni di entrata e di spesa adottate con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze in attuazione di atti di legge approvati definitivamente e pubblicati nella Gazzetta Ufficiale (ai sensi della previsione generale contenuta nell’articolo 17, comma quarto, della legge n. 468/1978).

-          dai prelievi dal fondo di riserva per le spese obbligatorie e d’ordine (ivi compresi i prelievi necessari alla reiscrizione dei residui passivi perenti di conto corrente[17])edal fondo di riserva delle spese impreviste (articoli 7 e 9 della legge n. 468/1978), nonché dal fondo di riserva per l'integrazione delle autorizzazioni di cassa (di cui all’articolo 9-bis della legge n. 468/1978, inserito dall'articolo 8 della legge n. 94/1997) e dal fondo di riserva per l’integrazione delle autorizzazioni di spesa delle leggi permanenti di natura corrente inserite nella Tabella C della legge finanziaria (di cui all’articolo 9-ter della legge n. 468/1978, inserito dall’art. 2 della legge n. 208/1999);

-          dalla reiscrizione dei residui passivi perenti di conto capitale, mediante prelievo dall’apposito fondo di cui all’art. 8 della legge n. 468/1978;

-          dalla riassegnazione ai capitoli di spesa di somme affluite all'entrata nei primi cinque mesi dell’anno in corso, in base alla procedura da ultimo disciplinata con D.P.R. 10 novembre 1999, n. 469 (“Norme di semplificazione del procedimento per il versamento di somme all'entrata e la riassegnazione alle unità previsionali di base per la spesa del bilancio dello Stato, con particolare riferimento ai finanziamenti dell'Unione europea, ai sensi dell'articolo 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59”).

 

Tra le variazioni delle dotazioni di bilancio apportate con atti amministrativi hanno invece natura non compensativa, e incidono quindi sui saldi di bilancio:

-          le riassegnazioni ai capitoli di spesa di somme affluite in entrata nell’ultimo bimestre (periodo 1° novembre-31 dicembre) dell’anno precedente, ai sensi di quanto previsto dall’art. 2, comma 2, del citato D.P.R. n. 469/1999;

-          gli slittamenti di copertura, vale a dire l’utilizzo di quote dei fondi speciali stanziate nel bilancio di previsione per l’esercizio precedente e non utilizzate entro il termine di tale esercizio, ai sensi dell’articolo 11-bis, comma 5, della legge n. 468/1978[18];

-          il trasporto all’esercizio in corso di titoli di spesa rimasti insoluti alla chiusura dell'esercizio precedente, con la conseguente integrazione delle autorizzazioni di cassa, ai sensi dell’articolo 17, ultimo comma, della legge n. 468/1978[19].

Il Rendiconto generale dello Stato

 

Il rendiconto generale dello Stato è lo strumento attraverso il quale il Governo, alla chiusura del ciclo di gestione della finanza pubblica (anno finanziario) adempie all'obbligo costituzionale di rendere conto al Parlamento dei risultati della gestione finanziaria.

La disciplina del rendiconto generale dello Stato è dettata dagli articoli da 21 a 24 della legge n. 468/1978; in particolare, l’articolo 22 stabilisce che il rendiconto generale dello Stato è costituito da due parti:

1)   il conto del bilancio, che espone l’entità effettiva delle entrate e delle uscite del bilancio dello Stato rispetto alle previsioni approvate dal Parlamento;

2)      il conto del patrimonio, che espone le variazioni intervenute nella consistenza delle attività e passività che costituiscono il patrimonio dello Stato.

Il Rendiconto generale dello Stato, predisposto dal Ministro dell’economia e delle finanze entro il mese di giugno dell'esercizio successivo a quello di riferimento, è trasmesso alla Corte dei conti per il giudizio di parificazione (art. 23 della legge n. 468/1978).

Successivamente, il rendiconto viene presentato al Parlamento attraverso apposito disegno di legge (art. 24), unitamente al giudizio della Corte ed alla relazione da questa predisposta.

Oggetto del giudizio di parificazione da parte della Corte dei conti è la verifica di conformità dei dati sulla gestione finanziaria contenuti nel rendiconto con le scritture contabili in possesso della Corte [20].

La Corte verifica inoltre la conformità dei dati sulle entrate e sulle spese agli stanziamenti contenuti nel bilancio di previsione. Qualora si registrino eccedenze di spesa, la Corte formulerà giudizio di parificazione con riserva di sanatoria delle stesse in sede di legge di approvazione del rendiconto [21].

Il conto del bilancio

L’esposizione dettagliata delle risultanze della gestione del bilancio è fornita, su appositi stampati, trasmessi a fini conoscitivi al Parlamento unitamente al disegno di legge di approvazione del rendiconto.

Tali stampati espongono il conto consuntivo dell’entrata e, per la parte di spesa, il conto consuntivo relativo a ciascun Ministero.

Anche i conti consuntivi sono redatti per unità previsionali di base, collocate, per il lato della spesa, al di sotto di Missioni/Programmi.

 

Per ciascuna unità previsionale di base vengono esposti i risultati relativi alla gestione dei residui, alla gestione di competenza e alla gestione di cassa.

La gestione di competenza evidenzia l’entità complessiva degli accertamenti di entrata e degli impegni di spesa effettuati nel corso dell’esercizio finanziario.

La gestione di cassa evidenzia, per la parte di entrata, le somme riscosse e versate nella tesoreria dello Stato e, per la parte di spesa, i pagamenti compiuti dalle amministrazioni statali.

Nella gestione dei residui vengono registrate le operazioni di incasso e di pagamento effettuate in relazione ai residui (rispettivamente, attivi e passivi) risultanti dagli esercizi precedenti.

 

Un apposito allegato tecnico, predisposto per ogni conto consuntivo, espone i risultati disaggregati per i singoli capitoli che sono compresi in ciascuna unità previsionale di base. A seguito della riforma del bilancio, infatti, la ripartizione delle unità previsionali in capitoli viene demandata ad atto amministrativo; i capitoli, peraltro, rimangono la voce contabile fondamentale ai fini della gestione e rendicontazione.

 

Analogamente a quanto avviene per il bilancio di previsione, in un’apposita appendice del conto del bilancio i dati di consuntivo della spesa relativi a ciascun Ministero sono esposti, a fini conoscitivi, in base alla classificazione per funzioni-obiettivo (analisi funzionale,attraverso la quale si evidenziano le finalità della spesa) e in base alla classificazione per categorie (analisi economica, attraverso la quale si evidenzia la natura economica delle spese).

Per quanto concerne i risultati del conto dell’entrata, vengono esposti sulla base della classificazione per categorie, che individuano la specifica natura delle entrate tributarie, extra-tributarie e derivanti da operazioni di alienazione e ammortamento e da riscossioni di crediti.

Il conto generale del patrimonio

Il conto generale del patrimonio è il documento contabile che fornisce annualmente la situazione patrimoniale dello Stato, quale risulta alla chiusura dell’esercizio.

Il conto generale del patrimonio comprende:

a)      le attività e le passività finanziarie e patrimoniali con le relative variazioni prodottesi durante l’esercizio di riferimento;

b)      la dimostrazione dei vari punti di concordanza tra la contabilità del bilancio e quella patrimoniale.

 

Nell’ambito della riforma del bilancio dello Stato (legge n. 94/1997 e D.Lgs. n. 279/1997), è stata prevista una ristrutturazione del rendiconto, concernente non solo il conto del bilancio, ma anche il conto generale del patrimonio.

In particolare, per quanto riguarda il conto del patrimonio, la ristrutturazione è stata ritenuta necessaria ai fini di una nuova impostazione del conto stesso sotto il profilo di una sua maggiore significatività in riferimento alla economicità della gestione patrimoniale. Sono state introdotte alcune disposizioni volte a individuare i beni suscettibili di utilizzazione economica e a permettere una analisi economica della gestione patrimoniale[22].

La ristrutturazione è stata attuata con il decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 18 aprile 2002 (G.U. n. 24 del 30 gennaio 2003) e ha ricevuto prima applicazione con riferimento al conto patrimoniale presentato nel rendiconto per l’esercizio 2002.

La nuova struttura del conto del patrimonio ha trovato successivamente illustrazione con la circolare del Ministero dell’economia e delle finanze 12 marzo 2003, n. 13.

Il conto generale del patrimonio, nella nuova struttura, a decorrere dall’esercizio 2003 risulta dunque distinto in due parti.

La Sezione I contiene la classificazione patrimoniale degli elementi attivi e passivi, definiti in modo che possano raccordarsi con il sistema di contabilità nazionale SEC 95.

Le attività si distinguono in tre categorie di primo livello:

1)      attività finanziarie (attività economiche comprendenti i mezzi di pagamento, gli strumenti finanziari e le attività economiche aventi natura simile agli strumenti finanziari);

2)      attività non finanziarie prodotte (attività economiche ottenute quale prodotto dei processi di produzione);

3)      attività non finanziarie non prodotte (attività economiche non ottenute tramite processi di produzione).

Le tre categorie di primo livello sono distinte in ulteriori quattro livelli di dettaglio.

 

Per quanto concerne le passività, è prevista un’unica voce di primo livello che comprende tanto i debiti a breve termine che quelli a medio-lungo termine, nonché le riserve tecniche dei fondi di pensione, le anticipazioni passive e altri conti passivi.

Anche in questo caso, la voce di primo livello è distinta in ulteriori quattro livelli di maggior dettaglio.

 

La Sezione II del conto del patrimonio illustra gli elementi di raccordo tra i dati patrimoniali e quelli del bilancio, mostrando l’incidenza dei risultati della gestione di bilancio sulle componenti patrimoniali attive e passive. La struttura della Sezione II tiene conto, in particolare, della nuova articolazione del bilancio dello Stato e della classificazione delle spese per funzioni-obiettivo.

Tali Sezione sono completate dalla classificazione delle attività e passività per Ministeri, dalle tabelle, gli altri allegati e appendici al Conto generale.

Per effetto dell’articolo 22 della legge 468/1978 e successive modifiche ed integrazioni il Conto del patrimonio contiene anche il Conto del “dare e avere” della Banca d’Italia in quanto organo cui è attribuito il servizio di tesoreria per conto dello Stato e le funzioni di cassiere speciale.

Allegati

Testo a fronte tra le norme
del Regolamento della Camera dei deputati
e del Regolamento del Senato della Repubblica
relative alle procedure di bilancio

 

Regolamento della Camera dei Deputati	Regolamento del Senato della Repubblica
Capo XXVII Dell’esame del disegno di legge finanziaria, del bilancio, del rendiconto, dei documenti di politica economica e finanziaria e delle relazioni governative	Capo XV Della procedura di esame dei bilanci e del controllo finanziario, economico, ed amministrativo
Articolo 118-bis[23]	Articolo 125-bis[24]
	Esame del documento di programmazione economico-finanziaria.
1. Il documento di programmazione economico-finanziaria presentato dal Governo è esaminato dalla Commissione bilancio, sentito il parere delle altre Commissioni permanenti e della Commis­sione parlamentare per le questioni regionali, nei termini fissati dal Presidente della Camera. La Commissione bilancio presenta all'Assemblea una relazione. Possono essere presentate relazioni di minoranza.	1. Il documento di programmazione economico-finanziaria è deferito alla 5a Commissione permanente, per l'esame, ed alle altre Commissioni permanenti per il parere. Il documento è altresì deferito alla Commissione parlamentare per le questioni regionali, per eventuali osservazioni. I pareri e le osservazioni sono espressi entro i termini stabiliti dal Presidente. 2. La 5a Commissione permanente riferisce con apposita relazione all'As­semblea entro venti giorni dal deferi­mento, salvi i più brevi termini stabiliti dal Presidente. E' sempre ammessa la presentazione di relazioni di minoranza.
2. La deliberazione della Camera sul documento programmatico ha luogo con una risoluzione, presentata nel corso della discussione, la quale può contenere integrazioni e modifiche del documento stesso. L'approvazione di una risoluzione preclude le altre. Si vota per prima la risoluzione accettata dal Governo. Il documento deve essere iscritto all'ordine del giorno dell'Assemblea non oltre trenta giorni dall'assegnazione alle Commissioni e il suo esame deve concludersi entro il termine massimo di tre giorni.	4. La discussione del documento in Assemblea è organizzata dalla Confe­renza dei Presidenti dei Gruppi parla­mentari a norma dell'articolo 55, comma 5. Essa deve comunque concludersi entro trenta giorni dal deferimento con la votazione di una proposta di risoluzione; a fronte di più proposte, si vota per prima quella accettata dal Governo, alla quale ciascun Senatore può proporre emenda­menti.
3. Prima dell'inizio dell'esame del do­cumento di programmazione economico-finanziaria o nel corso del medesimo, la Commissione bilancio, anche congiunta­mente con l'omologa Commissione permanente del Senato, procede ad acquisire i necessari elementi conoscitivi. A tal fine la Commissione delibera, d'intesa con il Presidente della Camera, il programma delle audizioni.	3. Prima che abbia inizio l'esame del documento, la 5a Commissione perma­nente può essere autorizzata dal Presi­dente del Senato a procedere, anche congiuntamente con la corrispondente Commissione permanente della Camera dei deputati, all'acquisizione di elementi informativi in ordine ai criteri di impostazione del documento stesso. A tal fine sottopone al Presidente del Senato il programma delle audizioni.
4. Qualora lo richiedano eventi imprevisti, il Governo presenta alla Camera, prima dell'approvazione della legge finanziaria e del bilancio, un documento recante una proposta di aggiornamento degli obiettivi e delle regole contenuti nel documento approvato. L'esame ha luogo secondo le disposizioni del comma 2, ma deve concludersi in ogni caso nel termine massimo di cinque giorni dalla presentazione del documento, proroga­bile, ove il Presidente della Camera lo ritenga opportuno, per non oltre cinque giorni. La discussione in Assemblea è organizzata con l'intervento di un deputato per ciascun Gruppo. Sono altresì riservati tempi per gli interventi di un deputato per ciascuna delle componenti, costituite nel Gruppo misto, che ne facciano richiesta, nonché dei deputati che intendano esprimere posizioni dissenzienti dai rispettivi Gruppi. Se l'Assemblea ha già iniziato la discussione del disegno di legge di bilancio e del disegno di legge finanziaria, questa è sospesa e si passa all'esame del documento presentato dal Governo e della relazione della Commissione bilancio.
Articolo 119[25]	Articolo 126[26]
	Assegnazione ed esame in Commissione del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e del disegno di legge finanziaria.
1. L'esame del disegno di legge finanziaria, del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione, annuale e pluriennale, dello Stato e dei documenti relativi alla politica economica nazionale e alla gestione del pubblico denaro, collegati alla presentazione dei predetti disegni di legge, ha luogo nell'ambito di una apposita sessione parlamentare di bilancio.   2. La sessione di cui al precedente comma ha la durata di quarantacinque giorni a decorrere dalla effettiva distribuzione dei testi dei disegni di legge, delle tabelle allegate relative ai singoli stati di previsione e della relazione previsionale e programmatica, allorché i disegni di legge sono presentati dal Governo alla Camera. Quando essi sono presentati al Senato, la sessione di bilancio, fermo quanto disposto dal quinto comma dell' articolo120, ha la durata di trentacinque giorni a decorrere dalla effettiva distribuzione dei testi delle eventuali modifiche apportate dal Senato.	9. Quando il disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e il disegno di legge finanziaria sono presentati dal Governo al Senato, gli adempimenti previsti dai commi 6 e 8[27] debbono essere espletati, rispettiva­mente, entro dieci giorni e entro venticinque giorni dal deferimento del disegno di legge finanziaria, e la votazione finale in Assemblea ha luogo entro i successivi quindici giorni. Quando il disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e il disegno di legge finanziaria sono trasmessi dalla Camera dei deputati, i termini per gli adempimenti previsti dai commi 6 e 8[28] sono fissati dal Presidente del Senato, in modo che la votazione finale in Assemblea abbia luogo entro trentacinque giorni dalla trasmissione.
3. Prima dell'inizio della sessione di bilancio, le Commissioni parlamentari iniziano l'esame degli stati di previsione del disegno di legge di bilancio di rispettiva competenza, senza procedere a votazioni, provvedendo ad acquisire i necessari elementi conoscitivi. A tal fine ciascuna Commissione delibera, d'intesa con il Presidente della Camera, il pro­gramma delle audizioni. La Commissione bilancio avvia altresì, con le medesime modalità, l'esame generale del disegno di legge di bilancio a legislazione vigente.
4. Durante la sessione di bilancio è sospesa ogni deliberazione, da parte dell'Assemblea e delle Commissioni in sede legislativa, sui progetti di legge che comportino nuove o maggiori spese o diminuzioni di entrate. Possono tuttavia essere adottate le deliberazioni relative alla conversione dei decreti-legge ai progetti di legge collegati alla manovra contenuta nel documento di programma­zione economico-finanziaria approvato dal Parlamento nonché quelle concernenti i disegni di legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali e di ricezione ed attuazione di atti normativi delle Comunità europee, quando dalla mancata tempestiva approvazione dei medesimi possa derivare responsabilità dello Stato italiano per inadempimento di obblighi internazionali o comunitari. In tali casi possono essere disposte, per la discussione in Assemblea, sedute supplementari. 5. Durante la sessione di bilancio, la Commissione bilancio e programmazione esamina, ai fini dell'espressione dei pareri di cui agli artt. 73, 74, 93 e 94, solo i disegni di legge di cui è consentita l'approvazione ai sensi del comma 4.	10. Ciascuna Commissione, durante l'esame congiunto, per le parti di sua competenza, del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e del disegno di legge finanziaria, non può svolgere, in nessuna sede, altra attività. Nel computo dei termini per la presentazione delle relazioni e per l'espressione dei pareri sugli altri disegni di legge o affari deferiti, non si tiene conto del periodo richiesto per l'esame anzidetto. 11. Dalla data del deferimento del disegno di legge finanziaria e fino alla votazione finale da parte dell'Assemblea del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato, non possono essere iscritti all'ordine del giorno delle Commissioni permanenti e dell'Assemblea disegni di legge che comportino variazione di spese o di entrate, né disegni di legge intesi a modificare la legislazione vigente in materia di contabilità generale dello Stato. Rimangono conseguentemente sospesi i termini per la presentazione delle relazioni e per l'espressione dei pareri sui disegni di legge anzidetti. 12. I precedenti commi 10 e 11 non si applicano all'esame dei disegni di legge di conversione di decreti-legge e degli altri disegni di legge aventi carattere di asso­luta indifferibilità secondo le determinazio­ni adottate all'unanimità dalla Conferenza dei Presidenti dei Gruppi parlamentari.
6. La programmazione dei lavori dell'Assemblea e delle Commissioni nel corso della sessione di bilancio è finalizzata a consentire la conclusione dell'esame dei disegni di legge di cui al comma 1 nei termini stabiliti evitando, di norma, la contemporaneità tra sedute delle Commissioni e sedute dell'Assem­blea. Durante l'esame nelle Commissioni delle parti di rispettiva competenza del disegno di legge finanziaria e dei singoli stati di previsione è sospesa ogni altra attività legislativa in Commissione. E' tuttavia consentito alle Commissioni di procedere all'esame di altri progetti di legge allorché abbiano integralmente esaurito il compito ad esse assegnato dal comma 3 dell' articolo120.
	Articolo 129[29]
	Discussione in Assemblea del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e del disegno di legge finanziaria.
7. La discussione in Assemblea deve concludersi nell'ambito della sessione di bilancio con le votazioni finali sul disegno di legge finanziaria e sul disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato, con le variazioni conseguenti alle disposizioni contenute nel disegno di legge finanziaria.	6. La discussione del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e del disegno di legge finanziaria, così come articolata nelle sue fasi dai commi precedenti[30], è organizzata dalla Conferenza dei Presidenti dei Gruppi parlamentari a norma dell'articolo 55, comma 5.
	Articolo 130[31]
	Rendiconto generale dell'Amministrazione dello Stato.
8. Il disegno di legge di approvazione del rendiconto generale dello Stato è esaminato, con il disegno di legge che approva l'assestamento degli stanzia­menti di bilancio per l'esercizio in corso e con i documenti di cui all'articolo 149, entro il mese successivo alla presenta­zione dei disegni di legge. Si applicano gli articoli 120, commi 1, 3 e 6, 121 e 123, comma 1, salvi i termini per l'espressione dei pareri e per la conclusione dell'esame in sede referente. Alla determinazione dei termini predetti provvede il Presidente della Camera in modo da consentire la definitiva approvazione dei due disegni di legge nel termine stabilito.	Il disegno di legge concernente il rendiconto generale dell'Amministrazione dello Stato è deferito per l'esame alla 5a Commissione permanente. Alla relazione che la 5a Commissione presenta all'As­semblea sono allegati gli eventuali pareri delle altre Commissioni.
Articolo 120[32]	Articolo 126[33]
	Assegnazione ed esame in Commissione del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e del disegno di legge finanziaria.
1. Il disegno di legge finanziaria e il disegno di legge concernente i bilanci di previsione dello Stato sono assegnati per l'esame generale alla Commissione bilancio e programmazione e per l'esame delle parti di rispettiva competenza e dei singoli stati di previsione alle Commissioni competenti per materia.	1. Il disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato ed il disegno di legge finanziaria sono deferiti alla 5a Commissione permanente per l'esame generale congiunto. Il disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato ed il disegno di legge finanziaria sono contestualmente deferiti alle altre Commissioni permanenti, ciascuna delle quali deve esaminarli congiuntamente per le parti di sua competenza.
	2. Abrogato
2. Quando il disegno di legge finanziaria è presentato alla Camera, ai fini dell'applicazione delle disposizioni del presente Capo, il Presidente della Camera prima dell'assegnazione, accerta che il disegno di legge non rechi disposizioni estranee al suo oggetto così come definito dalla legislazione vigente in materia di bilancio e di contabilità dello Stato. In tal caso, il Presidente della Camera comunica all'Assemblea lo stralcio delle disposizioni estranee, sentito il parere della Commissione bilancio.	3. Quando il disegno di legge finanziaria è presentato dal Governo al Senato, il Presidente del Senato, sentito il parere della 5a Commissione permanente e del Governo, prima dell'assegnazione, accerta se esso rechi disposizioni estranee al suo oggetto come definito dalla legislazione vigente, ovvero volte a modificare norme in vigore in materia di contabilità generale dello Stato. In tal caso il Presidente comunica all'Assem­blea lo stralcio delle predette disposizioni.
	4. In ogni caso, il Presidente accerta, sentito il parere della 5a Commissione permanente e del Governo, se il disegno di legge finanziaria rechi disposizioni contrastanti con le regole di copertura stabilite dalla legislazione vigente per la stessa legge finanziaria e ne dà, prima dell'assegnazione, comunicazione all'As­semblea.
3. Entro i dieci giorni successivi all'assegnazione ciascuna Commissione esamina congiuntamente le parti del disegno di legge finanziaria e del bilancio di propria competenza e conclude con l'approvazione di una relazione e con la nomina di un relatore che può partecipare, per riferirvi, alle sedute della Commissione bilancio e programmazione. Nello stesso termine sono trasmesse le relazioni di minoranza presentate in Commissione. Un proponente per ciascuna relazione di minoranza può partecipare, per riferirvi alle sedute della Commissione bilancio e programmazione.	6. Ciascuna Commissione, nei termini stabiliti dal successivo comma 9[34], comunica il proprio rapporto scritto e gli eventuali rapporti di minoranza alla 5a Commissione permanente. Gli estensori dei rapporti delle Commissioni possono partecipare alle sedute della 5a Commissione permanente senza diritto di voto. 7. I rapporti sono allegati alla relazione generale della 5a Commissione permanente.
4. Nel periodo di cui al comma 3, la Commissione bilancio e programmazione provvede ad avviare l'esame dei disegni di legge finanziaria e di bilancio, con lo svolgimento delle introduzioni dei relatori e delle esposizioni dei Ministri finanziari.
5. Quando il disegno di legge finanziaria ed il bilancio sono presentati dal Governo al Senato, le Commissioni competenti per materia iniziano l'esame delle parti di rispettiva competenza e dei singoli stati di previsione, senza procedere a votazioni, prima dell'appro­vazione del Senato.
6. Scaduto il termine previsto nel precedente comma 3, la Commissione bilancio e programmazione, entro i successivi quattordici giorni, esamina congiuntamente i disegni di legge e i documenti connessi ed approva la relazione generale per il disegno di legge finanziaria e per il bilancio. Entro lo stesso termine possono essere presentate relazioni di minoranza. Alla relazione generale sono allegate le relazioni delle altre Commissioni competenti per materia.	8. La 5a Commissione permanente, nei termini stabiliti dal successivo comma 9[35], approva la relazione generale sul disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e sul disegno di legge finanziaria, che concerne anche - in separate sezioni - gli stati di previsione della spesa sui quali è competente per materia, e la trasmette alla Presidenza del Senato unitamente alle eventuali relazioni di minoranza.
7. Prima della votazione finale del disegno di legge di bilancio, la Commissione bilancio esamina la nota di variazione ai bilanci di previsione, presentata dal Governo, in termini di competenza e di cassa, a seguito dell'approvazione del disegno di legge finanziaria. La nota di variazione è successivamente votata dall'Assemblea, intendendosi conseguentemente modifi­cati gli articoli del disegno di legge di bilancio e le allegate tabelle in precedenza votati.
	Articolo 126[36]
	Assegnazione ed esame in Commissione del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e del disegno di legge finanziaria.
8. Alle sedute delle Commissioni riservate all'esame dei disegni di legge finanziaria e di bilancio partecipano i Ministri competenti per materia. Di tali sedute si redige e si pubblica un resoconto stenografico.	5. Alle sedute delle Commissioni riservate all'esame congiunto del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e del disegno di legge finanziaria partecipano i Ministri competenti per materia. Di tali sedute si redige e si pubblica il resoconto stenografico.
9. Quando i disegni di legge di cui al comma 1 sono stati approvati dal Senato, e da questo trasmessi alla Camera, il termine previsto dal comma 3 è ridotto a sette giorni.
Articolo 121[37]	Articolo 128[38]
	Emendamenti al disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e al disegno di legge finanziaria.
1. Gli emendamenti che riguardano esclusivamente le singole parti del disegno di legge finanziaria di competenza di ciascuna Commissione che comportano variazioni compensative in tale ambito e gli emendamenti al disegno di legge di bilancio che propongono variazioni compensative all'interno dei singoli stati di previsione debbono essere presentati nella Commissione competente per materia. In questa sede possono essere, altresì, presentati e votati anche emendamenti concernenti variazioni non compensative. Gli emendamenti approvati sono inclusi nella relazione da trasmettere alla Commissione bilancio. 2. Gli emendamenti che modificano i limiti del saldo netto da finanziare, l'ammontare delle operazioni di rimborso prestiti ed il livello massimo di ricorso al mercato finanziario, stabiliti nel disegno di legge finanziaria, ovvero le ripartizioni di spesa tra più stati di previsione, ovvero i totali generali dell'entrata e della spesa o il quadro generale riassuntivo, nonché ogni altro emendamento non disciplinato dal comma 1, sono presentati alla Commissione bilancio, che li esamina, assieme agli emendamenti previsti nei commi precedenti, ai fini delle sue conclusioni per l'Assemblea. Qualora la Commissione bilancio non accolga le proposte delle Commissioni di cui al comma precedente, ne esplicita le motivazioni nella relazione prevista dal comma 6 dell'articolo 120.	1. Gli emendamenti, d'iniziativa sia parlamentare che governativa, relativi al disegno di legge finanziaria devono essere presentati alla 5a Commissione permanente. I Senatori che non facciano parte della 5a Commissione permanente possono chiedere o essere richiesti di illustrare gli emendamenti da essi presentati. 2. Gli emendamenti, d'iniziativa sia parlamentare che governativa, al disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato devono essere presentati nelle Commissioni competenti per materia. Se queste li accolgono, vengono trasmessi, come proposte della Commissione, alla 5a Commissione permanente, la quale, nel caso di rigetto, deve farne menzione nella sua relazione.
3. Gli emendamenti presentati direttamente presso la Commissione bilancio che modificano gli stanziamenti riferiti a ciascuna parte delle tabelle di ripartizione dei fondi speciali sono inviati per il parere alla Commissione competente, che si pronuncia entro il giorno successivo o entro il diverso termine stabilito dal Presidente della Camera.
4. Gli emendamenti respinti in Commissione possono essere ripresentati in Assemblea, fermo il disposto di cui al comma 5 dell'articolo 86[39].	3. Gli emendamenti respinti possono essere ripresentati in Assemblea, anche dal solo proponente.
	4. E' facoltà del Presidente ammettere la presentazione in Aula di nuovi emendamenti che si trovino in correlazione con modificazioni proposte dalla 5a Commissione permanente o già approvate dall'Assemblea.
	5. I termini per la presentazione in Assemblea degli emendamenti, d'ini­ziativa sia parlamentare che governativa, sono fissati dalla Conferenza dei Presidenti dei Gruppi parlamentari.
5. Fermo quanto disposto dall'articolo 89[40], i Presidenti delle Commissioni competenti per materia ed il Presidente della Com­missione bilancio dichiarano inammissibili gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che concernono materie estranee all'oggetto proprio della legge finanziaria e della legge di bilancio, ovvero contrastano con i criteri per l'introduzione di nuove o maggiori spese o minori entrate, così come definiti dalla legislazione vigente sul bilancio e sulla contabilità dello Stato e dalle deliberazioni adottate ai sensi del comma 2 dell'articolo 120. Qualora sorga questione, la decisione è rimessa al Presidente della Camera ai sensi del comma 2 dell'articolo 41. Gli emenda­menti dichiarati inammissibili in Commis­sione non possono essere ripresentati in Assemblea.	6. Sono inammissibili gli emendamenti, d'iniziativa sia parlamentare che governativa, al disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e al disegno di legge finanziaria che rechino disposizioni contrastanti con le regole di copertura stabilite dalla legislazione vigente per la stessa legge finanziaria o estranee all'oggetto della legge di bilancio o della legge finanziaria, come definito dalla legislazione vigente, ovvero volte a modificare le norme in vigore in materia di contabilità generale dello Stato.
Articolo 122	Articolo 127[41]
	Ordini del giorno sul disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e sul disegno di legge finanziaria.
1. Gli ordini del giorno sono presentati e svolti nelle Commissioni competenti per la materia alla quale si riferiscono. Quelli non accolti dal Governo o respinti in Commissione possono essere ripresentati in Assemblea; essi sono posti in votazione in Assemblea dopo la approvazione dell'ultimo articolo dello stato di previsione al quale si riferiscono. 2. Gli ordini del giorno accolti dal Governo o approvati dalla Commissione competente per materia sono allegati alla relazione da trasmettere alla Commissione bilancio e programmazione e quindi alla relazione da questa presentata all'Assemblea.	1. Gli ordini del giorno devono essere presentati e svolti nelle Commissioni competenti per materia.
3. In Assemblea non è ammessa la presentazione di altri ordini del giorno, salvo quelli attinenti all'indirizzo globale della politica economica e finanziaria, i quali sono posti in votazione dopo l'approvazione del quadro generale riassuntivo.	2. Quelli accolti dal Governo o approvati sono allegati, insieme ai rapporti, alla relazione generale della 5a Commissione permanente. Quelli non accolti dal Governo o respinti dalle Commissioni possono essere ripresentati in Assemblea purché siano sottoscritti da otto Senatori.
Articolo 123[42]	Articolo 129[43]
	Discussione in Assemblea del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e del disegno di legge finanziaria.
1. Qualora la relazione generale sul disegno di legge finanziaria e sul bilancio non sia presentata dalla Commissione bilancio e programmazione nel termine prescritto, la discussione in Assemblea ha luogo sui disegni di legge presentati dal Governo, corredati dalle relazioni delle Commissioni competenti per materia.
2. La discussione in Assemblea sulle linee generali del disegno di legge finanziaria e del bilancio si svolge congiuntamente e concerne l'imposta­zione globale della politica economica e finanziaria, nonché lo stato di attuazione e l'ulteriore corso del programma econo­mico nazionale.	1. Sul disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e sul disegno di legge finanziaria si svolge un'unica discussione generale, che è riservata agli interventi relativi alla impostazione globale del bilancio ed alle linee generali della politica economica, finanziaria e dell'amministra­zione dello Stato. Dopo la chiusura della discussione prendono la parola i relatori ed il Presidente del Consiglio dei ministri o uno o più Ministri da lui delegati. Sono poi messi ai voti gli ordini del giorno concernenti gli argomenti anzidetti.
3. L'Assemblea procede nell'ordine all'esame degli articoli del disegno di legge di bilancio iniziando da quello di approvazione dello stato di previsione dell'entrata, degli articoli del disegno di legge finanziaria e alla sua votazione finale. Sono successivamente esaminate, nella forma prevista dall'articolo 120, comma 7, e votate, le variazioni al disegno di legge di bilancio conseguenti alle disposizioni approvate nel disegno di legge finanziaria. Si procede quindi alla votazione finale del disegno di legge di bilancio così modificato. Quando i disegni di legge finanziaria e di bilancio sono già stati approvati dal Senato, la votazione degli articoli del disegno di legge di bilancio non ha effetti preclusivi sulle votazioni concernenti il disegno di legge finanziaria.	2. Quando il disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e il disegno di legge finanziaria sono presentati dal Governo al Senato, l'esame degli articoli del disegno di legge di approvazione dei bilanci medesimi ha la precedenza sull'esame degli articoli e sulla votazione finale del disegno di legge finanziaria. Le variazioni conseguenti all'approvazione del disegno di legge finanziaria, non appena presentate dal Governo, sono deferite immediatamente alla 5a Commissione permanente, che riferisce all'Assemblea. La nota di variazioni è quindi votata dall'Assemblea, intendendosi conseguentemente modifi­cati gli articoli già approvati del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e le tabelle da questi richiamate. Si procede quindi alla votazione finale del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato così modificato. 3. Quando il disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e il disegno di legge finanziaria sono trasmessi dalla Camera dei deputati, l'Assemblea discute e delibera sugli articoli del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato nel testo trasmesso dalla Camera dei deputati. In questa fase sono ammissibili solo emendamenti relativi a previsioni di bilancio non correlate a disposizioni del disegno di legge finanziaria. Si procede quindi all'esame ed alla votazione degli articoli nonché alla votazione finale del disegno di legge finanziaria. Sono successivamente esaminate e votate, con le procedure di cui al comma 2, le eventuali variazioni al disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato conseguenti all'approvazione del disegno di legge finanziaria in un testo diverso da quello trasmesso dalla Camera dei deputati. Si procede infine alla votazione finale del disegno di legge di appro­vazione dei bilanci di previsione dello Stato così eventualmente modificato.
	4. Gli articoli del disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e del disegno di legge finan­ziaria sono esaminati e votati secondo l'ordine previsto dalla legislazione vigente. Delle disposizioni del disegno di legge finanziaria sono comunque esaminate e votate per prime, previa discussione e votazione dei relativi emendamenti, quelle che recano il livello massimo del ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare.
	5. In sede di esame degli articoli hanno facoltà di parlare soltanto i presentatori di ordini del giorno e di emendamenti per illustrarli, nonché il relatore ed il rappresentante del Governo per esprime­re il proprio parere. Gli ordini del giorno relativi alle singole tabelle sono posti ai voti prima degli articoli che le concernono.
Articolo 123-bis[44]	Articolo 126-bis[45]
	Esame dei disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica.
1. I progetti di leggi collegati alla manovra di finanza pubblica, indicati nel documento di programmazione economi­co-finanziaria, come approvato dalla risoluzione di cui all'articolo 118-bis, comma 2, e presentati al Parlamento entro il termine stabilito dalla legge, sono assegnati alle Commissioni in sede legislativa, ovvero in sede referente. Quando uno dei progetti di legge di cui al presente articolo è presentato alla Camera, il Presidente, prima dell'asse­gnazione, accerta che esso non rechi disposizioni estranee al suo oggetto, così come definito dalla legislazione vigente in materia di bilancio e contabilità dello Stato, nonché dalla risoluzione sopra richiamata. Il Presidente, sentito il parere della Commissione bilancio, comunica all'Assemblea lo stralcio delle disposizioni estranee.	1. La discussione in Assemblea dei disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, indicati nel documento di programmazione economico-finanziaria come approvato dalla risoluzione parla­mentare e presentati al Parlamento entro il termine stabilito dalla legge, è organizzata dalla Conferenza dei Presidenti dei Gruppi parlamentari a norma dell'articolo 55, comma 5. 2. Ai predetti disegni di legge non si applicano i divieti di cui ai commi 10 e 11 dell'articolo 126, escluso quello relativo alle modifiche della legislazione vigente in materia di contabilità generale dello Stato. 2-bis. Quando i disegni di legge di cui al comma 1 sono presentati dal Governo al Senato, il Presidente del Senato, sentito il parere della 5a Commissione permanente e del Governo, prima dell'assegnazione, accerta se ciascuno di essi rechi disposizioni estranee al proprio oggetto come definito dalla legislazione vigente nonché dal documento di programmazione economico-finanziaria come approvata dalla risoluzione parlamentare. In tal caso il Presidente comunica all'Assemblea lo stralcio delle predette disposizioni.
2. Il Governo può richiedere che la Camera deliberi sul progetto di legge entro un determinato termine, riferito alle scadenze connesse alla manovra finanziaria complessiva.
3. Sulla richiesta formulata ai sensi del comma 2 delibera all'unanimità la Conferenza dei presidenti di Gruppo. In difetto di accordo unanime l'Assemblea si pronunzia sulle proposte che il Presidente della Camera, tenuto conto degli orientamenti prevalenti, ha facoltà di sottoporre ad essa, riservando comunque all'esame in Assemblea di ciascun progetto di legge, di norma, tre giorni.
3-bis. Fermo quanto disposto dall'arti­colo 89, i presidenti delle Commissioni cui sono assegnati i progetti di legge collegati alla manovra di finanza pubblica dichiarano inammissibili gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che concernono materie estranee al loro oggetto, come definito a norma del comma 1, ovvero contrastano con i criteri per l'introduzione di nuove o maggiori spese o minori entrate, come definiti dalla legislazione vigente sul bilancio e sulla contabilità dello Stato. Qualora sorga questione, la decisione è rimessa al Presidente della Camera. Gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi dichiarati inammissibili in Commissione non possono essere ripresentati in Assemblea.	2-ter. Sono inammissibili gli emen­damenti, d'iniziativa sia parlamentare che governativa, ai disegni di legge di cui al comma 1, che rechino disposizioni contrastanti con le regole di copertura stabilite dalla legislazione vigente o estranee all'oggetto dei disegni di legge stessi, come definito dalla legislazione vigente nonché dal documento di pro­grammazione economico-finanziaria co­me approvato dalla risoluzione parlamen­tare. 2-quater. Ricorrendo le condizioni di cui al comma 2-ter, il Presidente del Senato, sentito il parere della 5 Commissione permanente e del Governo, può dichiarare inammissibili disposizioni del testo proposto dalla Commissione all'Assemblea. 2-quinquies. Possono essere presentati in Assemblea, anche dal solo proponente, i soli emendamenti respinti nella Commissione competente per materia, salva la facoltà del Presidente di ammettere nuovi emendamenti che si trovino in correlazione con modificazioni proposte dalla Commissione stessa o già approvate dall'Assemblea.
4. Salva diversa decisione adottata all'unanimità dalla Conferenza dei Presidenti di Gruppo l'esame e le votazioni sui progetti di legge di cui al comma 1 non possono avvenire negli stessi giorni nei quali sono discussi i disegni di legge finanziaria e di bilancio ai sensi dei commi 7 e 8 dell'articolo 119.
Articolo 124	Articolo 125[46]
	Assegnazione dei disegni di legge e dei documenti attinenti al bilancio dello Stato e alla programmazione economica.
1. Le relazioni presentate dal Governo o da altri organi pubblici e ogni altro rapporto previsionale o consuntivo sono assegnati all'esame della Commissione competente per materia. 2. La Commissione nomina su ciascun documento un relatore e procede al suo esame nel periodo previsto nell'articolo 119 se si tratta di documenti programmatici o connessi con l'esame del bilancio e del consuntivo, e in ogni altro caso nel termine di un mese. 3. A conclusione dell'esame di documenti programmatici o connessi con l'esame del bilancio o del consuntivo, la Commissione presenta su ciascun documento una relazione da allegare a quella presentata sullo stato di previsione della spesa o sul rendiconto consuntivo. Negli altri casi la Commissione vota una risoluzione a norma dell'articolo 117.	Alla 5a Commissione permanente sono inviati il disegno di legge di approvazione dei bilanci di previsione dello Stato e il disegno di legge finanziaria, il documento di programmazione economico-finanzia­ria, il rendiconto generale dello Stato, le relazioni della Corte dei conti sugli enti sovvenzionati dallo Stato, le previsioni di cassa nonché tutte le relazioni di carattere generale ed i documenti presentati dal Governo o dalla Corte dei conti al Parlamento attinenti alla programmazione economica ed al bilancio dello Stato, e gli altri documenti sulla situazione econo­mica.
	Articolo 131
	Esame delle relazioni della Corte dei conti sugli enti sovvenzionati dallo Stato.
	1. Le relazioni della Corte dei conti sugli enti ai quali lo Stato contribuisce in via ordinaria sono contemporaneamente assegnate alle Commissioni competenti per materia ed alla 5a Commissione permanente.
	2. Le Commissioni affidano ad uno o più Senatori, per ciascun ente o gruppo di enti, l'incarico di studiare le relazioni al fine di segnalare i casi sui quali sia opportuno l'esame da parte delle Commissioni stesse. Segnalazioni in tal senso possono anche essere avanzate da ciascun componente della Commissione.
	3. Entro il mese di giugno di ciascun anno le Commissioni competenti per materia inviano alla 5a Commissione permanente un rapporto nel quale illustrano le proprie conclusioni in ordine ai profili tecnici dell'attività degli enti ed alla regolarità della loro gestione.
	4. La 5a Commissione permanente presenta entro il mese di settembre una relazione generale all'Assemblea sui profili economico-finanziari della gestione degli enti sovvenzionati e sulla conformità di essa al programma di sviluppo economico. Nella relazione, alla quale sono allegati i rapporti delle altre Commissioni, possono essere avanzate, anche alla luce delle conclusioni dei rapporti predetti, proposte di risoluzione in ordine alla conduzione degli enti.
	5. La relazione generale della 5a Commissione permanente è di norma discussa dall'Assemblea prima dell'esame del bilancio dello Stato.
	6. I rilievi, che la Corte dei conti formula al di fuori delle relazioni annuali e comunica al Senato, sono parimenti deferiti per l'esame alla Commissione competente per materia. La Commissione riferisce su di essi nel proprio rapporto annuale. Tuttavia, quando la gravità o l'urgenza del rilievo della Corte lo richieda, la Commissione invia un apposito rappor­to alla 5a Commissione permanente perchè questa riferisca anticipatamente all'Assemblea.
	Articolo 132
	Decreti registrati con riserva.
	I decreti registrati con riserva dalla Corte dei conti sono trasmessi alle Commissioni competenti per materia, le quali debbono esaminarli entro trenta giorni dall'assegnazione. Le Commissioni possono concludere l'esame con una risoluzione.
	Articolo 133
	Richiesta di elementi informativi alla Corte dei conti.
	Le Commissioni hanno facoltà di chiedere al Presidente del Senato di invitare la Corte dei conti a fornire informazioni, chiarimenti e documenti, nel rispetto delle competenze alla Corte stessa attribuite dalle leggi vigenti.
	Articolo 134
	Richiesta di informazioni alle Commissioni di vigilanza.
	Le Commissioni hanno facoltà di chiedere al Presidente del Senato di invitare le Commissioni di vigilanza, di cui facciano parte Senatori eletti dall'Assemblea, a fornire informazioni, chiarimenti e documenti, nel rispetto delle competenze loro attribuite dalle leggi vigenti.